Helsetilsynet

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med Larvik kommune og besøkte i den forbindelse barneverntjenesten og Nav-kontoret fra 27.08.2019 – 02.09.2019. Vi undersøkte om kommunen sørger for at ettervern og samarbeid mellom barneverntjenesten og sosiale tjenester i Nav blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at tjenestemottakerne får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Fylkesmannens konklusjon:

Det ble ikke avdekket lovbrudd under tilsynet. Tilsynet er derfor avsluttet.

1. Tilsynets tema og omfang

Fylkesmannen har undersøkt og vurdert om kommunen sikrer at unge som trenger det får et forsvarlig ettervern fra barneverntjenesten og forsvarlige sosiale tjenester fra Nav, med vekt på brukermedvirkning, samarbeid og koordinering.

I barneverntjenesten er det ført tilsyn med tilbud om ettervern fra 18 år, inkludert informasjon og veiledning om overgangen til voksenlivet i god tid før fylte 18 år. I Nav-kontoret er det undersøkt om unge som har eller har hatt barneverntiltak blir tilstrekkelig ivaretatt og får de tjenestene de har behov for. I begge tjenestene er det fasen med informasjon, kartlegging/utredning og vurderinger om tiltak og tjenester som har vært tema.

Fylkesmannen har undersøkt om kommunen legger til rette for og følger opp at ungdommene mottar individuelt tilpassede, koordinerte og forsvarlige barneverntjenester og sosiale tjenester, ved at barneverntjenesten og sosiale tjenester i Nav: 

  • innhenter informasjon om ungdommens helhetlige situasjon og mulige behov for tjenester
  • legger til rette for og gjennomfører løpende samarbeid mellom kommunale enheter som yter barneverntjenester og sosiale tjenester, og andre kommuner
  • koordinerer tjenestene ungdommen mottar fra kommunale enheter
  • tilbyr og yter individuelt tilpassede og forsvarlige barneverntjenester og sosiale tjenester i overgangen til voksenlivet
  • tilrettelegger for og følger opp at brukermedvirkning blir ivaretatt ved alle temaene som skal undersøkes 

Fylkesmannens tilsyn er gjennomført som systemrevisjon. Det innebærer at fylkesmannen har ført tilsyn med hvordan kommunen styrer og leder arbeidet med barneverntjenester og sosiale tjenester i Nav og oppfyller de aktuelle lovkravene.

Ungdommenes meninger om og erfaringer med tjenestetilbudet i kommunen er viktig informasjon for tilsynsmyndigheten, både når det gjelder kvaliteten på tjenestene og kommunens praksis når det gjelder brukermedvirkning. Fylkesmannen hadde i forkant av tilsynet samtale med fem ungdommer som hadde, eller hadde hatt tiltak fra barneverntjenesten. Hensikten med samtalene var å få innsikt i ungdommenes erfaringer og opplevelser av barnevernets arbeid med ettervern og eventuelt samarbeid med Nav-kontoret. Informasjonen fra ungdommene ble brukt i samtalene med ledere og ansatte, og er tatt med i vår vurdering av tjenestene.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Barnevernloven og sosialtjenesteloven regulerer kravene til kommunens arbeid med unge i dette tilsynet. I tillegg gjelder forvaltningsloven.

Fylkesmannens tilsynsansvar følger av barnevernloven § 2-3 b og sosialtjenesteloven § 10.

Rett til tiltak og tjenester

Barnevernloven
Tiltak etter barnevernloven kan treffes overfor barn under 18 år etter § 1-3 første ledd. Bestemmelsens andre ledd regulerer adgang til å videreføre tiltak også etter at barnet har fylt 18 år og inntil barnet har fylt 23 år. Barn har rett til tiltak etter loven når vilkårene for tiltaket er oppfylt, jf. § 1-5.

Prinsippet om barnets beste er nedfelt i § 4-1; det skal legges avgjørende vekt på å finne tiltak som er til det beste for barnet. Prinsippet følger også av Grunnlovens § 104 andre ledd og FNs barnekonvensjon artikkel 3, jf. menneskerettighetsloven § 3. 

Hva som er barnets beste må sees i sammenheng med ungdommens rett til å bli hørt og medvirke, jf. § 1-6 om brukermedvirkning, § 1-7 om barnevernets plikt til å samarbeide med barn og foreldre, § 6-3 om barns rettigheter under saksbehandlingen og § 6-3 a. om krav til begrunnelse.

Sosialtjenesteloven
Tjenesten opplysning, råd og veiledning følger av § 17 og skal tilpasses den enkeltes behov og baseres på aktiv involvering og deltakelse. For unge voksne med barnevernserfaring er overgangsfasen fra barn til voksen, bolig, utdanning, arbeid, helse, økonomihåndtering og støttepersoner og nettverk aktuelle temaer for veiledningen.  

Rett til stønad til livsopphold reguleres av § 18. Et forsvarlig livsopphold skal gis etter en individuell behovsprøving. Hvis stønad innvilges i samsvar med en sats, må det begrunnes individuelt. 

Stønad i særlige tilfeller etter § 19 kan innvilges etter en konkret og individuell vurdering for å fange opp ulike behov som ikke dekkes gjennom § 18. For unge med barnevernserfaring kan det være aktuelt å dekke særskilte utgifter i en overgangsfase før annen inntekt er på plass. 

Vilkår om aktivitet skal stilles med mindre tungtveiende grunner taler mot det, jf. § 20a. Nav-kontoret må foreta en konkret, individuell vurdering av hvilke aktiviteter som er hensiktsmessig for den enkelte. Den unges behov, synspunkter og ønsker skal tas med i vurderinger. 

Brukermedvirkning er en forutsetning for individuelle vurderinger, jf. § 42. 

Forsvarlighetskravet
Barnevernloven § 1-4 og sosialtjenesteloven § 4 slår fast at kommunen er forpliktet til å sørge for at tiltak og tjenester er forsvarlige. Tjenestene må ha tilfredsstillende kvalitet, ytes i tide og i et tilstrekkelig omfang.

Kravet er rettet mot både tjenester og tiltak, og innebærer krav til ledelse, organisering og styring. Det er en nær sammenheng mellom kravet til forsvarlighet og kravet om internkontroll for å sikre at oppgavene blir utført i samsvar med krav fastsatt i medhold av lov, jf. barnevernloven § 2-3 tredje ledd og sosialtjenesteloven § 5. Forsvarlighetskravet har et helhetlig utgangspunkt og innholdet må tolkes i sammenheng med de øvrige bestemmelsene i barnevernloven og sosialtjenesteloven.

Kommunen kan innenfor lovens rammer organisere virksomhetene og tjenestene ut fra lokale forutsetninger og behov, så lenge kravet til faglig forsvarlighet overholdes.

Samarbeid og koordinering
Barneverntjenesten og sosiale tjenester i Nav er forpliktet til å samarbeide med andre tjenesteenheter og sektorer. Samarbeid og koordinering av tjenester er avgjørende for at unge i målgruppa skal få et forsvarlige tjenestetilbud. Kommunens generelle plikt til å samarbeide er presisert i barnevernloven § 3-2 og sosialtjenesteloven § 13. Plikten til å samarbeide på individnivå følger av bestemmelsene om tiltak og tjenester, som i reglene om individuell plan i barnevernloven § 3-2 a. og sosialtjenesteloven § 28.

Taushetsplikten er i utgangspunktet til hinder for at opplysninger om en ungdom som ansatte i barneverntjenesten eller på Nav-kontoret får kjennskap til gjennom sitt arbeid, gis videre eller gjøres tilgjengelig for uvedkommende. Bestemmelsene som regulerer samarbeid gir ikke hjemmel til å fravike taushetspliktsreglene i barnevernloven § 6-7 og sosialtjenesteloven § § 43 og 44, jf. forvaltningsloven § 13 til § 13 e. Samtykke fra den unge er derfor nødvendig for at tjenestene skal kunne utveksle informasjon i enkeltsaker.

Krav til skriftlighet
Etter forvaltningsloven § 11 d skal muntlige opplysninger av betydning for saken så vidt mulig nedtegnes eller protokolleres. Videre forutsetter §§ 17 og 18 indirekte skriftlighet ved at partene skal kunne gjøre seg kjent med sakens opplysninger og sakens dokumenter. Barneverntjenesten og Nav-kontoret skal dokumentere sentrale og relevante opplysninger om ungdommen i den løpende tjenesteytingen. Det skal være synlig hva tjenestene har gjort for den enkelte og hvorfor det er gjort. Dokumentasjonsplikten er en naturlig følge av forsvarlighetskravet og plikten til internkontroll.

Krav til enkeltvedtak
Avgjørelser som gjelder tiltak og tjenester etter barnevernloven skal regnes som enkeltvedtak etter forvaltningsloven, jf. barnevernloven § 6-1 andre ledd. Alle tildelinger, avslag og endringer av sosiale tjenester og fastsetting, endringer og konsekvenser av vilkår regnes for enkeltvedtak, jf. sosialtjenesteloven § 41 andre ledd. I barnevernloven § 1-3 er det presisert at barneverntjenesten plikter å begrunne opphør av tiltak etter fylte 18 år eller avslag på søknad om tiltak etter fylte 18 år ut ifra hensynet til barnets beste.

Styring og ledelse
Krav til ledelse, organisering og styring er viktige elementer i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. Kommunens plikt til å føre internkontroll følger av barnevernloven § 2-1 andre ledd, med forskrift om internkontroll etter barnevernloven, og sosialtjenesteloven § 5, med forskrift om internkontroll i kommunalt Nav.

Internkontrollplikten innebærer at kommunen skal ha systematiske tiltak som sikrer at aktiviteter knyttet til å tilby og yte tiltak og tjenester til unge planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med de lov- og forskriftskrav som regulerer aktivitetene. Styringssystemet skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold og ha det omfang som er nødvendig.

Det følger av barnevernloven § 2-1 syvende ledd og sosialtjenesteloven § 6 at kommunen skal sørge for at ansatte som yter tjenester etter loven har tilstrekkelig kompetanse til å utføre arbeidet på en forsvarlig måte. Kommunen har ansvaret for å gi nødvendig opplæring ved behov.

Kontaktpersoner/veiledere som jobber med ungdom må ha kunnskap om de særlige utfordringene unge som har ettervern eller har hatt barneverntiltak kan ha. De ansatte vil også ha behov for kunnskap om det øvrige hjelpeapparatet som det vil være naturlig å samarbeide med ved bistand og oppfølging av unge.  

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Larvik kommune
Kommunene Larvik og Lardal ble slått sammen til Larvik kommune 1. januar 2018. Larvik kommune har cirka 47 000 innbyggere. Rådmannen og hans ledergruppe utgjør den øverste administrative ledelsen i kommunen.

På tilsynstidspunktet var kommunen organisert med kommunalområdene; areal og teknikk, eiendom, helse og omsorg, kultur og oppvekst. Barneverntjenesten var organisert under kommunalområdet kultur og oppvekst. Kommunalområdet var delt inn i fem virksomhetsområder med underliggende avdelinger. Barneverntjenesten var plassert som en avdeling under virksomhetsområdet barne- og ungdomstjenester. 

Fra og med 1. januar 2020 er barneverntjenesten organisert under virksomhetsområdet barn, unge og familie. Virksomhetsområdet ligger under kommunalområdet oppvekst og kvalifisering.

Kommunale tjenester i Nav-kontoret var på tilsynstidspunktet plassert direkte under assisterende rådmann. Fra og med 1. januar 2020 er de kommunale tjenestene i Nav-kontoret organisert under samme kommunal- og virksomhetsområde som barneverntjenesten. Vår beskrivelse av tjenestene, observasjoner og vurderinger er relatert til kommunens organisering på tilsynstidspunktet.

Nav-kontoret var på tilsynstidspunktet i en omstillingsprosess etter vedtatt innsparing i kommunen. Innsparingen har medført et kutt i antall stillinger ved Nav-kontoret fra 125 til 105. Vedtatt innsparing i kommune har ikke berørt barneverntjenesten.

På tilsynstidspunktet mottok cirka 60 unge mellom 18 og 23 år ettervern fra barneverntjenesten.  

Ettervern fra barneverntjenesten

Organisering, styring og ledelse
Barneverntjenesten har 74 ansatte og er organisert med en stabsfunksjon, mottak, ressurssenteret Gyda og 6 team; sped- og småbarnsteam, barneteam, ungdomsteam, omsorgsteam, familieteam og team for ettervern og enslige mindreårige flyktninger.

Barneverntjenesten har over tid prioritert ettervern og har to ettervernkonsulenter som har spesialisert seg på oppfølging av ungdom i ettervern. Ettervernkonsulentene tilhører team for ettervern og enslige mindreårige flyktninger. Ettervernkonsulentene samarbeider tett med kontaktpersonene i omsorgsteamet og ungdomsteamet. Kontaktpersonene har ansvar for forberedelsen av ettervernet i samarbeid med den enkelte ungdom og en ettervernkonsulent.

Arbeidet med ettervern er nedfelt i skriftlige rutiner. Rutinene gjelder barneverntjenestens arbeid fra forberedelse til avslutning av ettervern. Rutinene gjennomgås og evalueres en gang i året.

Hvert team ledes av en teamleder med personal- og fagansvar, og har begrenset økonomiansvar. Teamene har faste teammøter som ledes av teamleder. For særlig vanskelige saker har barneverntjenesten drøftingsmøter på tvers av avdelingene, kalt «DRIV-møter». Deltakere er teamleder, barnevernleder, kontaktperson, eventuelt en jurist og eventuelt mottak. Det er utarbeidet en egen rutine for møtene. 

Teamlederne har saksveiledning med den enkelte ansatte hver 14. dag, der klientlister og nøkkeltall blir gjennomgått. Teamlederne rapporterer til barnevernleder. Barnevernleder har ukentlige ledermøter med teamlederne. Møtene er delt inn i drift og ledelse, henholdsvis annenhver uke.

Barneverntjenesten har et tydelig ansvars- og myndighetskart som beskriver fordelingen av myndighet mellom barnevernleder, teamleder, kontaktpersoner og øvrige ansatte.

Barnevernleder rapporterer til virksomhetsleder på drift, økonomi, personalsituasjon og faglig utvikling. Barnevernleder deltar på faste ledermøter sammen med de øvrige avdelingslederne i virksomheten hver 14. dag. Møtene ledes av virksomhetsleder og har en fast agenda og struktur med fokus på hvordan avdelingene i felleskap skal utvikle tjenestene i Larvik kommune. I tillegg har barnevernleder direkte kontakt med virksomhetsleder ved behov.  

Det ble bekreftet i intervjuer at de ulike nivåene i tjenesten blir fulgt opp og kontrollert i tråd med ovenfor nevnte struktur, og at ettervernarbeidet er en del av oppfølgingen.

Barneverntjenesten har implementert kommunens kvalitetssystem TQM. Barneverntjenestens skriftlige rutiner er en del av kvalitetssystemet. Det meldes avvik i TQM. Avviksmeldinger er et fast punkt på ledermøtene med virksomhetsleder. Barnevernleder har ansvar for å følge opp og lukke avvik i egen tjeneste. Ansatte i barneverntjenesten er kjent med og bruker avvikssystemet. Barneverntjenesten har et bevisst forhold til å melde avvik og var den avdelingen i virksomheten som på tilsynstidspunktet hadde meldt og fulgt opp flest avvik. Det forelå ingen konkrete avvik på ettervern på tilsynstidspunktet.  

Barneverntjenesten gjennomfører egenkontroller av tjenesten der saksmapper blir gjennomgått. Ettervern kan være en del av egenkontrollen.

Virksomhetsområdet for barne- og ungdomstjenester har en virksomhetsplan der barneverntjenestens ansvarsområder og satsingsområder er definert. Opplæringsplanen for barneverntjenesten inngår som en del av virksomhetsplanen. Barneverntjenesten har en egen opplæringsansvarlig og egne veiledere for nyansatte i tjenesten.

Barnevernleder sender ut månedlig nyhetsbrev på e-post til alle ansatte med temaer som justeringer i rutiner og relevante faglige oppdateringer/endringer i regelverk. Team for ettervern og enslige mindreårige flyktninger gjennomføre årlige informasjonsmøter om ettervern for omsorgsteam og ungdomsteam.

Barneverntjenesten samarbeider med Forandringsfabrikken og har deltatt i prosjektet «Mitt Liv». Tjenesten har en «bank» med egne barnevernproffer og en rutine for bruk av barnevernproffer på systemnivå. I tillegg har barneverntjenesten etablert et samarbeid med Norsk forening for barnevernsbarn og Fosterhjemsforeningen.

Barneverntjenesten gjennomførte en brukerundersøkelse våren 2019 i forbindelse med en kartlegging av hvordan organiseringen i barneverntjenesten var på dette tidspunktet.

Ettervern var ikke et eget tema, men undersøkelsen favnet også unge som har mottatt ettervern.  

Forberedelse av ettervern
Barneverntjenesten har skriftlig «Rutine ved ettervern – forberedelse og overføring til ettervern».  Rutinen gjelder for kontaktpersoner i omsorgsteam og ungdomsteam, og omhandler samarbeid med- og overføring til team for ettervern og enslige mindreårige flyktninger. Barneverntjenestens rutine er detaljerte i sin beskrivelse av hva som skal gjøres og hvem som er ansvarlig. Barneverntjenesten har også en egen sjekkliste som gjennomgår rutinen.

Når ungdommen fyller 17 år skal det ifølge rutinen sendes ut et informasjonsbrev om ettervern. Ungdommens kontaktperson skal så sørge for at en ettervernkonsulent blir koblet på saken, og at det avholdes et felles informasjonsmøte der ungdommen får konkret informasjon om ettervern og ungdommens ønsker avklares. Når ungdommen er 17,5 år skal det innkalles til et oppstartsmøte med ettervernkonsulenten. Ungdommens kontaktperson i omsorgsteam/ungdomsteam og ettervernkonsulenten jobber parallelt med ungdommen fram mot overføring til team for ettervern og mindreårige flyktninger.

Ansatte er kjent med rutinen og sjekklisten, og barnevernlovens bestemmelse om at det skal informeres om ettervern i god tid før fylte 18 år. Forberedelsene til ettervern ble opplyst gjennomført som beskrevet i rutinen, med individuelle tilpasninger og i samarbeid med ungdommen. 

I forbindelse med tilsynet ble det gjennomgått saksmapper for 16 ungdommer. Mappegjennomgangen viste at alle ungdommene hadde fått informasjon om ettervern og retten til å opprettholde eller iverksette nye tiltak etter fylte 18 år. Mappegjennomgangen viste også at informasjonen var gitt i god tid før fylte 18 år.

Det forelå signert samtykke til videre tiltak for alle ungdommene som på tilsynstidspunktet mottok, eller hadde mottatt, ettervern.    

Ungdommer som Fylkesmannen hadde samtale med i forkant av tilsynet fortalte de hadde fått nødvendig og relevant informasjon om ettervern. Ungdommene fortalte videre at deres ettervernkonsulent hadde oppmuntret dem til å motta ettervern.

Utredning og vurdering av behovet for ettervern
Barneverntjenestens «Rutine ved ettervern – forberedelse og overføring til ettervern», «Rutine ved ettervern – overlapping mellom kontaktperson og ettervernkonsulent» og «Rutine ved ettervern – overlappingsmøte» inneholder alle elementer av kartlegging av ungdommens situasjon. Det framkommer hvilke temaer som er aktuelt å ta opp med ungdommen som en del av utredningen og vurderingen av egnet etterverntiltak. Det skal ifølge rutinen også utredes om det er behov for samarbeid med andre instanser.

Det ble opplyst i intervjuer at alle ungdommer med tiltak før fylte 18 år vurderes for ettervern og videre oppfølging. Det ble videre vist til at ungdommens ønsker og meninger blir hensyntatt ved vurderingen av behov for videre oppfølging og ved valg av tiltak. De ansatte beskriver ettervern som en viktig del av en selvstendiggjøring av ungdommen. Ansatte opplyste at de har muligheten til å være kreative ved utforming av tiltak sammen med ungdommen, og at det brukes tid på å oppmuntre og motivere ungdommen til å takke ja til ettervern. Samarbeid med andre instanser etableres dersom det avdekkes et behov for det.

Barneverntjenesten fatter vedtak om ettervern jf. barnevernloven § 1-3. I vedtakene framgår de barnevernfaglige vurderinger som er lagt til grunn for beslutningen om videre tiltak. Det forelå signert samtykke til videre tiltak for alle ungdommene som på tilsynstidspunktet mottok eller hadde mottatt ettervern.

Barneverntjenesten utarbeider en «ettervernkontrakt» sammen med ungdommen der mål og delmål, tiltak, ansvar og evaluering blir nedtegnet. Kontrakten forutsetter at ungdommen følger opp avtalen for å opprettholde samarbeidet med barneverntjenesten etter fylte 18 år. De ansatte beskriver at det i praksis jobbes med motivasjonsarbeid og justering av tiltak. Det ble opplyst at etterverntiltaket ikke avsluttes uten at det er gjort en helhetlig vurdering av ungdommens situasjon og hva som er det beste for ungdommen. 

Ungdommer vi snakket med i forkant av tilsynet bekreftet at etterverntiltakene justeres og tilrettelegges i samarbeid med ungdommen. Ungdommene ga uttrykk for at det er positivt med overføring til et nytt team når det etableres etterverntiltak. 

Mappegjennomgangen viste at barneverntjenesten dokumenterer de konkrete og individuelle vurderingene som er foretatt av ungdommens behov for ettervern og ved valg av tiltak. Mappegjennomgangen viste også at tiltakene planlegges sammen med ungdommen.

Evaluering og avslutning av tiltak
Det framgår av ettervernkontrakten at ungdommen skal følges opp jevnlig av barneverntjenesten og at tiltakene i ettervernet skal evalueres sammen med ungdommen minimum 2 ganger i året, og oftere ved behov. Evalueringen dokumenteres i halvårsrapporter. 

Det ble opplyst i intervjuer at ettervernkontrakten utarbeides sammen med ungdommen og at den i mange tilfeller erstatter tiltaksplanen. Ettervernkontrakten inneholder tiltakene i ettervernet, målsettinger og kriterier for hvordan målene skal nås. Tiltakene blir jevnlig evaluert og ungdommen skal medvirke i evalueringene. Ettervernkonsulentene dokumenterer kontakten med ungdommene i en samtalelogg/kontaktlogg. Utdrag av loggen tas med i evalueringene og halvårsrapportene. Det skrives også «samlenotater» som opplyses å være mer detaljert enn halvårsrapportene.  

Mappegjennomgangen viste at det foreligger planer for etterverntiltaket i alle sakene. Tiltakene og planene var evaluert og ungdommen hadde deltatt i evalueringene. I cirka halvparten av mappene var evalueringene beskrevet mer som en oppsummering enn en evaluering. 

Barneverntjenesten har en skriftlig rutine for avslutning av etterverntiltak. I rutinen er det presisert at det ved avslutning av tiltak og avslag på ettervern skal fattes enkeltvedtak. Mappegjennomgangen viste at det blir fattet avslutningsvedtak og at ungdommenes synspunkter framkommer sammen med barnets beste vurderinger.

Oppfølging av unge som takker nei til ettervern
I «Rutine for ettervern – avslutning av etterverntiltak» vises det til at ungdommer som takker nei til ettervern skal kontaktes innen ett år etter avsluttet tiltak for å undersøke om de likevel ønsker etterverntiltak. Informasjon om angrefristen foreligger også i informasjonsbrevet som sendes ut til ungdommen i forkant av fylte 18 år.

Ansatte er kjent med at ungdom som takker nei til ettervern skal informeres om at de har mulighet til å angre seg, og at ungdommene skal kontaktes for å høre om de likevel ønsker å motta tiltak. Teamleder for ettervern har ansvar for å kalle inn ettervernkonsulentene på møte 2 ganger i året for å gjennomgå avsluttede saker. Oppgaven med å kontakte ungdom som har takket nei, blir fordelt mellom ettervernkonsulentene. Ungdommene blir kontaktet via telefon og/eller per e-post. Det ble oppgitt at kontakten noteres i ungdommens journal. 

Sosiale tjenester i Nav

Organisering, styring og ledelse
Nav Larvik har 105 ansatte etter et kutt på 20 stillinger som følge av innsparinger i kommunen. Nav-kontoret er organisert med Nav-leder, assisterende Nav-leder, administrativ og faglig stab og støttefunksjoner, og syv fagavdelinger; rådgivning og økonomi, oppfølging økonomi, oppfølging under 30 år, to avdelinger for oppfølging over 30 år, oppfølging flykning og avdeling marked.

Arbeidet med unge i målgruppen for tilsynet utføres i hovedsak i avdeling for oppfølging økonomi. Avdeling oppfølging økonomi har tre veiledere med ansvar for unge under 30 år. Veilederne yter økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven §§ 18 og 19 og stiller vilkår om aktivitet etter § 20 a. Veiledere i avdeling oppfølging under 30 år følger opp aktivitetsplikten. En av veilederne i avdeling oppfølging under 30 år har et spesielt ansvar for å følge opp saker i Ungdomsutvalget.

Nav-kontoret har tre besluttere som signerer og kvalitetssikrer alle vedtak om økonomisk stønad. Beslutterne tilhører avdeling oppfølging økonomi, og fordeler arbeidet seg imellom etter en beslutterturnus. En av beslutterne har ansvar for å lære opp alle som skal arbeide med ytelser etter sosialtjenesteloven. Det er utarbeidet en opplæringsplan som omfatter grunnopplæring og individuell veiledning i inntil seks måneder tilpasset den enkelte. Det er utarbeidet et skjema for oppfølging med angitt tid, ansvar og dato for gjennomført opplæring. Avdelingsleder følger opp nyansatte med saksveiledning.

Det er utarbeidet skriftlige rutiner for Nav-kontorets arbeid etter sosialtjenesteloven. Ansvar for oppdatering av rutiner er opplyst å ligge til avdelingslederne i samarbeid med assisterende Nav-leder. Det er ikke påført dato for utarbeidelse av rutinene, men for rutinene som er revidert, er dato for revidering påført.  

Nav-kontoret har et tydelig internt delegasjonsreglement og et dokument som beskriver tjenesten/roller som omfatter alle avdelingene og nivåene i tjenesten. Nav-leder følger med på de sosiale tjenestene gjennom månedlige ledersamtaler, ukentlige felles ledermøter og ukentlige samarbeidsmøter mellom Nav-leder og assisterende Nav-leder. Assisterende Nav-leder har kontorets faglige tjenesteutvikling som sin hovedoppgave. Avdelingslederne rapporterer til Nav-leder og assisterende Nav-leder på status i sin avdeling. Avdelingslederne har faste møter med ansatte i egen avdeling. I avdeling oppfølging økonomi, har avdelingsleder ukentlige møter med veilederne der enkeltsaker drøftes.   

Det foreligger en rutine for samhandling mellom avdeling oppfølging økonomi og avdeling oppfølging under 30 år. Det avholdes faste månedlige møter mellom veilederne i avdelingene, og det avholdes resultat- og statusmøter mellom avdelingslederne ved behov.

Nav-kontoret benytter ikke kommunens kvalitetssystem TQM for melding av avvik. Avvik i tjenesteytingen som gjelder de sosiale tjenestene blir som hovedregel rapportert til avdelingsleder for oppfølging. Nav-leder blir orientert av avdelingsleder om avvikene. Det ble oppgitt i intervju at kommunens kvalitetssystem ikke blir benyttet fordi det er vurdert til å ikke passe Nav-kontoret, som håndterer både statlige og kommunale tjenester.

Nav-kontoret har et brukerutvalg sammensatt av representanter for landsdekkende og lokale brukerorganisasjoner. Brukerutvalget skal bidra til økt brukermedvirkning og utvikling av de sosiale tjenestene. 

Informasjon og kartlegging
Det framgår av «Rutinebeskrivelser for kartlegging av nye brukere» at det skal gjennomføres en førstegangssamtale for å få god oversikt over behovet for tjenester, og for å informere om tjenestene. Det er utarbeidet et eget skjema for den første kartleggingssamtalen. Punktene som skal kartlegges er blant annet økonomiske forhold, arbeid og utdanning, interesser og fritid, helse, boforhold og sosiale forhold.  

Det ble oppgitt i intervjuer at veilederne som behandler søknader om økonomisk stønad, har måttet avvike fra rutinen og praksis på grunn av omstillingsperioden Nav-kontoret har vært og er i. Flere av førstegangssamtalene foregår per telefon. Kartleggingen foregår også ved å søke annen tilgjengelig informasjon fra kolleger i andre avdelinger og eventuelt i tilgjengelig datasystem. Det ble gitt uttrykk for at dette ikke er en ønskelig måte å kartlegge på for å kunne vurdere ungdommens behov for tjenester.

I samtale med de unge spør veilederne om de unge har eller har hatt tiltak fra barneverntjenesten. Samtalene foregår ellers ved å ta utgangspunkt i rutinen for kartlegging. Det ble opplyst i intervjuer at ungdommene blir informert om deres rett til økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven § 18.

Tilsynet hadde en gjennomgang av 15 saksmapper. Mappegjennomgangen viste at det blir foretatt førstegangssamtaler i forbindelse med søknad om sosiale tjenester, og at de unge får informasjon om deres rettigheter. Det noteres i journal fra førstegangssamtaler, senere samtaler og andre kontaktpunkter. Kartleggingen av den unges situasjon framkommer også av journal. 

Opplysning, råd og veiledning
Nav-kontoret har «Rutine for vedtak etter sosialtjenesteloven § 17». Rutinene omhandler blant annet innhold i tjenesten, søknadsprosessen/henvendelsen til Nav-kontoret og saksbehandling.

Ansatte opplyste i intervjuer at det gis opplysning, råd og veiledning etter sosialtjenesteloven § 17, men at det ikke alltid fattes vedtak om dette når avdeling oppfølging økonomi yter denne tjenesten. Det ble opplyst at det fattes vedtak når avdeling rådgivning og økonomi yter tjenester etter § 17, som hovedregel gjeldsrådgivning.     

Mappegjennomgangen viste at det blir gitt råd og veiledning etter sosialtjenesteloven. Det noteres i journal, men det fattes ikke vedtak for tjenester etter § 17 ut over gjeldsrådgivning. 

Økonomisk stønad med vilkår
Nav-kontoret har utarbeidet en skriftlig rutine kalt «Arbeidsbeskrivelse for økonomisk stønad».

Rutinen omhandler blant annet mottak av søknad, gjennomgang av søknad og saksbehandling. Nav har i tillegg rutiner/arbeidsbeskrivelser for søknader etter tema.

Det foretas en kartlegging av ungdommens behov før det fattes vedtak om økonomisk stønad (se tidligere avsnitt om informasjon og kartlegging). Det ble opplyst i intervjuer at Nav-kontoret tar utgangspunkt i de statlig veiledende livsoppholdssatsene ved utmåling av økonomisk stønad, men at det kan innvilges et lavere beløp ut fra livssituasjonen. Det ble opplyst at unge som bor hjemme kan vurderes til å ha et behov for stønad som er lavere enn de statlig veiledende satsene.  

Mappegjennomgangen viste innvilgelse av stønad med varierende livsoppholdsbeløp fra kr 4 000,- per måned (for enkelte hjemmeboende) inntil kr. 6 150,- per måned. I de fleste tilfeller var det utmålt stønad som ligger på et lavere nivå enn statens veiledende sats. Innvilget stønadsbeløp var begrunnet i vedtakene. Mappegjennomgangen viste ikke eksempler på at det var innvilget høyere stønadsbeløp enn statlig veiledende satser. 

Nav-kontoret har rutiner for oppfølging av aktivitetsplikten etter sosialtjenesteloven § 20 a. Vilkår blir satt etter en kartlegging av veileder i avdeling oppfølging under 30 år.

Ansatte opplyste at det tas med i vurderingen ved valg av vilkår at ungdommen har, eller har hatt tiltak fra barneverntjenesten. Det ble opplyst at vilkår om aktivitet utformes i samarbeid med den unge, og at vilkåret i noen tilfeller utformes i samarbeid med ettervernkonsulenten i barneverntjenesten. Det ble videre opplyst at det gjøres en vurdering av om det foreligger tungtveiende grunner til å ikke stille vilkår. Mappegjennomgangen viste at det i en av de gjennomgåtte sakene ikke var stilt vilkår om aktivitet. Saken var utredet og beslutningen begrunnet.

Samarbeid mellom barneverntjenesten og Nav
Kommunen har utarbeidet en «Rutine for samhandling og utveksling av opplysninger mellom Nav Larvik og barneverntjenesten i Larvik kommune». Formålet med rutinen er å sikre nødvendig kunnskap om tjenestetilbudene og legge til rette for nødvendig samhandling rundt brukere av begge tjenestene. 

Rutinen angir en klar ansvarsfordeling mellom barneverntjenesten og Nav-kontoret. Rutinen omhandler overordnet samhandling, informasjonsutveksling og hvordan tjenestene skal gå fram for å etablere og opprettholde samarbeid i enkeltsaker.  

Barneverntjenesten og Nav-kontoret har faste samarbeidsmøter på avdelingsledernivå to ganger i året. Det er klare retningslinjer for samarbeid i enkeltsaker og for innhenting av samtykke. Det er også omtalt hvordan tjenestene straks skal varsle hverandre dersom ungdommen trekker sitt samtykke til samarbeid. Ansatte i begge tjenestene kjenner til rutinen for samarbeid.

Barneverntjenesten og Nav-kontoret samarbeider gjennom Ungdomsutvalget, som er et tverrfaglig kommunalt og fylkeskommunalt forum med møte hver 14. dag. Barneverntjenesten og Nav-kontoret deltar sammen med representanter fra psykisk helsetjeneste, helsesøster, oppfølgingstjenesten, tjenestekontoret og elevtjenesten ved Thor Heyerdal videregående skole. I utvalget drøftes saker som er meldt inn med samtykke fra den enkelte ungdom. Utvalget forsøker å finne løsninger for ungdommen, og avklarer om det er en eller flere instanser som skal følge opp ungdommen videre. 

I intervjuer fremhevet ansatte i begge tjenestene at Ungdomsutvalget er en viktig del av samarbeidet mellom barneverntjenesten, Nav og øvrige instanser i kommunen. Ungdomsutvalget beskrives av ansatte som en viktig suksessfaktor og bidragsyter til at instanser i kommunen finner felles løsninger for ungdom i kommunen. Ansatte i begge tjenestene beskriver ungdommene i kommunen som «våre ungdommer», for å understreke instansenes felles ansvar.

Barneverntjenesten og Nav deltar i ansvarsgruppemøter og har andre samarbeidsmøter rundt ungdom i ettervern. Det ble bekreftet i intervjuer at det er lett å få kontakt og å opprette et samarbeid i enkeltsaker. Det avholdes overføringsmøter mellom barnverntjenesten og Nav etter ungdommenes ønske og behov.

Ansatte ga uttrykk for en positiv holdning til hverandres tjenester. Eksempler på samarbeid i flere former framkom i intervjuer og ved mappegjennomgangen i begge tjenestene.   

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

Ettervern fra barnverntjenesten
Formålet med å gi etterverntiltak etter barnevernloven § 1-3 for personer i aldersgruppen 18-23 år, er at ungdommene skal få nødvendig hjelp og støtte i overgangsfasen til selvstendige liv som voksne. Kommunen skal sikre at unge som trenger det får et forsvarlig ettervern fra barneverntjenesten. Dette innebærer at kommunen må organisere sitt arbeid med ettervern på en slik måte at kravene til forberedelse, utredning, vurdering, evaluering og avslutningen av etterverntiltak blir ivaretatt.

Barneverntjenesten har en holdning til at det er viktig for ungdommene å motta ettervern. To ettervernkonsulenter har spesialisert seg på ettervern, og barneverntjenesten har organisert arbeidet med ettervern på en slik måte at det blir en gradvis overgang for ungdommen fra ungdomsteam/omsorgsteam til ettervern. Kontaktpersonene er med på å forberede overgangen til ettervern, og det blir en overlapping mellom teamene, ungdommens kontaktperson og en ettervernkonsulent.

Barneverntjenesten har rutiner for forberedelsen og overgangen til ettervern, og det er en omforent forståelse for hvordan arbeidet skal utføres. Ungdommene får informasjon i god tid før fylte 18 år og medvirker i planleggingen av videre tiltak sammen med kontaktpersonen og ettervernkonsulenten.     

Barneverntjenesten sørger for individuelt tilpassede tiltak. Barnverntjenesten arbeider systematisk og målrettet med å kartlegge ungdommens ønsker og behov for videre tiltak etter fylte 18 år. Barneverntjenestens holdning er at det ved valg av ettervernstiltak skal ungdommens behov være det overordnede og at tjenesten etterstreber å tilrettelegge for løsninger som er til ungdommens beste. Tjenesten har et system som fanger opp at ungdommer som er i målgruppen blir kartlagt og overført til en ettervernkonsulent i team for ettervern og enslige mindreårige flyktninger.  

Ettervernkontrakten er utformet som en tiltaksplan, men med tillegg om vilkår for å kunne være i ettervern. Dersom ikke ungdommen følger opp vilkårene, så er det i seg selv ikke tilstrekkelig grunn for å avslutte etterverntiltaket. Avslutning av etterverntiltak skal gjøres i samarbeid med ungdommen etter en barnets beste vurdering, jf. barnevernloven § 4-1. Etter Fylkesmannen vurdering er deler av teksten i ettervernkontrakten ikke utformet i tråd med barnevernlovens bestemmelser om avslutning av ettervern, og kan oppfattes som absolutte vilkår for ungdommen. Vi har likevel ikke funnet grunnlag for å konkludere med lovbrudd på dette området. Vi har lagt vekt på at vi gjennom tilsynet har fått bekreftet at barneverntjenesten ikke avslutter tiltak når ungdommen ikke følger opp vilkårene i kontrakten. Ved brudd på vilkårene blir ettervernet derimot justert og tilpasset ungdommens behov. Avslutning av ettervern gjøres i praksis i tråd med barnevernloven § 4-1.  

Det kommer tydelig fram i saksmappene at ungdommene medvirker i hele prosessen fra planlegging til avslutning av ettervern. Barneverntjenesten følger opp ungdommene i ettervern på en systematisk måte, ved behov og i samarbeid med ungdommen. Tiltakene blir evaluert, og justert dersom ungdommens situasjon og behov endres. 

Barnverntjenesten har en godt innarbeidet praksis og rutiner for oppfølging av ungdom som har takket nei til ettervern. Interne rutiner og kontrolltiltak bidrar til å sikre at alle unge som har takket nei til ettervern får mulighet til å ombestemme seg. 

Ungdommene som Fylkesmannen hadde samtale med i forkant av tilsynet var positive til oppfølgingen de hadde fått/får i ettervernfasen. 

Det er Fylkesmannens vurdering at Larvik kommune har organisert sitt arbeid med ettervern på en slik måte at kravene til forberedelse, utredning, vurdering, evaluering og avslutningen av etterverntiltak blir ivaretatt. Det er sammenheng mellom rutinebeskrivelser, opplysninger i intervjuer og funn i saksmapper. Barneverntjenestens arbeid med ettervern er gjennomgående godt dokumentert og tjenestens barnevernfaglige vurderinger fremgår på en tydelig måte.

Sosiale tjenester i Nav
Kommunen i Nav skal sikre at unge som har eller har hatt tiltak fra barneverntjenesten får tilpassede individuelle tjenester etter sosialtjenesteloven. Dette innebærer at kommunen i Nav må organisere sitt arbeid med sosiale tjenester på en slik måte at unge får sin situasjon og sine behov kartlagt, at de medvirker i denne kartleggingen, og at tjenestene tildeles skjønnsmessig etter en individuell vurdering.

Nav-kontoret har skriftlige rutiner som omhandler informasjon, kartlegging, opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad med vilkår om aktivitet. Rutinene inneholder punkter om brukermedvirkning og individuelle vurderinger. Det er en omforent forståelse for hvordan arbeidet skal utføres. Nav-kontorets arbeid er godt dokumentert i ungdommenes saksmapper.

Arbeidet med de sosiale tjenestene i Nav-kontoret er tydelig plassert, oppgaver og ansvar er kjent. Det er klare styringslinjer, hyppige møter med rapporteringer fra avdelingsledere til Nav-leder og fra Nav-leder til assisterende rådmann. Nav-kontoret har rutiner for opplæring og en beslutter med ansvar for opplæring, som blir tilpasset den enkeltes behov. Nyansatte blir fulgt opp av opplæringsansvarlig og avdelingsleder.

Nav-kontoret er ikke tilknyttet kommunens kvalitetssystem. De ansatte kjenner i liten grad til at avvik skal meldes på annen måte enn direkte til leder eller via det statlige systemet. Implementering av kommunalt avvikssystem i Nav-kontoret vil bidra til å sikre at det blir tydelig hva som skal meldes og hvordan avvikene skal meldes og følges opp. 

Vi har gjennom tilsynet blitt kjent med at kommunens omstillingsprosess påvirker de sosiale tjenestene på en slik måte at de ansatte ikke får fulgt rutine for gjennomføring av førstegangssamtaler. Manglende førstegangssamtaler og kartlegging av behovet for tjenester utgjør en risiko for at unge som har, eller har hatt, tiltak fra barneverntjenesten ikke får tildelt tjenester etter en individuell vurdering. Vi har imidlertid ikke vurdert at risikoen er så stor at det danner grunnlag for å konkludere med lovbrudd. Vi legger vekt på informasjon om at en reduksjon i antall førstegangssamtaler har vært et midlertidig tiltak i en omstilling og at det foreligger planer om en omprioritering av ressurser. Vi legger også vekt på at det har blitt gjennomført kartleggingssamtaler per telefon og at mappegjennomgangen viste godt dokumenterte kartlegginger og individuelle vurderinger av behovet for tjenester. 

Samarbeid mellom barneverntjenesten og sosiale tjenester i Nav
Kommunen skal sikre at barneverntjenesten og sosialtjenesten i Nav samarbeider med hverandre, og eventuelt andre instanser og kommuner i den grad det er nødvendig, for å kunne gi de unge et forsvarlig tjenestetilbud. Videre skal kommunen sørge for at tiltak til unge blir koordinert i den grad det er behov for det.

Gjennom tilsynet har vi sett at Larvik kommune har en helhetlig tilnærming i sitt arbeid med ungdom. Ungdomsutvalget bidrar til gode overganger og samarbeid mellom ulike instanser, og bidrar til at tiltak og tjenester til ungdom blir koordinerte.

Samarbeidet mellom barneverntjenesten og Nav-kontoret er satt i system. Det er kjent for ledelsen og de ansatte i begge tjenestene hvordan de skal gå fram for å etablere samarbeid. Det samarbeides på ledernivå og på saksbehandlernivå. Det er utarbeidet retningslinjer for samarbeidet, og det er samsvar mellom rutiner og etablert praksis.

Det er Fylkesmannens vurdering at samarbeidet mellom barneverntjenesten og sosiale tjenester i Nav legger til rette for at den enkelte ungdom får et helhetlig tjenestetilbud som er tilpasset ungdommens situasjon og behov.

5. Fylkesmannens konklusjon

Det er vår vurdering at kommunens styringstiltak, funn fra resultatdokumenter og samtaler med ungdom, ansatte og ledere fører til at det ikke er grunnlag for å fastslå lovbrudd på det undersøkte området. 

Det ble ikke avdekket lovbrudd under tilsynet. Tilsynet er derfor avsluttet.

Med hilsen

Inger Tveit Espeland
assisterende direktør i helse- og omsorgsavdelingen

Merete Lohne
fagsjef

 

Dokumentet er elektronisk godkjent

Kopi til:

Barneverntjenesten i Larvik kommune, Postboks 2020, 3255 LARVIK

Nav Larvik, Postboks 188, 3251 LARVIK

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

Varsel om tilsynet ble sendt 19.06.2019. Tilsynsbesøket ble gjennomført ved barneverntjenesten og Nav-kontoret, og innledet med et kort informasjonsmøte 26.08.2019. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 02.09.2019. Samtale med 5 ungdommer ble gjennomført 19.08.2019 og 22.08.2019.

En del dokumenter var tilsendt og ble gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

Fra barneverntjenesten

  • Organisasjonskart og delegasjonsreglement for barneverntjenesten
  • Virksomhetsplan 2019 for ettervern og enslige mindreårige
  • Navn på ansatte som leder, og jobber med ettervernstiltak
  • Navn på ansatte med særlig ansvar for samarbeid med Nav
  • Beskrivelse av interne møtestrukturer og ansvarsgrupperutiner som gjelder ettervern
  • Rutiner for samarbeid med Nav, samtykke skjema til samhandling mellom Nav Larvik og samarbeidspartnere i ungdomsutvalget, henvisningsskjema til ungdomsutvalget
  • Rutine for ettervern – forberedelse og overføring til ettervern. Gjelder for kontaktpersoner i omsorgsteam og ungdomsteam
  • Rutine ved ettervern – overlapping mellom kontaktperson og ettervernkonsulent
  • Rutine for ettervern – overlappingsmøte. Gjelder for kontaktpersoner i ungdomsteam og omsorgsteam samt ettervernkonsulenter
  • Ettervernkontrakt
  • Rutine ved ettervern. Gjelder for ettervernkonsulenter og teamleder
  • Samtykke skjema – samtykke til samarbeid mellom etater
  • Rutine for ettervern – avslutning av etterverntiltak
  • Avslutning av ettervern for klienter i fosterhjem (rutine fra Familia)
  • Rutine ved ettervern – oppfølging ettervern. Gjelder for ettervernkonsulenter
  • Kompetanseplan – Barneverntjenesten 2019 til 2020
  • Prosedyrer for å melde avvik
  • Veileder i TQM – kvalitetssystemet i Larvik kommune. Veileder for ansatte
  • Kopi av registrerte avvik
  • Brukerundersøkelse våren 2019
  • Oversikt over brukerorganisasjoner som kommunen samarbeider med

Fra Nav Larvik

  • Organisasjonskart for Nav Larvik med beskrivelse av avdelingene
  • Delegasjonsreglement
  • Styringsdokument for 2019
  • Visjon – Nav Larvik
  • Beskrivelse av roller ved Nav Larvik 2019 
  • Oversikt over ansatte
  • Forskjellige rutiner/arbeidsbeskrivelser og sjekklister som gjelder sosiale tjenester
  • Rutine for Ungdomsutvalget i Larvik
  • Rutine for samhandling og utveksling av opplysninger mellom Nav Larvik og barneverntjenesten  
  • Rutinebeskrivelse for kartlegging av nye brukere
  • Skjema for kartleggingssamtale
  • Søknadsskjema for økonomisk stønad
  • Samtykkeskjemaer  
  • Opplæringsplaner
  • Informasjon om avvikshåndtering
  • Mandat for brukerutvalg ved Nav Larvik
  • Oversikt over personer (navn og fødselsdato) under 25 år som de siste to årene har mottatt eller mottar økonomisk stønad eller tjenesten opplysning, råd og veiledning

Det ble valgt ut 31 mapper (16 fra barneverntjenesten og 15 fra Nav-kontoret) som ble gjennomgått ved barneverntjenesten og Nav-kontoret.

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

  • seniorrådgiver Ingrid Lundin, Fylkesmannen i Vestfold og Telemark, revisor
  • seniorrådgiver Laila Christensen, Fylkesmannen i Vestfold og Telemark, revisor
  • seniorrådgiver Ellen Roberg, Fylkesmannen i Vestfold og Telemark, revisor
  • rådgiver Hilde Gogstad, Fylkesmannen i Vestfold og Telemark
  • seniorrådgiver Maria Therese Borsodi, Fylkesmannen i Vestfold og Telemark (mappegjennomgang og åpningsmøte)
  • fagsjef Merete Lohne, Fylkesmannen i Vestfold og Telemark, revisjonsleder

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2019 Barneverntjenestens tilbud om ettervern og samhandling med sosiale tjenester i Nav

Søk