Tilsyn med kommunal beredskapsplikt og helseberedskap Vestvågøy kommune 2024

Tidspunkt for tilsynet 15.05.2024
Tilsynssted Vestvågøy kommune
Kontaktperson i kommunen Beredskapskoordinator
Statsforvalterens tilsynsgruppe Kommunal- og beredskapsavdelingen Maria Okkenhaug, tilsynsleder Tom Mørkved, seniorrådgiver Erlann Mortensen, seniorrådgiver Helse- og vergemålsavdelingen Harald Stordahl, assisterende fylkeslege
Tilsynsrapporten er godkjent av Fylkeslege Morten Sundnes og fylkesberedskapssjef Asgeir Jordbru
Foreløpig rapport sendt 10.06.24
Endelig rapport sendt 11.07.24
Kommunens frist for oppfølgingsplan 13.09.24

1. Sammendrag

Tilsynet er gjennomført i samsvar med bestemmelsene i kommuneloven kapittel 30 om statlig tilsyn. Statsforvalterens tilsynsmyndighet er hjemlet i lov om kommunal beredskapsplikt, sivilbeskyttelsesloven § 29, forskrift om kommunal beredskapsplikt § 10 og helsetilsynsloven § 4.

Målet med tilsynet var å undersøke om kommunens arbeid med kommunal beredskap og helseberedskap er i samsvar med kravene til kommunal beredskapsplikt og kommunal helseberedskap.

Statsforvalterens hovedinntrykk av kommunens arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap og helseberedskap, samt resultater fra tilsynet, er beskrevet i henholdsvis kapittel 4 og 5 i rapporten.

Statsforvalteren avdekket fire avvik og én merknad under tilsynet i Vestvågøy kommune.

2. Bakgrunn

Helseberedskap og kommunal beredskapsplikt er basert på de samme prinsippene og har et felles mål om beskyttelse av befolkningen.

Kommunene har ansvar for å utvikle trygge og robuste lokalsamfunn, og opprettholde nødvendige tjenester også når lokalsamfunnet rammes av uønskede hendelser som utfordrer kommunen, enten de forekommer i fredstid, ved sikkerhetspolitiske kriser eller i væpnet konflikt.

Tilsynet ble gjennomført med hjemmel i sivilbeskyttelsesloven § 29, forskrift om kommunal beredskapsplikt § 10 og helsetilsynsloven § 4. I tillegg finnes tilsynshjemler i ulike særlover på helseberedskapsområdet.

Tilsynet skal følge bestemmelsene i kapittel 30 i kommuneloven.

Målet med tilsynet var å undersøke om kommunens arbeid med kommunal beredskap og helseberedskap er i samsvar med kravene i sivilbeskyttelsesloven §§ 14 og 15, forskrift om kommunal beredskapsplikt, helseberedskapsloven, forskrift om krav til beredskapsplanlegging, helse- og omsorgstjenesteloven, smittevernloven, folkehelseloven, forskrift om miljørettet helsevern og forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten.

Statsforvalteren vil med tilsynet undersøke om følgende er i tråd med kravene i lov og forskrift:

En beredskapsplanlegging som bygger på risiko- og sårbarhetsanalyser av uønskede hendelser som kan inntreffe i egen kommune

• En forberedt kriseorganisasjon for håndtering av uønskede hendelser, herunder;
  • en forberedt kriseledelse
    en kriseorganisasjon som kjenner egne beredskapsplaner
  • om kommunen har sikker informasjonsstyring og plan for krisekommunikasjon
  • om beredskapen er øvet, evaluert og oppdatert

3. Rammer for tilsynet

Tilsynet er gjennomført etter prinsippene for systemrevisjon. Varsel om tilsyn ble sendt 08.02.24.

Denne rapporten omhandler eventuelle avvik og andre inntrykk som er avdekket under revisjonen. Avvik er manglende etterleving av krav i lov og forskrifter som kommunen har plikt til å etterleve innenfor kommunal beredskapsplikt og kommunal helseberedskap.

Merknad omhandler funn det er grunn til å påpeke for å sikre forbedring i kommunens etterlevelse av kommunal beredskapsplikt.

Vi gjør oppmerksom på at Statsforvalteren kun undersøker om kommunens arbeid med kommunal beredskap og kommunal helseberedskap er i tråd med lov og forskrift. Tilsynet gir derfor ikke en fullstendig vurdering av kommunens arbeid med dette.

4. Hovedinntrykk

4.1  Kommunal beredskapsplikt

Ved forrige tilsyn (august 2021) ble det gitt ett avvik, da kommunen ikke kunne dokumentere at de hadde en plan for oppfølging som viste at de jobbet helhetlig og systematisk på beredskapsområdet. Årets tilsyn har avdekket at dette ikke har blitt tilstrekkelig fulgt opp, og at det er et etterslep på de forskriftsfestede revisjonskravene av dokumenter. Det mangler også system for oppfølging og internkontroll, dokumentasjon og skriftliggjøring.

Statsforvalterens overordnede inntrykk er at kommunen jobber bedre med beredskap enn det som kommer frem av planverket, og at håndtering av hendelser har fungert godt.

Kommunen har gode ressurser i form av ansatte med høy kompetanse og ønske om å forbedre planverket i kommunen.

Det må imidlertid også nevnes at i kravet til systematisk og helhetlig arbeid ligger at «hele» organisasjonen må delta i arbeidet med beredskap, både når det kommer til revisjon av analyser, planverk, forebyggende arbeid samt evaluering av hendelser og øvelser.

Det bør legges til rette for at det skapes en arena for beredskapsarbeidet, slik at man sikrer at man har fremdrift og fokus på fagområdet. Vi er for eksempel kjent med at noen kommuner har månedlige møter i kriseledelsen, som kan brukes til arbeid med ROS-analyse og beredskapsplaner, diskusjonsøvelser osv.

Kommunen har en helhetlig ROS-analyse fra 2018. Den er ikke revidert. Analysen har høy kvalitet, men må bearbeides både for oppdatering av sikkerhetspolitisk situasjon, ny lærdom etter pandemien samt styrke kommunens eierskap til dokumentet. Det ble under tilsynet vist til at kommunen venter på FylkesROS, som ble publisert etter tilsynet ble holdt.

Overordnet beredskapsplan er fra 2016, og er ikke revidert årlig i tråd med forskriftskravet. Kommunens evakueringsplan er noe nyere (2019), men er en felles plan, som i liten grad ut har blitt tilpasset lokale forhold i tråd med forutsetningene. Krisekommunikasjonsplanen er fra 2021, og ser ut til å være innholdsmessig god, men burde også vært revidert.

Kommunen har ikke plan for oppfølging, og heller ikke noen måte å dokumentere etterlevelse av kravet til systematisk og helhetlig arbeid med beredskap.

Kommunen gjennomfører øvelser, også med eksterne aktører, og har som nevnt tidligere håndtert hendelser godt. Enkelte av de innsendte evalueringene bærer imidlertid preg av at evalueringsarbeidet ikke gjøres sammen av hele kriseledelsen/organisasjonen. Det er heller ikke dokumentert at funn blir fulgt opp.

Statsforvalteren vil trekke fram at kommunen har tatt initiativ til, og jobbet godt med områder som ikke er lovpålagt, som for eksempel interkommunalt beredskapsråd og som motor for samarbeidet mellom beredskapskoordinatorene i Lofoten, noe som også er påpekt av andre kommuner. Dette mener vi er et positivt og viktig arbeid.

Vestvågøy kommune har et godt utgangspunkt for sitt arbeid med beredskap og samfunnssikkerhet, og for å være en motor i arbeidet i regionen, men det krever at dette arbeidet prioriteres av hele organisasjonen og at man i årene fremover jobber med å få det formelle i orden.

4.2  Helseberedskap

Et overordnet inntrykk er at Vestvågøy kommune jobber bedre med helseberedskap enn det som kommer frem i planverket. Kommunen har ikke en egen sektor-ROS for helseberedskap eller eget overordnet planverk for dette. Planen vi har fått oversendt (Helse- og sosial beredskap) er fra 2004. Det er ikke utarbeidet beredskapsplan for miljørettet helsevern, som inneholder nødvendige tiltak for å forebygge, håndtere og begrense helsekonsekvenser ved en miljøhendelse.

Kommunen har oppdaterte planer for smittevern, pandemi og psykososialt kriseteam (2023). Disse fremstår som relevante og treffsikre, men har ikke grunnlag i ROS-analyser.

Det er uklart for Statsforvalteren hvilken plass arbeidet med helseberedskap har i kommunens lederlinje/organisasjon. Vi finner det ikke dokumentert at kommunens ledelse evaluerer beredskapsarbeid/hendelser eller planlegger øvelser systematisk.

Personene vi har intervjuet i dette tilsynet har alle en rolle i Vestvågøy kommunes beredskapsledelse. De synes å ha klare ambisjoner, prioriteringer og målsetninger med arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap. De er alle bevisst sitt ansvar og arbeidsområde, og fremstår å ha tilstrekkelig kompetanse og kvalifikasjoner. Vi finner imidlertid ikke dokumentert at det finnes et system for opplæring i denne rollen.

For helseberedskapen skal ROS-analyse og planer eksempelvis ha fokus på ressursdisponering og omlegging av drift for (fortsatt) å yte nødvendig helsehjelp ved hendelser som reduserer kapasitet eller øker belastning. Resultater fra ROS for helseberedskapen vil være en viktig informasjonskilde for helhetlig ROS, og helthetlig ROS en viktig informasjonskilde for ROS for helseberedskapen. Hvis strukturen er tydelig, kan ROS-analysene på helseområdet være integrert i kommunens helhetlige ROS, eller man kan lage egne ROS-analyser.

En helseberedskapsplan skal ta utgangspunkt i hendelser og sårbarheter som er avdekket og vurdert i ROS-analyser. Vestvågøy kommune har ingen oppdaterte ROS-analyser, eller spesifikk ROS for helsetjenesten. Informasjon fra slik ROS-analyse når det gjelder sannsynlighet, sårbarhet og konsekvens vil gi grunnlaget for hvilke sannsynlighets- og konsekvensreduserende tiltak som vil sikre tilstrekkelig produksjon av tjenester ved gitte hendelser. ROS-analysene skal slik gi praktisk nytte.

Vestvågøy kommune mangler planverk for miljørettet helsevern. ROS for beredskapshendelser innen miljørettet helsevern kan innlemmes i kommunens helthetlige ROS, eller gjøres som en egen analyse. Tiltakene for å beskytte befolkningen og opprettholde helse- og omsorgstjenester ved helseskade fra ev. farlige miljøhendelser kan være en egen plan, eller en del av helseberedskapsplanen.

5. Resultater fra tilsynet

Avvik 1

Kommunens helhetlige ROS oppfyller ikke kravene til revisjon hvert fjerde år jf. sivilbeskyttelsesloven § 14, tredje ledd jf. forskrift om beredskapsplikt § 6.

Avvik 2

Kommunens beredskapsplan oppfyller ikke kravene til årlig oppdatering i sivilbeskyttelsesloven § 15, tredje ledd jf. forskrift om kommunal beredskapsplikt § 6 andre ledd.

Avvik 3

Kommunen har ikke skriftlig dokumentasjon som viser at kommunen jobber helhetlig og systematisk på beredskapsarbeidet jf. forskrift om kommunal beredskapsplikt §§ 1, 3 og 9.

Avvik 4

Vestvågøy kommune har ingen ROS-analyse eller overordnet plan for helseberedskap i kommunen, jf. helseberedskapsloven § 2-2.

Merknad 1

Kommunens evalueringer av hendelser og øvelser er et viktig ledd i arbeidet med systematisk arbeid, og det bør sikres større grad av samarbeid i utarbeidelsen av disse.

6. Grunnlagsdokumenter

7. Deltakere

Ikke publisert her.

Fra Statsforvalteren deltok tilsynsleder Maria Okkenhaug, seniorrådgiver Tom Mørkved, seniorrådgiver Erlann Mortensen og assisterende fylkeslege Harald Stordahl.

Bodø 11.07.24

Asgeir Jordbru
Fylkesberedskapssjef  
Kommunal- og beredskapsavdelingen

Morten Sundnes
Fylkeslege
Helse- og vergemålsavdelingen