Helsetilsynet

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med Åseral kommune i perioden 08.10.2019- 27.02.2020 og hadde tilsynsbesøk med kommunen 04.12.2019. Vi undersøkte om kommunen sørgjer for at planlegging av beredskap vert utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at befolkninga får trygge og gode tenester i beredskapsituasjoner.

Tilsynet vart gjennomført som ein del av Fylkesmannen si planlagde tilsynsverksemd i 2019. Vi har ikkje fått kommentarar til førebels rapport og har difor ikkje endra denne.

Det vart ikkje avdekka lovbrot under tilsynet. Fylkesmannen har følgjande merknader:

  1. Kommunen bør strukturere og prioritere dei avdekka risikoreduserande tiltaka fra heilskapleg ROS. Det bør etablerast rutiner for å følgje disse opp.
  2. Det bør framkomme kven som har vært involvert i utarbeiding av ROS-analyser.
  3. Kommunen sitt system for opplæring, øving og evaluering bør betrast og strukturerast.
  4. Tiltakskort i planverket bør beskrive roller, ansvar og varslingsrutinar.
  5. Kommunen bør vurdere å ha mulighet for å SMS-varsle alle som oppheld seg i eit avgrensa geografisk område. Dette vert begrunna med at kommunen har eit stort antall turistar.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet skildrar vi kva som vart undersøkt i tilsynet.

Fylkesmannen er gitt mynde til å føre tilsyn med kommunal beredskapsplikt etter sivilbeskyttelseslova § 29, jf. forskrift om kommunal beredskapsplikt § 10.

Fylkesmannen er vidare gitt mynde til å føre tilsyn med helse- og omsorgstenester etter lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten § 2.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om verksemda varetar ulike krav i lovgivinga gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfatta undersøking av:

  • kva for tiltak verksemda har for å avdekke, rette opp og førebygge brot på lovgivinga innan dei tema tilsynet omfatta
  • om tiltaka vert fulgt opp i praksis og om naudsynt vert endra
  • om tiltaka er tilstrekkelege til å sikre at lovgivinga vert følgd

Ein systemrevisjon vert gjennomført ved gransking av dokument, ved intervju og ved andre undersøkelsar.

Tilsynet skulle bidra til fokusering på og utvikling av beredskapsarbeid i kommunen. Vidare skulle det undersøke om lover og forskrifter vert halde og om verksemda har internkontroll. Det skulle og undersøke om der er naudsynte planar for å dekke befolkninga sine behov for helse-, omsorg- og sosialhjelp ved kriser. Tilsynet skulle særleg stimulere til kvalitetsutvikling og forbetring.

Rapporten omhandlar avviket som er avdekka under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av verksemda sitt arbeid innan dei områda tilsynet omfatta.

  • Avvik er mangel på oppfylling av krav gitt i eller i medhald av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikkje er i strid med krav fastsett i eller i medhald av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndet finn grunn til å peike på høve til forbetring

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Eit tilsyn er kontroll av om verksemda sin praksis er i samsvar med gjeldande reglar i lov- og forskrift. Vi gir derfor her ei oversikt over krava som vart lagt til grunn i tilsynet.

Lov av 25. juni 2010 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (Sivilbeskyttelsesloven) fastslår i § 14 at kommunen plikter å utarbeide ein heilskapleg ROS- analyse. I denne skal kommunen kartlegge kva for uønska hendingar som kan skje i kommunen, risikoen for at dei skjer og korleis dei kan virke på kommunen.

I følge § 15 skal kommunen utarbeide ein beredskapsplan basert på den heilskaplege ROS-analysen.

Forskrift av 22. august 2011 om kommunal beredskapsplikt gir nærare føresegn om den heilskaplege ROS-analysen og om beredskapsplanen.

§ 2 gir minimumsføresegn om analysen sitt innhald, om involvering av andre relevante aktørar og om detaljanalysar der det er relevant.

§ 3 gir føresegn om heilskapleg og systematisk samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid på bakgrunn av heilskapleg ROS-analyse, medrekna at kommunen skal utarbeide langsiktige mål, strategiar, prioriteringar og plan for oppfølging.

§ 4 gir detaljkrav til innhaldet i kommunens overordna beredskapsplan. Planen skal være basert på den heilskaplege ROS-analysen, den skal samordne og integrere dei andre beredskapsplanane i kommunen og den skal være samordna med andre relevante offentlege og private krise- og beredskapsplanar.

§ 6 gir føresegn om oppdatering og revisjon av heilskapleg ROS-analyse og overordna beredskapsplan.

§ 7 gir føresegn om at kommunen skal øve beredskapsplanen kvart anna år og at det skal være et system for opplæring som sikrar at alle som er tiltenkt ei rolle i kommunen si krisehandsaming har tilstrekkelege kvalifikasjonar.

§ 8 seier at kommunen skal evaluere krisehandsaminga etter øvingar og hendingar og implementere erfaringar i ROS-analysen og beredskapsplanane.

Det følger av § 9 at kommunen skal kunne dokumentere skriftleg at forskrifta sine krav er oppfylte.

Her skildrast krav som følger av helse- og beredskapslovgivinga og som brukast som revisjonskriterier, det vil si kva for normer kommunens systematiske tiltak og praksis skal vurderast opp mot:

I følge lov 24.06.2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven) § 5-2 og lov om helsemessig og sosial beredskap (helseberedskapsloven) § 2- 2 plikter kommunen å utarbeide ein plan for beredskapsarbeidet for helse- og sosialtjenestene. Etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen § 16 plikter kommunen å utarbeide ein beredskapsplan for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltning i samsvar med lov om helsemessig og sosial beredskap. Sosialberedskapsplanen skal samordnes med kommunens øvrige beredskapsplaner. Dei nærare krav til innhald i planverket er gitt i forskrift 23.07.2001 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. Det visast også til «Rettleiar om helse- og sosialberedskap i kommunen» fra Helsedirektoratet (IS-1700/2009).

Plan for helsemessig og sosial beredskap skal samordnast med kommunen sine øvrige beredskapsplanar og med spesialisthelsetenesta, og kommunestyret skal i følge forskrifta § 2 fastsette planen og hyppighet for revisjon og oppdatering. Det skal framgå av planen kor ofte planen og ROS-analysen den bygger på skal evaluerast og oppdaterast.

Planane skal lagast ut fra ei risiko- og sårbarhetsanalyse innan området, jf. forskriften § 3. Det er ikkje krav om at sjølve analysa skal inngå i planen, men føresetnadene for analysa skal dokumenterast. Analysen bidrar både til kunnskapsgrunnlaget for forebyggande tiltak og som grunnlag for utarbeiding av naudsynte forebyggande og skadebegrensande tiltak.

Planane må i følge § 4 omfatte prosedyrer for ressursdisponering og omlegging av drift som sikrar naudsynt tjenesteytelse. Dette gjeld både personell og materiell. Her krevst det eit minimum av dokumentasjon slik at til dømes vikarar i ulike funksjonar lett kan finne fram.

Forskriften stiller i § 5 krav om operativ ledelse og informasjonsberedskap ved kriser og katastrofer. Det er naudsynt at ein har sikra at beslutninger i ein krisesituasjon kan treffast så snart råd er.

Planar for beredskap innan kommunen skal samordnast, jf. § 6.

Korleis ein skal handle saman med politi, lokal redningssentral, fylkesmann og andre samarbeidspartnarar bør og visast i planen, og frivillige organisasjoner i den grad det er aktuelt.

Beredskapsforskriftens § 7 stiller og krav til at personell som er tiltenkt oppgaver i beredskapsplanen, er øva og har naudsynt verneutstyr og kompetanse.

Det er vidare krav om sikkerhet for forsyning av viktig materiell og utstyr, jf. § 8, og registrering av personell som kan bli beordra, jf. § 9.

Forskriften stiller i § 10 krav til kvalitetssikring av beredskapsplanlegginga og -arbeidet i kommunen.

Forskrift 28.10.2016 nr.1250 om ledelse og kvalitet i helse- og omsorgstjenesten stiller krav til korleis kommunen systematisk skal sikre og forbetre sine tenester.

3. Framstilling av faktagrunnlaget

Her vert det gjort greie for korleis verksemdas aktuelle tenester fungerer, inkludert verksemdas tiltak for å sørgje for at krava til kvalitet og tryggleik for tenestemottakarane blir haldne.

Åseral er ein innlandskommune med noko over 900 innbyggjarar. Kommunen sitt administrasjonssentrum er Kyrkjebygd. Jord- og skogbruk er viktige næringar. Den øvre delen av Mandalsvassdraget ligg i Åseral. Det er fleire damanlegg og vasskraftverk i kommunen. Dette gir risiko for dambrot med betydelege konsekvensar. Åseral har mykje turisme, særleg i form av fritidsbustadar. I høgaktivitetsperioder på vinteren auker folketalet kraftig grunna turismen.

Ivaretakinga av kommunal beredskapsplikt og helsemessig og sosial beredskap i Åseral kommune skjer i høve til bestemmingane i lov og forskrift.

Det er høgt medvit om vernebuing i Åseral kommune. Kommunen har hatt alvorlege hendingar som han har handsama på ein god måte. Åseral er ein liten kommune. Dette er ein styrke ved at forholda er små og oversiktlege og hjelp og ressursar er lett tilgjengelege. Det å være ein liten kommune kan samstundes og være ein ulempe i samanheng med beredskap. Ei alvorleg hending i kommunen kan gjelde svært mange innbyggjarar og påverke kommunen sin kriseorganisasjon. Skredulukka i februar 2019 er eit døme på ei slik hending. Sannsyn for at kommunen må involvere representant og ressursar frå andre kommunar er derfor større i Åseral enn i mange andre kommunar og dette må ein være bevisst på i utarbeiding av planverk, avtaler om støtte og opplæringssystem.

Det er etablert beredskapsråd i kommunen.

Kommuneplanens samfunnsdel er frå 2015. Den vart kommentert i forrige tilsynsrapport og dette vert ikkje gjentatt her. I samfunnsdelen er det strategiar mht. samfunnssikkerhet og beredskap som er vinkla mot klimautfordringa, og desse strategiane har det vært jobba med. I heilskapleg ROS- analyse trekkast det fram tre utviklingstrekk: Klimautvikling, teknologiutvikling og medieutvikling.

Ved rullering av samfunnsdelen bør disse utviklingstrekka belysast.

Kommuneplanens arealdel er frå 2011 og det blir vurdert å rullere denne. Sidan utarbeidinga er det laga nye flaumsonekart i eigen regi, men flaumen hausten 2017 viste at disse berekningane ikkje var korrekte. Dei er seinare korrigert.

I heilskapleg ROS-analyse er det lista ei rekkje risikoreduserande tiltak fordelt på sektor og på eingångs- og fortløpande tiltak. Det har vært jobba med ein del av disse, men det framkommer ingen strukturering av tiltaka i form av prioritering, fristar eller budsjettering. Det er heller ingen laupande oversikt over status i arbeidet med tiltaka eller vurdering av tiltakas aktualitet. Det bør etablerast ein slik struktur for å sikre at det forebyggande beredskapsarbeidet vert ivaretatt.

Heilskapleg ROS-analyse er frå gjeldande år og er presentert i ein lesarvennleg og god rapport. Den beskriv ei rekkje aktuelle hendingar i lys av tre utviklingstrender: Klima, teknologi og media. Analysen er vedtatt av kommunestyret. Beredskapskoordinator har utarbeidd analysen og involvert aktuelle bidragsytarar i prosessen. Det framkommer ikkje av analysen kven som har vært kontakta internt eller eksternt, og ved framtidig rullering bør dette stå. I tillegg til heilskapleg ROS-analyse føreligg det og ROS-analyser i einingane. Ved neste rullering av analysen bør utfordringar knytt til velferdsteknologi tas med. Velferdsteknologi dreier seg om liv og helse for ei stadig større sårbar gruppe og er basert på kritiske infrastrukturer utanfor kommunens kontroll (kraftforsyning og elektronisk kommunikasjon) som kan påverkast av ekstreme vertilhøve. Det er viktig at ROS- analysane på einingane er samordna med heilskapleg ROS.

Beredskapsplanverket i Åseral kommune er bygd opp med lenker mellom overordna plan for vernebuing, vedlegg til denne og sektorplanverket. Dette gir god oversikt og tilgjengelegheit sjølv om planverket kan virke ganske omfattande. Ansvar for oppdatering av dokumentane er delegert der det er naturleg. Planverket er tilgjengeleg for alle tilsette gjennom Compilo. Det er lister over ressursar for beredskap, men disse er ikkje uttømmande. Det framkommer likevel at kriseleiinga har god oversikt over ressursar. Tiltakskorta i planverket bør i større grad beskrive roller og ansvarsforhold i handteringa av hendingar og beskrive kva for varslingsrutinar som gjeld både inn til og ut fra kommunen.

Informasjonsansvarleg bør involverast tettare i utarbeiding og vedlikehald av plan for kriseinformasjon. Planen bør vise til aktuelle tiltakskort slik at naudsynt informasjon blir lettare tilgjengeleg. Kommunen har to system for SMS-varsling. Ingen av disse dekker personar som tilfeldig oppheld seg i kommunen. Åseral er ein kommune som tiltrekkjer seg mange dagsturistar, spesielt i vinterhalvåret, og det bør leggjast opp rutinar for varsling og -system som og tek omsyn til denne kategorien. Effekten av SMS-varsling vil bli enda betre dersom det blir utarbeida malar for befolkningsvarsling som raskt kan hentast fram i ein gitt situasjon, slik at også tilfeldige dagsturistar i større grad vert nådd med informasjon. Kommunen bør vurdere behovet for rutinar for informasjon til framandspråklege.

Åseral har velt å ha ein separat plan for helsemessig og sosial beredskap som blei vedtatt av kommunestyret i november 2019. Det er ikkje eit krav i lov eller forskrift om at kommunen skal ha ein separat HSB-plan, og det vil vere ein fordel i forhold til samordning å slå saman overordna beredskapsplan og plan for helsemessig og sosial beredskap. Plansamordning inneber å sikre at ulike etatars eller einingars planverk trekk i same retning der dei omhandlar same hending eller funksjon. I denne samanhengen ser vi at dialogen mellom kommunen og politiet rundt EPS og evakuering kunne vært tettare.

I intervjua går det fram at det har vore gjennomført jamnleg øvingar av kriseleiinga, både i eigen og i Fylkesmannens regi. Skredulukka i februar var og ein test av kommunens kriseorganisasjon i ei alvorleg hending. Sjølv om det er ein liten og oversiktleg kommune er det viktig at øvingar og hendingar blir evaluert skriftleg. På den måten blir erfaringar lett tilgjengelege utan at ein er avhengig av at det same personellet som var med ved tidlegare hending eller øving også er tilstades. Kommunen bør lage ein langsiktig plan for øvingar som sikrar variasjon i øvingsform og i scenario og som sikrar god involvering. Utover øvingar blir beredskap satt på agendaen ca. to gonger pr. år i utvida leiarmøte.

Med tilvisning til sårbarheta rundt det å være ein liten kommune, bør kommunens system for opplæring strukturerast ytterlegare. Det finnest ikkje ein oversikt over kva for kriserelatert kompetanse som er naudsynt for dei enkelte funksjonane i kriseorganisasjonen, kvar slik kompetanse kan hentast inn og kven som har gjennomført aktivitetar.

Åseral nytter Compilo som internkontrollsystem. Her ligg all overordna beredskapsdokumentasjon med vedlegg, og etter kvart og alle sektorvise planar for beredskap. All brannrelatert dokumentasjon skal ligge i eit anna system, Plania. Avvik blir meldt i Compilo og, om brannsikkerhet, i Plania. Det er laga eit årshjul for beredskap, som og er ein del av internkontrollsystemet.

Når det gjeld velferdsteknologi, har kommunen 18 tryggingssalarmar som er kopla til responssenteret i Kristiansand. I tillegg er sjukesignalanlegg tatt i bruk. Elektroniske dørlåsar kjem i ny sjukeheim. Det er laga ROS-analyse for tryggingsalarmar og sjukesignalanlegg på systemnivå og for den enkelte bruker før tildeling.

Utover HSB-planen har sjukeheimen eigenplan for beredskap. Det finnest og smittevernplan, pandemiplan og tuberkulosekontrollprogram frå 2015. Disse planane er tenkt revidert slik at dei forkortast og blir lenka til sentrale dokument.

Sjukeheimen og helsehuset har legemiddelberedskap i form av lokale lagre av antibiotika og smertestillande medisin. Dette vil i ein normalsituasjon være nok for 5-6 dagars forbruk for kommunen sine innbyggjarar.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovreglane i kapittel 2.

Vi har i vårt tilsyn funne at Åseral kommune har eit tydeleg fokus på beredskapsarbeid. Vår vurdering er at det ikkje er påvist brot på lov eller forskrift i dette tilsynet. Så lenge dette er vår konklusjon gir vi ikkje ei detaljert vurdering her. Likevel finn vi etter vår gjennomgang grunn for å gi nokre konkrete råd som vi formulerer som 5 merknader:

  1. Kommunen bør strukturere og prioritere dei avdekka risikoreduserande tiltaka fra heilskapleg ROS. Det bør etablerast rutiner for å følgje disse opp.
  2. Det bør framkomme kven som har vært involvert i utarbeiding av ROS-analyser.
  3. Kommunen sitt system for opplæring, øving og evaluering bør forbetrast og strukturerast.
  4. Tiltakskort i planverket bør beskrive roller, ansvar og varslingsrutinar.
  5. Kommunen bør vurdere å ha mulighet for å SMS-varsle alle som oppheld seg i eit avgrensa geografisk område. Dette vert begrunna med at kommunen har eit stort antall turistar.

5. Fylkesmannens konklusjon

Her presenter vi konklusjonen av undersøkinga vår, basert på vurderingane i kapittel 4.

Det vart ikkje avdekka lovbrot under tilsynet. Tilsynet er derfor avslutta. Vi anbefaler at kommunen tek med seg våre merknader og anna som er omtala i faktagrunnlaget i sitt vidare arbeid med beredskapsplanlegging.

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi korleis tilsynet vart gjennomført, og kven som deltok.

Varsel om tilsynet vart sendt 08.10.2019.

Dokumentasjon frå Åseral kommune vart motteke 13.11., 21.11. og 10.12.2019.

Tilsynet vart gjennomført i Åseral kommune og innleia med eit kort informasjonsmøte 04.12.2019. Oppsummerande møte med gjennomgang av funn vart halde 16.12.2019.

Ein del dokument vart tilsendt og gjennomgått på førehand, mens andre dokument vart overlevert og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgjande dokument vart gjennomgått og vurderte som relevante for tilsynet. Lista er ikkje uttømmande.

  • Organisasjonskart Åseral kommune
  • Overordna beredskapsplan med varslingslister og tiltakskort
  • Overordna ROS-analyse, Åseral kommune 2019
  • Plan for helsemessig og sosial beredskap med varslingslister og tiltakskort
  • Kommuneplan med samfunnsdel og arealdel
  • Plan for informasjonsberedskap
  • Lokal beredskapsplan for NAV Åseral
  • Smittevernplan
  • Pandemiplan
  • Tuberkulosekontrollprogram
  • Årshjul for beredskapsarbeid i Åseral kommune 2019
  • ROS Helsehuset
  • Evalueringsrapportar

I tabellen under gir vi eit oversyn over kven som vart intervjua, og kven som deltok på oppsummerande møte ved tilsynsbesøket:

Ikkje publisert her

Disse deltok fra tilsynsmyndigheita:

  • Fylkesberedskapssjef, Yngve Årøy, Beredskapsstaben, revisjonsleiar
  • Rådgiver, Jan Gunnar Bjørtvedt, Beredskapsstaben, revisor
  • Seniorrådgiver, Synnøve Spinnangr, Helse- og sosialavdelingen, revisor
  • Ass. fylkeslege, Styrk Fjærtoft Vik, Helse- og sosialavdelingen, revisjonsleiar

Med helsing

Yngve Årøy (e.f.)
fylkesberedskapssjef

Anne Sofie Syvertsen (e.f.)
avdelingsdirektør
Helse- og sosialavdelingen

Medisinsk faglig ansvarlig: ass. fylkeslege Styrk Fjærtoft Vik

Dokumentet er elektronisk godkjent

Kopi til: Statens helsetilsyn