Rapport fra tilsyn med kommunale tjenester i NAV-kontoret i Stjørdal kommune 2020 - tjenesten økonomisk rådgivning

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med Stjørdal kommune og besøkte i den forbindelse kommunen fra 26.02.2020 til 27.02.2020. Vi undersøkte om kommunen sørger for at tjenesten økonomisk rådgivning blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at tjenestemottakerne får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av årets planlagte tilsyn initiert av Fylkesmannen.

Fylkesmannens konklusjon:

Stjørdal kommune sikrer ikke, gjennom styring og kontroll, forsvarlig tildeling av tjenesten økonomisk rådgivning.

Dette er brudd på:

• Sosialtjenesteloven § 17, jf. §§ 4 og 5, jf. forskrift om interkontroll i kommunalt NAV §§ 3 og 4
• Sosialtjenesteloven § 41, jf. forvaltningsloven § 23

Stjørdal kommune må innen 30.06.2020 utarbeide og oversende en plan for arbeidet, jf. Kapittel 6.

Fylkesmannen har vært i dialog med avdelingsleder ved NAV-kontoret om frister og oppfølging av dette tilsynet. Vi ber om at NAV-kontoret/kommunen tar kontakt dersom fristen likevel ikke kan overholdes på grunn av situasjonen i tilknytning til koronaviruset.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Tema var hvordan kommunen sørger for økonomisk rådgivning til personer som har rett på det.

Tilsynet undersøkte hvordan kommunen sikrer:

At tjenesten økonomisk rådgivning er tilgjengelig

Dette omfatter blant annet om kommunen sikrer at tjenesten økonomisk rådgivning er tilgjengelig for alle som kan trenge den og ha rett på den.

At tildelingen av tjenesten økonomisk rådgivning er forsvarlig

Dette omfatter blant annet om kommunen sikrer at saksbehandlingen er i tråd med loven.

At tjenesten økonomisk rådgivning utføres på forsvarlig måte

Dette omfatter blant annet om kommunen sikrer at rådgivningen gis i tide, og har tilstrekkelig kvalitet og omfang.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosiale tjenester i NAV, etter sosialtjenesteloven § 9. Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Regelverk og retningslinjer

• Sosialtjenesteloven
• Forvaltningsloven
• NAV-loven
• Forskrift om internkontroll i kommunalt NAV (internkontrollforskriften).
• Forskrift om delegering mellom stat og kommune.
• Rundskriv Hovednr. 35 til sosialtjenesteloven.
• Standard for utarbeidelse av utenrettslig gjeldsordning i NAV. Arbeids- og velferdsdirektoratet. Mars 2019.
• Veileder til bruk ved økonomisk rådgivning. Arbeids- og velferdsdirektoratet. August 2019.
• Veileder økonomisk rådgivning, fagstoff. Arbeids- og velferdsdirektoratet. November 2017.
• Veileder til sosialtjenesteloven § 17: Hvordan fatte vedtak på tjenesten opplysning, råd og veiledning?

Forsvarlighetskravet

Forsvarlighetskravet er det lovmessige minstekravet som stilles til tjenestene. Det vil si at ikke ethvert avvik fra god praksis i seg selv tilsier uforsvarlighet. Hva som er faglig forsvarlig endrer seg i takt med utviklingen av fagkunnskap og endringer i verdioppfatning, og bestemmes av normer utenfor loven, som anerkjent fagkunnskap, faglige retningslinjer og allmenngyldige samfunnsetiske normer.

Faglige retningslinjer og veiledere kan være et av flere bidrag til å gi forsvarlighetskravet et innhold. Anbefalinger i faglige retningslinjer er ikke rettslig bindende, men retningsgivende og et uttrykk for hva som kan kalles god praksis. Kommunen bør ha som mål å yte tjenester som er i tråd med slike retningslinjer, men kommunen har et handlingsrom hvor tjenestene vil kunne være forsvarlige selv om praksis avviker noe fra gitte anbefalinger.

Kommunen har videre stor frihet til å organisere virksomhetene og tjenestene ut fra lokale forutsetninger og behov, så lenge kravet til faglig forsvarlighet overholdes. Det er en sosialfaglig vurdering av den enkeltes behov som er avgjørende for hva kommunen plikter å tilby av tjenester i det enkelte tilfellet.  

Fylkesmannen har vurdert om kommunen gir personer med behov for økonomisk rådgivning tilgjengelige og forsvarlige tjenester i henhold til lovgrunnlaget gjengitt ovenfor.

Plikten til systematisk styring

Kravet til ledelse, organisering og styring er et viktig element i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. Lovverket fastslår at:

• Kommunen har plikt til å styre og lede for å sikre at virksomhet og tjenester etter kapittel 4 i sosialtjenesteloven er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, jf. sosialtjenesteloven § 5.

Innholdet i styringsplikten for de kommunale tjenestene i arbeids- og velferdsforvaltningen er regulert i internkontrollforskriften. Internkontrollplikten innebærer at kommunen gjennom systematiske tiltak sikrer at aktiviteter knyttet til å tilby og yte tjenester planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med de lov- og forskriftskrav som regulerer aktivitetene, jf. internkontrollforskriften § 3.

Kommunen skal sørge for innarbeidede rutiner for:

• tilgjengelighet for tjenesten økonomisk rådgivning,
• forsvarlig tildeling av tjenesten økonomisk rådgivning, og
• forsvarlig utførelse av tjenesten økonomisk rådgivning.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt. 

Organisering

Ifølge Statistisk sentralbyrå (SSB) hadde Stjørdal kommune 24 154 innbyggere per 4. kvartal 2019.

NAV Værnes består av kommunene Meråker, Tydal, Selbu og Frosta der Stjørdal er vertskommune. NAV Værnes er organisert i etat omsorg i Stjørdal kommune. Etatssjef for omsorg er delegert rådmannsfullmakt for NAV-området.

Bemanning, ansvar og møtestruktur

NAV-kontoret er inndelt i tre avdelinger med hver sin avdelingsleder. NAV-leder har ukentlige driftsmøter med avdelingslederne, månedlige lederutviklingsmøter og budsjettmøter ved behov.

Arbeidet med sosiale tjenester ligger hos avdeling Arbeid og velferd.  I tillegg til avdelingsleder, har de en fagutvikler for sosiale tjenester.  Arbeid og velferd har tre team; integrering, voksne og ungdom. Ungdomsteamet er organisert på tvers av alle avdelingene. Avdelingen har også et beslutterteam, som godkjenner vedtak.

Arbeid- og velferdsavdelingen har en møtestruktur bestående av avdelingsmøter, fagmøter hver 14. dag og saksdrøftingsmøter cirka hver uke. NAV Værnes har gjeldsrådgiverressurs tilsvarende 1,5 stilling. En gjeldsrådgiver i hel stilling betjener blant annet Stjørdal kommune.

Prosedyrer knyttet til tjenesteytelsen til brukergruppen

Tilsynet har fått forelagt følgende rutiner:

• rutine for kartlegging av nye søkere
• søknads-/kartleggingsskjema for økonomisk rådgivning

Nærmere om praksis for tjenesten økonomisk rådgivning

Tilgjengelighet for tjenesten økonomisk rådgivning

NAV Værnes har kontor i Stjørdal sentrum og har åpent mottak alle dager kl. 10.00 – 12.00, unntatt tirsdager. Kommunen informerer om økonomisk rådgivning på sine nettider med lenke til nav.no. For øvrig står det ingenting om selve tjenesten i NAV-kontoret.  I mottak finnes det informasjon om Økonomirådstelefonen.

Ansatte i mottaket er kjent med tjenesten, gjennomfører den første kartleggingen, og legger til rette for samtale med veileder eller gjeldsrådgiver ved behov. Mottaket har en vaktordning med bakvakt for de sosiale tjenestene og en vakttelefon som er bemannet i hele kontortiden.  På søknads-/kontaktskjemaet vises det til Økonomirådstelefonen for henvendelser som ikke kan vente. Under intervjuene fikk tilsynet opplyst at Økonomirådstelefonen kan benyttes til å avlaste rådgivningstjenesten i kontoret. Det kom også frem at det varierer hvorvidt ansatte ved kontoret stiller spørsmål om økonomi i forbindelse med annen veiledning.

NAV-kontoret får flere henvendelser om økonomisk rådgivning fra andre kommunale instanser, blant annet psykisk helse- og rustjenesten. Samtidig fremstår samarbeidet lite systematisert. På grunn av ressurssituasjonen er det ikke prioritert å markedsføre gjeldsrådgivningstjenesten utenfor kontoret.

Forsvarlig tildeling av tjenesten økonomisk rådgivning

Saker om økonomisk rådgivning kartlegges ved hjelp av et kartleggingsskjema, som blant annet inneholder felt for inntekter, utgifter, formue og gjeld, husstanden, hva søkeren selv kan gjøre og hva søkeren forventer av NAV-kontoret.

Det er få spor av skriftlige eller muntlige søknader i sakene som tilsynet har gjennomgått. Det fattes vedtak etter sosialtjenesteloven § 17 i flere av sakene der veilederne gir økonomisk rådgivning. Gjeldsrådgiver fatter vedtak i saker hun behandler, der det ikke er fattet vedtak fra før. Under intervjuene kommer det frem at kontoret ikke har en klar og felles forståelse for hvor grensen går for når det skal fattes vedtak etter lovens § 17.

Vedtakene begrunnes i konkrete forhold som fremkommer under kartleggingen, og inneholder formålet med tjenesten, innholdet i tjenesten og som regel en tekst om krav til egeninnsats.

Få av vedtakene inneholder tidspunkt for første rådgivningstime eller frist for når rådgivningen senest skal starte. I enkelte av sakene har rådgivningen startet opp før vedtaket ble fattet. I flere av vedtakene er det satt en sluttdato for tjenesten.

Kontoret avslutter tjenesten i saker der tjenestemottakerne ikke følger opp etter evne, for eksempel ved å ikke møte opp til gjentatte timeavtaler. Kontoret informerer tjenestemottakeren om at tjenesten avsluttes i brev og/eller på telefon.

Forsvarlig utførelse av tjenesten økonomisk rådgivning

Under tilsynet kom det frem at den økonomiske rådgivningen dokumenteres i varierende grad. Journalnotatene som skrives, skrives i datasystemet Velferd og tilsynet ser at de er utfyllende. Det gis uttrykk for at kontoret har et bevisst forhold til brukermedvirkning og at rådgivningen tilpasses den enkelte.  Kontoret tilbyr frivillig forvaltning der det avdekkes behov. I tillegg følger de opp flere tjenestemottakere som har tvungen forvaltning.

Gjeldrådgiver håndterer saker der tjenestemottakere har mye gjeld og/eller har flere kreditorer og har betjeningsevne. Det er ment at andre veiledere skal ta rådgivningen i andre saker. Flere ansatte gir uttrykk for at gjeldsrådgiver har stor og økende saksmengde, noe som får betydning for hvor tett oppfølging den enkelte kan få. Kontoret prioriterer økonomisk rådgivning knyttet til saker som angår barn og fravikelse av bolig.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Sosialtjenesteloven og med internkontrollforskriften setter krav til ledelse og systematisk styring for å sikre forsvarlige tjenester. Nødvendige tiltak skal planlegges, iverksettes, evalueres og korrigeres. Forsvarlige tjenester til personer som trenger tjenesten økonomisk rådgivning setter store krav til organisering, struktur og kontinuitet i utførelsen av tjenestene.

Tilgjengelighet for tjenesten økonomisk rådgivning

Fylkesmannen finner at det informeres om tjenesten i mottak, noe som bidrar til å sikre at tjenestemottakere som møter opp får riktig informasjon og gis mulighet for samtale med veileder eller gjeldsrådgiver. Tjenesten økonomisk rådgivning fremstår som godt kjent blant ansatte tilsynet intervjuet. I tillegg var søknads-/kontaktskjemaet godt kjent.  Samarbeidende instanser henviser til tjenesten. Samlet sett finner Fylkesmannen at Stjørdal kommune sikrer en forsvarlig tilgjengelighet til tjenesten økonomisk rådgivning.

Fylkesmannen vurderer at kommunen har et forbedringspotensial for å sikre at tjenestemottakere som får veiledning på andre saksområder i NAV-kontoret, får informasjon om tjenesten økonomisk rådgivning. 

Selv om NAV-kontoret får henvendelser fra samarbeidspartnere, fremstår samarbeidet med aktuelle instanser lite systematisert. I tillegg opplyses det at det ikke er prioritert å markedsføre tjenesten økonomisk rådgivning utenfor kontoret, dels av hensyn til ressursene som kontoret har til å gi økonomisk rådgivning og gjeldsrådgivning. Kommunen anbefales å foreta grep som bidrar til et systematisert samarbeid samt å bruke aktuelle kanaler for å gjøre tjenesten kjent, både ovenfor samarbeidsinstanser og befolkningen for øvrig.

Avslutningsvis vil Fylkesmannen påpeke at Økonomirådstelefonen er et statlig supplement til den kommunale tjenesten økonomisk rådgivning. Økonomirådstelefonen er ikke ment å erstatte eller avlaste kontorets økonomiske rådgivningstjeneste, heller ikke i saker som haster.

Forsvarlig tildeling av tjenesten økonomisk rådgivning

NAV-kontoret skal sørge for at alle som henvender seg får sine interesser ivaretatt, dette innebærer blant annet å bistå de som trenger det med å søke om tjenester og en plikt til å nedtegne muntlige søknader.

Økonomisk rådgivning er en tjeneste som det skal fattes vedtak om eller som skal inngå som del av et vedtak. Vedtaket skal vise om tjenesten er innvilget eller avslått og det skal også inneholde oppstartstidspunkt for rådgivningen eller en tidsfrist for når tjenesten skal starte. At tjenestemottaker får et tidspunkt for når tjenesten skal starte er viktig får å kunne avgjøre om det er gitt forsvarlige tjenester. Hvor lang tid som kan gå før tjenesten starter vil være avhengig av hjelpebehovet.

NAV-kontoret kan avslå eller avslutte råd og veiledningen i de tilfeller tjenestemottaker ikke viser vilje til å følge opp allerede foreslåtte tiltak, eller ikke bidrar med egeninnsatsen vedkommende vurderes å ha forutsetninger til å gjøre. Det skal i så tilfelle fattes enkeltvedtak om dette.

Kommunen benytter søknads-/kartleggingsskjema for økonomisk rådgivning for å vurdere omfanget av rådgivningen, hva tjenestemottaker selv kan gjøre og hva vedkommende forventer av NAV-kontoret. Under tilsynet ble det funnet få spor av skriftlige eller muntlige søknader i de sakene som ble gjennomgått. Det kom også frem at det ikke er en klar og felles praksis for hvor grensen går for når vedtak skal fattes og at det ikke fattes vedtak i alle saker der det gis økonomisk rådgivning. Få av vedtakene inneholder opplysninger om når rådgivningen skal starte. Der tjenestemottaker ikke følger opp sin sak etter evne, informeres tjenestemottakeren om dette i brev og/eller på telefon. 

Fylkesmannen vurderer at få spor av skriftlige og muntlige søknader kan tyde på at kommunen ikke sikrer at tjenestemottakere gis anledning til å søke, eller at søknaden ikke blir journalført.

At det ikke fattes vedtak om innvilgelse av økonomisk rådgivning, at tidspunkt for tjenesten ikke fremgår av vedtak og at det ikke fattes vedtak når rådgivningen avsluttes, er brudd på sosialtjenesteloven §§ 17, 41, 4 og 5, jf. forskrift om internkontroll i kommunalt NAV og forvaltningsloven § 23.

Forsvarlig utførelse av tjenesten økonomisk rådgivning

Dokumentgjennomgangen og informasjon i intervjuer viser at tjenesten utføres både av veiledere og gjeldsrådgiver.  Veilederne tar lettere saker, mens gjeldsrådgiver tar tyngre problematikk. Tjenesten tilpasses tjenestemottakere og ansatte forteller at brukermedvirkning vektlegges. Etter Fylkesmannens syn er dette med på å sikre at den ansatte som gir økonomisk rådgivning har den kompetansen som kreves i den enkelte sak.

Økonomisk rådgivning er en tjeneste som ofte gis over tid og hvor det i perioder er behov for tettere oppfølging.  Fylkesmannen har fått opplyst at tjenestemottakerne følges opp ut fra individuelle behov, selv om at det informeres om at prioriteringen er blitt strammere ut fra et ressurshensyn.

For noen saker vil det være avgjørende at veiledningen gis på et tidlig tidspunkt slik at problemene ikke forsterkes i mellomtiden. Av intervjuene kom det frem at det er stor enighet i kontoret om hvilke saker som skal prioriteres. Det opplyses under tilsynet at NAV-kontoret i noen tilfeller henviser saker som ikke kan vente til Økonomirådgivningstelefonen. Tilsynet har ikke sett at dette er gjort i sakene som ble gjennomgått. Imidlertid kan henvisninger av hastesaker til Økonomirådgivningstelefonen, føre til svikt i tjenestene.

I de saker der journalnotat skrives, ser Fylkesmannen at det gis tett og individuell oppfølging over tid. I tillegg dokumenteres det samarbeid med andre instanser og noen tjenestemottakere følges opp med forvaltning av inntekt.  NAV-kontoret benytter fullmakt som sikrer at informasjon ikke utveksles uten nødvendig samtykke.

Det kommer frem at ansatte og gjeldsrådgiver ønsker seg bedre tid slik at de kan gi tettere oppfølging i rådgivningsprosessen. Dette fremstår som et forbedringsområde og vi ber om at kommunen vurderer om området er tilstrekkelig prioritert.

Ut fra det overnevnte vurderer Fylkesmannen at tjenesten økonomisk rådgivning samlet sett blir utført på en forsvarlig måte.

Internkontroll

Etatssjef for omsorg har månedlige møter med NAV-ledelsen, der hovedtema er kommuneøkonomi. På disse møtene etterspørres det ikke rapportering på kvalitet eller innhold i tjenesten. Kommunen har et avvikssystem som også skal være tilgjengelig for de sosiale tjenestene. Under tilsynet kom det frem at dette ikke var i bruk, men at avvikssystemet for NAV stat benyttes.

NAV-kontoret har et søknads-/kartleggingsskjema som er relevant for å sikre en forsvarlig økonomisk rådgivningstjeneste. Dette er kjent blant de ansatte. Både NAV-leder og avdelingsleder har god innsikt i de sosiale tjenestene, og viser stor motivasjon for å forbedre tjenestene som gis.

Fylkesmannen vurderer at Stjørdal kommunes styringssystem utgjør en risiko for svikt når det gjelder å ivareta tjenesten økonomisk rådgivning. Dette opp mot at det ikke rapporteres fra NAV-kontoret til kommuneledelsen på kvalitet eller innhold i tjenesten og at kommunens avvikssystem ikke benyttes i NAV-kontoret.

5. Fylkesmannens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Stjørdal kommune sikrer ikke, gjennom styring og kontroll, forsvarlig tildeling av tjenesten økonomisk rådgivning.

Dette er brudd på:

• Sosialtjenesteloven § 17, jf. §§, 4 og 5, jf. forskrift om interkontroll i kommunalt NAV §§ 3 og 4
• Sosialtjenesteloven § 41, jf. forvaltningsloven § 23

Grunnlaget for lovbruddet:

• Kommunen etterspør ikke rapportering av kvalitet eller innhold i tjenesten, og det kommunale avvikssystem benyttes ikke av NAV-kontoret.
• Det foreligger ikke en klar og felles forståelse for hvor grensen går for når det skal fattes § 17-vedtak.
• Få vedtak inneholder med tidspunkt for første rådgivningstime eller frist for når rådgivningen senest skal starte.
• Det er få spor av skriftlige eller muntlige søknader i sakene tilsynet har sett.
• Avgjørelse om stans av tjenesten på grunn av manglende medvirkning, fattes ikke i vedtaks form

6. Oppfølgning av påpekte lovbrudd

I dette kapitlet redegjør vi for hva vi forventer virksomheten skal gjøre i prosessen med å rette påpekte lovbrudd. Vi ber Stjørdal kommune om å gjøre en vurdering av hvilke tiltak som er nødvendig for å sikre en forsvarlig tildeling av tjenesten økonomisk rådgivning. Stjørdal kommune må innen 30.06.2020 utarbeide og oversende en plan for arbeidet. Planen skal inneholde:

• hvilke tiltak som skal gjennomføres
• hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene blir iverksatt
• hvordan ledelsen vil gjennomgå om tiltakene har virket som planlagt etter at de har fått virke i en periode
• frister for iverksetting av tiltak og evaluering av om tiltakene virker som planlagt

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt 02.07.2019 der tilsynet ble meldt til 30. - 31.10 2019.  I brev av 01.11.2019 ble tidspunktet endret. Tilsynsbesøket ble gjennomført ved Stjørdal kommune, og innledet med et informasjonsmøte 26. 02.2020. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 27.02.2020.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• organisasjonskart NAV Værnes per 08.07.2019
• rutine for kartlegging av nye søkere av sosiale tjenester, med vedlegg om informasjon om opplysning, råd og veiledning
• søknad – kartleggingsskjema – økonomisk rådgivning med vedlegg om dokumentasjon
• opplæringsplaner – NAV Værnes, Arbeid og Velferd, notat
• vedtaksmaler, innvilgelse og avslutning av tjenesten opplysning råd og veiledning, økonomisk stønad

Det ble valgt 10 saker etter følgende kriterier:

• alle saksdokumenter i de ti siste sakene
• der NAV-kontoret har gitt økonomisk rådgivning
• der NAV-kontoret har sendt saken til Kompetansesenter for gjeldsrådgivning
• der NAV-kontoret har fått saken tilbake fra Kompetansesenter for gjeldsrådgivning
• der NAV-kontoret har avslått søknad om økonomisk rådgivning eller avsluttet rådgivningen uten uenighet med tjenestemottaker
• der tjenestemottaker har klaget på avslag, avslutning eller innholdet i rådgivningen

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

8 tjenestemottakere ble intervjuet i forbindelse med tilsynet.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

• Seniorrådgiver, Mette Øvrewall, Fylkesmannen i Trøndelag, tilsynsleder
• Juridisk seniorrådgiver, Daniel Bergamelli, Fylkesmannen i Trøndelag, revisor
• Juridisk rådgiver, Sabrina Hammer, Fylkesmannen i Trøndelag, revisor

Med hilsen

Hanne Reitan Øksnes (e.f.)
seksjonsleder
Oppvekst- og velferdsavdelingen

Mette Selma Haldis Øvrewall
seniorrådgiver
Oppvekst- og velferdsavdelingen

 

Dokumentet er elektronisk godkjent

Kopi til:

NAV Værnes v/leder, Postboks 63, 7501 STJØRDAL