Rapport - tilsyn med kommunal beredskapsplikt og helseberedskap Frøya kommune, 28.01.2025

Tidspunkt for tilsynet 28.01.2025

Tilsynssted Frøya kommune

Kontaktperson i kommunen Marit Wisløff Norborg   

Statsforvalterens tilsynsgruppe tilsynsleder Knut Bakstad, samfunnssikkerhet og beredskap, tilsynskoordinator Anette Lie, beredskap, fagdirektør Marit Dypdal Kverkild, helse- og omsorg, juridisk seniorrådgiver Guro M. B. Knipenberg, helse- og omsorg

Tilsynsrapporten er godkjent av fylkesberedskapssjef Dag Otto Skar, samfunnssikkerhet og beredskap, fagdirektør Marit Dypdal Kverkild, helse- og omsorg

Foreløpig rapport sendt: 28.02.2025

Endelig rapport sendt: 26.05.2025

Kommunens frist for oppfølgingsplan: xx

1. Sammendrag

Tilsynet er gjennomført med hjemmel i lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven) § 29, forskrift om kommunal beredskapsplikt § 10 og lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten m.m. (helsetilsynsloven) § 2.

Målet med tilsynet var å undersøke om kommunens arbeid med kommunal beredskap og helseberedskap er i samsvar med kravene til kommunal beredskapsplikt og kommunal helseberedskap.

Statsforvalterens hovedinntrykk av kommunens arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap og helseberedskap, samt resultater fra tilsynet, er beskrevet under kapittel 4 i rapporten.

Det ble ikke avdekket avvik under tilsyn med kommunal beredskapsplikt og helseberedskap i Frøya kommune.

2. Bakgrunn og formål

Helseberedskap og kommunal beredskapsplikt er basert på de samme prinsippene og har et felles mål om beskyttelse av befolkningen.

Kommunene har ansvar for å utvikle trygge og robuste lokalsamfunn, og opprettholde nødvendige tjenester også når lokalsamfunnet rammes av uønskede hendelser som utfordrer kommunen, enten de forekommer i fredstid, ved sikkerhetspolitiske kriser eller i væpnet konflikt.

Tilsynet ble gjennomført med hjemmel i sivilbeskyttelsesloven § 29, forskrift om kommunal beredskapsplikt § 10 og helsetilsynsloven § 2. I tillegg finnes tilsynshjemler i ulike særlover på helseberedskapsområdet.

Tilsynet skal følge bestemmelsene i kapittel 10 A i kommuneloven.

Målet med tilsynet var å undersøke om kommunens arbeid med kommunal beredskap og helseberedskap er i samsvar med kravene i sivilbeskyttelsesloven §§ 14 og 15, forskrift om kommunal beredskapsplikt, helseberedskapsloven, forskrift om krav til beredskapsplanlegging, helse- og omsorgstjenesteloven, smittevernloven, folkehelseloven, forskrift om miljørettet helsevern og forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten.

Statsforvalteren ville undersøke om kommunen, i tråd med kravene i lov og forskrift, hadde:

• En beredskapsplanlegging som bygger på risiko- og sårbarhetsanalyser av uønskede hendelser som kan inntreffe i egen kommune.
• En forberedt kriseorganisasjon for håndtering av uønskede hendelser, herunder:
  • en forberedt kriseledelse
  • en kriseorganisasjon som kjenner egne beredskapsplaner
• Om kommunen har sikker informasjonsstyring og plan for krisekommunikasjon.
• Om alle som har en rolle i beredskapen har fått opplæring.
• Om beredskapen er øvet, evaluert og oppdatert.

3. Rammer for tilsynet

Tilsynet er gjennomført etter prinsippene for systemrettet tilsyn. Skriftlig revisjonsvarsel ble sendt 23.07.2024. Tilsynet var planlagt høsten 2024, men grunnet hindringer ble tilsynet gjennomført i januar 2025.

Tilsynet ble gjennomført i henhold til plan, med åpningsmøte, intervju med relevante personer i kommunen samt sluttmøte. Foreløpig oppsummering og avvik ble presentert i sluttmøtet.

Denne rapporten omhandler eventuelle avvik og andre inntrykk som er avdekket under revisjonen.

Avvik er manglende etterleving av krav i lov og forskrifter som kommunen har plikt til å etterleve innenfor kommunal beredskapsplikt og kommunal helseberedskap.

Vi gjør oppmerksom på at Statsforvalteren kun undersøker om kommunens arbeid med kommunal beredskap og kommunal helseberedskap er i tråd med lov og forskrift. Tilsynet gir derfor ikke en fullstendig vurdering av kommunens arbeid med dette.

4. Hovedinntrykk

4.1 Kommunal beredskapsplikt

Hovedfunn

Frøya kommune arbeider helhetlig og systematisk med samfunnssikkerhet og beredskap. Samfunnssikkerhet og beredskap går som en rød tråd gjennom kommunens overordnede planverk.

Kommunen har avsatte midler til beredskapskoordinator i full stilling. Hun bidrar sterkt inn i dette arbeidet, med hensyn til organisering, oversikt og utviklingen av planarbeidet innenfor samfunnssikkerhet og beredskap i kommunen.

Statsforvalteren opplever at det er et godt samarbeid i kommunen innenfor beredskapsarbeidet, med korte linjer for avgjørelser og tiltak, erfarne medarbeidere og en generell god egenberedskap blant innbyggerne.

Det er gjort evaluering etter uværet forrige helg. Det ble gjort vurderinger rundt beredskapen på Øyrekka, og det er kommet frem behov for flere satellittelefoner på flere lokasjoner.

Helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse (HROS) er revidert og ajourført, og det er tatt inn tema fra risiko- og sårbarhetsanalyse for Trøndelag (ROS Trøndelag gjort av Statsforvalteren). Denne er nå sendt til politisk behandling.

Kommunen har begynt å bruke Compilo som system for å gjennomføre alle risiko- og sårbarhetsanalyser. Her er det oversikt over ansvarlig for dokumentet, og systemet gir varsel om kommende revisjons- og oppdateringsdatoer.

Kommunen har deltatt på og evaluert øvelse SODD 24. Det er gjennomført Sommer-sikkerhetsdag på sjø, med intensjon om at denne øvelsen skal gjennomføres annethvert år på sjø og land.

Kommunen har tatt i bruk krisestøtteverktøyet Rayvn. Det er oppnevnt to loggførere, hvor beredskaps- og sikkerhetssjef er ansvarlig og kontaktpunkt for opplæring. Det er gjort vurderinger rundt utvidet bruk av Rayvn i organisasjonen i fremtiden.

Kommunen har inngått et interkommunalt samarbeid med TBRT (Trøndelag brann og redning). Dette har gitt både det forebyggende arbeidet og brannsikkerheten i kommunen et løft, spesielt med hensyn til eldre og hjemmeboende med pleiebehov.

Frøya-tunnelen er omtalt blant flere av intervjukandidatene som den største risikoen for kommunen, og den preger beredskapsarbeidet i kommunen.

Det gjennomføres månedlige status- og informasjonsmøter mellom beredskaps- og sikkerhetssjef og kommunedirektør.

Statsforvalteren anbefaler at det bør gjøres avklaringer rundt lederrollen av beredskapsledelsen og kriseledelsen. Det er uvanlig at ordføreren har denne rollen, og det er mest vanlig at det er kommunedirektøren som har denne funksjonen.

Ingen i kommunen er sikkerhetsklarert (så langt Statsforvalteren kjenner til).

Kommunen har foreløpig ikke et beredskapsråd, men dette skal etter planen etableres.

Det har kommet en ny stortingsmelding – Meld. St. 9 (2024–2025) Totalberedskapsmeldingen — Forberedt på kriser og krig. Denne tar for seg den nye sikkerhetspolitiske situasjonen og hvor kommunene nå bør gjøre vurderinger for hvordan denne påvirker kommunene.

Statsforvalteren anbefaler at helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse tar for seg et scenario med tema for CBRNE (kjemisk, biologisk, radioaktivt, nukleær og eksplosivt). For eksempel at et fartøy havarerer langs kysten og hvor det blir et utslipp av farlig CBRNE-materiale som kan komme til å ramme kommunen og innbyggerne.

Hovedkonklusjon samfunnssikkerhet og beredskap

Frøya kommune har en oppdatert helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse for perioden 2019–2024. Våren 2020 ble helhetlig ROS vedtatt politisk. Denne innfrir kravene i sivilbeskyttelsesloven § 14 og forskrift om kommunal beredskapsplikt § 2.

Frøya kommune har en oppdatert beredskapsplan som er politisk forankret og vedtatt i kommunestyret 22.02.2024, jf. sivilbeskyttelsesloven § 15 og forskrift om kommunal beredskapsplikt § 4.

Kommunen jobber helhetlig og systematisk med samfunnssikkerhet og beredskap i henhold til forskrift om kommunal beredskapsplikt § 3.

Kommunen gjennomfører øvelser og evaluerer hendelser og øvelser i henhold til forskrift om kommunal beredskapsplikt §§ 7 og 8.

Ingen avvik.

Merknader

I lys av Totalberedskapskommisjonens rapport og Totalberedskapsmeldingen ble følgende tema og scenario diskutert for oppfølging ved revidering av helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse:

• Stengning av Frøya-tunnelen.
• Strøm og EKOM – plan for langvarig strømbrudd og rekkefølgekonsekvenser.
• Cruiseskip som strander – masseevakuering.
• Nukleære båter og fartøy som strander eller forulykker.
• Sikkerhetspolitisk krise og krig, herunder regionalt samarbeid.

Oppfølgingspunkt

• Oppfølgingsplan etter helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse – risikoreduserende tiltak og oppfølging.
• Befolkningsvarsling – bevisstgjøring i organisasjonen, avtalte og forhåndsdefinerte oppmøteplasser for innbyggerne med informasjon ved en uønsket hendelse.
• Skriftlige avtaler med frivilligheten og næringsliv, blant annet aggregatoversikt (ressursoversikt) utover kommunens egne.

4.2 Helseberedskap

4.2.1 Aktuelle lovverk helseberedskap

Både helse- og omsorgstjenesteloven og helseberedskapsloven hjemler plikter for kommunen til å ha en forberedt helseberedskap. Folkehelseloven, smittevernloven og forskrift om smittevern i helse- og omsorgstjenesten er også sentrale regelverk som hjemler kommunens helseberedskapsarbeid. Lovene må ses i tett sammenheng, da de supplerer og utfyller hverandre, også sammen med øvrig lovgivning på området.

Plan for helsemessig og sosial beredskap

I helse- og omsorgstjenesteloven § 5-2 og helseberedskapsloven § 2-2 fremgår det at enhver kommune plikter å utarbeide en beredskapsplan for sin helse- og omsorgstjeneste i samsvar med helseberedskapsloven.

Kommunen har en plan for helsemessig og sosial beredskap, og denne er sist revidert i august 2024.

Plan for helsemessig og sosial beredskap skal være samordnet med kommunens øvrige beredskapsplaner, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 5-2. Det fremgår av helseberedskapsloven § 2-2 første ledd siste setning at det i nødvendig utstrekning også skal utarbeides delplaner for aktuelle institusjoner og tjenesteområder. Aktuelle planer som anses som nødvendig delplan av kommunens planverk når det kommer til helsemessig og sosial beredskap er:

• Smittevernplan, jf. smittevernloven § 7-2, jf. § 7-1 tredje ledd.
• Infeksjonskontrollprogram, jf. smittevernloven § 2-2.
• Plan for miljørettet helsevern, jf. folkehelseloven § 28 andre ledd og helseberedskapsloven § 2-2.
• Beredskapsplan for psykososial beredskap, inkludert plan for opprettelse og drift av evakuerte- og pårørendesenter (EPS).

4.2.2 Kommuneoverlegens funksjon

Kommunen skal ha kommuneoverlege jf. folkehelseloven § 27 om kommuneoverlegens myndighet til hastekompetanse på kommunens vegne i saker om miljørettet helsevern, smittevern og helsemessig beredskap. I Frøya kommune er kommuneoverlegen organisatorisk plassert i utviklingsavdelingen, og hun er kommunens medisinskfaglige rådgiver, også i krisesituasjoner.

Kommuneoverlegen i Frøya har 100 prosent stilling som kommuneoverlege og smittevernlege, og er i beredskap fra klokken 8–20 på hverdager.

Kommuneoverlegen er også leder i psykososialt kriseteam, og hun er medlem av kriseledelsen.

4.2.3 Smittevern

Smittevernplan

Ansvaret for smittevernplan ligger til kommunen jf. smittevernloven § 7. Kommuneoverlege i Frøya har smittevernansvaret.

Kommunens smittevernplan er fra 2023 og gjelder i perioden 2023–2027. Smittevernplanen er en underordnet del av kommunens overordnede kriseberedskapsplan. Planen er oppdatert med tanke på kontaktlister og lovverk. Hovedansvarlig for planen og revidering av denne er kommuneoverlegen, og det fremgår at planen skal revideres hvert fjerde år. Kommuneoverlegen har også ansvar for at kontaktliste i planen blir oppdatert og revidert regelmessig før 1. mai hvert år.

Det opplyses i intervju at smittevernlegen har stedfortredende lege ved ferie og fravær, jf. smittevernloven § 7-2.

Eksisterende plan har tiltak knyttet til beredskap og større smitteutbrudd.

Statsforvalteren har gjennom plan og opplysninger i intervju kommet til at kommunen har et godt smittevernarbeid satt i system med avklarte roller.

Infeksjonskontrollprogram

Kommunale sykehjem plikter å ha et infeksjonskontrollprogram, jf. forskrift om smittevern i helse- og omsorgstjenesten §§ 2-1 og 2-2, jf. smittevernloven § 4-7. Frøya kommune har et infeksjonskontrollprogram utarbeidet av kommuneoverlegen i 2023. Infeksjonskontrollprogrammet ligger i kommunens kvalitetssystem Compilo.

Ansvar for utarbeidelse og endelig godkjenning av infeksjonskontrollprogrammet ligger til smittevernoverlegen. Smittevernoverlegen har også ansvar for at programmet holdes oppdatert.

Det er sykehjemslege ved helsehuset som har ansvar for å sørge for at ansatte blir kjent med programmets innhold, og at det gis grunnleggende opplæring og undervisning i smittevern. Dette fremgår av opplæringsplan, og er satt i system.

Kommunen har tilrettelagt for helseundersøkelse av flyktninger i samsvar med smittevernloven, blant annet med sykepleier. Flyktningehelsetjenesten har ansvar for asylsøkere og flyktninger.

Pandemiplan

Pandemiplan er sist oppdatert i april 2019. Kommunen har tilrettelagt for organisering av vaksinering av befolkningen, både i normalsituasjon og pandemi.

Miljørettet helsevern

Ifølge folkehelseloven § 28 andre ledd plikter kommunen å utarbeide en beredskapsplan for sine oppgaver etter lovens kapittel 3 knyttet til miljørettet helsevern, jf. folkehelseloven kapittel 3 og helseberedskapsloven § 2-2.

Kommunen har en plan for miljørettet helsevern.

Kommunen har ikke utarbeidet en plan for tiltak ved CBRNE-hendelser (kjemisk, biologisk, radioaktiv, nukleær og eksplosiver). Det foreligger ikke plan på området, men det opplyses i intervju at en slik plan er under utarbeidelse. Statsforvalteren anbefaler kommunen å sette en frist for utarbeidelse av en slik plan.

4.2.4 Helse og omsorgstjenesten

Brann

Frøya kommune sin brannordning er i samarbeid med Trøndelag brann og redningstjeneste (TBRT). TBRT har fulgt opp med utarbeidelse og oppfølging av interne rutiner.

På Helsetunet har de egen brannbok, og det er brannvernleder ved Helsetunet som har ansvar for å ha intern opplæring for ansatte to ganger i året.

Brannberedskap ved Frøya Helsetun sikres også med årlig opplæring fra TBRT.

Statsforvalteren vurderer at Frøya Helsetun har brannøvelser og opplæring satt i system.

Strømbortfall

Strømbortfall i kommunens hjemmetjeneste og institusjoner er beskrevet i plan for helsemessig og sosial beredskap. Tilknyttet planen er det en risiko- og sårbarhetsanalyse som omhandler langvarig strømbrudd (over ett døgn).

Trygghetsalarmene er knyttet til Værnes-respons, og kommunen får automatisk varsel ved strømbortfall på enhetene.

Det beskrives i intervju at Frøya Helsetun har tilgjengelig aggregat. Det er ikke avklart hvor kommunen har plassert sine øvrige aggregater i kommunal regi. Statsforvalteren vil anbefale kommunen å utarbeide en bedre systematisk oversikt over tilgjengelige strømforsyninger.

Statsforvalteren vurderer at det er en ufullstendig helhetlig vurdering av langvarig strømbortfall (5–7 dager). Vi anbefaler kommunen å utarbeide en bedre helhetlig vurdering av langvarig strømbortfall i sitt beredskapsplanverk, helt ned på enhetsnivå.

Legemiddelberedskap

Forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid m.v. etter lov om helsemessig og sosial beredskap § 8 omhandler kommunens ansvar knyttet til forsyningssikkerhet over legemidler, viktig materiell og utstyr.

Hjemmesykepleietjenesten i Frøya kommune benytter multidose til flere hjemmeboende, og kommunen benytter også multidose til enkelte beboere i kommunens omsorgsboliger. Dette kan utgjøre en sårbarhet knyttet til egenberedskap for hjemmeboende når det gjelder legemidler.

Det beskrives i intervju at Frøya Helsetun har et visst beredskapslager av medikamenter. Det opplyses om at det er tilstrekkelig legemiddelberedskap for noen dager, inntil en uke eller to.

Statsforvalteren anbefaler kommunen å ta en gjennomgang av kommunal legemiddelberedskap, da dette er en økende utfordring med legemiddelmangel og det arbeides nasjonalt med gode løsninger.

4.2.5 Psykososialt kriseteam (POSOM)

Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 første ledd punkt 3 bokstav d hjemler kommunens plikt til å tilby hjelp ved ulykker og andre akutte situasjoner, herunder psykososial beredskap og oppfølging. Dette innebærer at kommunen må sørge for et tilbud av psykososiale tiltak, som en del av plikten til å yte nødvendige og forsvarlige helse- og omsorgstjenester.

Plan for psykososialt kriseteam (POSOM-team) må sees i sammenheng med kommunens beredskapsplan for helse- og omsorgstjenestene, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 5-2.

Kommunen har et psykososialt kriseteam. Leder for kriseteamet er kommuneoverlegen. Teamet består av 16–17 medlemmer som er fagfolk og har opplæring i å hjelpe mennesker som er i krisesituasjoner. Kommunens psykososiale kriseteam er relativt stort. Det opplyses om at aktuell størrelse er fordi det er ønskelig med ulike faggrupper og tjenester inn i teamet, samt at det er ønskelig å minske sårbarheten til teamet, både ved ferie, fravær og habilitet.

Handlingsplan for psykososialt kriseteam er fra 2024 og gjelder for perioden 2024–2027. Denne inneholder blant annet hvilke saker kriseteamet skal håndtere, hvordan de aktiveres og hvordan de skal rapportere.

Kriseteamet har ikke vaktberedskap, men kan tilkalles dersom leder finner det nødvendig. Ved ferieavviklinger og fravær etterstrebes det å opprette oversikt med arbeidslister.

Kriseteamet har ikke en avklart rolle og ansvar ved opprettelse av evakuerte- og pårørendesenter (EPS). Statsforvalteren anbefaler kommunen å avklare dette.

Teamet har i gjennomsnitt 4–8 hendelser per år. Hendelsene håndteres etter gjeldende retningslinjer for kriseteamet, og de tilstreber å være tre (minimum to) ved hendelser som aktiverer teamet. I tillegg etterstrebes det at det er et medlem som sitter igjen på et kommunalt møterom for å koordinere oppdraget.

Det gjennomføres evalueringsmøter i ettertid av en hendelse.

Det er sikret kompetansehevende tiltak i teamet, både ved intern og ekstern opplæring. Det er også samarbeid med nabokommunen Hitra, særlig knyttet til felles kompetansehevende tiltak.

Kriseteamet har ikke vært involvert i beredskapsøvelser.

Evakuerte- og pårørendesenter (EPS)

Kommunen har plan for opprettelse av evakuerte- og pårørendesenter (EPS). Det er alternative EPS ved blant annet samtidighetskonflikt eller behov for flere. Kommunens EPS er Frøya Hotell, Storhallen og Frøyahallen.

Kriseteamet har ikke en avklart rolle knyttet til opprettelse av EPS. Dette anbefaler vi kommunen å avklare nærmere.

5. Resultater fra tilsynet

Kommunal beredskapsplikt

Ingen avvik innenfor kommunal beredskapsplikt.

Helseberedskap

Ingen avvik innenfor kommunal helseberedskap.

6. Grunnlagsdokumenter

Grunnlagsdokumenter benyttet i tilsynet

Plan/dokument	Gyldig fra	Gyldig til
Beredskapsplan brann og andre alvorlige hendelser – pleie- og omsorgstjenesten	15.08.2023
Plan for samfunnssikkerhet og beredskap	01.09.2024
Beredskapsplan brann og andre alvorlige hendelser – bo-, aktivitet- og miljøtjeneste	31.05.2024
Beredskapsplan brann og andre alvorlige hendelser – familie og helse	05.2024
Kommuneplanens samfunnsdel 2015–2027	2015	2027
Egenerklæring MRSA og tuberkulose	17.06.2024
Handlingsplan psykososialt kriseteam
Helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse	2019	2024
Infeksjonskontrollprogram – for institusjoner i Frøya kommune	2023	2027
Kommunal planstrategi	2020	2024
Kommunedirektørens internkontroll
Ledelsens gjennomgang 2023	2023
Evalueringsrapport øvelse SODD 2024	2024
Pandemiplan	02.04.2019
Badevannskvalitet i Frøya kommune – prøveplan 2024	2024
Plan for helsemessig og sosial beredskap	08.2024
Plan for miljørettet helsevern Frøya kommune	2019 (revidert 2024)
Prosedyre for utdeling av jodtabletter	16.01.2018
KPA lenke	2022	2034
Delegeringsreglementet	Vedtatt 04.04.2024
Smittevernplan	2023	2027
Overordnet ROS Kysthaven	29.01.2024
Pasientsikkerhet PLO	15.08.2024
HMS risikoanalyse hjemmetjenesten	25.02.2020
ROS-analyse biologiske faktorer MOA	15.08.2024
ROS-analyse pasientsikkerhet BAM	15.08.2024
ROS-analyse psykososialt og fysisk arbeidsmiljø MOA	15.08.2024
ROS-analyse vold og trusler MOA	15.08.2024
Brannsikkerhet pleie og omsorg – ROS-analyse februar 2023	2023
ROS-analyse KAD-senger
Overordnet ROS-analyse på helseberedskap
Revidering av overordnet risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS) for Frøya kommune 2024–2027
Innledning ROS 2024
Revidering av ROS 2024 vedleggsbrev
ROS-analyse for legevaktspilot Frøya kommune
ROS – vold og trusler Frøya Helsetun	15.08.2024

7. Deltakere

Ikke publisert her

26. mai 2025, Steinkjer

Dag Otto Skar
Fylkesberedskapssjef
Kommunal- og justisavdelingen

Marit Dypdal Kverkild
Fagdirektør helse- og samfunn
Helse- og omsorgsavdelingen