Helsetilsynet

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med Tvedestrand kommune og besøkte i den forbindelse NAV Tvedestrand fra 06.11.2019 til 07.11.2019. Vi undersøkte om kommunen sørger for at personer som fyller vilkårene for deltagelse i kvalifiseringsprogrammet får tilbud om dette.

Tilsynet ble gjennomført som del av årets planlagte tilsyn initiert av Fylkesmannen.

Fylkesmannens konklusjon:

I dette tilsynet ble det ikke funnet lovbrudd. Tilsynet er derfor avsluttet.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Vi undersøkte om kommunen, ved NAV kontoret, sørger for at personer som fyller vilkårene for deltagelse i kvalifiseringsprogrammet får tilbud om dette.

Tilsynet har hatt fokus på

  • Om kommunen sikrer tilgjengelighet til tjenesten
  • Forsvarlige identifiseringsoprosesser av mulige programdeltagere
  • Forsvarlig informasjon om retten til kvalifiseringsprogram
  • Om kommunen sikrer forsvarlig kartlegging- vurdering- og beslutningsprosesser ved tildeling av program

Tema for tilsynet er først og fremst rettet mot om kommunen sikrer at den individuelle retten til kvalifiseringsprogram blir ivaretatt.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosiale tjenester i Nav etter sosialtjenesteloven § 9.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Forsvarlige tjenester
Krav til forsvarlige tjenester er regulert i sosialtjenesteloven § 4. Forsvarlighetskravet er en rettslig minstestandard, og setter en nedre grense for hva som kan aksepteres før det må regnes som svikt i tjenestene. Å tilby tjenester som ikke er forsvarlige, eller bygge vurderinger og konklusjoner på en uforsvarlig saksbehandling, vil være brudd på loven. Forsvarlighetskravet stiller krav til tilgjengelighet til tjenesten, saksbehandlingen, tjenestens innhold og tjenestens omfang. Hva som er forsvarlige tjenester må vurderes i forhold til faglig utvikling, endret verdioppfatning og det som vurderes som god praksis på området.

Plikt til systematisk styring
Kravet til ledelse, organisering og styring er et viktig element i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. Sosialtjenesteloven § 5 fastslår at kommunen skal føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter kapittel 4 er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Kommunen må kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller denne plikten. Plikten til å utarbeide et styringssystem er lagt til den kommunale administrative ledelsen. Den praktiske gjennomføringen av internkontrollen ligger i NAV-kontoret. Internkontrollarbeidet bør være nært knyttet til ordinær drift, og fremstå som en integrert og tilpasset del av de løpende oppgavene. God internkontroll forutsetter medvirkning fra de ansatte og at ledere på alle organisatoriske nivå i kommunen og NAV-kontoret legger til rette for, og følger opp at tjenester er i tråd med gjeldende regelverk og av god nok kvalitet. Det innebærer at ledelsen må ha kunnskaper om kvaliteten på virksomhetens tjenester, sørge for klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet og at ansatte har tilstrekkelig kunnskap og kompetanse til å utføre sine oppgaver. Ledelsen må også ha oversikt over områder i virksomheten hvor det er risiko for svikt, behov for kvalitetsforbedring eller mangel på etterlevelse av myndighetskrav, håndtering av avvik og systematisk kvalitetsforbedring av tjenestene.

Kvalifiseringsprogrammet er en individuell rettighet
Lov om sosiale tjenester i NAV § 29 slår fast at det er en individuell rettighet å få delta i kvalifiseringsprogrammet hvis inngangsvilkårene er oppfylt. Fyller vedkommende kravene, skal det gis tilbud om KVP. For å overholde kravet om tilgjengelighet må kommunen sikre at det gis informasjon om tjenesten.

Kommunens plikt til å informere om KVP er hjemlet i STL § 17 annet ledd og fvl. § 11.

Kommunen må sørge for at informasjonen når potensielle brukergrupper. Aktuelle brukere kan finnes blant langtidsmottakere av økonomisk stønad, blant personer som mottar tjenester/ytelser fra andre deler av NAV eller annen kommunal tjeneste, eller være i gruppen som ikke mottar ytelse/tjenester fra verken statlig eller kommunal del av NAV. Hovedmålgruppen for KVP er langtidsmottakere av økonomisk stønad. Langtidsmottakere av økonomisk stønad er kjent for kommunen og det må derfor forventes at kommunen sørger for en praksis som bidrar til oversikt over langtidsmottakere, og at det jevnlig foretas vurderinger av om økonomisk stønad er hensiktsmessig og tilstrekkelig, jf. STL §§ 17, 29, 4. I dette ligger også å undersøke om vilkårene for å søke KVP kan være oppfylt. Kommunen må sørge for at oppfølgingen av langtidsmottakere dokumenteres. Det bør finnes spor av at det er foretatt vurdering og resultat av vurderinger bør fremkomme. Slik informasjon kan f.eks. finnes i saksmapper, referater fra arbeidsgruppemøter, individuell plan (IP) og i vedtak. Kommunens ansvar for å følge opp langtidsmottakere kan sees på som en del av det generelle oppfølgingsansvaret kommunen har for å følge opp sine brukere. Kravet til at det skal foretas forsvarlig oppfølgingsarbeid av langtidsmottakere følger av plikten til å yte rett tjeneste til rett tid av tilstrekkelig omfang, jf. STL §§ 4, 1 og 17.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Tvedestrand kommune hadde andre kvartal 2019 ifølge SSB 6070 innbyggere. Kommunens tjenester er delt i 9 enheter med enhetsledere. NAV Tvedestrand er en av disse enhetene. NAV Tvedestrand har 16, 9 stillinger.

I tillegg har det fra november 2018 vært 0,5 stilling som prosjektansatt familiekoordintor. Kontoret er organisert i to team; «Veiledningssenter» og «oppfølgingsteam». Alle veiledere i «oppfølgingsteam» har oppfølging av KVP.

Dokumentgransking oppsummering
Av kommunens årsberetning fremgår det at antall som levde på sosialhjelp i 2018 var i snitt 42 personer. Av de 42 var det i snitt 12 personer under 25 år. I snitt opplyser kommunen å ha hatt 8 deltagere i kvalifiseringsprogrammet i 2018. Kommunen så i 2018 en klar økning i antall deltagere og vurderte at økningen ville fortsette i 2019.

Pr. 01.08.19. var det 14 deltagere i kvalifiseringsprogrammet.

Det er utarbeidet rutiner for arbeidet med kvalifiseringsprogram. Disse beskriver prosessen fra bruker søker om bistand frem til bruker er i aktivitet i et program. Det fremgår av rutine at program skal tilbys når veileder vurderer at bruker vil ha nytte av program.

Journalgransking oppsummering
Det er ikke gitt avslag på noen søknader om KVP i 2018 eller 2019. Det har vært program som er avsluttet eller avbrutt , men kommunen opplyser det er ingen som er funnet å ikke fylle vilkårene når de søker første gang.

Vi gjennomgikk 12 journaler til personer som var registrert som langtidsmottakere av økonomisk sosialhjelp under tilsynet. I 5 av sakene var KVP ikke aktuelt på grunn av overgang til arbeid, flytting eller overgang til annen ytelse. I 6 saker var det gjort vurderinger om deltagelse i KVP , hvorav en startet opp i program. I en sak avventes KVP i forhold til vurdering om andre tiltak.

Gjennomgang av 6 KVP journaler viste at det var gjort arbeidsevnevurdering før oppstart av program. Vi så eksempel på rask oppstart i program, og eksempel på overgang til annet tiltak på grunn av at det ble avdekket større bistandsbehov. Arbeid , kontaktpunkter, drøftinger og konklusjoner journalføres på den enkelte bruker. Det var litt mangelfull dokumentasjon og journalføring for bakgrunnen for den konklusjonen man kom til om deltagelse og innhold i kvalifiseringsprogram.

Oppsummering intervjuer
For å sikre at de brukerne som kan ha rett på kvalifiseringsprogram skal få det, gjøres det planlagte gjennomganger av langtidsmottakere av sosialhjelp. Alle veiledere kjenner til hva som kjennetegner en potensiell deltager og skal kunne informere om programmet.

Det er utarbeidet rutiner for NAV kontorets arbeide med kvalifiseringsprogram. Rutinene tar for seg hele saksbehandlingen og oppfølgingen av deltagere i program. Rutinene sier også hvordan kontoret skal jobbe for å identifisere mulige kandidater til KVP.

For å holde fokus på KVP er det egne fagmøter for KVP, slik at KVP arbeidet forankres hos alle medarbeiderne. Fagansvarlig for KVP inviterer til noe de kaller «KVP Bonanza».

KVP saker tas også opp i felles fag - og oppfølgingsmøter på kontoret.

Det er opprettet faste møtepunkter som «Team på Tvers», fagmøter (ARK, rådgivende legemøte/ psykolog,) en gang pr.mnd. Det er også faste møter med oppfølgingsenheten. På møtene drøftes enkeltsaker også med henblikk på KVP deltagelse. Det minnes på om KVP som en rettighet og at drøftinger og konklusjoner journalføres. KVP har også vært tema på personalmøter.

Det gjennomføres halvårlig gjennomgang av «hele porteføljen» for også her å oppdage mulige kandidater til KVP. Neste ½ årlige møte «internkontroll KVP» er opplyst finner sted 25.11.19.

Det gjennomføres egen KVP opplæring i form av selvstudie, «skulder ved skulder opplæring» og kontormøter og konferanser/ møter hvor Fylkesmannen deltar.

Antall deltagere i kvalifiseringsprogrammet har ikke vært begrenset av økonomiske eller personellmessige rammer. Kommunen legger til rette for praksisplasser i egen virksomhet, og flere kommunale tiltak kan benyttes i program. Kommunen nevner Martha loftet, Gården, Miljøgruppa og «aktiv fra dag en» som tiltak som benyttes.

NAV leder gjennomfører stikkprøver i virksomhetens fagsystemer for kvalitetskontroll av gjennomføringen av kvalifiseringsprogram for den enkelte bruker.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

KVP er et av hovedvirkemidlene kommunen har i bekjempelsen av fattigdom. KVP er en rettighet for de personer som fyller inngangsvilkårene i sosialtjenesteloven § 29.

Det er krav til forsvarlige tjenester ved NAV kontoret, STL § 4. Det fremgår av Rundskriv 35 punkt 2.4.1 at kravet om forsvarlighet forutsetter at tjenestene er tilgjengelige for alle som har et hjelpebehov.

Nav Tvedestrand sikrer tilgjengelighet til kvalifiseringsprogrammet og gir forsvarlig informasjon om retten til kvalifiseringsprogram. Kommunen informerer om sine tjenester og foretar en helhetlig og forsvarlig identifisering og kartlegging av om personer i målgruppen for kvalifiseringsprogrammet.

Oppgaver og ansvar for kvalifiseringsprogrammet i Nav Tvedestrand er tydelig beskrevet . Kontoret har innarbeidede rutiner for å kontrollere at brukere identifiseres og følges opp.

Leder har oversikt over saker og arbeidet som utføres. Nav Tvedestrand sikrer gjennom sin styring at KVP ivaretas som en individuell rettighet etter lov om sosiale tjenester i NAV.

5. Fylkesmannens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4. Det ble ikke avdekket lovbrudd under tilsynet. Tilsynet er derfor avsluttet.

Med hilsen

Kristin Hagen Aarsland
Assisterende direktør

Knut Kleven
Revisjonsleder

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt 26.06.2019.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved NAV Tvedestrand, og innledet med et kort informasjonsmøte 06.11.2019. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 07.11.2019.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

  • Organisasjonskart over NAV Tvedestrand
  • Kommunens organisering inn mot NAV
  • Oversikt over ansatte i NAV Tvedestrand som forvalter Lov om sosiale tjenester i NAV
  • Kommunens årsmelding fra 2017 og 2018
  • Kopi av formular som benyttes i saksbehandlingen
  • Rutine som beskriver saksflyten
  • Rutine for oppfølging av langtidsmottakere av sosialhjelp
  • Delegasjonsmyndighet for NAV Tvedestrand 2019- lov om sosiale tjenester
  • Rutine for kontroll av vedtak og utbetalinger, vedlagt statistikk
  • Brukere med økonomisk sosialhjelp som viktigste kilde til livsopphold 01.08.18- 01.08.19
  • Langtids sosialhjelpsmottakere 01.08.19-01.08.19
  • KVP deltagere 01.08.19
  • KVP deltagere 2018
  • Referat fra fagmøter i august og oktober 2019
  • Referat internkontroll KVP datert 05.03.19

Det ble valgt 18 mapper etter følgende kriterier:

  • Deltagere i kvalifiseringsprogram
  • Sosialhjelpsmottakere 6 måneder eller mer
  • Sosialhjelpsmottakere med sosialhjelp som hovedinntektskilde i 2018

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

Ingen brukere ble intervjuet i forbindelse med tilsynet.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

  • seniorrådgiver, Bjørn Vidar Gundersen, Fylkesmannen i Agder, revisor
  • seniorrådgiver, Knut Kleven , Fylkesmannen i Agder, revisjonsleder
  • rådgiver, Elisabeth Fevik, Fylkesmannen i Agder, observatør