Rapport etter tilsyn kommunal beredskapsplikt og helse- og sosialberedskap Larvik kommune 2025

1. Bakgrunn og gjennomføring

Tabellen nedenfor oppsummerer nøkkelopplysninger om gjennomføringen og videre oppfølging. De videre avsnittene gir utfyllende opplysninger om hjemmelsgrunnlag, grunnlagsdokumentasjon og deltakere.

1.1 Formål og hjemmelsgrunnlag

Tilsynet er et fellestilsyn som gjennomføres av Beredskapsstaben og Helse- og omsorgsavdelingen hos Statsforvalteren i Vestfold og Telemark. Formålet med tilsynet er å følge opp at Larvik kommunes arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap på overordnet nivå og innenfor helse- og sosialområdet er systematisk og helhetlig og i samsvar med aktuelle lov- og forskriftskrav. Sosialberedskap og beredskap innenfor miljørettet helsevern har et særskilt fokus.

Tilsynet er gjennomført med hjemmel i § 29 i sivilbeskyttelsesloven og § 10 i forskrift om kommunal beredskapsplikt, samt lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten m.m. §§ 1 og 2, lov om kommunale helse- og omsorgstjenester § 12-3, helseberedskapsloven § 6-2, jf. forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. etter lov om helsemessig og sosial beredskap § 10 og folkehelseloven § 31, sosialtjenesteloven § 16, jf. kommuneloven kapittel 30.

1.2 Tilsynstema

Sivilbeskyttelsesloven §§ 14 og 15 og kravene i forskrift om kommunal beredskapsplikt.

Beredskapskrav innenfor helse- og omsorg/sosialområdet: Helse- og sosialberedskapsplan/smittevernplan/pandemiplan/kontinuitetsplan/beredskapsplan for miljørettet helsevern og atomberedskapsplan.

1.3 Grunnlagsdokumentasjon

Disse dokumentene ble innhentet i forbindelse med tilsynet:

1.4 Gjennomføring

Som del av tilsynet har kommunen i tillegg til oversending av dokumentasjon fylt ut og oversendt et kartleggingsskjema. Tilsynsdagen med åpningsmøte, øvelse med oppsummering etter øvelsen og intervju ble gjennomført 21.05.2025. Sluttmøte ble gjennomført digitalt 26.05.2025. Hvem som bidro i arbeidet med utfyllingen av kartleggingsskjemaet og hvem som deltok gjennom tilsynsdagen og på sluttmøtet framgår av tabellen nedenfor.

Ikke publisert her

2. Hovedinntrykk

Larvik kommune jobber svært godt på beredskapsområdet, og kravene i den kommunale beredskapsplikten er svært godt ivaretatt. Det har vært jobbet godt i en årrekke, men vi registrerer gjennom tilsyn og annen kontakt med kommunen at satsing og fokus er ytterligere styrket de siste par årene. Kommunen har blant annet tilsatt en fagsjef beredskap i full stilling og legger opp til offensiv synliggjøring og bruk av denne rollen både internt og ikke minst eksternt.

Det er en god «rød tråd» i planverket fra kommuneplannivået og nedover til virksomhetene, inkludert inn i budsjettarbeidet, med klare målsettinger for arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap. Kommunen har et eget dokument: «Mål og reglement for kommunens beredskapsarbeid» som er vedtatt i kommunestyret i 2022. Dette dokumentet er med på å koble sammen administrasjon og politikk i beredskapsarbeidet, og har også god verdi eksternt. Dokumentet skal etter planen revideres og godkjennes på nytt nå i 2025.

Det er utarbeidet et helhetlig kunnskapsgrunnlag for kommuneplanarbeidet med et solid fokus på samfunnssikkerhet og beredskap gjennom ett av tre innsatsområder.

I samfunnsdelen er samfunnssikkerhet og beredskap vektlagt, og arealdelen av kommuneplanen har en risiko- og sårbarhetsanalyse for hele planen (kommunen) og et eget dokument med to konkrete oppfølgingsoppgaver – kunnskapsgrunnlaget for kvikkleirestatus og flomsoneregistreringer.

I Strategidokument 2025-2028 – Kommuneplanens handlingsdel og økonomiplan er beredskap og miljø (klimatilpasning) en av seks valgte prioriteringer, og her er en del planlagte store innsparingstiltak reversert (redningsdykkerberedskap og generell innsparing for brannvesenet).

Kommunen har gjennomgående et svært godt beredskapsplanverk, ikke minst ved at det er godt samordnet, detaljert og presist/konkret.

Det er utarbeidet en svært god og grundig helhetlig ROS nå i 2025 med 22 analyserte hendelser. Analysen har vært på bred høring i det kommunale beredskapsrådet og gjennom Innbyggerportalen og er i ferd med å bli vedtatt i kommunestyret.

Det er samtidig utarbeidet en god og hensiktsmessig plan for oppfølging av identifiserte tiltak i helhetlig ROS gjennom utarbeidelse av en oppsummering med 20 samletiltak som det skal jobbes videre med.

Flere gode evalueringsrapporter er oversendt i forbindelse med tilsynet. Tiltak fra evalueringer av hendelser og øvelser kan ses i sammenheng med tiltak fra den helhetlige ROS-analysen, og gjerne innarbeides i en felles oppfølgingsplan.

Helseberedskap

Kommunen har et godt og oversiktlig planverk for Helse og mestring med helseberedskapsplan administrativ (del A) og operativ del (del B), samt delplaner for psykososial beredskap (del C), smittevernplan del D), plan for pandemisk influensa (del E), samt pandemiplan der en ikke har vaksiner i starten (del F).

Hovedinntrykket er at planverket er oppdatert og godt samordnet med overordnet beredskapsplanverk. Helseberedskapsplanverket inneholder en god ressursoversikt og detaljerte planer som vil kunne være svært nyttig i en beredskapssituasjon. Administrativ og operativ helseberedskapsplan omfatter også sosiale sårbare grupper som funksjonshemmede og pasienter innenfor psykisk helse og avhengighet. Det er en styrke at helseberedskapsplanen innbefatter andre leverandører av tjenester som omfattes av lov om helsemessig og sosial beredskap, som for eksempel fastlegekontorene og Det nasjonale aldershjemmet for sjømenn i Stavern.

Administrativ beredskapsplan er godkjent i kommunestyret, mens øvrig planverk under Helse og mestring i hovedsak er unntatt offentlighet. Tilgangsstyring må vurderes nøye opp mot det behovet egne ansatte, pasienter, brukere og eksterne samarbeidspartnere har for å kjenne beredskapsplanverket.

Helse og mestring har egen beredskapskoordinator, samt eget beredskapsnettverk. Helse og mestring har en høy beredskapsforståelse. Egen beredskapskoordinator gir mulighet for et langsgående fokus på helseberedskap, samt oppfølging av beredskapsarbeidet innenfor kommunalområdet. Helse og mestring gjennomførte i 2023 egen ROS med oppfølgingsplan og frister for gjennomføring. Helse og mestring har hatt flere hendelser som det er høstet verdifulle erfaring fra, og hendelsene har bidratt til en trent beredskapsorganisasjon. EPS-planen ble øvd i 2024 under øvelsen «Superspeed brenner». Helse- og mestring har egne kontinuitetsplaner. Kommunen har gode planer for å kunne opprettholde drift av sykehjemmene ved strømutfall, og legevakten er også sikret nødstrøm.

Kommunen har en solid ressurs i tre kommuneoverleger i full stilling. Kommunen har ikke inngått avtale om tilgjengelighet for kommuneoverlegefunksjonen, men ressursen tilsier god tilgjengelighet av samfunnsmedisinsk kompetanse i kriseledelsen.

Kommunen har i forkant av iverksettelse av endring i planforskrift til lov om helsemessig og sosial beredskap etablert et rullerende lager av personlig beskyttelsesutstyr (iverksettelse 1.1.2026). Lokasjon og ansvar for lageret bør framgå av helseberedskapsplanverket. Lageret skal utgjøre tre måneders normalforbruk.

Kommunen har i overordnet ROS for Helse og mestring vurdert at svikt i legemiddelforsyning vil være en av de hendelsene som vil utgjøre størst risiko. Kommunen har på sykehjemmene legemidler for en ukes normal bruk, samt de mest kritiske og mest brukte legemidlene for minimum tre ukers drift. Kommunen er pliktig til å sikre legemiddelberedskapen for sine institusjonspasienter. Det er ikke innført spesifikke krav i lov eller forskrift for dimensjonering av lager av legemidler på institusjon slik kommer for personlig beskyttelsesutstyr, og kommunen påpeker det nasjonale ansvaret for legemiddelforsyningen. Det arbeides nasjonalt med å bedre legemiddelforsyningen, men arbeidet er ikke sluttført. Antall legemiddelmangler har de senere årene økt mye. Kommunens legemiddelberedskap for pasientene som bor på sykehjem framstår mangelfull, og vi anbefaler at kommunen øker lageret for de vanligst brukte legemidlene for pasientene på sykehjemmene.

Kommuneoverlegens ansvar for miljørettet helsevern framkommer godt av Beredskapsplan for miljørettet helsevern 2025 - 2027, og det framgår av planen at ved uønsket hendelse/krise vil kommunens beredskapsledelse bli aktivert. Beredskapsplan for miljørettet helsevern følger en annen mal enn de øvrige helseberedskapsplanene, og den kan med fordel tas inn som en delplan G under Helse og mestring. Beredskapssamarbeidet innen miljørettet helsevern kan med fordel knyttes tettere opp mot Eiendom og teknisk ved brann og IUA.

Kommunen har i sitt kvalitetssystem definert ansvar, rutine for innhenting av samtykke, ansvar forutdeling, loggføring, samt dosering for de ulike aldersgruppene. Vi anbefaler at denne detaljeringen samles (plan og relevante vedlegg), og at atomberedskapsplanen oppdateres til nyeste planmal fra 2022. Kommunen har jodtabletter utplassert på legevakt, skoler, barnehager og familiesentre. Atomberedskapsplanen er definert som en sentral plan, men vil ved hendelse kreve stor innsats fra flere kommunalområder. Det er behov for å koordinere ansvar og roller for atomberedskapen når det gjelder bl.a. Helse og mestring, Oppvekst og kvalifisering, fagsjef beredskap og virksomhetene. Kommunen har beskyttelsesutstyr for helse- og omsorgstjenesten, og planverket knyttet til innemelding og bruk av beskyttelsesutstyr for helse- og omsorgstjenesten bør framgå. Kommunen har fin informasjon på sine nettsider om kommunens atomberedskap og jodtabletter.

Kommunen har nå en god dekning av fastleger i kommunen, har 26 ALIS avtaler og har nylig opprettet ytterligere to nullhjemler, noe som er viktig for kommunens helseberedskap. Kommunen har startet et arbeid for å bedre integrere fastlegene i kommunens beredskap, og vi anbefaler å ta inn avtale om beredskap i fastlegeavtalene.

Behovet for hjemmetjenester i kommunen har økt svært mye det siste halve året. Kommunen bruker aktivt velferdsteknologi i helsetjenesten, og ROS gjennomføres før slik teknologi blir tatt i bruk. Helsetjenesten har oversikt over batterikapasitet for velferdsteknologi som er i bruk.

Sosialberedskap

Ansvaret for Nav til å yte tjenester etter sosialtjenesteloven, gjelder også i ekstraordinære krisesituasjoner. For å sikre at Nav-kontoret er tilstrekkelig forberedt på uforutsette hendelser som kan oppstå, er kommunen pålagt å utarbeide beredskapsplan for sosiale tjenester i Nav-kontoret. Beredskapsplanen skal utarbeides i samsvar med lov om helsemessig og sosial beredskap. Sosialberedskapsplanen skal samordnes med kommunens øvrige beredskapsplaner.

Sosiale tjenester i Nav er organisert under kommunalområdet Oppvekst og kvalifisering. Nav-leder og kommunalsjefen har faste møter, der beredskap kan være tema. Nav-kontoret deltar i kommunens beredskapsøvelser når nivå 2 (kommunalområdet) øver og det er naturlig å involvere Nav-kontoret.

Det er utarbeidet en beredskapsplan for Nav som i hovedsak omfatter håndtering av situasjoner som kan oppstå i Nav-kontorets lokaler, som for eksempel vold og trusler mot ansatte. Nav-kontoret har ikke en beredskapsplan som er rettet mot personer som mottar, eller som i krisesituasjoner ville hatt behov for, sosiale tjenester.

Det er utarbeidet enkelte tiltakskort for konkrete hendelser som vil ramme tjenestemottakere, som strømbrudd, driftsstans av IKT og stopp i utbetalingsprosessen. Tiltakortene gjelder i hovedsak praktisk håndtering, som hvem som skal varsles og hva som skal undersøkes for å få oversikt over situasjonen. Tiltakskortene omfatter i liten eller ingen grad beskrivelse av hvordan Nav i en slik situasjon skal ivareta sine tjenestemottakere og andre med behov for sosiale tjenester.

Tiltakskortet «Stopp i utbetalingsprosess» inneholder ett konkret tiltak som er rettet mot personer som mottar økonomisk sosialhjelp, og som vil ha behov for å handle mat med rekvisisjon. Beskrivelsen er knapp, og sier for eksempel ikke noe om hvordan Nav kan identifisere personer som vil ha behov for rekvisisjon og hvordan situasjonen skal håndteres.

Nav-kontoret har avtale med to dagligvarebutikker i Larvik sentrum om mulighet for kjøp av varer ved bruk av rekvisisjon fra Nav-kontoret. Det er tilgjengelig søknadsskjemaer på papir i Nav-kontorets lokaler.

Kommunen har en kontinuitetsplan for Nav fra 2022 for situasjoner med fravær opp mot 40 %. Planen er kort, det framgår ikke hvem som har utarbeidet den, eller når den skal evalueres. Kontinuitetsplanen synes heller ikke å være kjent for Nav.

Samlet framstår beredskapen for de kommunale sosiale tjenestene som fragmentert og knapp. Kommunen bør utarbeide beredskapsplaner som i større grad og mer helhetlig omfatter de sosiale tjenestene i Nav-kontoret.

Vi vil trekke fram som positivt:

• Grepet som er gjort innenfor området Helse og mestring med en egen beredskapskoordinatorressurs er med og gir god samordning mellom planverksnivåene i kommunen. En slik beredskapskoordinatorfunksjon vurderes innført i andre kommunalområder. Dette vurderes som et meget godt tiltak.
• Solide øvingsmålsettinger (som gjennomføres) med øving hver 6. måned for nivå 2 og 3 i beredskapsorganisasjonen
• Gode funksjonsbeskrivelser for rollene i kriseledelsen
• Overordnet kontinuitetsplan med føringer for kontinuitetsplaner nedover i kommunalområder/virksomheter
• Reorganisering av det interne beredskapsnettverket slik at det bygges opp med medarbeidere med relevante interne roller/påvirkningskraft
• Eget budsjett for fagsjef beredskap
• God oversikt over sårbare grupper innenfor helse og mestring
• Planer for drift av «kommunehospital» og ekstra sykesenger
• Definerte oppmøtesteder og gode planer for kommunikasjon med befolkningen

Noen utfordringer:

• Tilgangsstyringen til planverket må vurderes nøye, opp mot behovet både for egne ansatte og for brukere/eksterne samarbeidspartnere
• Alt planverk bør merkes med ansvar, revisjon og eventuelt vedtak i kommunestyret
• Jobbe med opplærings- og kompetanseplaner for nivå 1 og 2. Fokus nå har vært på lederne (nivå 3)
• Beredskapsplanen til Nav er i hovedsak rettet mot situasjoner i eget lokale, ikke mot de sosiale tjenestene
• Integrering av Nav/sosiale tjenester i det kommunale beredskapsarbeidet og planverket kan forbedres

Kommunens tre hovedutfordringer

Kartleggingsskjemaet som ble sendt ut før tilsynet inneholdt spørsmål om dette.

Kommunens svar:

• Langvarig bortfall av strøm/ekom
• Påvirkningsoperasjoner
• Klimaendringer

Erfaringer fra øvelsen under tilsynet

Opplegget for øvelsen etter øvingsdirektivet skulle være en diskusjonsøvelse basert på presenterte case, med eventuelle innspill for å korrigere eller drive diskusjonen rundt bordet framover. Det skulle være et særskilt fokus på hvorvidt relevant planverk var på plass eller manglet, og eventuelle forbedringspunkter knyttet til dette.

Det viste seg svært fort at den sentrale kriseledelsen (nivå 3 i beredskapsplanverket) som deltok «rundt bordet» på rådhuset håndterte øvelsen som en spilløvelse, og at nivå 2 (kriseledelsen i kommunalområdene) ble øvd parallelt i egne lokaler. Nivå 2 ble fulgt opp løpende under øvelsen og gjennom avbrudd der sentral kriseledelse gikk «hver til sitt». Den sentrale kriseledelsen kontaktet også eksterne samarbeidspartnere (frivillige) «live» under øvelsen.

Øvingsledelsen (tilsynsgruppa) vurderte at spilløvelse fullt ut dekket hensikten med øvelsen og forholdt seg til kommunens øvingstilnærming: Det ble observert:

• En sentral kriseledelse som tross en omfattende konstitueringskabal fremstod som godt trent og arbeidet meget godt sammen
• Tydelig ledelse og god systematikk i stabsarbeidet ved avklaring av status, beslutninger og deretter «arbeidsøkter» ut mot nivå 2
• Deltakere som var godt kjent med egne roller og eget planverk
• At planverket ble brukt aktivt og fremstod som hensiktsmessig og med god detaljeringsgrad
• Gode tanker om bruk av kartressurser (men litt tekniske utfordringer)
• Godt fokus på ekstern kommunikasjon (f.eks. avtale med Østlands-Posten)
• Aktiv bruk av krisestøtteverktøyet RAYVN internt og mot nivå 2 (logger oversendt)
• Godt fokus på sårbare grupper, både egne brukere og befolkningen ellers
• Litt usikkerhet/uklarhet rundt EPS-valg i det første øvingsscenarioet
• Stenging av skoler/barnehager gir ringvirkninger det er viktig å ha fokus på

3. Tilsynsfunn

Tilsynet avdekket ingen avvik. Det var heller ikke forhold som tilsynsgruppa vil ta inn som egne kommentarer, jf. definisjonen nedenfor.

Det vises til vurderingene i kapittel 2 i rapporten som tilbakemelding etter tilsynet.

3.1 Avvik

Avvik er definert som manglende oppfølging av krav fastsatt i sivilbeskyttelsesloven §§ 14 og 15 og/eller i forskrift om kommunal beredskapsplikt, eller i andre beredskapsrelaterte lover/forskrifter som har vært omfattet av tilsynet.

3.2 Kommentarer

Kommentarene er rettet mot forhold som ikke oppfyller definisjonen av avvik, men som

Statsforvalteren mener det er grunn til å påpeke for å sikre god oppfølging av

beredskapsplikten.

4. Videre oppfølging

Siden det ikke er avdekt avvik under tilsynet så avsluttes tilsynet med utsendingen av denne endelige rapporten.

Dersom kommunen har spørsmål om tilsynsrapporten eller oppfølgingen kan Statsforvalterens tilsynsleder kontaktes:

Jan W. Jensen Ruud, , 33 37 10 22 / 995 31 261