Rapport etter tilsyn kommunal beredskapsplikt og helse- og sosialberedskap Siljan kommune 2025

1. Bakgrunn og gjennomføring

Tabellen nedenfor oppsummerer nøkkelopplysninger om gjennomføringen og videre oppfølging. De videre avsnittene gir utfyllende opplysninger om hjemmelsgrunnlag, grunnlagsdokumentasjon og deltakere.

1.1 Formål og hjemmelsgrunnlag

Tilsynet er et fellestilsyn som gjennomføres av Beredskapsstaben og Helse- og omsorgsavdelingen hos Statsforvalteren i Vestfold og Telemark. Formålet med tilsynet er å følge opp at Siljan kommunes arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap på overordnet nivå og innenfor helse- og sosialområdet er systematisk og helhetlig og i samsvar med aktuelle lov- og forskriftskrav. Sosialberedskap og beredskap innenfor miljørettet helsevern har et særskilt fokus.

Tilsynet er gjennomført med hjemmel i § 29 i sivilbeskyttelsesloven og § 10 i forskrift om kommunal beredskapsplikt, samt lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten m.m. §§ 1 og 2, lov om kommunale helse- og omsorgstjenester § 12-3, helseberedskapsloven § 6-2, jfr. forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. etter lov om helsemessig og sosial beredskap § 10 og folkehelseloven § 31, sosialtjenesteloven § 16, jfr. kommuneloven kapittel 30.

1.2 Tilsynstema

Sivilbeskyttelsesloven §§ 14 og 15 og kravene i forskrift om kommunal beredskapsplikt.

Beredskapskrav innenfor helse- og omsorg/sosialområdet: Helse- og sosialberedskapsplan/smittevernplan/pandemiplan/kontinuitetsplan/beredskapsplan for miljørettet helsevern og atomberedskapsplan.

1.3 Grunnlagsdokumentasjon

Disse dokumentene ble innhentet i forbindelse med tilsynet:

1.4 Gjennomføring

Som del av tilsynet har kommunen i tillegg til oversending av dokumentasjon fylt ut og oversendt et kartleggingsskjema. Tilsynsdagen med åpningsmøte, øvelse med oppsummering etter øvelsen og intervju ble gjennomført 26.03.2025. Sluttmøte ble gjennomført digitalt 31.03.2025. Hvem som bidro i arbeidet med utfyllingen av kartleggingsskjemaet og hvem som deltok gjennom tilsynsdagen og på sluttmøtet framgår av tabellen nedenfor.

Ikke publisert her

2. Hovedinntrykk

Siljan kommune jobber godt med samfunnssikkerhet og beredskap.

Gjennom øvelsen har kommunens kriseledelse vist kjennskap til beredskapsplanverket. Overordnet beredskapsplan er godt tilpasset kriseledelsens behov. Kommunen har meget god kontinuitet og stabilitet i sentrale roller i kriseledelsen som har god oversikt over kommunen. Øvelsen tydeliggjorde Nav sin kjennskap til sårbare grupper, og at de kan komme med viktige perspektiver inn i kriseledelsen. Det er bra at de er tatt med som ekstern rådgiver i kriseledelsen.

Det er et utstrakt samarbeid med nabokommunene i Grenland bl.a. innen beredskap, kommuneoverlegefunksjonen, miljørettet helsevern, kommunikasjon og annet. Samarbeid med frivillige er også etablert til daglig, ikke bare ved kriser. Når det blir behov for bruk av frivillige organisasjoner ved en krise, er dette forberedt ved inngåelse av avtaler med Røde kors og Sanitetsforeningen. Dialog med eksterne beredskapsaktører sikres gjennom kommunens beredskapsråd. Det er fin beredskapsinformasjon på kommunens nettsider, men noe innhold trenger oppdatering til den nye anbefalingen om å kunne klare seg selv i en uke.

Det er noe etterslep på oppdatering av helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse, og planverk innen helseberedskap. Kommunen er i en prosess med nabokommunene om felles utvikling av maler for alle ROS-analyser og beredskapsplaner innen kommunal beredskap og helseberedskap. Revisjon av disse dokumentene er derfor utsatt i påvente av nye maler. Tilsynet har som følge av dette påpekt to avvik som gjelder revisjon av helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse for kommunen, samt revisjon av plan for helsemessig- og sosialberedskap (i Siljan heter dokumentet «Rutine for helsemessig-, sosial- og smittevernberedskap»). Sistnevnte dokument mangler også innhold om sosialberedskap. Kontinuitetsplaner på helse er også utdatert, og atomberedskapsplanen må oppdateres etter nytt plangrunnlag som kom i 2022, se egen kommentar under 3.2. Ved revisjon av planverket anbefaler vi at forsiden på alt planverk merkes med ansvar, dato for revidering, plan for neste revidering og dato for eventuelt behandling i kommunestyret.

Planverket innen helseberedskap kan bli bedre samordnet, og vi forutsetter at det vil bli det etter den helhetlige gjennomgangen som kommunen er i gang med. Som eksempel er temaet smittevern belyst både i Rutine for helsemessig-, sosial- og smittevernberedskap og i egen smittevernplan – vi anbefaler å samle det i smittevernplanen.

Under øvelsen ble det også følgende forbedringspunkter diskutert:

• Behovet for transportplan for sykehjemmet
• Behov for interkommunal avtale om gjensidig støtte til å ta imot evakuerte sykehjemsbeboere. Eventuelt med sykehuset gjennom helsefellesskapet
• Planverk for EPS bør øves og samordnes med de som er tiltenkt en rolle (frivillige organisasjoner og kommunalt ansatte)
• Behov for avtaler med næringsliv ved behov for rasjonering
• Bensinstasjonen og butikken
• NAV identifiserte behov for planer for å opprettholde tjenester ved strømbortfall og utbetalingsproblemer
• Som følge av mangelsituasjonen på en del legemidler anbefaler vi å øke lageret for de mest brukte legemidlene på sykehjemmet
• Kommunen bør vurdere å inkludere beredskap i fastlegeavtalene
• Krisekommunikasjon kan med fordel forberedes på flere språk

Andre punkter vi vil trekke fram som positivt:

• Kommunen har nødstrømsaggregat på sykehjemmet
• Mobilt sentralbord
• Har alternativ plassering for kriseledelse, med nødstrøm
• Nav leder inngår i kommunens ledergruppe

Helseberedskap

Ansvar for beredskapsplanene på helse- og sosialområdet er i Plan for beredskap 2025 lagt til kommunalsjef helse, og kommuneoverlegen er organisatorisk plassert under kommunalsjef helse. Statsforvalteren anbefaler at kommunalsjef helse og kommuneoverlegen sammen gjennomgår planverket som har behov for revidering og avklarer ansvar og eventuell delegering av myndighet. Helse- og sosial beredskapsplan skal bygge på overordnet beredskapsplan. Planverket innenfor helse- og sosialområdet har mange delplaner/rutiner. For lettere å kunne få oversikt over planverket, kan kommunen vurdere om noen planer/rutiner kan være vedlegg til en plan for helse- og sosialberedskap, for eks. kan evakueringsplan for Siljan sykehjem, ROS analyse evakuering av pasienter, rutine for varsling av psykososialt kriseteam, rutine for evakuerings- og pårørendesenter og lokal beredskapsgruppe helse samles i en beredskapsplan for helse- og sosialberedskap. Pandemiplan og plan for massevaksinasjon kan med fordel legges inn under smittevernplanen som vedlegg. Planverket framstår ikke helt samordnet, da smitteverntema er innbefattet både i rutine for helsemessig-, sosial- og smittevernberedskap, samt i smittevernplanen. Temaer knyttet til smitte bør samles i smittevernplanen.

Kommunen har utarbeidet ROS i virksomhetene og gjennomfører brannøvelse på Siljan sykehjem årlig. Kommunen har laget en evakueringsplan for sykehjemmet, men bør også planlegge transportkapasitet for pasientene, også for de som ikke kan sitte i vanlig bil. Kommunen bør gjøre en gjennomgang av sengekapasitet dersom det skulle bli behov for å evakuere pleietrengende fra sykehjemmet eller det skulle bli en situasjon der primærhelsetjenesten må motta mange pasienter. Både sykehjem og hjemmesykepleie har sikret viktig informasjon om pasientene på papir. Kommunen har skaffet seg oversikt om hjemmeboende eldre med hjemmesykepleie har fyringsmulighet. Kommunen har god oversikt over pasientene i hjemmesykepleien og har nå ikke pasienter som bruker medisinsk teknisk utstyr som er kritisk viktig for å kunne opprettholde liv.

Kommuneoverlegefunksjonen er en tverrsektoriell funksjon i kommunen. Stillingen som kommuneoverlegen er 50 prosent, en stillingsprosent som vurderes som tilstrekkelig til å kunne arbeide med planverket i tillegg til å være medisinskfaglig rådgiver. Kommuneoverlegen er også fastlege i kommunen. Kommunalsjef helse har definert stedfortreder, noe som også bør defineres for kommuneoverlegefunksjonen. Kommuneoverlegen har ikke avtale med kommunen om beredskap, og det vil være tilfeldig om vedkommende er tilgjengelig ved en akutt hendelse der kriseledelse settes. Det bør defineres hvem som er stedfortreder for kommuneoverlegen ved smittesituasjoner, men også i andre beredskapssituasjoner. Kommunen bør i samarbeid med nabokommunene vurdere å sikre kontinuitet for kommuneoverlegefunksjonen, noe som er viktig for helseberedskapen. Det er positivt at kommuneoverlegen utdanner seg innen samfunnsmedisin.

Kommunen har før 2022 i noen år ikke hatt ansatt fast kommuneoverlege, og kommunen har restanser i oppdatering av planverket innenfor helsemessig- og sosial beredskap. Etter at kommuneoverlegen ble ansatt i 2022 har hun utarbeidet en smittevernplan som vurderes å være oppdatert og dekkende. Pandemiplanen fra 2021 er innrettet mot covid-19 og vurderes å være et godt utgangspunkt ved revidering. Ved revidering bør den gjøres mer generisk, da det er overveiende sannsynlig at det ved en ny pandemi vil være et annet agens som treffer oss, noe som blant annet kan innebære at smittsomheten eller vaksinasjonsstrategien kan være helt annerledes enn under covid-19 pandemien. Det er angitt at pandemiplanen skal oppdateres hvert 4. år.

Miljørettet helsevern omfatter de faktorene i miljøet som til enhver tid direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen. Disse omfatter blant annet biologiske, kjemiske, fysiske og sosiale miljøfaktorer, og det er ofte mange myndighetsaktører som må samhandle ved akutte hendelser innenfor miljørettet helsevern. Kommunen inngår i samarbeidet om en felles beredskapsplan for miljørettet helsevern i Grenland, og planen er nylig revidert. Planen tydeliggjør at den omhandler forhold som i en normalsituasjon håndteres av miljørettet helseverntjenesten og som ikke krever påkobling av kommunens øvrige beredskapsledelse. Det er kommuneoverlegen som er bindeleddet til Miljørettet helsevern i Grenland, det er faste møter og et godt samarbeid. Det framkommer av planen at det er kommuneoverlegen som i en krisesituasjon kobler på Miljørettet helsevern i Grenland ved behov. Planen tydeliggjør kommuneoverlegens rolle innenfor miljørettet helseberedskap i kommunen.

Kommunen har etablert et rullerende lager av personlig beskyttelsesutstyr som er lokalisert på sykehjemmet, og dimensjoneringen er satt til tre måneders normalforbruk. Dette er tilstrekkelig for å dekke opp det nye forskriftskravet som blir iverksatt fra 01.01.2026. Lager av personlig smittevernutstyr kan med fordel inntas i pandemiplanen, alternativt i smittevernplanen. Det bør framkomme hvor smittevernutstyret er lagret og hvem som har ansvar for dette. Kommunen har avtale med smittevernbistand fra Sykehuset i Vestfold HF, og er svært fornøyd med denne ordningen. Sykehjemmet har infeksjonskontrollprogram og gjennomfører undervisning minimum to ganger årlig eller ved behov.

Kommunen har ikke sikret et lager utover en uke av de vanligst brukte legemidlene på Siljan sykehjem. Kommunen er pliktig til å sikre legemiddelberedskapen for institusjonspasientene i kommunen. Antall legemiddelmangler har de senere årene økt mye, og vi anbefaler at kommunen øker lageret for de vanligst brukte legemidlene for pasientene på sykehjemmet.

Kommunen har planer om å tilsette ytterligere en fastlege, noe som vil styrke helseberedskapen i kommunen. Fastlegene deltar i interkommunal legevakt i Skien, og kommunen er fornøyd med den interkommunale legevaktsordningen. Kommunen bør vurdere å innta et beredskapselement i sine avtaler med fastlegene.

Kommunen har en beredskapsgruppe innenfor helse og omsorg, og det er kommunalsjef helse som beslutter at denne skal iverksettes. Den ble bl.a. benyttet ved strømbrudd og da Sykehuset Telemark HF gikk i beredskap tidlig i 2025.

Kontinuitetsplanen for helse er udatert, og den vurderes å være noe mangelfull knyttet til konkretisering av ikke-kritiske oppgaver innenfor helse og omsorg som kan skaleres ned ved en krise. Kommunen har arbeidet svært aktivt mot frivillige organisasjoner som bidrar inn i tjenesteytingen også i normalsituasjonen, og kommunen har god oversikt over ressurser som kan aktiveres ved en krisesituasjon.

Kommunen har tatt i bruk velferdsteknologi i helsetjenesten. Kommunen har medikamentdispensere og digital hjemmeoppfølging, og Statsforvalteren legger til grunn at ROS gjennomføres før slik teknologi blir tatt i bruk.

Sosialberedskap

Nav Siljan har felles leder med Nav Skien og de har en felles beredskapsplan som Nav Siljan ble en del av 17.04.2024. Beredskapsplanen inneholder varsling av de ansatte, kriseledelse og oppgaver ved akutte kriser. NAV har ikke planer for å opprettholde tjenester ved strømbortfall og utbetalingsproblemer. Det går fram av kommunes beredskapsplan at Nav leder ikke er fast medlem av kommunens kriseledelse, men har en rådgivende funksjon ved behov. Nav Siljan er organisatorisk plassert direkte under kommunedirektøren, og er en del av ledergruppen som møtes hver 14. dag.

3. Tilsynsfunn

Tilsynet avdekket to avvik, og en kommentar.

3.1 Avvik

Avvik er definert som manglende oppfølging av krav fastsatt i sivilbeskyttelsesloven §§ 14 og 15 og/eller i forskrift om kommunal beredskapsplikt, eller i andre beredskapsrelaterte lover/forskrifter som har vært omfattet av tilsynet.

Avvik nr. 1

Siljan kommune har ikke en oppdatert helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS).

Regelverkstilvising:

Sivilbeskyttelsesloven § 14, 2. ledd og forskrift om kommunal beredskapsplikt § 6, ledd, 1. punktum

Utdypende kommentar:

Helhetlig ROS skal oppdateres når risiko- og sårbarhetsbildet endres og/eller når man gjennom evalueringer av hendelser og øvelser finner grunnlag for endringer.

Det er viktig at vurderingene og konklusjonene fra helhetlig ROS brukes som grunnlag for systematisk arbeid med risikoreduksjon og beredskapsforberedelser i kommunens planer på alle nivå. Revisjon skal derfor også gjøres i takt med revisjon av kommunedelplaner.

Gjennom kartleggingsskjemaet og intervjuer har vi fått inntrykk av at kommunen er opptatt av å gjøre oppdateringer og nye analyser ettersom man får ny kunnskap og erfaring. Nye analyser er inkludert i lista over risikoanalyser i beredskapsplanen pkt. 9.2. Vi har derimot ikke sett dokumentasjon på hvordan analysene har blitt gjennomført og samledokumentet med helhetlig ROS for Siljan som er lagt frem ved tilsynet ble sist oppdatert i 2020. Vedleggene med analyseskjemaer ble sist oppdatert i 2019.

Kommunen samarbeider for tiden med nabokommunene om å utarbeide en ny mal for helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse. Revisjon av dokumentene er derfor satt på vent til ny mal foreligger.

Kommunen må:

• revidere helhetlig ROS
• utarbeide oppfølgingsplan på bakgrunn av helhetlig ROS i forbindelse med revisjonsarbeidet
• forankre arbeidet godt internt og eksternt, gjennom å inkludere hele beredskapsorganisasjonen inkl. kommuneoverlege og kommunalt beredskapsråd.

Avvik nr. 2

Kommunens plan for helsemessig- og sosial beredskap (Rutine for helsemessig-, sosial- og smittevernberedskap) er ikke oppdatert og samordnet med kommunens øvrige beredskapsplaner.

Regelverkstilvising:

Forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. etter lov om helsemessig og sosial beredskap § 2, 1. ledd.

Utdypende kommentar:

Kommunen plikter i lov om helse- og omsorgstjenester mm. § 5-2 å utarbeide en beredskapsplan for sin helse- og omsorgstjeneste i samsvar med helseberedskapsloven. Planen skal samordnes med kommunens øvrige beredskapsplaner. Siljan kommune har etter utarbeiding av Rutine for helsemessig-, sosial- og smittevernberedskap utarbeidet mer beredskapsplanverk, rutinen er ikke oppdatert og er ikke helt samordnet med annet beredskapsplanverk i kommunen. For eks. er ikke deltakelse i kommunal kriseledelse samordnet med informasjonen som gis i «Plan for beredskap 2025». Kommunens rutine for evakuerings- og pårørendesenter fra 2024 er ikke samordnet med aktuelle tiltakskort i rutine for helsemessig-, sosial- og smitteberedskap. Kommunen bør vurdere mal fra Grenlandssamarbeidet som utgangspunkt for ny beredskapsplan for helsemessig- og sosial beredskap og sikre at ny plan for helsemessig- og sosial beredskap også beskriver ivaretakelsen av sosiale sårbare grupper.

Kommunestyret i Siljan ble i 2021 orientert om Rutine for helsemessig-, sosial- og smittevernberedskap. Det er i utgangspunktet forutsatt at kommunestyret skal fastsette plan for helsemessig- og sosial beredskap, men kommunen har delegert ansvaret for helsemessig og sosial beredskapsplan til kommunedirektør og videre til kommunalsjef helse, noe som vi vurderer som tilstrekkelig så fremt planen ikke inneholder fullmakter som trer i kraft ved en krise. Fullmakter som trer i kraft når en krise oppstår bør forberedes og behandles politisk før krisen inntreffer.

Kommunen må:

• revidere rutine for helsemessig-, sosial- og smittevernberedskap slik at den er oppdatert og samordnet med øvrig beredskapsplanverk.

3.2 Kommentarer

Kommentarene er rettet mot forhold som ikke oppfyller definisjonen av avvik, men som Statsforvalteren mener det er grunn til å påpeke for å sikre god beredskap i kommunen.

Atomberedskapsplan

Atomberedskapsplanen ble sist oppdatert i 2018. Det er behov for oppdatering etter ny planmal for kommunal atomberedskap fra 2022. Tiltakskortene knyttet til atomberedskap og rutine for atomberedskap framstår også som utdaterte. Planverket for atomberedskap bør samles i en plan, og inkludere bl.a. ansvar og rutine for oppbevaring og utdeling av jodtabletter, samtykkeskjema og kommunens rutiner for innhenting av samtykke. Vi anbefaler å spesifisere doseringen til forskjellige aldersgrupper, og sikre at ansvar for utlevering og loggføring også kommer fram. Lagerbeholdning av jodtabletter bør også framgå, samt planverket knyttet til en innemelding og bruk av beskyttelsesutstyr.

Samling av dette planverket vil forenkle iverksetting av tiltak i en situasjon hvor tid kan være avgjørende for å sikre effekt av tiltakene.

4. Videre oppfølging

Vi takker for tilbakemelding på foreløpig tilsynsrapport. Vi har justert denne rapporten med de rettelsene dere ga tilbakemelding om.

Statsforvalteren ber kommunen om å lage en plan for når og hvordan de avdekte avvikene skal følges opp. Planen skal sendes til Statsforvalteren innen tre uker etter at endelig tilsynsrapport er mottatt.

Med utgangspunkt i kommunens plan, vurderer Statsforvalteren om tilsynssaken kan avsluttes.

Rapporten blir publisert på den nasjonale tilsynskalenderen: https://tilsynskalender.statsforvalteren.no

Dersom kommunen har spørsmål om tilsynsrapporten eller oppfølgingen kan Statsforvalterens tilsynsleder kontaktes:

Ingvild Hoel Rise, .