Helsetilsynet

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med Kviteseid kommune og besøkte kommunen frå 30. til 31. oktober 2019. Vi undersøkte om kommunen fører tilsyn med barnehagar og skular i samsvar med aktuelle lovkrav slik at inne- og utemiljø fremjar helse og trivsel og førebyggjer sjukdom og skade hos barnehagebarn og skuleelevar.

Tilsynet blei gjennomført som del av eit landsomfattande tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen sin konklusjon:
Vi finn at Kviteseid kommune ikkje har oppfylt plikta til å føre tilsyn da

  • mynde, ansvar og oppgåver ikkje har vore kjent,
  • kommunen ikkje har sørgja for naudsynt kompetanse,
  • kommunen ikkje har oversikt over godkjenningsstatus for barnehagar og skular og
  • kommunen ikkje har iverksett arbeid med tilsyn i barnehagar og skular etter forskrift om miljøretta helsevern i barnehagar og skular.

Dette er brot på folkehelselova § 9, jf. § 30.

Fylkesmannen ber om at kommunen vurderer kva forhold som har medverka til brot på folkehelselova og brukar denne vurderinga som del av grunnlaget for iverksett ing av tiltak for å rette lovbrotet.

Vi ber om å få tilsendt ein konkret plan for retting innan 15. februar der det og går fram korleis leiinga i kommunen vil følgje med på at tiltaka fungerer.

1. Tema og omfang i tilsynet

Det landsomfattande tilsynet med folkehelselova i 2019 er retta mot kommunen sitt arbeid med tilsyn med miljøretta helsevern i barnehagar og skular.

Føremålet med tilsynet er å medverke til at kommunen oppfyller plikta til å føre tilsyn med at inne­- og utemiljø i barnehagar og skular fremjar helse og trivsel og førebyggjer sjukdom og skade hos barn i barnehagar og skular. Inne- og utemiljø har mykje å seie for helse, trivsel og prestasjonar blant barn og unge. På landsbasis har det vist seg at mange barnehagar og skular til dømes har eit dårleg inneklima. Problema har hatt samanheng med svikt i drift og vedlikehald. Varierande og mangelfullt tilsyn kan og medverke til at barnehagar og skular utviklar eit dårleg inneklima og andre miljømessige problem over tid etter at barnehagen og skulen blei godkjent. Kartlegging av kommunane sine tilsyn med miljøretta helsevern i barnehagar og skular har avdekt store skilnader med omsyn til omfanget og oppfølginga av tilsyn i dei tilfella det er konkludert med eller funne lovbrot.

Fylkesmannen har ført tilsyn med om kommunen oppfyller plikta til å føre tilsyn ved å sørgje for:

  • klar fordeling av mynde og oppgåver, at tilsynet er tilstrekkeleg uavhengig og har naudsynt kompetanse
  • oversikt over godkjenningspliktige barnehagar og skular
  • at risikoforhold i miljøet i den einskilde barnehagen og skulen blir følgde opp og
  • at det blir ført regelmessig tilsyn med barnehagar og skular i kommunen at tilsyn blir følgde opp systematisk der det er avdekt lovbrot

Vi har undersøkt og vurdert om det er klart kven som har delegert mynde til å føre tilsyn med tilhøyrande oppgåver og at dei som skal føre til syn, er tilstrekkeleg uavhengig av verksemdene som det skal førast tilsyn med. Dette er særleg aktuelt ved tilsyn med kommunale barnehagar og skular. Vi har og undersøkt om kommunen sørgjer for at den instansen i kommunen som skal føre tilsyn med barnehagar og skular, har naudsynt kompetanse om miljøretta helsevern, tilsynsmetode og sakshandsaming. Undersøkinga vår omfatta og korleis kommunen har dokumentert at desse forholda er teke i vare.

Tilsynet i kommunen er eit viktig tiltak for å sikre at barnehagar og skular ikkje blir drive utan godkjenning. Å ha oversikt over godkjenningspliktige barnehagar og skular og deira godkjenningsstatus er naudsynt ved prioritering av kva for barnehagar og skular det er aktuelt å føre tilsyn med. Vi har undersøkt om kommunen har naudsynt oversikt over godkjenningsstatus.

I kommunen sitt ansvar for tilsyn inngår både å følgje opp risikoforhold i miljøet i den einskilde barnehagen og skulen, og å føre regelmessig tilsyn med barnehagar og skular i kommunen. Vi har undersøkt om kommunen sørgjer for at den instansen i kommunen som skal føre tilsyn, får tilstrekkeleg informasjon om risikoforhold ved miljøet i barnehagar og skular slik at tilsynet kan baserast på risikovurderingar. Dette er naudsynt i samband med oppfølging av forhold med mogeleg helserisiko i miljøet i den einskilde barnehagen og skulen, og i samband med regelmessig tilsyn. Vi skal og undersøke om kommunen følgjer med på at tilsynsoppgåva blir utført slik som føresett, og om det er dokumentert korleis tilsynsoppgåva blir planlagt og utført.

For å oppnå føremålet med tilsyn, må lovbrot som tilsynet avdekkjer, bli retta. Då kan tilsynet avsluttast. Vi har undersøkt om kommunane følgjer opp med tilsyn på ein systematisk måte og korleis denne delen av arbeidet er blitt dokumentert.

Mynde til å føre tilsyn med kommunen sitt tilsyn med miljøretta helsevern i barnehagar og skular
På fagfeltet miljøretta helsevern er tilsynet til Fylkesmannen avgrensa til å føre tilsyn med om kommunen oppfyller sine pliktar som tilsynsstyresmakt. Vi fører med andre ord «tilsyn med kommunen sitt tilsyn». Dette tilsynet omfattar ikkje om kommunen som eigar sørgjer for å oppfylle krava til miljøretta helsevern i barnehagar og skular som kommunen eig.

Mange kommunar har delegert mynde og oppgåver til å føre tilsyn til eit interkommunalt selskap eller ein vertskommune. Kommunen kan og kjøpe tenester frå andre kommunar. Fylkesmannen sitt tilsyn er retta mot kommunen, uavhengig av korleis miljøretta helseverntenesta er organisert.

Tilsynet til Fylkesmannen omfattar kommunen sitt arbeid med tilsyn med miljøretta helsevern i private og offentlege barnehagar, grunnskular og vidaregåande skular i kommunen, og som er omfatta av§ 2 i forskrift om miljøretta helsevern i barnehagar og skular m.v.

§ 2 Virkeområde
Forskriften kommer til anvendelse ved planlegging, tilrettelegging og drift av:

  1. barnehager og andre virksomheter som mot godtgjøring gir tilsyn med og omsorg for barn under skolepliktig alder når: virksomheten er regelmessig, og b. tilbyr en ukentlig oppholdstid på mer enn ti timer, og c. antall barn som er tilstede samtidig, er tre eller flere
  2. grunnskoler
  3. videregående skoler

Tilsynet er utført som systemrevisjon. Det inneber tilsyn med korleis kommunen leier og styrer arbeidet med tilsyn og syte for at aktuelle lovkrav blir oppfylte.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet 

Eit tilsyn er kontroll av om verksemda si praksis er i samsvar med gjeldande reglar i lov og forskrift. Vi gir derfor her ei oversikt over krava som blir lagde til grunn i tilsynet.

Rettsleg grunnlag for fylkesmannens tilsyn
Fylkesmannen er gitt mynde til å føre tilsyn med kommunen sitt folkehelsearbeid etter lov av 24. juni 2011 om folkehelsearbeid (folkehelselova), jf. § 31. Fylkesmannen si tilsynsmynde på området miljøretta helsevern gjeld folkehelselova §§ 8 og 9 og § 30 om internkontroll. Fylkesmannen sitt tilsyn er avgrensa til leilegheitskontroll, jf. kommunelova kapittel 10 A.

Rettsleg grunnlag for kommunens tilsyn
I følgje kapittel 3 Miljøretta helsevern i folkehelselova, har kommunen blant anna som oppgåve å føre tilsyn med faktorar i miljøet som til ei kvar tid direkte eller indirekte kan ha innverknad på helsa. Kommunen har verkemiddel overfor privat og offentleg verksemd og eigedom. Kommunen sitt ansvar for tilsyn med miljøretta helsevern går fram av folkehelselova § 9.

Forskrift om miljøretta helsevern i barnehagar og skular m.v. stiller ei rekkje krav, mellom anna til internkontroll, uteområde, inneklima, reinhald, vedlikehald, smittevern, måltid mv., som er retta mot eigar/leiar av verksemda. Kommunen skal føre tilsyn med at forskrift om miljøretta helsevern i barnhagar og skular blir oppfylt, jf. presisering i forskrifta § 25.

Krav i lov og forskrift som gjeld ved tilsynet med kommunen
Plikt til internkontroll
Kommunen har plikt til å føre internkontroll for å sikre at krav fastsette i folkehelselova eller i medhald av folkehelselova blir oppfylt, jf. folkehelselova § 30. Det er ikkje gitt eiga forskrift som utdjupar krava til internkontroll. Kommunen si plikt til internkontroll med tilsynsoppgåva byggjer på det alminnelege systemet for internkontroll i lov av 25. september 1992 nr. 107 om kommunar og fylkeskommunar (kommunelova ) § 23 nr. 2.

Plikt til å dokumentere tilsvn med mifiøretta helsevern
Det følgjer av folkehelselova § 30 andre ledd, at kommunen sitt tilsyn etter § 9 skal dokumenterast særskilt. Det er presisert i folkehelselova § 30 andre ledd, at uavhengigheit og lik handsaming i tilsynet skal vere dokumentert. Det forsterka dokumentasjonskravet gjeld generelt for tilsynsoppgåva etter § 9.

Ansvar, oppgåver og mvnde
Kravet til internkontroll i folkehelselova § 30 inneber at kommunen må ha klar fordeling av ansvar, oppgåver og mynde. Kommunen kan delegere oppgåver og mynde innan miljøretta helsevern internt i kommunen, til ein vertskommune eller til eit interkommunalt selskap (IKS}, etter dei alminnelege reglane om delegering i kommunelova, jf. folkehelselova § 9 første ledd andre punktum.

Tilsvnet skal vere uavhengig
Kommunen må organisere seg slik at dei personane eller den eininga som fører tilsyn med miljøretta helsevern, er tilstrekkeleg uavhengig av underliggjande verksemd som det skal førast tilsyn med. Kommunen må dokumentere at tilsynet er uavhengig, jf. folkehelselova § 30.

Kompetanse
Plikta kommunen har til å føre tilsyn med miljøretta helsevern etter folkehelselova § 9, føreset at kommunen har naudsynt kompetanse til å utføre tilsynsoppgåva forsvarleg, jf. kravet til internkontroll i folkehelselova § 30. Kommunen må dokumentere at dei som har ansvar for å føre tilsyn med miljøretta helsevern, har naudsynte føresetnader, under dette kompetanse.

Oversikt over godkienningsstatus
Tilsynsansvaret til kommunen inneber etter folkehelselova § 9, å ha oversikt over godkjenningspliktige barnehagar og skular i kommunen. Å ha ei oppdatert oversikt over godkjenningsstatus for barnehagar og skular, er å rekne som del av det løpande arbeidet med oversikt over folkehelseutfordringane i kommunen, og som kommunen skal ha etter § 4 i forskrift om oversikt over folkehelsa.

Risikobasert tilsvn
Kommunen sitt tilsyn etter folkehelselova § 9 skal vere basert på risikovurderingar. Kommunen må følgje opp forhold som kan innebere at miljøet i barnehagar og skular er uforsvarleg, og føre regelmessig tilsyn med barnehagar og skular i kommunen ut frå risikovurderingar. Forskrift om miljøretta helsevern § 4 andre ledd, presiserer at kommunen skal prioritere tilsyn ut frå vurdering av helserisiko. Kommunen sine risikovurderingar bør mellom anna byggje på kunnskap om folkehelseutfordringar som kommunen skal ha etter folkehelselova § 5.

Tilsvnsmetode
Metodane som kommunen bruker ved tilsyn med miljøretta helsevern, må gje eit tilstrekkeleg faktagrunnlag til å sikre forsvarleg sakshandsaming og å kunne konkludera. Når kommunen konkluderer med pålegg, må og utgreiingsplikta i lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningslova) § 17 bli haIden.

Oppfølging og avslutting av tilsyn
Når kommunen har ført tilsyn med ein barnehage eller skule, uavhengig av utfall, skal tilsynet avsluttast, jf. forvaltningslova § 11 a. Kravet til internkontroll i folkehelselova § 30 inneber at kommunen systematisk må følgje opp det einskilde tilsynet og alle tilsyn som ikkje er avslutta. Kommunen skal ha oversikt over fristar, rutinar for purring og ha ein plan for vidare oppfølging.

Krav til sakshandsaming
Kommunen er i sitt tilsyn bunden av forvaltningslova og forvaltningsrettslege prinsipp. Kravet til internkontroll i folkehelselova § 30 inneber at kommunen ved si organisering og styring må sikre at krav til sakshandsaming i forvaltningslova blir oppfylt.

3. Framstilling av faktagrunnlaget

Organisering av arbeidet med tilsyn med miliøretta helsevern og fordeling av ansvar, oppgåver og mynde
Kviteseid kommune har ca. 2400 innbyggjarar. Kommunen har organisert si verksemd i tre kommunalområde. Dei tre områda er Helse og omsorg, Skule og barnehage og Samfunnsutvikling og teknisk drift.

Det kom fram i intervju at kommuneoverlegestillinga frå 18. november 2019, skal vera på ca. 42 %. Legen er tilsett i 100% stilling i kommunen, men jobbar i praksis nærare 130 % då ho og er fastlege og kommunen ikkje har tilstrekkeleg med fastlegar. Kommuneoverlegen si organisatoriske plassering går ikkje fram av organisasjonskartet. Det er ikkje utarbeidd stillings beskrivelse for kommuneoverlegen, og det kom fram under intervjua at kommuneoverlegens mynde, ansvar eller oppgåver for miljøretta helsevernarbeid har vore ukjend.

Det går fram av administrativt delegeringsreglement frå 2012 at mynde etter folkehelselova § 9 og§ 13 er delegert til kommunalsjef Helse og omsorg og vidaredelegert til einingsleiar Helse og kommuneoverlege. Det kom fram under intervjua at det har ikkje vore kjent kven som har tilsynsmynde etter folkehelselova før etter at vårt tilsyn blei varsla.

Etter tilsynsvarselet utarbeida kommunen eit dokument «Miljø og helse i barnehage og skule - system for internkontroll» der det går fram at det er kommuneoverlegen som er tilsynsorgan og ansvarleg for godkjenning og tilsyn av barnehagar og skular i Kviteseid kommune.

Naudsynt kompetanse
Det kom fram under intervju at kommuneoverlegen tidlegare i år påbegynte spesialisering i samfunnsmedisin. Ho ikkje har noko erfaring eller opplæring i tilsynsmetodikk. Av tilsende dokument går det fram at tilsynsorganet har høve til å innhente ekstern bistand ved behov. Vi ser at dette blei gjort i forbindelse med godkjenningane av barnehagar og skular i 2010 og 2012, men finn ikkje at det har blitt gjort seinare.

Tilsynsorganet er uavhengig av verksemdene det blir ført tilsyn med
Det går fram av kommunen sin organisering og det ble bekrefta under intervjua, at det ikkje er nokre formelle linjer mellom kommunalområda Helse og omsorg og Skule og barnehage.

Oversikt over barnehagar og sku/ar i kommunen
Oversikt over barnhagar og skular går fram av dokumentet «Miljø og helse i barnehage og skule - system for internkontroll». I Kviteseid kommune er det ein skule med klassar frå 1. - 10. trinn og ein barnehage. I tillegg er det 2 oppvekstsenter med barnehage og skule med klassar frå 1. - 4. trinn. I kommunen ligg og ein privat vidaregåande skule.

Det føreligg eit samla godkjenningsvedtak for alle kommunale skular og barnehagar i Kviteseid frå 2012. Godkjenningsvedtaket ble fatta av kommunestyret 14. juni 2012 på grunnlag av rapport frå Miljøhygienisk avdeling Notodden som hadde hatt ein gjennomgang av alle kommunale skular og barnehagar. Miljøhygienisk avdeling Notodden påpeika i sin rapport ei rekke avvik i alle verksemdene, og kommunestyret godkjente under føresetnad om gjennomføring av tiltak. Frist for gjennomføring blei satt til 1. januar 2013. Under intervjua kom det fram at det ikkje er kjent om tiltaka blei gjennomførte da vidare oppfølging ikkje er kjend eller dokumentert.

Det føreligg og vedtak om godkjenning av den private skulen Kvitsund Gymnas etter forskrift om miljøretta helsevern fatta av kommunestyret 25. mars 2010. Dette vedtaket blei fatta på grunnlag av ein rapport frå Miljøretta helsevern Grenland. Også denne skulen blei godkjend med vilkår om tiltak. Frist for gjennomføring av tiltaka blei satt til 1. mai 2010. Vidare oppfølging er heller ikkje kjend for denne skulen.

Under intervjua og samtalene med brukarrepresentantane, kom det fram at det byggjast ny skule i Kviteseid og at elevane nå har klasserom i ei midlertidig brakke utan innlagd vatn. Det kom og fram at verken planar for det nye skulebygget eller den midlertidige brakka er blitt søkt godkjent etter forskrift om miljøretta helsevern i barnehagar og skular.

Korleis kommunen melder eller opplyser om risikoforhold
Både i tilsendt dokumentasjon og i intervjua, kom det fram opplysningar om at det ikkje er rutinar for å melde frå til tilsynsorganet om risikoforhold. Under intervjua kom det fram at verksemdene ikkje er kjende med meldeplikta. Kommunen har frå tidlegare hatt eit papirbasert avvikssystem, men skal nå innføra systemet Compilo. Systemet er ikkje implementert ennå.

Praksis er at hendingar, feil eller manglar blir melde ansvarleg leiar som eventuelt melde vidare til kommunalsjef, eller til teknisk dersom det gjeld uteområda eller bygningsmessige forhold. Av det nye dokumentet «Miljø og helse i barnehage og skule - system for internkontroll», går det fram at meldingar om forhold som kan ha negativ innverknad på helsa, skal meldast til styrar eller rektor som i alvorlege tilfelle skal varsle kommunalsjef, og alltid informere tilsynsorganet.

Giennomføring og oppfølging av tilsyn
Vi fekk opplyst at det ikkje har vore ført tilsyn med barnehagar og skular i Kviteseid kommune. Det ligg heller ikkje føre risikovurdering eller plan for tilsyn med verksemdene.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

Organisering av arbeidet med tilsyn med miliøretta helsevern og fordeling av ansvar, oppgåver og mynde
På grunnlag av tilsend dokumentasjon og opplysningar frå intervjua, er vår vurdering at kommunen ikkje har syta for tilstrekkeleg styring med arbeidet med miljøretta helsevern i barnehagar og skular.

Det har ikkje vore klart kven som har hatt mynde eller kven som har hatt oppgåvene med tiIsynsaktiviteter.

Kompetanse
Vi vurderer at kommunen for tida ikkje har naudsynt kompetanse på miljøretta helsevern, tilsynsmetodikk og sakshandsaming.

Tilsynsorganet er uavhengig av verksemdene det blir ført tilsyn med
Vi vurderer at kommunen har delegert mynde slik at tilsynsorganet ikkje har bindingar til verksemdene, barnehagar, skular eller teknisk.

Oversikt over barnehagar og sku/ar i kommunen
På grunnlag av tilsend dokumentasjon og opplysningar som er korne fram under intervjua, vurderer vi at kommunen har oversikt over dei godkjenningspliktege verksemdene, men ikkje over deira godkjenningsstatus.

Opplysnings- og informasionsplikt
Vi vurderer at kommunen ikkje sikrar at kommunens tilsynsmynde blir kjend med tilhøve som kan ha negativ innverknad på barna eller elevane si helse.

Giennomføring og oppfølging av tilsyn
Da kommunen ikkje har gjennomført tilsyn, har vi ikkje grunnlag for å vurdere korleis kommunen følgjer opp tilsyn.

5. Fylkesmannen sin konklusjon

Vi finn at Kviteseid kommune ikkje har oppfylt plikta til å føre tilsyn da

  • mynde, ansvar og oppgåver ikkje har vore kjent,
  • kommunen ikkje har sørgja for naudsynt kompetanse,
  • kommunen ikkje har oversikt over godkjenningsstatus for barnehagar og skular og
  • kommunen ikkje har iverksett arbeid med tilsyn i barnehagar og skular etter forskrift om miljøretta helsevern i barnehagar og skular.

Dette er brot på folkehelselova § 9, jf. § 30.

6. Oppfølging av lovbrot

Fylkesmannen ber om at Kviteseid kommune vurderer kva forhold som har medverka til brot på folkehelselova og brukar denne vurderinga som del av grunnlaget for iverksetting at tiltak for å rette lovbrotet.

Vi ber om at kommunen innan 15. februar 2020 sender oss ein konkret plan for retting, og at følgande går fram av planen:

  • Kva tiltak som er planlagt sett i verk
  • Korleis leiinga vil følgje med på om tiltaka fungerer som planlagt etter at dei har fungert ei tid
  • Korleis leiinga vil følgje opp arbeidet med miljøretta helsevern i barnehagar og skular
  • Kommunen sine eigne fristar for gjennomføring og evaluering av tiltaka

Med helsing

Reidun Bergersen Borrebæk
revisjonsleiar

Roger Jensen
revisor

Benedicte Fosaas Broen
revisor

 

 

 

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi korleis tilsynet blei gjennomført og kven som deltok. Varsel om tilsynet blei sendt 27. mai 2019.

Tilsynet blei innleia med eit kort informasjonsmøte 30. oktober 2019. Oppsummerande møte med gjennomgang av funn blei halde 31. oktober 2019.

Ein del dokument blei tilsendt og gjennomgått på førehand, mens andre dokument vart overlevert og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgjande dokument vart gjennomgått og vurderte som relevante for tilsynet:

  • Kommunens eigenvurdering
  • Organisasjonskart Miljø og helse i skule og barnehage - System for internkontroll
  • Plan for eit trygt og godt skulemiljø i Kvitseidskulane
  • Administrativt delegeringsreglement, datert 1. juli 2012
  • Beredskapsplan skule og barnehage datert 25. mars 2019
  • Prosedyre for godkjenning av barnehagar som barnehage mynde, datert 1. august 2013
  • Godkjenning av kommunale skular og barnehagar i Kviteseid kommune etter forskrift om miljøretta helsevern, datert 29. mai 2012
  • Godkjenning av Kvitsund Gymnas etter forskrift om miljøretta helsevern, datert 24. februar 2010
  • Søknad om godkjenning av Kvitsund vidaregåande skule - varsel om vedtak
  • Godkjenning av Kvitsund Gymnas etter forskrift om miljøretta helsevern, datert 7. juli 2010
  • Smittevernplan 2019
  • Tryggleiksrutinar for turar ved barnehagane og skulane i Kviteseid kommune
  • Samarbeid med helsestasjon og psykisk helse

I tabellen under gir vi eit oversyn over kven som blei intervjua, og kven som deltok på oppsummerande møte ved tilsynsbesøket:

Ikkje publisert her

Det var 3 møter med brukarrepresentantar i samband med tilsynet.

Desse deltok frå Fylkesmannen i Vestfold og Telemark:

  • Seniorrådgjevar Benedicte Fosaas Broen, revisor
  • Seniorrådgjevar Roger Jensen, revisor
  • Seniorrådgjevar Reidun Bergersen Borrebæk, revisjonsleiar

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2019 Folkehelseloven. Kommunens tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler

Søk