Helsetilsynet

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med Tokke kommune 25. og 26. september 2019. Vi undersøkte om kommunen fører tilsyn med barnehagar og skular i samsvar med aktuelle lovkrav slik at inne- og utemiljø fremjar helse og trivsel og forebyggjer sjukdom og skade hos barnehagebarn og skuleelevar.

Tilsynet blei gjennomført som del av eit landsomfattande tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen sin konklusjon:

Vi finn at Tokke kommune ikkje har oppfylt plikta til å føre tilsyn da

  • det ikkje er klart kven som er delegert mynde og oppgaver,
  • kommunen ikkje har tilstrekkeleg oversikt over godkjenningspliktige barnehagar og skular,
  • arbeid med tilsyn etter forskrift med miljøretta helsevern i barnehagar og skular ikkje er iverksett, herunder ikkje ført tilsyn med barnehagar og og skular.

Dette er brot på folkehelselova § 9, jf. § 30.

Fylkesmannen ber om at kommunen vurderer kva forhold som har medverka til brot på folkehelselova og brukar denne vurderinga som del av grunnlaget for iverksetting av tiltak for å rette lovbrotet.

Vi ber om å få tilsend ein konkret plan for retting innan 1. februar 2020 der det og går fram korleis leiinga i kommunen vil følgje med på at tiltaka fungerer.

1. Tema og omfang i tilsynet

Det landsomfattande tilsynet med folkehelselova i 2019 er retta mot kommunen sitt arbeid med tilsyn med miljøretta helsevern i barnehagar og skular.

Føremålet med tilsynet er å medverke til at kommunen oppfyller plikta til å føre tilsyn med at inne­ og utemiljø i barnehagar og skular fremjar helse og trivsel og førebyggjer sjukdom og skade hos barn i barnehagar og skular. lnne- og utemiljø har mykje å seie for helse, trivsel og prestasjonar blant barn og unge. På landsbasis har det vist seg at mange barnehagar og skular til dømes har eit dårleg inneklima. Problema har hatt samanheng med svikt i drift og vedlikehald. Varierande og mangelfullt tilsyn kan og medverke til at barnehagar og skular utviklar eit dårleg inneklima og andre miljømessige problem over tid etter at barnehagen og skulen blei godkjent. Kartlegging av kommunane sine tilsyn med miljøretta helsevern i barnehagar og skular har avdekt store skilnader med omsyn til omfanget og oppfælginga av tilsyn i dei tilfella det er konkludert med eller funne lovbrot.

Fylkesmannen har ført tilsyn med om kommunen oppfyller plikta til a føre tilsyn ved å sørgje for:

  • klar fordeling av mynde og oppgaver, at tilsynet er tilstrekkeleg uavhengig og har naudsynt kompetanse,
  • oversikt over godkjenningspliktige barnehagar og skular,
  • at risikoforhold i miljøet i den enkelte barnehagen og skulen blir følgde opp og at det blir ført regelmessig tilsyn med barnehagar og skular i kommunen,
  • at tilsyn blir følgde opp systematisk der det er avdekt lovbrot

Vi har undersøkt og vurdert om det er klart kven som har delegert mynde til å føre tilsyn med tilhøyrande oppgaver og at dei som skal føre tilsyn, er tilstrekkeleg uavhengig av verksemdene som det skal førast tilsyn med. Dette er særleg aktuelt ved tilsyn med kommunale barnehagar og skular. Vi har og undersøkt om kommunen sørgjer for at den instansen i kommunen som skal føre tilsyn med barnehagar og skular, har naudsynt kompetanse om miljøretta helsevern, tilsynsmetode og sakshandsaming. Undersøkinga vår omfatta og korleis kommunen har dokumentert at desse forholda er teke i vare.

Tilsynet i kommunen er eit viktig tiltak for a sikre at barnehagar og skular ikkje blir drive utan godkjenning. Å ha oversikt over godkjenningspliktige barnehagar og skular og deira godkjenningsstatus er naudsynt ved prioritering av kva for barnehagar og skular deter aktuelt a føre tilsyn med. Vi har undersøkt om kommunen har naudsynt oversikt over godkjenningsstatus.

I kommunen sitt ansvar for tilsyn inngår både å følgje opp risikoforhold i miljøet i den einskilde barnehagen og skulen, og å føre regelmessig tilsyn med barnehagar og skular i kommunen. Vi har undersøkt om kommunen sørgjer for at den instansen i kommunen som fører tilsyn, får tilstrekkeleg informasjon om risikoforhold ved miljøet i barnehagar og skular og at tilsynet er basert på risikovurderingar.

Dette er naudsynt i samband med oppfølging av forhold med mogeleg helserisiko i miljøet i den einskilde barnehagen og skulen, og i samband med det regelmessige tilsynet. Vi skal og undersøke om kommunen følgjer med på at tilsynsoppgava blir utført slik som føresett, og om det er dokumentert korleis tilsynsoppgava blir planlagt og utført.

For å oppnå føremålet med tilsyn, må lovbrot som tilsynet avdekkjer, bli retta. Då kan tilsynet avsluttast. Vi har undersøkt om kommunen følgjer opp med tilsyn på ein systematisk måte og korleis denne delen av arbeidet er blitt dokumentert.

Mynde til å føre tilsyn med kommunen sitt tilsyn med miljøretta helsevern i barnehagar og skular
På fagfeltet miljøretta helsevern er tilsynet til Fylkesmannen avgrensa til å føre tilsyn med om kommunen oppfyller sine pliktar som tilsynsstyresmakt. Vi fører med andre ord «tilsyn med kommunen sitt tilsyn». Dette tilsynet omfattar ikkje om kommunen som eigar sørgjer for å oppfylle krava til miljøretta helsevern i barnehagar og skular som kommunen eig.

Mange kommunar har delegert mynde og oppgaver til å føre tilsyn til eit interkommunalt selskap eller ein vertskommune. Kommunen kan og kjøpe tenester frå andre kommunar. Fylkesmannen sitt tilsyn er retta mot kommunen, uavhengig av korleis miljøretta helseverntenesta er organisert.

Tilsynet til Fylkesmannen omfattar kommunen sitt arbeid med tilsyn med miljøretta helsevern i private og offentlege barnehagar, grunnskular og vidaregåande skular i kommunen, og som er omfatta av § 2 i forskrift om miljøretta helsevern i barnehagar og skular m.v.

§ 2 Virkeområde
Forskriften kommer til anvendelse ved planlegging, tilrettelegging og drift av:

  1. barnehager og andre virksomheter som mot godtgjøring gir tilsyn med og omsorg for barn under skolepliktig alder når: a. virksomheten er regelmessig, og b. tilbyr en ukentlig oppholdstid på mer enn ti timer, og c. antall barn som er tilstede samtidig, er tre eller flere
  2. grunnskoler
  3. videregåande skoler

Tilsynet er utført som systemrevisjon. Det inneber tilsyn med korleis kommunen leier og styrer arbeidet med tilsyn og sørgjer for at aktuelle lovkrav blir oppfylte.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Eit tilsyn er kontroll av om verksemda si praksis er i samsvar med gjeldande reglar i lov og forskrift. Vi gir derfor her ei oversikt over krava som blir lagde til grunn i tilsynet.

Rettsleg grunnlag for fylkesmannens tilsyn
Fylkesmannen er gitt mynde til å føre tilsyn med kommunen sitt folkehelsearbeid etter lov av 24. juni 2011 om folkehelsearbeid (folkehelselova), jf. folkehelselova § 31. Fylkesmannen si tilsynsmynde på området miljøretta helsevern gjeld folkehelselova §§ 8 og 9 og § 30 om internkontroll. Dette er i samsvar med reglane i kommunelova kapittel 10 A.

Rettsleg grunnlag for kommunens tilsyn
I føIgje kapittel 3 Miljøretta helsevern i folkehelselova, har kommunen blant anna som oppgave å føre tilsyn med faktorar i miljøet som til ei kvar tid direkte eller indirekte kan ha innverknad på helsa. Kommunen har verkemiddel overfor privat og offentleg verksemd og eigedom. Kommunen sitt ansvar for tilsyn med miljøretta helsevern går fram av folkehelselova § 9.

Forskrift om miljøretta helsevern i barnehagar og skular m.v. stiller ei rekkje krav, mellom anna til internkontroll, uteområde, inneklima, reinhald, vedlikehald, smittevern, måltid mv., som er retta mot eigar/leiar av verksemda. Kommunen skal føre tilsyn med at forskrift om miljøretta helsevern i barnhagar og skular blir oppfylt, jf. presisering i forskrifta § 25.

Krav i lov og forskrift som gjeld ved tilsynet med kommunen
Plikt til internkontroll
Kommunen har plikt til å føre internkontroll for a sikre at krav fastsette i folkehelselova eller i medhald av folkehelselova blir oppfylt, jf. folkehelselova § 30. Det er ikkje gitt eiga forskrift som utdjupar krava til internkontroll. Kommunen si plikt til internkontroll med tilsynsoppgåva byggjer på det alminnelege systemet for internkontroll i lov av 25. september 1992 nr. 107 om kommunar og fylkeskommunar (kommunelova) § 23 nr. 2.

Plikt til a dokumentere tilsyn med miliøretta helsevern
Det følgjer av folkehelselova § 30 andre ledd, at kommunen sitt tilsyn etter § 9 skal dokumenterast særskilt. Det er presisert i folkehelselova § 30 andre ledd, at uavhengigheit og lik handsaming i tilsynet skal vere dokumentert. Det forsterka dokumentasjonskravet gjeld generelt for tilsynsoppgava etter § 9.

Ansvar, oppgaver og mynde
Kravet til internkontroll i folkehelselova § 30 inneber at kommunen må ha klar fordeling av ansvar, oppgaver og mynde. Kommunen kan delegere oppgaver og mynde innan miljøretta helsevern internt i kommunen, til ein vertskommune eller til eit interkommunalt selskap (IKS), etter dei alminnelege reglane om delegering i kommunelova, jf. folkehelselova § 9 første ledd andre punktum.

Tilsynet skol vere uavhengig
Kommunen må organisere seg slik at dei personane eller den eininga som fører tilsyn med miljøretta helsevern, er tilstrekkeleg uavhengig av underliggjande verksemd som det skal førast tilsyn med. Kommunen må dokumentere at tilsynet er uavhengig, jf. folkehelselova § 30.

Kompetanse
Plikta kommunen har til å føre tilsyn med miljøretta helsevern etter folkehelselova § 9, føreset at kommunen har naudsynt kompetanse til å utføre tilsynsoppgava forsvarleg, jf. kravet til internkontroll i folkehelselova § 30. Kommunen må dokumentere at dei som har ansvar for å føre tilsyn med miljøretta helsevern, har naudsynte føresetnader, under dette kompetanse.

Oversikt over godkjenningsstatus
Tilsynsansvaret til kommunen inneber etter folkehelselova § 9, å ha oversikt over godkjenningspliktige barnehagar og skular i kommunen. Å ha ei oppdatert oversikt over godkjenningsstatus for barnehagar og skular, er å rekne som del av det løpande arbeidet med oversikt over folkehelseutfordringane i kommunen, og som kommunen skal ha etter § 4 i forskrift om oversikt over folkehelsa.

Risikobasert tilsvn
Kommunen sitt tilsyn etter folkehelselova § 9 skal vere basert på risikovurderingar. Kommunen må følgje opp forhold som kan innebere at miljøet i barnehagar og skular er uforsvarleg, og føre regelmessig tilsyn med barnehagar og skular i kommunen ut fra risikovurderingar. Forskrift om miljøretta helsevern § 4 andre ledd, presiserer at kommunen skal prioritere tilsyn ut fra vurdering av helserisiko. Kommunen sine risikovurderingar bør mellom anna byggje på kunnskap om folkehelseutfordringar som kommunen skal ha etter folkehelselova § 5.

Opplysnings- og informasjonsplikt
Kommunen må som del av kravet til intern kontroll, følgje med på at barnehagar og skular etterlev opplysningsplikta i forskrift om miljøretta helsevern i barnehagar og skular § 5, og sørgje for at dei som fører tilsyn, får opplysningane.

Tilsynsmetode
Metodane som kommunen bruker ved tilsyn med miljøretta helsevern, må gje eit tilstrekkeleg faktagrunnlag til å sikre forsvarleg sakshandsaming og å kunne konkludera. Når kommunen konkluderer med pålegg, må og utgreiingsplikta i lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningslova) § 17 bli haIden.

Oppfølging og avslutting av tilsyn
Når kommunen har ført tilsyn med ein barnehage eller skule, uavhengig av utfall, skal tilsynet avsluttast, jf. forvaltningslova § 11 a. Kravet til internkontroll i folkehelselova § 30 inneber at kommunen systematisk må følgje opp det einskilde tilsynet og alle tilsyn som ikkje er avslutta. Kommunen skal ha oversikt over fristar, rutinar for purring og ha ein plan for vidare oppfølging.

Krav tit sakshandsaming
Kommunen er i sitt tilsyn bunden av forvaltningslova og forvaltningsrettslege prinsipp. Kravet til internkontroll i folkehelselova § 30 inneber at kommunen ved si organisering og styring må sikre at krav til sakshandsaming i forvaltningslova blir oppfylt.

3. Framstilling av faktagrunnlaget

Organisering av arbeidet med tilsvn med miliøretta helsevern i barnehagar og skular - fordeling av ansvar og mvnde, naudsvnt kompetanse og at tilsvnsorganet er uavhengig av verksemdene det blir ført tilsvn med
Tokke kommune har ca. 2200 innbyggjarar. Kommunen har organisert si verksemd i tre kommunalområde. Dei tre områda er Plan, næring og teknisk, Helse og omsorg og Oppvekst, kultur og idrett.

Det går fram av kommunen sitt delegasjonsreglement at kommunalsjef Helse og omsorg er delegert mynde etter folkehelselova. Mynde er ikkje vidare delegert nedover i organisasjonen.

Av utkast til prosedyre for godkjenning og tilsyn av barnehage og skule datert 10. juli 2019 , går det fram at leiar for helseavdelinga skal delegere ansvar for handsaming av søknadar fra verksemdene om godkjenning etter forskrift om miljøretta helsevern i barnehagar og skular, og at kommuneoverlegen skal gjennomføre tilsynet i praksis.

Under intervjua kom det fram at det var uklart for dei tilsette kven som har mynde og ansvar for oppgava med tilsyn etter forskrift om miljøretta helsevern i barnehagar og skular.

Kommuneoverlegen er tilsett i 20 % stilling, men jobbar i praksis nærare 40 %. Han arbeidar og som fastlege og er under spesialisering i samfunnsmedisin.

Det kommer ikkje fram av organisasjonskartet korleis kommuneoverlegen er organisert, men under intervjua kom det fram at kommuneoverlegen høyrer til i helseavdelinga under kommunalområdet Heise og omsorg. Barnehagar og skular er i kommunalomradet Oppvekst, kultur og idrett. Det kom og fram under intervju at det ikkje er bindingar mellom dei to kommunalområda.

Det kom fram under intervju at det har vore gjennomført kontroll av leikeplassutstyret ved barnehagar og skular. Kommunen har nytta eit privat firma til a gjennomføre kontrollen. Det kom og fram at det har vore gjennomført branntilsyn og vernerundar ved kommunale barnehagar og skular, men at vernerundane gjeld arbeidstilhøva for dei tilsette.

Oversikt over barnehagar og skular i kommunen
I Tokke kommune er det to barnehagar og to skular samt ein vidaregaande skule. Det kom fram under intervju at det og er private dagmammaer i kommunen, men det var ikkje kjent at desse er godkjenningspliktege. Av opplysningane vi fekk tilsend fra kommunen går det fram at ingen av skulane er godkjende, men at barnehagane er godkjende.

Kommuneoverlegen har i to tilfelle vore på synfaring i samband med godkjenning av barnehagar etter barnehagelova. Det blei skreve rapport etter synfaringa og gjeve skriftlege medisinskfaglege råd og rettleiing, men ikkje fatta formelle vedtak om godkjenning etter forskrift om miljøretta helsevern i barnehagar og skular. Ved nærare undersøking blei det avdekt at barnehagane er godkjende etter barnehagelova, men ikkje etter forskrift om miljøretta helsevern i barnehagar og skular. Under intervjua kom det fram at ingen var kjend med om barnehagar og skular tidlegare er blitt godkjende.

Det var ikkje kjent at kommunen og har ansvar for tilsyn med private dagmammaer og fylkeskommunale skular.

Korleis kommunen melder eller opplyser om risikoforhold
Både i tilsend dokumentasjon og i intervjua kom det fram opplysingar om at det ringast eller sendast e-postmelding til kommuneoverlegen dersom det er forhold i barnehagen eller skulen av helsemessig betydning for born eller elevar. Kommuneoverlegen gjev da medisinskfaglege råd eller vidareformidlar informasjon til rette instans for å setje i verk tiltak. Det finst ingen skriftleg prosedyre for korleis barnehagen eller skulen skal melde fra om, eller opplyse til helseavdelinga om risikoforhold. Det har vore gjennomført målingar av luftkvalitet i skular, og rapport etter målingane går til AMU, men ikkje til helseavdelinga sjølv om det er forhold som og gjeld barna eller elevane.

Verksemdene kjente ikkje til si plikt til a opplyse tilsynsorganet om risikoforhold ved barnehagen eller skulen.

I intervju kom det fram at kommunen har eit internt system for avviksmeldingar som nyttast av barnehagar og skular. Dette brukast ikkje i helseavdelinga, og kommunalsjef Heise og omsorg har heller ikkje tilgang til avvikssystemet. Det kom og fram at kommunen har kjøpt eit nytt internkontrollsystem, «Compilo», som gradvis skal implementerast i verksemdene.

Giennomøring og oppfølging av tilsyn
Vi fekk opplyst at det ikkje har vore ført tilsyn med barnehagar og skular i Tokke kommune etter forskrift om miljøretta helsevern i barnehagar og skular. Av tilsend dokumentasjon gar fram at kommuneoverlegen i 2017 laga eit forslag til plan for miljøretta helsevern. Planforslaget inneheld ei skiIdring av mogleg organisering av oppgavene, delegering av mynde, prioritering av tilsynsoppgaver på grunnlag av risikovurderingar med meir. Planforslaget blei send leiinga i kommunen, men ikkje vidare følgd opp. Det ligg derfor ikkje føre nokon risikovurdering eller plan for tilsyn av verksemdene i kommunen.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

Organisering av arbeidet med tilsvn
På grunnlag av gjennomgått dokumentasjon og opplysningar fra intervjua, er vår vurdering at kommunen ikkje har sørgt for tilstrekkeleg styring med arbeidet med tilsyn med miljøretta helsevern i barnehagar og skular.

Kommunen har ikkje eit internkontrollsystem som sikrar at krav fastsette i eller i medhald av folkehelselova blir oppfylte.

Kravet til internkontroll inneber at kommunen må ha klar fordeling av ansvar, oppgaver og mynde. Vi finn at kommunen ikkje har delegert mynde eller oppgaver vidare fra kommunalsjef Helse og omsorg. Det har ikkje vore klart kven som skal utføre arbeidet med tilsyn med verksemdene etter forskrift om miljøretta helsevern i barnehagar og skular.

Plikta kommunen har til å føre tilsyn med miljøretta helsevern føreset at kommunen har naudsynt kompetanse til å utføre tilsynsoppgava forsvarleg, under dette kompetanse på tilsynsmetodikk og sakshandsaming. Vi finner ikkje grunnlag for a kunne vurdere dette nærare da ansvaret for å føre tilsyn ikkje har vore klart plassert.

Oversikt over godkienningspliktige barnehagar og skular
Vi finn at kommunen har oversikt over dei godkjenningspliktige kommunale verksemdene, men ikkje over deira godkjenningsstatus. Verken barnehagar eller skular er godkjende etter forskrift om miljøretta helsevern i barnehagar og skular. Det kom fram under intervjua at kommunen ikkje var kjent med si plikt til a godkjenne og føre tilsyn med private familiebarnehagar og fylkeskommunale skular . Vi vurderer såleis at kommunen ikkje har tilstrekkeleg oversikt over godkjenningspliktige barnehagar og skular.

Opplysnings- og informasionsplikt
Det kom fram under intervjua at verksemdene melder til kommuneoverlegen om helsemessige forhold eller når dei treng råd, men dei var ikkje kjende med opplysningsplikta etter forskrift om miljøretta helsevern i barnehagar og skular § 5.

Giennomføring og oppfølging av tilsvn
Da kommunen ikkje har gjennomført tilsyn, har vi ikkje grunnlag for å vurdera korleis kommunen følgjer opp tilsyn.

5. Fylkesmannen sin konklusjon

Vi finn at Tokke kommune ikkje har oppfylt plikta til å føre tilsyn da

  • det ikkje er klart kven som er delegert mynde og oppgåver,
  • kommunen ikkje har tilstrekkeleg oversikt over godkjenningspliktige barnehagar og skular,
  • arbeid med tilsyn etter forskrift med miljøretta helsevern i barnehagar og skular ikkje er iverksett, herunder ikkje ført tilsyn med barnehagar og skular.

Dette er brot på folkehelselova § 9, jf. § 30.

6. Oppfølging av lovbrot

Fylkesmannen ber om at Tokke kommune vurderer kva forhold som har medverka til brot på folkehelselova og brukar denne vurderinga som del av grunnlaget for iverksetting av tiltak for å rette lovbrotet.

Vi ber om at kommunen innan 1. februar 2020 sender oss ein konkret plan for retting, og at følgande går fram av planen:

  • Kva tiltak som er planlagt sett i verk
  • Korleis leiinga vii følgje med å om tiltaka fungerer som planlagt etter at dei har fungert ei tid
  • Korleis leiinga vii følgje opp arbeidet med miljøretta helsevern i barnehagar og skular
  • Kommunen sine eigne fristar for gjennomføring og evaluering av tiltaka

Med helsing

Reidun Bergersen Borrebæk
revisjonsleiar

Roger Jensen
revisor

Benedicte Fosaas Broen
revisor

 

 

 

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi korleis tilsynet blei gjennomført og kven som deltok. Varsel om tilsynet blei sendt 27. mai 2019.

Tilsynet blei innleia med eit kart informåsjonsmøte 26.09.2019. Oppsummerande møte med gjennomgang av funn blei halde same dag.

Ein del dokument vart tilsende og gjennomgatt på førehand, mens andre dokument blei overleverte og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket.

Følgjande dokument blei gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

  • Organisasjonskart
  • Fagleg og administrativt ansvarlege
  • Namn på tilsette som utfører tilsyn
  • Delegasjonsreglement
  • Styrande dokument IK
  • Oversikt godkjenningspliktige barnehagar og skular
  • Utkast til rutinar som gjeld tilsynsaktivitet, inkludert oppfylging av tilsyn
  • Kopi av mottekne meldingar og klagar om risikoforhold
  • Tilsynsrapportar inkludert dokumentasjon på oppfølging av tilsyn etter barnehagelova
  • Rapport støymåling
  • Årsplanar for skulane
  • Kopi av e-postar mellom kommuneoverlegen og kommunalsjef helse og omsorg
  • Forslag til plan for miljøretta helsevern laga av kommuneoverlegen i 2017
  • Kommunen si vurdering av eige arbeid med tilsyn med miljøretta helsevern i barnehagar og skular
  • Notat etter synfaring av barnehage på Tangane den 25. februar 2009 av kommuneoverlegen

I tabellen under gir vi eit oversyn over kven som blei intervjua, og kven som deltok på oppsummerande møte ved tilsynsbesøket

Ikkje publisert her

Det var 3 møter med brukarrepresentantar i samband med tilsynet.

Desse deltok fra Fylkesmannen:

Seniorrådgjevar Benedicte Fosaas Broen, revisor
Seniorrådgjevar Roger Jensen, revisor
Seniorrådgjevar Reidun Bergersen Borrebæk. revisjonsleiar

 


Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2019 Folkehelseloven. Kommunens tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler

Søk