Rapport etter tilsyn med kommunal beredskapsplikt og helseberedskap i Alver kommune

Vi har gjennomført tilsyn med kommunal beredskapsplikt og helseberedskap i Alver kommune. Det er heimla i Sivilbeskyttelseslova § 29, § 10 i forskrift om kommunal beredskapsplikt og helsetilsynslova § 4.

Tilsynet vart gjennomført som systemrevisjon med dokumentgjennomgang på førehand, og oppfølgande møte med leiing og nøkkelpersonar i kommunen 25. november 2025.

Det er avdekt 4 lovbrot i samband med tilsynet.

1. Føremål, tema og omfang for tilsynet

Målet med tilsynet er å undersøke om kommunen sitt arbeid med samfunnstryggleik og beredskap er i samsvar med krav i lov og forskrift. Lovbrot betyr at krav i dei er mangelfullt etterlevd.

Vi undersøkte om Alver kommune har ein heilskapleg ROS-analyse, ROS-analyse for helse- og omsorgstenestene, overordna beredskapsplan og beredskapsplan for helse- og omsorgstenestene. Vi kontrollerte òg om kommunen har utarbeidd langsiktige mål, strategiar, plan for oppfølging og prioriteringar av arbeidet med samfunnstryggleik og beredskap. I tillegg undersøkte vi om det er etablert eit system for opplæring av personell med rolle i krisehandtering i kommunen, om beredskapsplanen vert øvd og om kommunen evaluerer etter uønskte hendingar og øvingar. Vi har og gjort ei overordna vurdering av helseberedskapsplanlegging etter helseberedskapslova og smittevernlova.

Tilsynet er ikkje meint å gi ei fullstendig tilstandsvurdering av det arbeidet Alver kommune gjer på samfunnstryggleiks- og beredskapsområdet. Det er såleis heller ikkje ei evaluering av evna som kommunen har til å handtere uønskte hendingar og kriser.

Tilsynet omfatta ikkje revisjon av sosialberedskap og beredskap for miljøretta helsevern etter folkehelselova.

2. Aktuelt lovgrunnlag

Vi har lagt til grunn krav regulert i følgjande lover og forskrifter:

• Lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelseslova)
• Forskrift om kommunal beredskapsplikt
• Lov om kommunale helse- og omsorgstenester m.m. (helse- og omsorgstenestelova)
• Lov om helsemessig og sosial beredskap (helseberedskapslova)
• Forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. etter lov om helsemessig og sosial beredskap
• Lov om vern mot smittsame sjukdomar (smittevernlova)
• Lov om folkehelsearbeid (folkehelselova)

3. Framstilling av faktagrunnlaget

Alver er ein kystkommune som ligg i Nordhordland. Kommunen vart etablert 1. januar 2020 gjennom ei samanslåing av kommunane Meland, Radøy og Lindås, med Knarvik som kommunesenter. Pr. 1. kvartal 2025 var det 30 138 innbyggjarar i kommunen.

Alver har eit aktivt næringsliv med industri spreidd over heile kommunen, med Mongstad med tilhøyrande base som det største industriområdet. Kommunen er òg den nest største jordbrukskommunen i Vestland og har ein solid akvakultursektor. E39 går igjennom kommunen, med Nordhordlandsbrua som hovudinnfartsåre. Fv57 som går ut til Mongstad er prega av transport til og frå industrien.

Overordna beredskapsplanverk

Heilskapleg risiko- og sårbarheitsanalyse

I samband med samanslåing av dei tidlegare kommunane Meland, Radøy og Lindås vart det i 2019 utarbeid eit dokument der ein samanstilte funna i dei eksisterande ROS-analysane til dei tre kommunane.

Kommunen er i prosess med å utarbeid ei heilskapleg ROS-analyse med utgangspunkt i gjeldande rettleiar. I tilsynsmøtet fekk vi opplyst at analysen etter planen skal vere ferdig og leggast fram for kommunestyret våren 2026. I arbeidet så langt har det vore deltaking frå fageiningar internt i kommunen, og i det vidare arbeidet er det planlagd med ei brei involvering av eksterne aktørar.

Overordna beredskapsplan

Alver kommune har ein overordna beredskapsplan som er delt i ein utøvande strategisk del og ein administrativ del. Den utøvande strategiske delen vart sist revidert i februar 2025, medan den administrative delen vart revidert oktober 2025. Beredskapsplanen skildrar korleis beredskapen er organisert, fullmakter og samansetjing av kommunal kriseleiing (KKL), inkl. oppgåver knytt til dei ulike rollene i kriseleiinga.

Den strategiske delen av planen består i hovudsak av tiltakskort og anna informasjon relevant for kommunen sin handtering av hendingar. Leiar av kriseleiinga har fått fullmakter som vert aktivisert ved mobilisering av KKL, m.a. fullmakt til å disponere naudsynte økonomiske midlar for å handtere ei hending.

Den faste samansettinga av KKL består av kommunedirektør (leiar), ordførar (talsperson), einingsleiar for innbyggjarservice og kommunikasjon, kommunalsjefane for samfunnsutvikling, helse og omsorg, organisasjon, og oppvekst. Det er utpeikt vara for nokon av dei faste medlemmane, og satt opp ei oversikt over sekundærrollar som medlemmane må vere budd på å dekke ved eventuelle fråvær. Kommuneoverlege låg ikkje inne som fast medlem av KKL i beredskapsplanen, men det vart i tilsynsmøtet bestemt av han skulle leggast inn. Kommunen har ettersendt dokumentasjon med stadfesting av dette i etterkant av tilsynet. Beredskapsrådgjeverane, og tryggleikskoordinator er ikkje faste medlem av KKL, men kan kallast inn ved behov og fungera som støttefunksjon for kriseleiinga.

Det gjekk fram av samtalane under tilsynsmøte at kommunen har eit bevisst forhald til bruk av KKL under hendingar. Hendingar som oppstår skal bli handtert på lågast mogeleg nivå, i tråd med beredskapsprinsippa.

Kommunen har ein plan for krisekommunikasjon som er avgrensa i si omtale av korleis kommunen skal kommunisere med befolkninga ved bortfall av ekom. I tilsynsmøtet vart det opplyst om at det er starta opp eit tverrsektorielt arbeid med å få på plass ein plan for bruk av informasjonspunkt/oppmøtepunkt.

Det er utarbeid eit eige tiltakskort for evakuering av personar ramma av ei hending der det går tydeleg fram kva oppgåver medlemmane i KKL vil ha ved ei slik hending, og i plan for evakuerte og pårørande senter er det definert kor ein kan opprette slike mottak. Planen er tydeleg på kapasitet og fasilitetar knytt til dei ulike lokasjonane.

Kommunen har varslingslister og ressursoversyn i RAYVN, og system for tilgang til desse ved bortfall av ekom.

Beredskapsplanverk for helse- og omsorg

Risiko- og sårbarheitsanalyse (ROS-analyse) for helse- og omsorgsområdet

Det er utarbeid ei eigen risiko- og sårbarheisanalyse for helse- og omsorgsområdet datert 26. august 2025. Analysen er utarbeidd av tenesteleiargruppa i helse- og omsorg, og bygger på ROS i dei einskilde avdelingar/einingar og kommunen sin overordna ROS. Analysen tek for seg 20 potensielle uønskte hendingar fordelt på interne hendingar, svikt i infrastruktur, ulukkeshendingar og andre hendingar (pandemi, forsyningssvikt, storulukke, m.m.).

Det er utfylt eit analyseskjema for kvar av hendingane, som inneheld ei kortfatta skildring av hendinga, vurdering av sannsyn og konsekvens, og eksisterande og tilrådde tiltak. Analysen inneheld i liten grad ei omtale av føresetnadane som ligg til grunn for vurderingane.

Helseberedskapsplan

Kommunen har ein helseberedskapsplan datert oktober 2025. Det er kommunalsjef for helse og omsorg som er ansvarleg for planen, og planen skal reviderast minimum anna kvart år og ved endringar i ROS-vurderingar eller organisering som gjer revisjon naudsynt.

Ansvar og roller i sektoren helse og omsorg er tydeleg definert i planen, m.a. ansvaret til tenesteleiarane ved fråvær av kommunalsjefen. Det går tydeleg fram av planen kva oppgåver som vert handtert av KKL og kva som skal handterast i sektoren.

Kommuneoverlegen og hans rolle i helseberedskapen er ikkje omtalt i planen.

Kommuneoverlegen

Kommuneoverlegen har 100% stilling og har rolla som kommuneoverlege og smittevernlege. I tilsynsmøtet vart det orientert om at det er etablert ei rutine om omfordeling av kommuneoverlegen sine oppgåver ved fråvær mellom legevakta og sjef for legetenesta i kommunen.

For å sikre at kommuneoverlegen skal kunne utøve sin tverrsektorielle rolle og bidra med sin samfunnsmedisinske kompetanse til alle relevante tenesteområde i kommunen, er han plassert under kommunalsjef for organisasjon og utvikling.

Kommuneoverlegen og hans rolle er i liten grad omtalt i beredskapsplanverket til kommunen. Det vart samstundes opplyst i tilsynet at kommunalsjef for helse og omsorg er bevisst hans rolle og syt for å sende relevante planar til gjennomlesing, men at han i avgrensa grad vert kopla på tideleg i prosessen med planarbeid i sektoren.

Smittevernplan med underordna planverk

Alver kommune har ein smittevernplan som består av tiltakskort inkl. pandemiplan. Planverket er revidert i perioden februar 2024 til oktober 2025. Det vert løypande vist til relevant plangrunnlag og lovverk gjennom lenker i dokumenta.

Heilskapleg og systematisk samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeid

I samfunnsdelen til kommuneplanen for 2022-2034 er det sett som mål å beskytte liv, helse og miljø, materielle verdiar og kritisk infrastruktur ved krise- og beredskapssituasjonar.

I kommunens økonomi- og handlingsplan 2026-2029 er arbeidet med samfunnstryggleik og beredskap framheva. Det går fram at arbeidet i 2026 særleg vil rette merksemd mot samfunnskritisk infrastruktur og tenestekontinuitet, bevisstgjering og kompetanseheving i organisasjonen, digital tryggleik, kriseleiing og krisekommunikasjon og eigenberedskap i befolkninga.

Kommunen arbeider med å utarbeide ein handlingsplan (plan for oppfølging) som er planlagt at skal opp til politisk behandling saman med den heilskaplege ROS-analysen.

I tilsynsmøtet gjekk det fram at kommunen er medviten til den tryggleikspolitiske situasjonen og kva det betyr for arbeidet med samfunnstryggleik og beredskap, og at dei arbeidet systematisk for å auke kunnskapen i eigen verksemd og ut mot innbyggjarane.

Samarbeid

Alver nyttar etablerte forum til å samarbeide med nabokommunar både på politisk og administrativt nivå. Kommunedirektøren møter leiinga i Bergen kommune to gonger i året, der m.a. beredskap er tema. Kommunen deltek inn i IKS-samarbeidet IKT-Nordhordland og jobbar aktivt med IT-tryggleik. Kommunen har faste dialogmøte med Helse Bergen og god dialog med Haraldsplass diakonale sjukehus som dei soknar til.

Kommunen opplev at det er god dialog og godt samarbeid med aktørane på Mongstad, der ein m.a. har faste halvårlege møte med Equinor som driftar raffineriet der tryggleik er tema. Kommunen vert orientert om hendingar inne på anlegget og kopla på relevante øvingar. Equinor har sitt eige industrivern som dekker raffineriet og bustadriggområde på utsida av sikringsgjerdet. På industriområdet utanfor raffineriet (Mongstad base) samarbeider fleire bedrifter om felles industrivern. Det kommunale brannvesenet samarbeidet godt med industriverna gjennom øvingar og bistandsoppdrag.

Kommunen har eit kommunalt beredskapsråd som har som ambisjon å møtast minimum to gonger i året. Rådet består av faste medlem frå kommunen, Nordhordland legevakt og politiet, og andre aktørar som kallast inn ved behov, representert av offentleg sektor og næringslivet. Rådet kan kallast saman ved hendingar der ein ser det naudsynt å samordne eller organisere innsats. Rådet skal òg fungere som eit rådgjevande forum i arbeidet med samfunnstryggleik og beredskap.

Det er utarbeid beredskapsavtalar med Røde kors og Sanitetskvinnene.

Opplæring, øving og evaluering

Opplæring

I beredskapsplanen er ein oversikt over kva kunnskap medlemmane i KKL skal ha kjennskap til. Beredskapsrådgjevar syt for at naudsynt opplæring blir gitt til nye medlemmer.

Det gjennomførast jamlege opplæringsaktivitetar for KKL der ein t.d. trener på ferdigheiter i RAYVN og beredskapsplanverket til kommunen. Øvingar blir systematisk brukt som ein del av opplæringa.

Øving

Det er utarbeidd ein plan for beredskapsøvingar for perioden 2024-2028. Eit av måla med planen er å auke kompetansen i å handtere hendingar på avdelings-/sektornivå og i den kommunale kriseleiinga. Av planen går det fram at kommunen har øvd kommunal kriseleiing ved fleire høve ila 2025.

KKL deltok i mars 2025 i ei totalforsvarsøving i regi av Statsforvaltaren.

Evaluering

Det føreligg ikkje dokumentasjon på skriftleg evaluering etter øvingar og hendingar.

Det vart opplyst i tilsynsmøtet at det har blitt gjennomført munnlege evalueringar, men at desse ikkje er dokumentert.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

Kommunal beredskapsplikt har som mål å verne innbyggjarane. Kommunen har ansvar for å utvikle trygge og robuste lokalsamfunn og oppretthalde nødvendige tenester, òg når uønskte hendingar utfordrar den.

Heilskapleg risiko- og sårbarheitsanalyse (ROS-analyse)

Det er krav om at kommunen skal gjennomføre ei heilskapleg ROS-analyse som omtalar hendingar som kan inntreffe og korleis desse kan påverke kommunen, som er forankra i kommunestyret. Alver kommune er i prosess med å utarbeide ein analyse som etter planen skal leggast fram for kommunestyret ila våren 2026, og har per i dag ikkje ei gjeldande heilskapleg ROS-analyse.

Vi finn at krava til heilskapleg risiko- og sårbarheitsanalyse i sivilbeskyttelseslova § 14 og forskrift om kommunal beredskapsplikt § 2 ikkje er tilfredsstilt.

Overordna beredskapsplan

Det er krav om at kommunen skal vere budd på å handtere uønskte hendingar, og ha ein beredskapsplan som gir naudsynte føringar for dette arbeidet. Kommune har ein overordna beredskapsplan beståande av to delar; ein utøvande strategisk del revidert februar 2025, og ein administrativ del revidert oktober 2025.

Planen omtalar kven som deltek i kriseleiinga og fordeling av roller og ansvar. Fullmakter, roller, ansvar og oppgåver i beredskapsleiinga er avklart og kjent. Det er utarbeidd varslingslister, ressursoversyn, plan for evakuering og pårørandesenter og plan for krisekommunikasjon.

Vi finn at overordna beredskapsplan tilfredsstiller krava i sivilbeskyttelseslova § 15, og forskrift om kommunal beredskapsplikt §§ 4 og 6.

ROS-analyse for helse og omsorg

Det er krav om at kommunen skal gjennomføre ei ROS-analyse med oversyn over moglege uønskte hendingar som kan føre til ekstraordinær belastning på helse og omsorgstenestene. Føresetnadane som analysen bygger på skal dokumenterast. Analysen skal vere kunnskapsgrunnlaget for både førebyggande og skadeavgrensande tiltak, og den skal utgjere kunnskapsgrunnlaget for ein helseberedskapsplan.

Kommunen har ei ROS-analyse som er datert 26. august 2025. Analysen er svært generell, og inneheld i liten grad skildring av konkrete følger dei uønskte hendingane vil kunne få for kommunen si evne til å levere helse og velferdstenester. Vidare finn vi ikkje at føresetnadane som ligg til grunn for vurderingane av sannsyn og konsekvens er tilstrekkeleg dokumentert.

Vi finn at ROS-analysen for helse- og omsorgssektoren er mangelfull, og at den difor ikkje tilfredsstiller krava i helseberedskapslova § 2-2 og forskrift om krav til beredskapsplanlegging § 3.

Beredskapsplanverk for helse og omsorg

Kommunen er pålagt å ha ein helseberedskapsplan og ein smittevernplan med pandemiplan.

Alver kommune har ein helseberedskapsplan datert oktober 2025. Det går tydeleg fram kven som er ansvarleg for planen, roller og ansvar i helse og omsorgssektoren ved uønskte hendingar og ansvarslinjer opp mot KKL.

Kommuneoverlegens rolle er ikkje omtalt i planen. Han er vurdert som ein del av KKL, og har ikkje ei definert rolle ved handteringar av hendingar i helse- og omsorgssektoren. Han vil vere ein viktig ressurs ved handtering av hendingar i helse- og omsorgssektoren og bør difor vere kopla på dette arbeidet. Vi vurderer dette som ein svakheit ved planen, men ikkje tilstrekkeleg til å fremje lovbrot.

Alver kommune har ein smittevernplan og pandemiplan som er revidert i perioden februar 2024 til oktober 2025.

Vi finn at helseberedskapsplanen og smittevernplan med pandemiplan tilfredsstiller krava i helseberedskapslovverket, jf. lov om helsemessig og sosial beredskap (helseberedskapslova § 2-2).

Heilskapleg og systematisk samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeid

Det er krav om at kommunen, på bakgrunn av den heilskaplege risiko- og sårbarheitsanalysen, skal utarbeide langsiktige mål, strategiar, prioriteringar og plan for oppfølging av samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeidet.

Alver kommune har nedfelt skriftlege langsiktige mål og delmål for samfunnstryggleik og beredskap. Vi vurderer at krav om å utarbeide langsiktige mål og strategiar er tilfredsstilt.

Kommunen arbeider med å utarbeide ein handlingsplan (plan for oppfølging) som er planlagt at skal opp til politisk behandling saman med den heilskaplege ROS-analysen ila våren 2026, og har såleis ikkje ein gjeldande plan for oppfølging.

Vi finn at kravet om prioritering og plan for oppfølging etter ROS-analysen ikkje er tilfredsstilt jf. sivilbeskyttelseslova § 14 og forskrift om kommunal beredskapsplikt § 3 a.

Opplæring, øving og evaluering

Kommunen er pålagt å syte for at kriseleiinga vert øvd, at personell med rollar i kommunen sin krisehandtering får naudsynt opplæring og at det vert gjennomført evaluering etter øvingar og hendingar.

Kriseleiinga vert jamleg øvd og det er etablert ei system som syt for at personell i kriseleiinga får opplæring.

Det er ikkje gjennomført skriftleg evaluering etter øvingar og hendingar.

Vi finn at Alver kommune ikkje har eit system for evaluering som dekker kravet i sivilbeskyttelseslova § 15 og forskrift om kommunal beredskapsplikt § 8.

5. Konklusjon

Statsforvaltaren har avdekt følgande lovbrot under tilsynet:

Lovbrot 1

Alver kommune har ikkje ein gjeldande ROS-analyse som er forankra i kommunestyret.

Dette er brot på sivilbeskyttelseslova § 14 og forskrift om kommunal beredskapsplikt § 2.

Lovbrot 2

Som følgje av at kommunen ikkje har ein heilskapleg ROS-analyse er det ikkje utarbeid ein plan for oppfølging. Deler av kravet til heilskapleg og systematisk samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeid er difor ikkje tilfredsstilt.

Dette er brot på sivilbeskyttelseslova § 14 og forskrift om kommunal beredskapsplikt § 2.

Lovbrot 3

Det er ikkje gjennomført skriftleg evaluering etter øvingar og hendingar,

Dette er brot på sivilbeskyttelseslova § 15 og forskrift om kommunalberedskapsplikt § 8.

Lovbrot 4

Føresetnadane som risiko- og sårbarheitsanalysen for helse- og omsorg bygger på kan ikkje dokumenterast. Kravet til ROS-analyse innan helse- og omsorgsområdet er difor ikkje tilfredsstilt.

Dette er brot på helseberedskapslova (§ 2-2) og forskrift om krav til beredskapsplanlegging § 3.

6. Oppfølging av lovbrot

Vi ber kommunen om å utarbeide og sende plan for retting, med informasjon om kva tiltak som skal gjennomførast. I planen må det gå fram fristar for gjennomføring, og informasjon om korleis leiinga vil sjå til at tiltaka vert gjennomført.

Vi ber om å få tilsendt planen for retting innan tysdag 24. februar 2026.

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

Tilsynet er ein del av våre planlagde tilsyn i 2025, og vart gjennomført som systemrevisjon med dokumentgjennomgang på førehand og tilsynsmøte hjå Alver kommune tysdag 25. november.

Tilsynsmøte vart gjennomført som ein kombinasjon av individuelle samtalar/intervju og gruppesamtale.

Skriftleg varsel om tilsyn vart sendt 9. desember 2024, og følgt opp med brev med førespurnad om opplysningar 4. juli 2025.

Deltakarar i tilsynsmøte:

Statsforvaltaren

• Mari Severinsen, assisterande fylkesberedskapssjef (tilsynsleiar/revisor)
• Kristin Cotta Schønberg, fylkeslege, helse-, sosial- og barnevernsavdelinga (revisor)
• Rebekka Helle, assisterande fylkeslege, helse-, sosial- og barnevernsavdelinga (revisor)
• Christer Furøy, rådgjevar, beredskapsseksjonen (revisor)

Kommunen

• Nina Bognøy, ordførar (individuell samtale)
• Christian Fotland, kommunedirektør (individuell samtale)
• Leni Dale, kommunalsjef helse og omsorg (individuell samtale)
• Ståle Hauge, beredskapskontakt (individuell samtale)
• Karl Johannes Romarheim, brannsjef
• Andris Hamre, kommunalsjef samfunnsutvikling
• Lisbeth T. Alvær, kommunalsjef organisasjon og utvikling
• Lisbeth Vabø, sikkerheitskoordinator, digital sikkerheit
• Harald Stanghelle, rådgjevar beredskap
• Tor Magnus Solheim, kommuneoverlege (digitalt intervju etter tilsynsmøtet)

Følgande dokument og opplysningar frå kommunen vart brukt som underlag for tilsynet:

• Organisasjonskart 02.09.25
• Plan for Strategisk Kommunal Krise Leiing (KKL) i Alver kommune Administrativ del 2
• Heilskapleg Risiko- og Sårbarheisanalyse
• Kommuneplanen sin samfunnsdel 2022-2034
• Overordna risikovurdering helse og omsorg
• Kommunal Krise Leiing (KKL) i Alver kommune Del 1. Utøvande strategisk del
• Plan for evakuering og pårørandesenter
• Plan for krisekommunikasjon
• Beredskapsplan helse og omsorg 2025
• Tiltakskort evakuering NHLV
• Tiltakskort masseskade / mange skadde Nordhordland legevakt
• Pandemiplan
• Smittevernplan
• Atomberedskapsplan
• Tiltakskort atomavfall nhlv 2025
• Tiltaksplan ved melding om radioaktivt nedfall (fysio-ergotapitenesta og hjelpemiddellageret)
• Tiltaksplan ved melding om radioaktiv nedfall (legetenesta)
• Oppvekst – Rutine jod-beredskap ved atomhending
• Plan for beredskapsøvingar Alver kommune 2024-2028
• Prosedyre beredskap velferdsteknologi
• Kontinuitetsplan heimetenesta
• Kontinuitetsplan psykisk helse- og rus
• Kontinuitetsplan sjukeheimstenesta
• Handlingsplan (funn heilskapleg ros)
• Rutine for beredskapslager av smittevernutstyr
• Retningslinje kommunalt beredskapsråd
• Økonomi og handlingsplan - samfunnstryggleik og beredskap 2026