Helsetilsynet

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med Flekkefjord kommune og besøkte i den forbindelse kommunen fra 28.03.2019 til 29.03.2019. Vi undersøkte om kommunen sørger for at kommunens folkehelsearbeid blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at barnas arbeidsmiljø blir ivaretatt etter forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen har ikke avdekket lovbrudd.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Det landsomfattende tilsynet med folkehelseloven i 2019 er rettet mot kommunens arbeid med tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler.

Tilsynet har som formål å bidra til at kommunen oppfyller plikten til å føre tilsyn med at barnehagenes og skolenes inne- og utemiljø fremmer barnehagebarn og elevers helse og trivsel og forebygger sykdom og skade.

Barnehagers og skolers inne- og utemiljø er av stor betydning for helse, trivsel og prestasjoner blant barn og unge. Mange barnehager og skoler har for eksempel et dårlig inneklima.

Problemene har vist seg ofte å være knyttet til sviktende forvaltning, drift og vedlikehold. Varierende og mangelfull tilsynspraksis kan også medvirke til at barnehager og skoler over tid utvikler dårlig inneklima og andre miljømessige problemer etter at godkjenning ble gitt.

Kartlegginger fra statlig hold av kommunenes tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler har påvist store forskjeller kommunene imellom når det gjelder omfang av tilsyn og oppfølging av tilsyn der det er blitt påvist brudd på regelverket.

Fylkesmannen har ført tilsyn med om kommunen ivaretar sitt tilsynsansvar ved å sørge for:

  • klar fordeling av myndighet og oppgaver, nødvendig uavhengighet og kompetanse
  • oversikt over godkjenningspliktige skoler og barnehager
  • at risikoforhold i miljøet i den enkelte barnehage og skole følges opp og at det føres regelmessig tilsyn med barnehager og skoler i kommunen
  • at tilsyn systematisk følges opp der det er avdekket lovbrudd

Fylkesmannen har undersøkt og vurdert om det er klart hvem som er delegert tilsynsmyndighet og tilhørende oppgaver og at de som skal ivareta tilsynsoppgaven (videre omtalt som tilsynsorganet) er tilstrekkelig uavhengig av virksomhetene det skal føres tilsyn med. Dette er særlig aktuelt ved tilsyn med kommunale barnehager og skoler. Fylkesmannens tilsyn har også omfattet om kommunen har sørget for at tilsynsorganet har nødvendig kompetanse om miljørettet helsevern, tilsynsmetodikk og saksbehandling. Det er også undersøkt om kommunen har dokumentert hvordan de ovennevnte forholdene blir ivaretatt.

Kommunens tilsyn er et viktig virkemiddel for å sikre at barnehager og skoler ikke drives uten godkjenning. Å ha oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler og deres godkjenningsstatus er blant annet nødvendig når tilsynsorganet skal prioritere hvilke barnehager og skoler det skal føres tilsyn med. Fylkesmannen har derfor undersøkt og vurdert om kommunen har sørger for å ha nødvendig oversikt over disse forholdene og at dette er dokumentert.

Kommunen tilsynsoppgaver omfatter både å følge opp risikoforhold i miljøet i den enkelte barnehage og skole og å føre regelmessig tilsyn med barnehager og skoler i kommunen.

Fylkesmannen har undersøkt og vurdert om kommunen sørger for at tilsynsorganet får tilstrekkelig informasjon om risikoforhold ved miljøet i skoler og barnehager og at tilsynsaktivitetene baseres på risikovurderinger. Dette er nødvendig både i forbindelse med oppfølging av forhold med mulig helserisiko i miljøet i enkeltbarnehager og –skoler og i forbindelse med den regelmessige tilsynsvirksomheten. Fylkesmannen har også undersøkt om kommunen sørger for å følge med på at tilsynsoppgavene gjennomføres som forutsatt og at det er dokumentert hvordan tilsynsoppgavene planlegges og gjennomføres.

For at tilsyn som virkemiddel skal fungere etter sin hensikt, må tilsyn der det er påvist lovbrudd følges opp slik at tilsynet kan avsluttes. Fylkesmannen har undersøkt om kommunen sørger for at oppfølgingen av tilsyn foregår på en systematisk måte og at det er dokumentert hvordan dette arbeidet skal gjøres.

Informasjon om tilsynet
På miljørettet helsevernområdet er fylkesmannens tilsyn begrenset til å føre tilsyn med om kommunene oppfyller sine plikter som tilsynsmyndighet. Fylkesmannen fører altså «tilsyn med kommunens tilsyn». Fylkesmannen omfatter derfor ikke om kommunen som eier sørger for å oppfylle kravene til miljørettet helsevern i sine barnehager og skoler.

Fylkesmannens tilsyn omfatter kommunens tilsyn med miljørettet helsevern i private og offentlige barnehager, grunnskoler og videregående skoler innenfor kommunens geografiske område, og som omfattes av virkeområdet forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler gjelder for (definert i § 2).

Fylkesmannens tilsyn skal gjennomføres som systemrevisjon. Det innebærer at fylkesmannen fører tilsyn med hvordan kommunen styrer og leder arbeidet med tilsyn og ved dette sørger for at tilsynsvirksomheten oppfyller de aktuelle lovkravene.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Rettslig grunnlag for fylkesmannens tilsyn
Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunenes folkehelsearbeid etter lov 24. juni 2011 om folkehelsearbeid (folkehelseloven), jf. folkehelseloven § 31. Fylkesmannens lovlighetskontroll med miljørettet helsevern (MHV) gjelder folkehelseloven §§ 8 og 9 og § 30 om internkontroll. Fylkesmannens tilsyn er avgrenset til lovlighetskontroll, jf. kommuneloven kapittel 10 A.

Rettslig grunnlag for kommunens tilsyn
Ifølge kapittel 3 Miljørettet helsevern i folkehelseloven skal kommunen ha sin oppmerksomhet rettet mot hele befolkningen, uavhengig av sektor. Kommunen har virkemidler både overfor privat og offentlig virksomhet og eiendom, og har blant annet som oppgave å føre tilsyn med faktorer i miljøet som til enhver tid direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen.

Kommunens tilsynsansvar med miljørettet helsevern fremgår av folkehelseloven § 9.

Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv. oppstiller en rekke krav til blant annet internkontroll, uteområder, inneklima, renhold, vedlikehold, smittevern, måltider mv., som er rettet mot eier/leder av virksomheten. Kommunen skal føre tilsyn med at forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler overholdes, noe som er presisert i forskriftens § 25.

Tilsyn med kommunens arbeid med tilsyn
I det følgende gir vi en oversikt kravene i lov og forskrift som gjelder på områdene som skal undersøkes i tilsynet.

Kommunens plikt til internkontroll
Kommunen har en plikt til å føre internkontroll for å sikre at krav fastsatt i folkehelseloven eller i medhold av folkehelseloven overholdes, jf. folkehelseloven § 30. Det er ikke gitt en egen forskrift som utdyper kravene til internkontroll. Kommunens plikt til internkontroll med tilsynsoppgaven bygger på det alminnelige systemet for internkontroll i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 23 nr. 2.

Kommunen har en særskilt plikt til å dokumentere tilsyn med miljørettet helsevern Folkehelseloven § 30 annet ledd bestemmer at kommunenes tilsyn etter § 9 skal dokumenteres særskilt. Det er presisert i folkehelseloven § 30 annet ledd at uavhengighet og likebehandling i tilsynet skal dokumenteres, men det forsterkede dokumentasjonskravet gjelder generelt for tilsynsoppgaven etter § 9.

Klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet
Kravet til internkontroll i folkehelseloven § 30 innebærer at kommunen må ha klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet. Kommunen kan delegere oppgaver og myndighet innen miljørettet helsevern innad i kommunen eller til en vertskommune etter de alminnelige reglene om delegering i kommuneloven eller et interkommunalt selskap (IKS), jf. folkehelseloven § 9 første ledd annet punktum.

Krav om et uavhengig tilsyn
Kommunene må organisere seg slik at de personene eller enhetene som ivaretar tilsyn med MHV, er tilstrekkelig uavhengige av underliggende virksomhet som det skal føres tilsyn med. Kommunen må dokumentere tilsynsorganets uavhengighet, jf. folkehelseloven § 30 annet ledd.

Krav til kompetanse
Kommunens plikt til å føre tilsyn med MHV etter folkehelseloven § 9, forutsetter at kommunen har nødvendig kompetanse til å utføre tilsynsoppgaven forsvarlig, jf. også kravet til internkontroll i lovens § 30. Kommunen må dokumentere at de som har ansvar for å føre tilsyn med MHV har nødvendige forutsetninger, herunder kompetanse.

Krav om oversikt over godkjenningsstatus
Det inngår i kommunens tilsynsansvar i folkehelseloven § 9 å ha oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler i kommunen. Å ha en oppdatert oversikt over godkjenningsstatus for barnehager og skoler er også å anse som en del av det løpende arbeidet med oversikt over folkehelseutfordringene i kommunen, som kommunen skal foreta etter § 4 i forskrift om oversikt over folkehelsen.

Risikobasert tilsyn
Kommunens tilsyn etter § 9 i folkehelseloven skal vært basert på risikovurderinger. Kommunen må følge opp forhold som kan tilsi at miljøet i barnehager og skoler er uforsvarlig og ut fra en risikovurdering føre regelmessig tilsyn med skoler og barnehager i kommunen. Forskrift om MHV § 4 annet ledd annet punktum presiserer at kommunen skal prioritere tilsynsvirksomhet etter en vurdering av helserisiko. Kommunens risikovurderinger bør blant annet bygge på kunnskap om folkehelseutfordringer som kommunen skal ha etter § 5 i folkehelseloven.

Opplysnings- og informasjonsplikten
Kommunen må som en del av kravet til internkontroll følge med på at kommunens barnehager og skoler etterlever opplysningsplikten i forskrift om MHV i barnehager og skoler § 5 og sørge for at det interne/eksterne tilsynsorganet mottar opplysningene.

Valg av tilsynsmetode
Kommunens tilsynsmetoder ved tilsyn med MHV må gi tilstrekkelig faktagrunnlag til å kunne konkludere og må sikre forsvarlig saksbehandling. Når kommunen kan komme til å konkludere med pålegg, må utredningsplikten i forvaltningsloven § 17 overholdes.

Oppfølging og avslutning av tilsyn
Når kommunen har ført tilsyn med en barnehage eller skole, uavhengig av utfall, skal tilsynet alltid avsluttes, jf. også forvaltningsloven § 11 a. Kravet til interkontroll i folkehelseloven § 30 innebærer at kommunen systematisk må følge opp det enkelte tilsyn og alle tilsyn som ikke er avsluttet, herunder ha oversikt over frister, rutiner for purring og ha en plan for videre oppfølging.

Krav til saksbehandlingen
Kommunen er bundet av lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) og forvaltningsrettslige prinsipper i sin utøvelse av tilsyn. Kravet til internkontroll i folkehelseloven § 30 innebærer at kommunen gjennom sin organisering og styring må sikre at kravene til saksbehandlingen i forvaltningsloven overholdes.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Flekkefjord kommune er vertskommune for et interkommunalt samarbeid for Lister for å opparbeide gode rutiner for kommunenes tilsyn- og myndighetsutøvelse etter folkehelselovens kap. 3. Prosjektperioden varer frem til sommeren 2019. Ikke alle rutiner er ferdigstilte, men har planer om å utarbeide manglende rutiner. Rådmannsgruppen i Lister skal i løpet av våren 2019 ta en avgjørelse på hvordan det videre arbeidet skal organiseres videre.

Fylkesmannen har notert seg følgende fakta:

  • Det er klart hvem som er delegert tilsynsmyndighet og tilhørende oppgaver i praksis, det er gjennomgående forståelse i organisasjonen for dette.
  • Det er noe uklart i skriftlig delegasjonsreglement, videredelegasjoner og funksjonsbeskrivelse til kommuneoverlege hvem som har myndighet og hvilke oppgaver som skal utføres. Dette betegnes som «logisk brist».
  • Tilsynsorganet/kommuneoverlegen oppfattes som uavhengig. Praksis med interkommunalt samarbeid sikrer dette.
  • Det fremkommer av «Plan for miljørettet helsevern» at tilsynsmyndigheten er uavhengig fra virksomhetene det føres tilsyn
  • Tilsynsorganet har god forståelse av lovverket og av forvaltningslovens bestemmelser om saksbehandling.
  • Kommuneoverlegen gjennomfører videreutdanning i samfunnsmedisin.
  • Det er per i dag ikke etablert ordninger for å følge med på utøvelsen av kommunens tilsynsoppgaver, men dette skal inn i årshjulet.
  • Tilsynsorganet har egen oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler og deres godkjenningsstatus.
  • Det er klart at det er kommuneoverlegen som har ansvar for å utarbeide og oppdatere oversikten i dag.
  • Oversikten er oppdatert og legges til grunn for å utarbeide tilsynsplaner.
  • Det fremkommer av «Plan for miljørettet helsevern» hvem som skal utarbeide og oppdatere oversikten.
  • Det fremgår av årshjulet at det er etablert møtepunkter mellom virksomhetene og tilsynsorganet hvor opplysninger om risikoforhold kan formidles.
  • Avvikssystem som Plania og Compilo er i bruk, men mangler sløyfen til kommuneoverlege. I praksis blir saker formidlet og tilsynsorganet er lett tilgjengelig. Vi er usikre på hvordan tilsynsorganet sikrer denne informasjonsflyten fra private aktører.
  • Tilsynsorganet legger risikovurderinger til grunn ved oppfølgingen av den enkelte barnehage og skole og ved den regelmessige tilsynsaktiviteten (områdeovervåkning).
  • Tilsynsorganet har utarbeidet en oversikt/plan over kommende tilsyn og denne er rettesnor for gjennomføringen av tilsynene. Dokumentet er tilgjengelig for dem som trenger det og kan ved behov legges fram for kommunens ledelse.
  • I følge utkast til tilsynsrapporter ser vi at tilsynsorganet gir tidsfrister for oppfølging av avvik.
  • Styring av oppfølgning av tilsyn er dokumentert gjennom dataprogrammet 24/7, der foreligger også oversikt over ikke avsluttede tilsyn.
  • Kommunens ledelse har ikke tilgang på 24/7 og er avhengig av rapporteringsrutiner for å kunne følge med på oppgaven.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Etter lov om folkehelsearbeid tredde i kraft 1.januar 2012 har kommunen fått et forsterket dokumentasjonskrav til internkontroll jf. §30. Dette særskilte dokumentasjonskravet gjelder spesielt for kommunens tilsynsmyndighetsroll etter § 9 i folkehelseloven.

Kravet til internkontroll i folkehelseloven § 30 innebærer at kommunen må ha klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet. Det fremgår av gjeldende delegasjonsreglement vedtatt av Flekkefjord bystyret 23.10.2014 at rådmann er delegert myndighet til å treffe vedtak etter folkehelseloven mens utvalg for helse, kultur og oppvekst har delegert myndigheten etter folkehelseloven. Kommunen har nylig sett på delegasjonen og i forbindelse med det er det blitt

«en logisk brist» hvor rådmann har videredelegert myndigheten etter kap 3 i folkehelseloven til kommunalsjef helse og velferd som igjen har delegert dette til kommuneoverlege. I funksjonsbeskrivelsen til kommuneoverlege fremkommer også kommuneoverlegens myndighetsrolle. Kommunen har en klar forståelse for hvem som er tilsynsmyndighet og dennes ansvarsområdet og tilhørende oppgaver. Dette er godt dokumentert i «Plan for miljørettet helsevern». Tilsynsorganets uavhengighet sikres også gjennom at kommuneoverlege ikke er organisert i samme sektor som virksomhetene det føres tilsyn med, og at kommunen nå samarbeider interkommunalt med tilsyn.

Kommunen må dokumentere at de som har ansvar for å føre tilsyn med MHV etter § 9 i folkehelseloven har nødvendige forutsetninger, herunder kompetanse for å utføre tilsynsoppgaven forsvarlig. Kommunen har sikret behovet for kompetanse gjennom interkommunalt samarbeidsprosjekt og kommuneoverlegen holder nå på med spesialisering i samfunnsmedisin. Dokumenter fra tilsynsvirksomheten viser også en god forståelse for forvaltningsoppgavene som følger av tilsynsvirksomheten, og planen for miljørettet helsevern dokumenterer også kompetansen slik kravet til internkontroll i folkehelseloven § 30 innebærer. Fylkesmannen vurderer videre at kommunens ledelse følger godt med på at tilsynsoppgavene blir ivaretatt gjennom jevnlig dialog med kommuneoverlegen og fagutvikler. Kommunen har utarbeidet et årshjul hvor det skal legges inn hvordan ledelsen skal følge med på utøvelsen av kommunens tilsynsoppgaver.

For at kommunen skal ha en god internkontroll og føre tilsyn med skoler og barnehager er det en forutsetning å ha en oversikt over virksomhetene kommunen skal føre tilsyn med. Tilsynsorganet i Flekkefjord har utarbeidet en oversikt over skolene og barnehagene som viser når de ble godkjente og når sist tilsyn ble foretatt. Det fremkommer av plan for miljørettet helsevern at det er kommuneoverlegen som har ansvaret for å utarbeide den og holde den oppdatert i samarbeid med fagutvikler.

Kommunens tilsyn etter § 9 i folkehelseloven skal vært basert på risikovurderinger med bakgrunn i opplysninger fra virksomhetene, kjennskap til virksomhetene ut ifra tidligere tilsyn og godkjenningsstatus mm. Denne informasjonen og vurderingene av risiko er en forutsetning for å lage en risikobasert tilsynsplan og anses som en del av kommunens krav til internkontroll.

Fylkesmannen vurderer at Flekkefjord kommune ivaretar dette på en god måte. Det er faste møtepunkt mellom virksomhetene og tilsynsorganet. Avvikssystemene Plania og Compilo er i bruk men mangler sløyfen til kommuneoverlege og man ser på en løsning for å få dette til. I praksis blir saker formidlet fordi tilsynsorganet er lett tilgjengelig. Tilsynsorganet i Flekkefjord kommune har utarbeidet en risikobasert tilsynsplan basert på en områdeovervåkning og de opplysninger de får fra virksomhetene og fra drift. Dokumentet er tilgjengelig for dem som trenger det og kan ved behov legges fram for kommunens ledelse

Kravet til interkontroll i folkehelseloven § 30 innebærer at kommunen systematisk må følge opp det enkelte tilsyn og alle tilsyn som ikke er avsluttet, herunder ha oversikt over frister, rutiner for purring og ha en plan for videre oppfølging. Flekkefjord kommune har laget en oversikt over ikke avsluttede tilsyn og det blir i tilsynsrapporter gitt tidsfrister for retting av avvik. Kommunen har tatt i bruk et datasystem (24/7) som ivaretar styring av tilsynene. Fylkesmannen er gjort kjent med hvordan dette fungerer. Foreløpig har kun fagutvikler tilgang på dette systemet, noe som er sårbart, og ledelsens mulighet til å følge med på oppfølgning av tilsynene er begrenset. Planen er at dette systemet skal bli tilgjengelig for flere.

5. Fylkesmannens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Det ble ikke avdekket lovbrudd under tilsynet.

Kommunen har tilstrekkelig internkontroll for å sikre at fastsatte krav i folkehelseloven blir ivaretatt og har dokumentert særskilt hvordan tilsynsvirksomheten etter § 9 i folkehelseloven skal ivaretas.

  • Det er dokumentert en klar oppgave – og ansvarsfordeling, uavhengighet i tilsyn og nødvendig kompetanse
  • Kommunen har oversikt over godkjenningspliktige skoler og barnehager
  • Risikoforhold i miljøet i den enkelte skole og barnehage følges opp og det gjennomføres regelmessige tilsyn
  • Tilsyn følges systematisk opp der det er avdekket lovbrudd

Med hilsen

Anne-Sofie Syvertsen ( e.f. )
fylkeslege

Marie Christine Frederique Calisch
seniorrådgiver
Helse- og sosialavdelingen

 

Dokumentet er elektronisk godkjent

Kopi til:

Statens helsetilsyn Postboks 231 Skøyen 0213 OSLO

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok. Varsel om tilsynet ble sendt 02.02.2019.

Samtale med FAU leder Sonja Steensen, Flekkefjord ungdomsskole 27.03.2019

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved Flekkefjord kommune, og innledet med et kort informasjonsmøte 27.03.2019. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 28.03.2019.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

  • Delegasjonsreglement for Flekkefjord kommune vedtatt 23.10.2014 revidert 27.09.2018
  • Delegasjon fra rådmann til kommunalsjef helse- og velferd – miljørettet helselevern datert 02.10.2018
  • Videredelegering fra kommunalsjef helse og velferd til enhetsledere datert 10.2018
  • Organisasjonskart
  • Funksjonsbeskrivelse kommuneoverlege
  • Stillingsutlysning fagutvikler miljørettet helsevern
  • Plan for miljørettet helsevern
  • Ros analyse og tilsynsplan
  • Tilsynsplan for skole og barnehage 2019-2022, datert 20.02.2019
  • Årshjul miljørettet helsevern
  • Diverse dokument brukt i tilsyn
  • Diverse tilsynsrapporter

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

  • seniorrådgiver, Marie Christine F. Calisch, Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, revisjonsleder
  • seniorrådgiver, Elin Kristensen, Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, revisor
  • seniorrådgiver, Hege Lauvland, Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, revisor

 


Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2019 Folkehelseloven. Kommunens tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler

Søk