Høyringssvar - NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov

Statens helsetilsyn viser til høyringsbrev av 3.juni 2019 om Forvaltningslovutvalget si utreiing NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov, med høyringsfrist 2.desember 2019.

Statens helsetilsyn har valt å kommentera enkelte av dei sentrale forslaga i utkastet, og forslag der me meiner at me har erfaringar som kan vera nyttige for å kasta lys over særlege problemstillingar.

Me kommenterer forslaga i tråd med den føreslåtte paragrafnummereringa i utkastet.

Generelle kommentarar til lovutkastet

Utvalet har etter vår vurdering gjort eit omfattande og grundig arbeid. Utkastet bevarer i stor grad det som er velfungerande i den noverande forvaltningslova, men det er likevel tilpassa samfunnsutviklinga i ei meir kompleks forvaltningsorganisering. Statens helsetilsyn ser på det som prisverdig at lova er utforma i eit klårt og tydeleg språk, då dette vil styrka retts­tryggleiken til dei private partane på vårt område ved å gjera dei betre i stand til å forstå grunnlaget for sakshandsaminga. Me er også positive til å lovfesta grunnleggjande prinsipp for forvaltningsverksemd i ein føremålsparagraf, og me vil støtta formuleringa som utvalet har føreslått i §1.

Me vil særleg trekkja fram utkastet § 8 første avsnitt og §44 andre avsnitt som døme på at lova er klårare og meir pedagogisk enn dagens lov. Både at forvaltningsspråket er norsk og at den private parten «bør» leggja fram opplysningar er underforstått i dagens lov, men i enkelte saker kan det vera nyttig og pedagogisk for forvaltninga å ha ein konkret heimel å visa til.

Utkastet § 11 om heilautomatisert sakshandsaming

Statens helsetilsyn støttar fleirtalet sitt forslag om ein generell forskriftsheimel for heilautomatisert sakshandsaming. Automatiske prosessar er allereie ein del av norsk forvaltning. Me er, både av omsyn til rettstryggleik og det pedagogiske, positive til at rammene for dette blir tydeleggjorte i forvaltningslova. Generelt kan heilautomatisk sakshandsaming vera eit gode for brukarane i vår sektor. Systemet kan til dømes automatisk fatta vedtak om ytingar dersom vilkåra for dette er oppfylte, sjølv om brukaren kanskje ikkje har ressursar til å søka sjølv. I tillegg vil slik handsaming bidra til likehandsaming.

Sjølv om ei forskrift kan vera mindre tilgjengeleg for den private parten enn vilkår direkte i lovteksten, meiner me at rettstryggleiken til den enkelte best vert trygga gjennom forskrifter på kvart saksområde. Dei opplysningane som det til dømes vil kunna vera aktuelt å nytta innanfor helse- og omsorgssektoren (som ved søknad om helse- og omsorgstenester), vil ofte vera så sensitive at heimelen for å bruka desse bør vera så presis som mogleg. Vidare vil fastsetjing av vilkår i forskrift medføra ein høyringsprosess, der relevante aktørar på det aktuelle saksområdet får høve til å koma med innspel til heimelen før den trer i kraft. For Statens helsetilsyn er det viktig at brukarane som vert omfatta av heilautomatisert sakshandsaming vert høyrde, og at deira innspel og behov får vekt i vurderinga. Høyringsprosessen i forskriftsarbeidet er eit godt verktøy for slik brukarinvolvering.

Som utvalet skriv på side 260, kan heilautomatisert sakshandsaming på sikt føra til at framtidig lovgjeving vert skarpare avgrensa. Slik kan systemet som i utgangspunktet skulle vera eit verkemiddel for gjennomføringa, i seg sjølv bli førande for regelutforminga. Statens helsetilsyn vil i den samanheng framheva brukarorientering som ei sentral utfordring for heilautomatiserte sakshandsamingsprosessar. Mange av brukarane i vår sektor kan ha meir eller mindre unike behov som ikkje passar inn i dei førehandsdefinerte rammene til eit heilautomatisk system. Det er viktig at det framtidige regelverket på området tillet at det framleis eksisterer eit skjønnsrom som opnar for at sakshandsamarar kan overstyra systemet si vurdering. Den private må også kunna kontakta ein sakshandsamar i forvaltningsorganet i si konkrete sak. I søknadssaker må søkarar kunna leggja til opplysningar som han eller ho sjølv meiner er relevante for søknaden, og desse opplysningane må organet som handsamar søknaden både sjå og vurdera. Ei slik brukarorientering og individual­isering bidreg til den naudsynte tilliten til sakshandsaminga, også når denne i dei aller fleste tilfella er heilautomatisert. Etter vårt syn er desse problemstillingane best eigna for regulering i særlovgjeving og i forskrifter om automatisert sakshandsaming som er tilpassa sektorane sine særtrekk.

Utkastet kapittel 4 om inhabilitet

Statens helsetilsyn støttar forslaga i utkastet kapittel 4, inkludert forslaget om å fjerna regelen om at det skal leggjast vekt på inhabilitetspåstand frå ein part. Me viser til utvalet si grunngjeving for desse forslaga.

Statens helsetilsyn ønskjer likevel at departementet i forarbeida til lova i større grad drøftar spørsmålet om mogleg inhabilitet grunna tidlegare tilknyting/arbeidsforhold. Eit konkret døme som jamleg må vurderast for tilsynsstyresmaktene er når helsepersonell startar å arbeida for tilsynsstyresmakta hos fylkesmannen. Desse personane vil ofte ha arbeidd i kommunale helsetenester eller i spesialisthelsetenesta før dei startar arbeidet sitt for fylkesmannen. Tilsynsstyresmakta må sjølvsagt sjølv ha rutinar eller retningsliner for korleis ein skal vurdera slike tilhøve, men me ønskjer ein generell diskusjon av kva for nokre faktorar som kan vera relevante, og kor sterkt dei skal vektleggjast. I utkastet §28 (3) b) er det sett ei karantenetid på eitt år for personar som har hatt «leiarstilling eller verv i styrande organ» som er part i saka. Statens helsetilsyn ber om at departementet i forarbeida også drøftar andre tilknytingsforhold enn leiarstillingar.

Utkastet § 36 (2) c om utveksling av opplysningar mellom forvaltningsorgan

Generelt meiner Statens helsetilsyn at teiepliktreglane i utkastet har blitt meir oversiktlege og tydelege enn i den noverande forvaltningslova. Me er også i hovudsak positive til utvidinga av tilgangen til å dela teiepliktige opplysningar med andre forvaltningsorgan gjennom at også mottakarorganet sine behov og interesser kan heimla slik deling.

Ei slik utviding vil likevel medføra både ulemper og fordeler. Ulempa med å utvida delingstilgangen er først og fremst inngrepet dette gjer i privatlivet til personen opplysningane gjeld. For stor delingstilgang kan gje uheldige følgjer for forvaltninga, gjennom at private kan unnlata å dela naudsynte opplysningar i frykt for at desse skal bli delte vidare. Sistnemnde kan tenkjast å få uheldige konsekvensar på Statens helsetilsyn sine saksområde, til dømes dersom helsepersonell vegrar seg for å dela eigne helse­opplysningar med eit forvaltningsorgan av frykt for at også tilsyns­styresmakta skal få opplysningane og oppretta tilsynssak. Dette kan gjera at helsepersonell ikkje oppnår den helsehjelpa dei sjølve treng.

Ein stor fordel for forvaltninga med å kunna dela opplysningar, er at ein vil kunna auka effektiviteten og få fleire materielt korrekte avgjerder. Vidare har utvalet på side 298 peikt på at det også kan vera ein fordel for den private å sleppa å senda same informa­sjon fleire gonger til ulike organ (det såkalla «once only»-prinsippet). Dette vil kanskje ikkje vera ein like stor fordel på Statens helsetilsyn sitt område, sidan dei opp­lysning­ane me vil kunna dela om ein person ofte ikkje vil vera i personen sin favør.

Eit konkret døme på ein situasjon som vil verta forenkla med ein slik regel som er føreslått i utkastet §36 (2) c, er situasjonen der eit departement treng opplysningar frå eit forvaltningsorgan. Til dømes kan Barne- og familie­departementet be Statens helsetilsyn om å levera ein granskingsrapport om barneverns­historia til to namngjevne barn, der opplys­ningane er henta inn med heimel i både barne­vern­lova og helse­lovgjevinga. Her vil me kunna dela opplysningane som er innhenta etter barnevern­lovgjevinga, men ikkje nødvendigvis opplysningar innhenta etter helse­lovgjevinga. Mange særlover inneheld allereie heimlar for slik deling, men desse er som regel avgrensa til å tillata deling med det departementet som står som regelverkseigar, samstundes som ein del slike føresegner berre heimlar deling i nærare avgrensa situasjonar. Etter vårt syn vil den føreslåtte føresegna kunna brukast til slik deling, noko me er positive til.

Samla sett ønskjer Statens helsetilsyn å støtta forslaget. Me vurderer at den auka effektiviteten og høvet til meir korrekte avgjerder, vil fremja føremålet til tilsyns­styres­makta: Å bidra til å styrka tryggleiken og kvaliteten i sosiale tenester, barneverntenester og helse- og omsorgs­tenester, og å styrka folket sin tillit til slike tenester og til dei tilsette som utfører dei. Det er likevel framleis to spørsmål som me ønskjer at blir avklart ytterlegare:

Heimel for å utveksla opplysningar med utanlandske styresmakter

Tilsynsstyresmakta har jamleg behov for å utveksla opplysningar med utanlandske styresmakter. Døme på slike styresmakter er tilsynsstyresmaktene i Norden og elles i Europa gjennom IMI-samarbeidet. Opplysningane som vert delte kan til dømes vera vårt grunnlag for vedtak om administrative reaksjonar mot helsepersonell som har autorisasjon både i Noreg og eit anna land. Desse opplysningane er ofte teiepliktige. §36 (2) c i utkastet er avgrensa til å gjelda deling med andre «forvaltningsorganer», og spørsmålet er difor om utanlandske styresmakter også kan vera omfatta av dette omgrepet. Verkeområdet for lova i utkastet §2 kan tala mot ei slik tolking. Denne problemstillinga er tilsvarande for deling av opplysningar etter dagens forvaltningslov § 13b nr. 5, der det også kan stillast spørsmål ved om verkeområdet til forvaltnings­lova avgrensar rekkevidda av regelen, og ved om utanlandske tilsynsstyresmakter er «forvaltningsorgan» etter lova.

Statens helsetilsyn ber difor om ei klårgjering av om § 36 (2) c kan heimla utveksling av opplysningar over landegrensene. Dersom den ikkje kan heimla slik deling, ber me om ei klårgjering av om dette kan gjerast etter ein annan (ny eller eksisterande) heimel. Dersom departementet finn at ein generell heimel for deling av opplysningar over landegrensene vil vera for vidtrekkjande, ønskjer me at ein drøftar korleis slik deling best kan heimlast i særlovgjevinga. Ein heimel for slik deling kan eventuelt innehalda vilkår om at det må finnast ein folkerettsleg avtale om utveksling av opplysningar på det aktuelle saksområdet, slik det er gjort i dobbelt­beskatnings­avtale­lova § 1 (2).

Deling internt i eitt forvaltningsorgan som har fleire roller

I § 36 (2) b og c er ordet «forvaltningsorgan» brukt for å markera skiljet mellom dei enkelte instansane, men Statens helsetilsyn meiner at bruken av dette omgrepet kan vera litt uklår. Me ønskjer ei klårgjering av kva tilgang ein har til å dela informasjon internt i eitt organ som har fleire roller. Dette er ei problemstilling som til dømes fylkesmennene jamleg kan hamna i, då dei er klageorgan og tilsynsorgan på fleire samfunnsområde som vert regulerte av ulike sektorlover. Sidan fylkesmennene er sentrale organ i norsk forvaltning, ønskjer me ei klårgjering av kva som skal reknast for å vera internt i same forvaltningsorgan, eventuelt i ulike forvaltningsorgan, etter den føreslåtte føresegna. Kva tid og i kva grad kan til dømes eit forvaltningsorgan som har motteke opplysningar i rolla si som klageorgan bruka opplysningane i ei anna rolle som tilsynsorgan? Denne problemstillinga var tema i Sivilombodsmannen si sak 2016/1242: I utsegna av 5.november 2018 fekk fylkes­mannen kritikk for å ha nytta enkelte helseopplysningar om eit helse­personell i ei tilsynssak, fordi opplysningane var innhenta i ei klagesak der helse­personellet hadde rolle som pasient. I slike situasjonar kan problemet som vart nemnt innleiingsvis oppstå: For stor tilgang til deling kan hindra helsepersonell i å dela eigne helseopplysningar, og eventuelt i å oppnå naudsynt helsehjelp.

Utkastet § 42 om parten sin rett til å få varsel om enkeltvedtak

Statens helsetilsyn les § 42 (4) b og § 43 (2) b i samanheng: Me tolkar dei slik at dersom «rask avgjørelse er påkrevd», så vil dette vera ein legitim grunn til å seia at det «ikke er praktisk mulig» å varsla ein part om vedtak etter utkastet §42 (4) b, sjølv om dette ikkje er uttrykt eksplisitt på same måte som i §43. Dersom vår tolking er korrekt, vil dette kunna vera ein nyttig heimel for oss i enkelte alvorlege saker der me kan ha behov for å raskt suspendera autorisasjonen til helsepersonell etter helse­personellova §58. Etter vårt syn vil parten framleis ha høve til å ta vare på interessene sine i suspensjonssaker gjennom at slike vedtak er midlertidige, og at parten får varsel og høve til kontradiksjon før eit eventuelt vedtak om tilbakekall av autorisasjon. Statens helsetilsyn ønskjer difor å støtta eit forslag som gjev heimel til å fatta vedtak utan varsel dersom det hastar med å få ei avgjerd, men vil be om at dette alternativet blir gjort eksplisitt også i §42 for å unngå tvil om tolkinga.

Det bør etter vårt syn også vera høve til å varsla parten munnleg i enkelte situasjonar der parten kan ha behov for å svara raskt. I saker etter sosialtenestelova må ein ofte treffa nytt vedtak raskt, til dømes i saker om refusjon etter sosialtenestelova §26, konsekvens ved brot på vilkår etter sosialtenestelova §§20 og 20a, og omgjering utan klage etter noverande forvaltningslov §35. Årsaka til dette er at økonomisk stønad blir utbetalt i avgrensa periodar, og at det er ein frist på tre veker etter folketrygdlova §22‑7 ved refusjon. Eit nytt vedtak i saka kan få stor innverknad på den økonomiske situasjonen til brukaren. Dette gjer at brukaren bør få uttala seg, noko det ikkje alltid er tid til før eit eventuelt nytt vedtak. Ikkje alle i denne brukargruppa har tilgang til digitale løysingar, så etter vårt syn bør difor munnleg varsel og kontradiksjon via telefon vera eit alternativ.

Utkastet § 53 tredje avsnitt andre setning: Forslag om å fjerna klageretten på avvisingsvedtaket når klageorganet avviser ein klage

Statens helsetilsyn sluttar seg til utvalet sin argumentasjon på sidene 378–379, og støttar forslaget. Etter vårt syn vil den private parten sine interesser vera tilstrekkeleg verna av utvalet sitt forslag om å tydeleggjera i lovteksten at også underinstansen skal vurdera om vilkåra for klage ligg føre. Parten har også tilgang til andre mekanismar, som høvet til å oppmoda forvaltningsorganet eller overordna organ om overprøving utan klage, og høvet til å bringa saka inn for Sivilombodsmannen eller eventuelt domstolane.

Utkastet § 60 (3) om i kva grad statlege klageorgan skal kunna overprøva kommunale vedtak

Statens helsetilsyn vil støtta ei løysing som gjev eit reelt høve til overprøving av vedtak for pasientar og brukarar i våre sektorar. For desse vil det kunna verka vilkårleg om dei har ulikt høve til overprøving av vedtak ut frå om tenesteytaren er kommunal eller ikkje.

På sidene 397–398 blir det framheva at omsynet til parten tilseier at det bør vera mogleg å få ei ny vurdering av dei skjønns­messige sidene av eit vedtak, sjølv om det er lovleg. Dette gjeld spesielt dersom det kjem fram nye faktaopplysningar i perioden mellom førsteinstansen og klageinstansen sine vurderingar som kan påverka skjønnsutøvinga. Dette omsynet vil ofte vega tungt i barneverns-, sosialteneste-, helse- og omsorgssaker, der parten kan vera i ein vanskeleg livsfase og/eller ha utfordingar med å ta vare på eigne interesser. Omsynet til likskap i desse sektorane kan vidare tilseia at statlege organ som fylkesmannen bør kunna overprøva forvaltningsskjønnet til kommunale organ for å sikra likehandsaming på tvers av kommunar. Eit døme på at desse omsyna kan vega tyngre enn omsynet til det kommunale sjølvstyret på enkelte særområde finn ein i barnevernssaker, der fylkesnemnda har full overprøvingsrett over akuttvedtak, jf. barnevernlova § 4‑6 og kap.7.

Etter vårt syn kan det vera vanskeleg å laga ei generell løysing på spørsmålet om avveging av omsynet til kommunalt sjølvstyre på den eine sida og andre omsyn på den andre sida. Omsyna som skal vegast opp mot det kommunale sjølvstyret kan vera svært ulike og ha ulik vekt frå sak til sak. Ut frå eit brukarperspektiv kunne ein til dømes tenkja seg at det ville vera meir gunstig med eit skilje mellom overprøving av kommunen si skjønns­utøving i generelle saker som til dømes reguleringsplanar og skjenkebevilling på den eine sida, og i saker som handlar om enkeltpersonar sine rettar og tilgang til tenester på den andre sida. I dei sistnemnde sakene vil like­handsamings­omsyn tilseia mindre vekt på kommunalt sjølvstyre.

Statens helsetilsyn si vurdering er difor at den generelle regelen i forvaltningslova bør gje statlege klageorgan eit visst rom for overprøving av det kommunale forvaltnings­skjønnet. Etter vårt syn vil mindretalet Backer og Sollie sitt forslag, at klageinstansen skal «legge vekt på» omsynet til kommunalt sjølvstyre, oppfylla brukarane sitt behov best. Statens helsetilsyn deler deira vurdering på side 400 om at terskelen «stor vekt» er for høg, og kan gå utover både einskild­menneske og nasjonale mål. Dersom det er behov for det kan ein eventuelt leggja meir konkrete føringar for vektinga av omsynet til kommunalt sjølvstyre på kvart særskilt saksområde i spesial­lovgjevinga.

Utkastet § x: Forslag om å fjerna regelen om dekking av den private sine sakskostnader til klageinstansen

Statens helsetilsyn sluttar seg til fleirtalet sin argumentasjon på sidene 463–465. Me støttar forslaget om å fjerna regelen, fordi me prinsipielt meiner at bistand av private partar i forvaltnings­prosessar bør skje gjennom kollektive løysingar.

Utvalet har vist til at det vil vera meir målretta å styrka fri rettshjelp­ordninga i velferds­saker. Statens helsetilsyn støttar ei slik styrking, men me vil framheva at ressursane også bør nyttast til å støtta ombodsordningar som pasient- og brukar­omboda. Ved å bruka ressursar på slike ordningar kan ein sikra rette avgjerder så tidleg som mogleg. Slik vil ein kunna styrka rettstryggleiken for mange pasientar og brukarar i vår sektor som etter dagens rettstilstand ville måtta be om å få dekt saks­kostnader i etterkant av at saka deira er avslutta. Ein slik ressursbruk kan verka meir føremålstenleg enn til dømes å yta sakskostnader i ettertid til ein part som har nådd fram med ein klage.

Utvalet har vist til at dagens sakskostnadsregel tek opp tid og ressursar i forvaltninga som heller kan nyttast til å utføra forvaltningsorganet sine primære oppgåver. Dei fleste av sakene som Statens helsetilsyn handsamar, som til dømes tilsynssaker mot helsepersonell, startar hos fylkesmennene. Det er også fylkesmennene som normalt handsamar sakskostnadskrav i slike saker. Statens helsetilsyn ser difor positivt på endringar som medfører at fylkesmennene får frigjort meir tid og ressursar til sine tilsynsoppgåver og andre primæroppgåver.

Statens helsetilsyn har vore i kontakt med Fylkesmannen i Agder og Fylkesmannen i Oslo og Viken. Dei opplyser at problemstillinga er aktuell i ein liten del av sakene deira, men at slike saker kan vera krevjande når dei skal handsamast. Dei opplyser vidare at dei får krav om sakskostnader i nesten alle saker der ein advokat har lagt fram klagen, og der fylkesmannen har omgjort eller oppheva vedtaket til første­instansen. For Fylkesmannen i Oslo og Viken sin del vil dette seie 15–20 av om lag 1700 avslutta saker mellom 1.januar og 14.november 2019.

Beløpa kan variera mykje, normalt frå om lag kr 20000 til kr 100000. Begge fylkesmennene opplyser likevel om enkeltsaker med høgare beløp, til dømes opptil kr 363000. Fylkesmennene si erfaring er at det er vanskeleg å redusera sakskostnadskrav etter dagens regelverk, slik at ein hovudsakleg dekkjer sakskostnader i tråd med kravet frå advokaten.

Fylkesmennene opplyser også at dei har inntrykk av at bruken av advokat i klagesaker er aukande, og at argumentasjonen mellom den private parten og forvaltninga blir «hardare». Statens helsetilsyn ser på denne utviklinga som uheldig, då me som nemnt vurderer kollektive løysingar for bistand og eit fokus på korrekte avgjerder så tidleg som mogleg som eit betre alternativ for brukarane enn advokathjelp i samband med ein klageomgang.

Dersom forslaget om å fjerna sakskostnadsregelen vert teke til følge, vil Statens helsetilsyn be om at ein drøftar om det kan vera behov for sakskostnadsreglar i sær­lovgjevinga for spesifikke saksområde eller særleg utsette partar. Det kan også vera aktuelt med saks­kostnads­reglar i saker der førsteinstansen sitt vedtak har vore svært inngripande for parten, til dømes i enkelte saker om tilbakekall av autorisasjon.

Dersom forslaget om å fjerna sakskostnadsregelen ikkje vert teke til følgje, vil Statens helsetilsyn støtta mindretalet Backer og Fagernæs sitt forslag til utforming av saks­kostnads­regelen. Me viser til argumentasjonen deira på sidene 464–472 og 615–617, og sluttar oss til denne.

Utkastet § 93 om informasjon om instruksar og rettleiingar

Statens helsetilsyn støttar dette forslaget, då me meiner at slik publisering som føresegna legg opp til vil gjera det lettare for både enkeltpersonar og verksemder å orientera seg om sakshandsaming, lovtolking og skjønnsutøving i saker som dei er involverte i. Ein slik auka transparens vil vera viktig for at både enkeltpersonar og verksemder skal kunna ta vare på eigne interesser.

I tillegg til at det vil vera pedagogisk overfor private partar å ha ei slik føresegn, håpar Statens helsetilsyn at den vil kunna bidra til ein delingskultur i forvaltninga som vil kunna betra informasjonstilgangen generelt. Når forvaltninga likevel har plikt til å dela visse dokument og må ha system for dette, så kan det vera lettare å også dela andre dokument som ikkje er direkte omfatta av lovføresegna.

Med helsing

Heidi Merete Rudi e.f.
ass. direktør

Daniel Croles Fitjar
rådgjevar

Brevet er godkjent elektronisk og blir derfor sendt utan underskrift

Sakshandsamar: rådgjevar Daniel Croles Fitjar, tlf. 21 52 99 59