Rapport – tilsyn med kommunal beredskapsplikt og helseberedskap Frosta kommune 29.02.2024

Tilsynssted: Frosta kommunehus

Kontaktperson i kommunen: Ingvild Øfsti

Statsforvalterens tilsynsgruppe:
Tilsynsleder Dag Otto Skar, samfunnssikkerhet og beredskap
Tilsynskoordinator Tore Brønstad, samfunnssikkerhet og beredskap
Ass. Fylkeslege Kristine Asmervik, helse- og omsorg
Juridisk seniorrådgiver Guro M. B. Knipenberg, helse- og omsorg

Tilsynsrapporten er godkjent av:
Tilsynsleder Dag Otto Skar, samfunnssikkerhet og beredskap
Ass. Fylkeslege Kristine Asmervik, helse- og omsorg

Foreløpig rapport sendt: 13.03.2024

Endelig rapport sendt: 04.04.2024

Kommunens frist for oppfølgingsplan: 15.05.2024

1. Sammendrag

Tilsynet er gjennomført med hjemmel i lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven) §29, forskrift om kommunal beredskapsplikt §10 og lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten m.m. (helsetilsynsloven) §2.

Målet med tilsynet var å undersøke om kommunens arbeid med kommunal beredskap og helseberedskap er i samsvar med kravene til kommunal beredskapsplikt og kommunal helseberedskap.

Statsforvalterens hovedinntrykk av kommunens arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap og helseberedskap, samt resultater fra tilsynet, er beskrevet under kapitel 4 i rapporten.

Statsforvalteren avdekket 2 avvik under tilsynet i Frosta kommune.

2. Bakgrunn/Formål

Helseberedskap og kommunal beredskapsplikt er basert på de samme prinsippene og har et felles mål om beskyttelse av befolkningen.

Kommunene har ansvar for å utvikle trygge og robuste lokalsamfunn, og opprettholde nødvendige tjenester også når lokalsamfunnet rammes av uønskede hendelser som utfordrer kommunen, enten de forekommer i fredstid, ved sikkerhetspolitiske kriser eller i væpnet konflikt.

Tilsynet ble gjennomført med hjemmel i Sivilbeskyttelsesloven §29, forskrift om kommunal beredskapsplikt §10 og Helsetilsynsloven §2. I tillegg finnes tilsynshjemler i ulike særlover på helseberedskapsområdet.

Tilsynet skal følge bestemmelsene i kapittel 10 A i Kommuneloven.

Målet med tilsynet var å undersøke om kommunens arbeid med kommunal beredskap og helseberedskap er i samsvar med kravene i sivilbeskyttelsesloven §§14 og 15, forskrift om kommunal beredskapsplikt, helseberedskapsloven, forskrift om krav til beredskapsplanlegging, helse- og omsorgstjenesteloven, smittevernloven, folkehelseloven, forskrift om miljørettet helsevern og forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten.

Statsforvalteren ville undersøke om kommunen, i tråd med kravene i lov og forskrift, hadde:

• En beredskapsplanlegging som bygger på risiko- og sårbarhetsanalyser av uønskede hendelser som kan inntreffe i egen kommune
• En forberedt kriseorganisasjon for håndtering av uønskede hendelser, herunder;
  • en forberedt kriseledelse
  • en kriseorganisasjon som kjenner egne beredskapsplaner
  • om kommunen har sikker informasjonsstyring og plan for krisekommunikasjon
  • om alle som har en rolle i beredskapen har fått opplæring
  • om beredskapen er øvet, evaluert og oppdatert

3. Rammer for tilsynet

Tilsynet er gjennomført etter prinsippene for systemrettet tilsyn. Skriftlig revisjonsvarsel ble sendt 19.12.2023.

Tilsynet ble gjennomført iht. plan, med åpningsmøte, intervju med relevante personer i kommunen samt sluttmøte. Foreløpig oppsummering og avvik ble presentert i sluttmøtet.

Denne rapporten omhandler evt. avvik og andre inntrykk som er avdekket under revisjonen.

Avvik er manglende etterleving av krav i lov og forskrifter som kommunen har plikt til å etterleve innenfor kommunal beredskapsplikt og kommunal helseberedskap.

Vi gjør oppmerksom på at Statsforvalteren kun undersøker om kommunens arbeid med kommunal beredskap og kommunal helseberedskap er i tråd med lov og forskrift. Tilsynet gir derfor ikke en fullstendig vurdering av kommunens arbeid med dette.

4. Hovedinntrykk

4.1   Kommunal beredskapsplikt

Frosta kommune har de senere år vært gjennom store utfordringer knyttet til både pandemi, overgrepssaker og store organisasjonsendringer. På tross av dette har kommunen arbeidet godt med samfunnssikkerhet og beredskap og overordnet planverk i den forbindelse.

I det nye planverket går samfunnssikkerhet og beredskap går som en rød tråd fra planstrategi, kommuneplanens samfunnsdel, helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse og overordnet beredskapsplan.

Kommunen har en oppdatert helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse fra 2023 og som innfrir kravene i sivilbeskyttelsesloven §14 og forskrift om kommunal beredskapsplikt §3

Kommune har en beredskapsplan gjeldende fra 2020 til 2025, som revideres årlig, sist revidert i februar 2024. Denne har imidlertid noen mangler ihht. Lov om kommunal beredskapsplikt §15 og Forskrift om kommunal beredskapsplikt §4.

Frosta kommune opprettet i 2023 et bredt sammensatt beredskapsråd med både interne og eksterne medlemmer. Det skal gjennomføres faste årlige møter i beredskapsrådet.

Kommunen er nå i gang med å etablere en intern tverretatlig beredskapsgruppe som vil få ansvar for å utvikle kommunens evne til å fylle kommunens plikter innen samfunnssikkerhet og beredskap

Frosta kommune deltar årlig på øvelse SODD i regi av Statsforvalteren. I tillegg er nå kommunen i gang med å utarbeide en opplærings- og øvelsesplan.

Kommunen har system for befolkningsvarsling i samarbeid med Frosta vannverk gjennom varslingssystemet Gemini.

Kriseledelsen i Frosta disponerer hverken nødnettradioer eller satellittelefon. Kriseledelsen kan imidlertid låne nødnettradio av helsetjenesten ved behov, men det gjøres oppmerksom på at denne ikke gir tilgang til alle samtalegrupper administrert av DSB/Statsforvalteren.

Det er oppsatt stedfortredere for alle medlemmer i kommunens kriseledelse.

Kommunen har flere gode artikler knyttet til beredskap og egenberedskap på sine hjemmesider. Kommunen kunne med fordel opprettet en egen side hovedside med beredskap på sine hjemmesider for å gjøre innbyggere og eksterne samarbeidspartnere kjent med kommunens arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap.

4.2   Helseberedskap

Frosta kommune har 2645 innbyggere, det er en jordbrukskommune med en del arbeidsinnvandrere, noe flyktningebosetting og mange hytter (596 hytter mot 1205 eneboliger) og 7 campingplasser. Dette innebærer at kommunen øker med ca. 3500 innbyggere i ferier. Det er to ferdselsårer til kommunen som er ei halvøy. 

I kommunen er det et legekontor med 2 leger, hvor det det har vært utlyst ytterligere 2 kommunale fastlegehjemler. Denne ansettelsesprosessen er nå ferdig og 2 fastleger har takket ja til tilbud fra Frosta kommune og vil tiltre sine stillinger i løpet av april 2024. 

Kommunen har helsestasjon, helsestasjon for ungdom, jordmortjeneste og flyktningehelsetjeneste. Det er et sykehjem med 20% tilsynslege og 3 bygg med omsorgsboliger (Frostatun, Nertun, Elvarheim)

Legevakt er Innherred interkommunale legevakt på Levanger 40 km unna. Det er ansatt kommunepsykolog i samarbeid med Værnesregionen.

Kommuneoverlegens funksjon

Kommunen skal ha kommuneoverlege jf. folkehelselovens §27 om kommuneoverlegens myndighet til hastekompetanse på kommunens vegne i saker om miljørettet helsevern, smittevern og helsemessig beredskap. 

Kommunen har hatt konstituert kommuneoverlege i varierende stillingsprosenter siden sommer 2022. Kommuneoverlegen er også fastlege i kommunen og tilsynslege ved sykehjemmet. Det er en pågående prosess for å ansette kommuneoverlegen i 50 % stilling. Denne tilsettingsprosessen er nå gjennomført og kommuneoverlege i 50% stilling er tilsatt. Kommuneoverlege har smittevernansvar, lederansvar i psykososialt kriseteam og er medlem av kriseledelse. Kommuneoverlegen er organisatorisk plassert i kommunens stab.

Plan for helsemessig og sosial beredskap

Plan for helsemessig og sosial beredskap bør bygge på kommunens helhetlige ROS-analyse og en ROS analyse over helsesektoren, inkludert helseressurser og tiltaksplan. 

Tiltak ved CBRNE-hendelser bør omtales i planen med henvisninger til nødetatenes roller og ansvar, samt nasjonale faglige retningslinjer for håndtering av CBRNE-hendelser, jf. §28 folkehelseloven etter helseberedskapsloven, og folkehelseloven kapittel 3 om miljørettet helsevern. 

Kommunens plan for helsemessig og sosial beredskap er fra 2004. Det var også avvik på manglende oppdatering av denne planen ved tilsyn i 2019.

Smittevern

Ansvaret for smittevernplan ligger til kommunen jf. Smittevernloven §7-1. Konstituert kommuneoverlege har smittevernansvaret.

Kommunens smittevernplan er fra 2019 og det er behov for å oppdatere denne med tanke på kontaktlister, hyperlenker og lovverk. Eksisterende plan har tiltak knyttet til beredskap og større utbrudd, forberedte tiltak for vaksinasjon er inkludert i smittevernplan og i pandemiplan fra 2019. 

Kommunen har tilrettelagt for helseundersøkelse av flyktninger i samsvar med smittevernloven med bla. sykepleier.  

Sykehjemmet har en smitteperm som tilsvarer et Infeksjonskontrollprogram og som ajourføres jevnlig, uten at dette er nedfelt noe sted. Det anbefales at denne gjøres tilgjengelig digitalt i tillegg som et infeksjonskontrollprogram. Dette i henhold til Forskrift om kommunal helse og omsorgsinstitusjon § 1 d og e og Forskrift om smittevern i helse- og omsorgstjenesten §2-4.

Psykososialt kriseteam (PKT)

Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2, 1.ledd pkt. 3 d hjemler kommunens plikt til å tilby hjelp ved ulykker og andre akutte situasjoner, herunder psykosisal beredskap og oppfølging. 

Kommunen har et psykososialt kriseteam fra 2022. Kommuneoverlegen er faglig leder og fungerer sammen med psykiatrisk sykepleier (nestleder). Adm. ledelse er virksomhetsleder helse og familie. Ved behov kan det tilknyttes fagkompetanse fra andre enheter i kommunen. 

Kommunens plan for psykososialt kriseteam fra 2022 er forankret i kommunestyret. Denne inneholder bla hvilke saker kriseteamet skal håndtere, hvordan de aktiveres og hvordan de skal rapportere. Teamet møter minst to ganger årlig, blant annet for faglig oppdatering, i tillegg møtes de etter hendelser/øvelser. Teamet har hatt samarbeidsmøter med nabokommunenes kriseteam med tanke på erfaringsutveksling og opplæring. Teamet har på halvannet år hatt fire saker.

Hendelsene håndteres etter gjeldende retningslinjer for kriseteamet og de tilstreber å være to ved hendelser som aktiverer teamet. 

Det er beskrevet praksis for sårbarheter som ferieavviklinger og fravær. Leder/ nestleder tilstreber at en av dem alltid er til stede for kommunens kriseteam.

Det er i retningslinjene ikke beskrevet hva som er gjeldende praksis når medlemmer i teamet er inhabile eller direkte/indirekte berørt ved hendelser, det er heller ikke nedfelt samarbeid med nabokommunenes kriseteam. Dette kan være nyttig både med hensyn til felles kompetanseheving og samarbeid ved hendelser/ferieavvikling. 

Kriseteamet har ikke avklart rolle og ansvar ved evakuerte og pårørendesenter (EPS) eller sted for dette. EPS inkludert evakueringsplan er heller ikke beskrevet i kommunens beredskapsplan. Politiets roller og ansvar i EPS bør også beskrives jf. Politiinstruksen.

Vedrørende samarbeid med nabokommuner og andre instanser, vises det til at kommunen i halvannet år har hatt en ekstraordinær, omfattende og belastende sak. Dette har medført at det har vært nødvendig å etablere kontakt med eksternt hjelpeapparat som BHT, Helse Nord-Trøndelag, Psykososial kompetanse i Levanger og NOK Trøndelag for samtalebehov og behandling knyttet til hendelsen. Dette er erfaringskompetanse som er viktig å benytte ved fremtid beredskapsarbeid. 

Brann

Kommunen har egen brannordning med frivillig brannkorps og kjøp av kompetanse fra Levanger Brann og Redning til lokal utrykningsstyrke (16 mann). Sykehjemmet har brannøvelser og opplæring satt i system.

Strømbortfall

Det er nødstrømsaggregat til kommunehusets servicesentral og sykehjemmet med kapasitet på ca. 2 døgn. Kommunens ledelse har ikke tilgang til satellitt-telefoner, men helse har nødnett. 

Kommunen er demografisk oversiktlig og hjemmetjenesten har oversikt over brukere og deres behov, også med tanke på langvarig strømbrudd og evt. evakuering av hjemmeboende til sykehjemmet. Det er både fossilt drevne biler og el- biler tilgjengelig i hjemmetjenesten. Trygghetsalarmene skal fungere til tross for strømbrudd.

Det er ingen nedfelte prosedyrer på tiltak ved strømbrudd, men kommunen har gjort forberedelser med å lage «strømkasse» som inneholder nødvendig utstyr som skjøteledninger til stikk tilknytta aggregat, utskrift av medisinlister m.v.

Hytte og campingpopulasjon gjør kommunen sårbar, i og med at innbyggertallet øker drastisk i ferietider. Dette er et risikoområde som ikke gjenfinnes i kommunens planverk.

Legemiddelberedskap

Plikt til å ha tilfredsstillende sikkerhet for forsyning av legemidler følger av Forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid § 8.

 Legemiddelmangel er analysert i helhetlig ROS (2023) og nevnt i pandemiplan (2019). 

Kommunen har et legemiddellager for sin kommunale institusjon i en normal situasjon. Kommunen øker opp legemiddelberedskapen ved behov, f.eks. om en situasjon er varslet som kan gi utfordringer på dette området. Plikt til legemiddelberedskap er hjemlet i 

5. Resultater fra tilsynet

5.1  Hovedkonklusjon samfunnssikkerhet og beredskap

Frosta kommunen har en oppdatert helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse fra 2023 og som innfrir kravene i Sivilbeskyttelsesloven §14 og Forskrift om kommunal beredskapsplikt §3.

Frosta kommune har en overordnet beredskapsplan sist revidert i februar 2024. Denne har imidlertid noen mangler knyttet til evakueringsplaner og etablering og evt. drift av evakuert og pårørendesenter.

5.2 Avvik kommunal beredskapsplikt

Kommunen har ikke utarbeidet evakueringsplaner ihht. Forskrift om kommunal beredskapsplikt §4, bokstav d.

5.3Hovedkonklusjon helseberedskap

Kommunen er godt i gang med å bygge opp et planverk, også rundt helseberedskap. 

Det mangler oppdatert plan for helsemessig og sosial beredskap og i denne en helhetlig oversikt over kommunens planverk på helseberedskapsområdet.  

5.4  Avvik helseberedskap

Plan for helsemessig og sosial beredskap er fra 2004.  

Kommunen må evaluere og oppdatere plan for helsemessig og sosial beredskap, 
 jf. Helse- og omsorgstjenesteloven § 5-2 og forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid § 2.  

6. Grunnlagsdokumenter

Grunnlagsdokumenter

Plan/dokument​	Gyldig fra​	Gyldig til​
Planstrategi​	2022​	2023​
Kommuneplanens samfunnsdel 2023 - 2035​	2023​	2035​
Kommuneplanens arealdel med vedlegg (revidert 2020)​	2015​	2027​
Helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse​	2023​	​
Beredskapsplan (administrativt revidert 05.02.2024)​	2020​	2025​
Plan for helsemessig og sosial beredskap​	2004​	​
Smittevernplan​	2019 ​	​
Pandemiplan​	2019 ​	​
Plan for psykososialt kriseteam​	2023​	2027​
Evalueringsrapport øvelse SODD 2023​	2023​	​

7. Deltakere

Ikke publisert her.

Steinkjer, 4. april 2024

 

Dag Otto Skar
Fylkesberedskapssjef/tilsynsleder
Kommunal- og justisavdelingen

Kristine Asmervik
Ass. fylkeslege
Helse- og omsorgsavdelingen