Hopp til hovedinnhold
Tilsynsrapport

Rapport fra tilsyn med kommunens helse- og omsorgstjenester til personer med utviklingshemming over 18 år i Os kommune 2021

Tidsrom for tilsynsbesøket:

01.12.2021 - 03.12.2021

Statsforvalteren i Innlandet

Statsforvalteren gjennomførte tilsyn med Os kommune og besøkte i den forbindelse Rytrøa fra 01.12.2021 til 03.12.2021. Vi undersøkte om kommunen sørger for at kommunens helse- og omsorgstjenester til personer med utviklingshemming blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at tjenestemottakerne får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av årets planlagte tilsyn initiert av Statsforvalteren.

Statsforvalterens konklusjon:

Os kommune har ikke systemer som sikrer kompetanse på tema bruk av tvang og makt hos alle ansatte i tjenesten. Dette innebærer en for stor risiko for at det blir anvendt uhjemlet tvang og makt.

Dette er lovbrudd på:

Helse- og omsorgstjenesteloven § 8-1 og 9-4 Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 6-9, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 4-2 Helse- og omsorgstjenesteloven § 9-5.

Vi ba kommunen om eventuelle kommentarer til faktagrunnlaget i den foreløpige rapporten innen 20.01.22, og mottok tilbakemelding på e-post 21.01.22.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Statsforvalteren undersøkte under dette tilsynet om kommunen gjennom systematisk styring og ledelse sikrer at personer over 18 år med diagnosen utviklingshemming, som bor i egen bolig i Os kommune, får forsvarlige helse- og omsorgstjenester. Tilsynets tema var:

  • om kommunen sikrer forsvarlig gjennomføring av personlig assistanse, ved at personer med utviklingshemming
    • får bistand til å ivareta egenomsorg og nødvendig
    • får bistand til
    • får bistand til opplæring for å opprettholde eller øke funksjons- og mestringsevne.
  • om kommunen sikrer at personer med utviklingshemming
    • får nødvendig helsehjelp i eget hjem.
    • har tilgang til nødvendig medisinsk utredning, diagnostisering og behandling hos
  • om kommunen sikrer at ulovlig bruk av tvang og makt etter helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9, ikke finner sted ved blant annet å sikre at personalet har tilstrekkelig kunnskap om regelverket på dette området.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet 

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunal helse- og omsorgstjeneste, etter helse- og omsorgstjenesteloven§ 12-3 og helsetilsynsloven § 4.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Kommunen sitt ansvar følger av gjeldende regelverk:

  • Lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker
  • Lov av 30. mars 1084 nr. 15 om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten
  • Lov av juli 1999 nr. 63 om pasient og brukerrettigheter
  • Lov av juli 1999 nr 64 om helsepersonell m.v.
  • Lov av juni 2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m.
  • Forskrift av desember 2000 nr. 1385 om pasientjournal
  • Forskrift av juni 2003 792 om kvalitet i pleie- og omsorgstjenesten
  • Forskrift av oktober 2016 om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten

2.1 Forsvarlighetskravet

Kommunene skal sørge for at de som oppholder seg i kommunen får nødvendige helse- og omsorgstjenester. Dette følger av helse- og omsorgstjenesteloven (hol.) § 3-1. Etter pasient- og brukerrettighetsloven (pbrl.) § 2-1 a er den enkelte gitt rett til nødvendig hjelp fra kommunens helse­ og omsorgstjeneste. Sammenholdt med hol.§ 4-1 innebærer retten til nødvendige helse- og omsorgstjenester også krav til tjenester av forsvarlig omfang og innhold. Mennesker med utviklingshemming som har vedtak om tjenester fra kommunen utgjør ingen homogen gruppe, og bistand fra kommunens helse- og omsorgstjeneste skal vurderes ut fra konkrete behov og kommunens ressurser. Innenfor de rammer loven setter, er kommunen gitt frihet til å organisere virksomhetene og tjenestene ut fra lokale forhold og behov, men kommuner skal tilby de tjenester som fremgår av hol. § 3-2.

2.2 Systemer for ledelse og kvalitetsforbedring

Kommunens ansvar for å sørge for nødvendige helse- og omsorgstjenester innebærer en plikt til å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten, slik at tjenestens omfang og innhold er i samsvar med krav fastsatt i lov eller forskrift. Dette følger av hol. § 3-1 tredje ledd, jf. § 4-2.

Internkontrollplikten er nærmere utdypet i forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring. Det er den som har det overordnede ansvaret for virksomheten som er rettslig forpliktet til å sørge for at det etableres og gjennomføres slik systematisk styring av virksomhetens aktiviteter i tråd med nevnte forskrift, og at medarbeiderne i virksomheten medvirker til dette. Dette følger av forskriftens§ 3. Forskriften skal bidra til faglig forsvarlige helse- og omsorgstjenester og være et verktøy som sikrer at daglige arbeidsoppgaver blir utført, styrt og forbedret i henhold til lovens krav. Det å sikre forsvarlige tjenester er en kontinuerlig prosess som også fordrer at kommunen arbeider systematisk med kvalitetsforbedring.

Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten stiller også krav om tilrettelegging ved at kommunen skal etablere et system av prosedyrer, jf. § 5. Prosedyrene skal sikre at brukerne av helse- og omsorgstjenestene får tilfredsstilt grunnleggende behov. Dette innebærer blant annet å sikre at den enkelte får de tjenestene han eller hun trenger til rett tid, og at det blir gitt et helhetlig, samordnet og fleksibelt tjenestetilbud som ivaretar kontinuiteten i tjenesten.

For å kunne sørge for helse- og omsorgstjenester på en forsvarlig måte, må kommunen sette i verk systematiske tiltak jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 tredje ledd. Et sentralt element i forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten er kravet om at kommunen gjennom systematisk styring sikrer:

  • Klar fordeling av ansvar
  • At ansatte har tilstrekkelig kunnskap og kompetanse til å utføre oppgaver
  • Oversikt over områder i virksomheten der det er risiko for svikt, behov for kvalitetsforbedring eller mangel på etterlevelse av lovkrav
  • Håndtering av avvik og systematisk kvalitetsforbedring av tjenesten

2.3 Journalføring

Kommunen skal sørge for at tjenestene som blir gitt, dokumenteres på forsvarlig måte, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 5-10. For helsehjelp er det krav om journalføring i helsepersonelloven § 39. Det innebærer at journalen må gi en oppdatert oversikt over hva som er gjort av observasjoner, vurderinger, avgjørelser og konkrete tiltak, slik at det enkelte helsepersonell gis et grunnlag for sine vurderinger og avgjørelser. Nødvendig og relevant informasjon må føres fortløpende, slik at journalen sikrer kvalitet og kontinuitet i behandlingen. Også for tjenester som ikke er helsehjelp, må det gjøres en viss dokumentasjon for å sikre at tjenesteytingen blir forsvarlig og at ledelsen kan følge med på, og evaluere, tjenestetilbudet. Det forutsettes at iverksatte tiltak, observasjoner og vurderinger blir dokumentert, slik at tjenesten har et grunnlag for å evaluere og for å kunne beslutte eventuelle endringer, samt for å kunne rapportere i ansvarslinjen. Hver tjenestemottaker skal ha en samlet journal.

2.4 Personlig assistanse, helsehjelp, kompetanse og tvang og makt

Personlig assistanse omfatter praktisk bistand, opplæring og støttekontakt, jf. hol. § 3-2 første ledd nr. 6 bokstav b. Helsetjenester i hjemmet er hjemlet i bokstava. Saksbehandlingsreglene om tvang og makt er nedfelt i helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9.

Bistand til egenomsorg: Personrettede oppgaver som for eksempel personlig hygiene, tannstell, hjelp til av- og påkledning og hjelp til planlegging og gjennomføring av måltid.

Tilsyn: Oppfølging fra ansatte utover praktiske oppgaver eller aktiviteter som gjennomføres sammen med tjenestemottakeren. Noen har behov for tilstedeværelse av ansatte hele tiden for å hindre at de skader seg selv eller andre, mens andre vil selv kunne tilkalle hjelp når de har behov.

Aktivisering: Bistand til aktiviteter som gjennomføres i og utenfor hjemmet. Aktivisering innbefatter hjelp til å opprettholde kontakt med familie og sosialt nettverk, være i fysisk aktivitet, delta på aktiviteter og hobbyer ut fra egne interesser. Aktiviteter i form av personlig assistanse må også ses i sammenheng med andre aktivitetstilbud, både individuelle som støttekontakt og dagaktivitetstilbud/arbeidstrening og generelle velferds- og aktivitetstiltak.

Opplæring: Målrettede tiltak for å utvikle den enkeltes ferdigheter i dagliglivets praktiske gjøremål (ADL), personlig stell og egenomsorg.

Ved planlegging av tjenestene må det avklares hovedmål og delmål og tiltak sammen med tjenestemottaker, og det må utarbeides tiltaksbeskrivelser som sikrer at tjenestene gis som forutsatt i tildelingsvedtaket og som gjenspeiler de behov som ble avdekket gjennom kartleggingen. Det må også utarbeides en plan for evaluering.

Tiltaksbeskrivelsene skal gi tilstrekkelig veiledning for gjennomføring av tjenestene, slik at tjenesteyter ikke er i tvil om hva som skal gjøres. Tjenestene må også journalføres eller dokumenteres på annet vis, slik at det ikke er tvil om hvilke tjenester som er gitt. I tilfeller der det ytes helsehjelp følger dokumentasjonsplikten av journalforskriften. Er det snakk om omsorgstjenester må dokumentasjonen være av en slik art og hyppighet at tjenesten kan evalueres og eventuelt endres ved behov.

Helsehjelp i hjemmet: I pasient- og brukerrettighetslovens§ 1-3 bokstav c defineres helsehjelp på denne måten: «Handlinger som har forebyggende, diagnostisk, behandlende eller pleie- og omsorgsformål ...» Eksempler på helsetjenester som kan ytes i hjemmet er hjemmesykepleie, ergoterapi og fysioterapi. Tilgang til nødvendig medisinsk utredning, diagnostisering og behandling hos fastlege, innebærer at tjenesten tar kontakt med lege ved behov og at det foregår et samarbeid mellom fastlege og tjenesten. Kommunen må sørge for at ansatte som yter tjenester i hjemmet til tjenestemottakere med sykdommer som raskt kan forverre seg, er i stand til å identifisere aktuelle symptomer, og vite hvilke tiltak som må iverksettes, jf. helsepersonelloven § 16 og helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1. Det kan også oppstå ulike akutte situasjoner som krever rask behandling/førstehjelp fra ansatte, for eksempel brannskader, sårskader, tilløp til kvelning, hjertestans og epilepsianfall. Ansatte må derfor ha hatt opplæring i førstehjelp (inkludert hjerte/lungeredning) og være kjent med hva de skal gjøre dersom det oppstår situasjoner som krever akutt legehjelp.

Det å gi tjenester til utviklingshemmede krever kompetanse om utviklingshemming generelt og kunnskap om hva den kognitive funksjonsnedsettelsen medfører av mulige utfordringer og særlige behov for den enkelte. Det forventes også kunnskap på fagområder som etikk, psykologi og helse. Det er derfor avgjørende at kommunen sikrer opplæring av de ansatte, slik at alle ansatte har den nødvendige kompetanse for å kunne yte forsvarlige tjenester. Dette er spesielt viktig ved tjenester til psykisk utviklingshemmede fordi de utgjør en sårbar gruppe som er avhengig av omfattende tjenester og som ikke alltid kan ivareta sine egne interesser og rettssikkerhet. Det er også en brukergruppe som kan underlegges bruk av tvang og makt etter hol. kapittel 9. Det er da viktig at samtlige ansatte har tilstrekkelig kunnskap om regelverket slik at krav til faglige vurderinger, saksbehandling og gjennomføring av tvang og makt kan etterleves. Når det gjelder hol. kap 9, har kommunen en plikt til å forebygge, veilede og legge til rette for minst mulig bruk av tvang og makt, jf. 9-4. Dette må skje gjennom systematisk arbeid og oppfølging av enkeltansatte. Kommunen må sikre at ansatte har tilstrekkelig kunnskap til å kunne avdekke tiltak som er å anse som tvang og vurdere dette opp mot vilkår for å kunne bruke tvang etter hol § 9-5. Kommunen skal også fatte vedtak om bruk av tvang der dette er nødvendig for å hindre vesentlig skade jf.§ 9-5 tredje ledd bokstav b og c. Videre skal kommunen sikre at ansatte sender rapporteringer til Fylkesmannen i form av skadeavvergende meldinger i nødsituasjon etter hol§ 9-5 tredje ledd bokstava, i enkeltsituasjon der det har vært nødvendig å benytte tvangstiltak. For brukere med sammensatte og omfattende behov kan det være nødvendig å henvise til habiliteringstjenesten for å sikre forsvarlighet og kvalitet i tjenesten.

2.5 Brukermedvirkning

Etter pbrl. § 3-1 første og annet ledd har pasient og bruker rett til å medvirke både ved utforming og ved utøvelse av helse- og omsorgstjenester. Dette innebærer at de skal gis mulighet til å bidra i planlegging, utforming, utøving og evaluering av sine tjenester.

Informasjon er en nødvendig forutsetning for å kunne ha en reell medvirkningsmulighet og for å kunne ta stilling til om en ønsker å motta hjelp. Pasienter skal etter pbrl. § 3-2 første ledd gis den informasjon som er nødvendig for å få innsikt i sin helsetilstand og innholdet i helsehjelpen, samt om mulige risikoer og bivirkninger. Brukere er etter samme bestemmelse sjuende ledd, gitt rett til den informasjon som er nødvendig for å få innsikt i tjenestetilbudet og for å kunne ivareta sine rettigheter.

Brukermedvirkning innebærer en egenaktivitet som forutsetter at pasient og bruker har visse ferdigheter til å utøve selvbestemmelse. Kommunen må derfor legge til rette for at utviklingshemmede får tilrettelagt informasjon og brukermedvirkning slik at den enkelte kan bidra ut fra sine ferdigheter, både i saksbehandlingsprosesser og ved gjennomføring av helse- og omsorgstjenester. Det er et krav at informasjon til brukeren og pasienter skal tilpasses den enkeltes forutsetning og gis på en hensynsfull måte, jf. pbrl. § 3-5.

Videre følger det av hol.§ 3-10 at kommunen skal sørge for at representanter for pasienter og brukere blir hørt ved utformingen av kommunens helse- og omsorgstjeneste. Bestemmelsen skal sikre brukermedvirkning på systemnivå og samarbeid med frivillige organisasjoner. Kommunen har en plikt til å sørge for at representanter for pasienter og brukere blir hørt ved utforming av det samlede helse- og omsorgstilbudet. Herunder skal virksomhetene som yter helse- og omsorgstjenester etablere systemer for innhenting av pasienter og brukeres erfaringer og synspunkter.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget 

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Os kommune har 1869 innbyggere. Fra 01.01.2020 er helsetjenesten og omsorgstjenesten organisert som en virksomhet med felles helse- og omsorgsleder.

Kommunen ligger på det dobbelte av landsgjennomsnittet når det gjelder andelen innbyggere med psykisk utviklingshemming. I tillegg til dette kjøper Røros kommune hoveddelen av sine avlastningstjenester for barn under 18 år av Os kommune.

Statsforvalteren hadde i forbindelse med tilsynet samtale med en tjenestemottaker og pårørende/verge til to tjenestemottakere. En samtale ble gjennomført på telefon. Det ble i tillegg gjennomført samtale med 13 tjenesteytere.

Organisering, ansvar og myndighet

Tjenester for funksjonshemmede (tff) er organisert i virksomhetsområdet helse og omsorg, sammen med helsetjenesten, institusjonstjenesten og hjemmetjenesten. Virksomhetsleder for tjenesten sitter i kommunens ledergruppe og rapporterer direkte til kommunedirektøren. Avdelingsleder for tjenester for funksjonshemmede er også en del av kommunens lederteam. Det gjennomføres regelmessige møter med avdelingslederne og virksomhetsleder for Helse og omsorg.

Det er et mål for helse- og omsorgstjenesten i kommunen at den skal samarbeide tverrfaglig godt, både internt og med andre virksomheter til det beste for kommunens innbyggere. Tffer en av de største avdelingene i kommunen med 52 årsverk, fordelt på 65 personer. Bakgrunnen for andelen årsverk knyttet til denne tjenesten er at kommunen har flere ressurskrevende brukere. Tff gir tjenester til 18 brukere, hvorav sju er tilknyttet tjenesten Rytrøa. De øvrige bor i egne boliger rundt i kommunen og mottar tjenester i form av praktisk bistand, helsehjelp i hjemmet eller psykisk helsehjelp.

Det er utarbeidet stillingsbeskrivelser for alle funksjoner i tjenesten. Virksomhetsleder for Helse og omsorg er overordnet faglig ansvarlig for helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9.

Virksomhetsleder skal ivareta den overordnede ledelsen av avdelingen slik at tjenestene gis i henhold til gjeldende lover, forskrifter, retningslinjer, tjenestemottakerens vedtak og tjenesteområdets styrende dokumenter.

Avdelingsleder har personalansvar, faglig ansvar og ansvar for den daglige organiseringen av avdelingen.

Det er oppnevnt en fagansvarlig miljøterapeut for tjenesten. Denne funksjonen er tillagt faglig ansvar i samarbeid med primærkontakt, herunder å holde tiltaksplaner, rutiner og prosedyrer for enkeltbrukere oppdatert. Videre skal fagansvarlig sikre faglig veiledning og opplæring av vikarer/ansatte og har også et medansvar for fag- og brukermøter.

Alle tjenestemottakere har oppnevnt en primærkontakt. Primærkontakten har ansvar for at tjenestemottakerens tildelte tjenester blir utført i henhold til vedtak og tiltaksplan, at vedtaket og tiltaksplan blir evaluert og endret ved behov, og at administrative og øvrige praktiske forhold blir ivaretatt. Primærkontakten har også ansvar for å holde brukerstatus i Gerica oppdatert, og skal i tillegg ivareta kontakt med pårørende, verge, samt andre instanser og samarbeidspartnere i tråd med brukers behov. Primærkontakt har også ansvar for å veilede medarbeidere i gjennomføring av tiltaksplan.

Personellet med ansvar for tjenestemottakerne er organisert i en turnus. Etter evaluering av tjenestene er det nå utarbeidet en todelt turnus, som etter planen skal tre i kraft fra mars 2022. Formålet med omleggingen av turnusen er at brukerne skal få færre å forholde seg til. Det er i forbindelse med omlegging av turnusen også opprettet ytterligere en fagansvarlig stilling, slik at det blir en fagansvarlig for hver turnus.

Det er planlagt møtestruktur for tjenestestedene. Det avholdes jevnlige brukermøter og personalmøter. Det er gjennomført brukermøte for alle brukerne i løpet av høsten. Dette møtet er kun for personalet, ikke for pårørende. Formålet med møtet er å sikre at tjenestene til enhver tid er forsvarlige, herunder å sørge for at tiltaksplanen er oppdatert. Primærkontakt har ansvar for å skrive møtereferat, men det er ikke etablert rutine for å sikre at alle leser dette. Det skal gjennomføres ansvarsgruppemøte to ganger i året i henhold til rutine. Dette er ikke gjennomført det siste året på grunn av koronapandemien.

Nødvendige helse og omsorgstjenester og brukermedvirkning

Os kommune bruker Gerica som elektronisk journalsystem. Kommunen bruker LMP (lifecare mobil pleie) som arbeidsverktøy i den daglige tjenesteutøvelsen. Dette er en løsning som oppretter automatiske planer som personalet har tilgang til på mobilenhetene sine. Systemet inneholder tiltaksplaner, uke- og dagsplaner, som blir oppdatert hvert døgn. Personalet oppdaterer journalen på LMP.

Det er etablert et avvikssystem som er kjent for de ansatte, de ansatte melder avvik og meldte avvik følges opp av ledelsen. Det er utarbeidet hjelpeskjema for risikovurdering på områdene helsemessige forhold, sosiale forhold, personalmessige forhold, og kommunesamarbeid. Områdene for ROS-analysene er valgt på bakgrunn av en vurdering av mulig fare for svikt. Tilrettelagte tjenester har gjennom et prosjekt gjennomført i 2010 utarbeidet en intern veileder for «Risikovurdering og kvalitetssikring av avlastningstilbud for barn og unge med kroniske sykdommer og funksjons­ nedsettelser, og for nye tjenester for voksne funksjonshemmede». Veilederen er evaluert og revidert i september 2021.

Det er utarbeidet en kompetanseplan for helse- og omsorgstjenesten for perioden 2021 - 2025. Videre foreligger det en handlingsplan for terapeutisk konflikthåndtering, TKH-team. Det fremgår av handlingsplanen at faglig utvikling har høy prioritet og det skal jobbes målrettet med kompetanse­ heving på både individ- og gruppenivå. Alle skal oppleve trygghet ved arbeid i helse- og omsorgs­ tjenesten og alle faste ansatte, vikarer, studenter og eventuelle andre er inkludert i planen. Alle ansatte skal gis mulighet til den opplæringen de synes er nødvendig ut fra de arbeidsoppgavene de skal utføre. TKH-teamet skal gjennomføre månedlige kurs etter oppsatt plan. Det fremgår av årsberetningen for 2020 at planen ikke ble gjennomført på grunn av koronapandemien. Som et ledd i kompetanseheving og kvalitetssikring av tjenesten har kommunen kjøpte-læringskurstil alle ansatte. Noen av kursene er obligatoriske. Inneværende år er kurset «Forebygging av tvang og makt ved utviklingshemming» valgfritt. Det ble opplyst at det har vært obligatorisk inntil siste år.

Ledelsen og de ansatte har vurdert om dette kurset fremover bør være obligatorisk.

Det er avdelingsleder eller fagansvarlig miljøterapeut som har ansvar for åta imot nyansatte. Opplæringsvaktene blir gjennomført med de som er på jobb, men det blir gjort konkrete vurderinger slik at de nye går sammen med personale med erfaring. Kommunen har en rutine og sjekklister for opplæring av nytilsatte, med et eget skjema for brukere på Rytrøa. Opplæringsskjema omfatter hol kap 9, bruk av tvang og makt. Det ble bekreftet at sjekklistene brukes systematisk og opplæringen av nytilsatte kan dokumenteres. Gjennom intervjuene kom det frem at de ansatte opplever at de får tilstrekkelig opplæring. Førstehjelpskurs er gjennomført årlig, med unntak av det siste året på grunn av koronapandemien. Det er planlagt nytt kurs i januar 2022. Oversikt over opplæringen blir lagret elektronisk. Den daglige veiledningen av personalet er ikke satt i system, men blir gjennomført av fagansvarlig etter behov. Gjennom intervju kom det frem at de ansatte benytter seg av fagansvarlig når det er noe de lurer på, og at de opplever å få god veiledning.

Kommunen har utarbeidet kompetansespesifikasjon for ulike faggrupper, der ansatte skal gjøre en egenvurdering på bakgrunn av sin grunnutdanning. Kompetansebehovet til den enkelte ansatte blir på denne måten kartlagt, og ledelsen følger med på behovet for kompetansehevende tiltak.

Det er også utarbeidet skjema for kartlegging av brukerne både for helse-, pleie- og omsorgsbehov. Ansvaret for å kartlegge og tildele tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 nr. 6 bokstav b, er plassert i et tverrfaglig tildelingsteam. Det foreligger en prosedyre for hvordan kartlegging av behov og tildeling av tjeneste skal gjøres.

Personlig assistanse

Vi avdekket ved gjennomgang av vedtak, sammenholdt med informasjon som kom fram under samtaler og intervjuer, at tjenestemottakerne ved tjenestestedet får de tjenestene det er fattet vedtak om. Gjennom intervjuer fikk vi entydig informasjon fra ansatte som mente at tjeneste­ mottakerne får dekket sitt behov for aktivitet og hvile, og at det var nok tid til å utføre tiltak i tråd med innvilget vedtak. Ansattes inntrykk var at tjenestemottakerne hadde det bra og at de hadde en meningsfull hverdag, hvor det ble lagt vekt på at alle som har mulighet til det, skulle bidra i dagliglivets aktiviteter tilpasset deres funksjonsnivå. Det er utarbeidet tiltaksplaner for de av tjenestemottakerne som har behov for det, men ikke alle er fullstendig oppdatert og ikke alle er like beskrivende. Dette ble også bekreftet av både fagansvarlig og avdelingsleder.

Det er utarbeidet ukeplaner som viser en beskrivelse av ukens gjøremål. Det kom fram gjennom intervju at de ansatte har fokus på brukermedvirkning i gjennomføring av gjøremålene og det gjennomføres jevnlige møter med både tjenestemottakere og pårørende. Tilsynet finner imidlertid at dette ikke alltid gjenspeiles i dokumentasjonen. Det ble opplyst i intervju at journalføringen endret seg med innføringen av LMP. Tidligere ble det skrevet mer utfyllende i Gerica, nå kvitteres det i hovedsak for utført dagsplan i LMP/Gerica, og journalføringen blir også gjort fortløpende inn i LMP. LMP gir fortløpende informasjon om hva som har skjedd. I Gerica fremgår det om dagsplanene er kvittert ut, med eventuelle kommentarer, samt alle journalnotat som blir gjort i løpet av vakta.

Ledelsen var kjent med denne endringen i praksis for journalføring og var klar over at endringene i praksis for journalføring kan gjøre det mer utfordrende å evaluere tjenesten.

I forbindelse med tilsynet ble det gjennomført samtaler med en tjenestemottaker og pårørende/verger. Dette ga viktig og nyttig informasjon til Statsforvalteren, og var i stor grad sammenfallende med øvrige opplysninger som framkom under tilsynet. Tilbakemeldinger fra tjenestemottaker/pårørende var positive. Det ble imidlertid uttrykt et ønske om færre ansatte å forholde seg til.

Helsehjelp og journalføring

Det er etablert et samarbeid mellom de ulike avdelingene for blant annet å følge opp tjenestemottakernes helsetilstand. Det er også etablert samarbeid med spesialisthelsetjenesten der det er nødvendig for å følge opp tjenestemottakere på forsvarlig måte. Det fremgikk av dokumentasjonen at tjenestemottakernes helsetilstand følges opp ved dialog og kontakt med fastlege og annet helsepersonell. Det var også dokumentert at de ansatte tar initiativ og stiller spørsmål til fastlegen med relevante medisinske problemstillinger. Det er avklart med de pårørende hvem som skal følge tjenestemottakerne til lege og til annen helseoppfølging.

Tilsynet avdekket at diagnoselistene i Gerica ikke er oppdatert for alle tjenestemottakerne.

Det er lagt til rette for at tjenestemottakerne får oppfølging av fysioterapeut ved behov. Flere tjenestemottakere brukere får også tilbud om ukentlig gruppetrening med fysioterapeut.

Virksomhetsleder har journalansvar. Den daglige oppfølgingen av journalen er delegert til avdelingsleder og fagansvarlig. Det er ikke utarbeidet noen skriftlig rutine for hvordan journalføringen skal kontrolleres, men avdelingsleder går igjennom journalen en til to ganger i uka.

Tvang og makt etter helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9

Alle ansatte, med unntak av to, har gjennomført e-læringskurs i tvang og makt.

Det kom fram gjennom intervju at mange ansatte reflekterer over grenseoppgangen mellom selvbestemmelse og tvang og makt, og at flere viser god forståelse for grensen mellom selvbestemmelse og bruk av tvang. Alle ansatte er ikke kjent med skjema for melding om skadeavvergende tiltak i nødsituasjoner. Ved gjennomgang av journalene, fant vi beskrivelse av tiltak som kunne oppfattes som tvang og makt, men dette ble avkreftet under intervjuene. De tiltakene vi så var i hovedsak knyttet til regulering av tilgang på mat, som at en bruker skal ha «goddis kun på lørdag». Det ble videre gjennom informasjonsinnhentingen avdekket at det kan forkomme situasjoner der de ansatte gjennomfører tiltak som kan være tvang. Det ble nevnt som eksempel at en bruker motsetter seg å gå på toalettet, og personalet må utøve et lett press for å få vedkommende ned på toalettet. Bruker kan motsette seg dette og det er fort å overskride grensen for lett håndledelse. Det ble opplyst at det er lett åta opp slike tema for diskusjon og at det er løpende diskusjonen i personalgruppa om grensesituasjonene.

Tilsynet fikk beskrevet at en bruker ikke har tilgang på sin egen barbermaskin. Den oppbevares på medisinrommet og han har ikke tilgang til den uten personalets bistand. Det ble opplyst at han har samtykket til denne ordningen. Tilsynet finner at dette innebærer en begrensning i tjenestemottakerens selvbestemmelse på en slik måte at det er å anse som tvang.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Statsforvalteren skal ved sine tilsyn ha fokus på om tjenestemottakerne får trygge og gode tjenester, og om de trygge og gode tjenestene er et resultat av systematisk styring. Styringssystemet i en virksomhet skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig, jf. forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenestene§ 5. Styringssystemet skal være et effektivt verktøy som skal passe best mulig til den enkelte virksomhet. Det må vurderes nøye hvilke tiltak og ordninger som skal dokumenteres skriftlig, slik at dokumentasjonen blir passe omfattende og inneholder de deler av virksomheten der skriftliggjøring oppleves som nødvendig og meningsfylt.

Statsforvalteren oppfatter at ledelsen i Os kommune har definert styringssystemet for tjenesten for psykisk utviklingshemmede og har sikret forståelse for dette blant de øvrige ansatte. Ledelsen fanger opp eventuelle svakheter i organisasjonen og det iverksettes tiltak for å rette opp forholdene.

Kommunen har gjort en vurdering av risiko for svikt på det tilsette området og det er iverksatt tiltak for å forebygge svikt. Det pågår et kontinuerlig arbeid for å tilrettelegge organisasjonen for å få best mulig tjenester. Vi oppfatter at kommunen bruker avvikssystemet aktivt for å skaffe seg oversikt over eventuelle svikt i tjenesten.

Opplæring av de ansatte bidrar til å redusere risiko for svikt i tjenesten. Personalgruppen i tjenesten omfatter ca. 60 personer og det er en omfattende oppgave å sikre tilstrekkelig opplæring og veiledning av samtlige ansatte. Dette fordrer gode systemer. Det er tilsynets oppfatning at ledelsen følger med på både kompetansebehov og status for opplæringstiltak. Det er enkelte svakheter ved systematikken rundt den daglige veiledningen, som ledelsen har fanget opp og arbeider med tiltak for å bedre. Tilsynet avdekket manglende kompetanse i personalgruppa når det gjelder saksbehandling ved bruk av tvang og makt. Dette innebærer en risiko for at det blir brukt ulovhjemlet tvang og makt, både tvang i nødsituasjon etter hol § 9-5, tredje ledd bokstava, uten at dette blir dokumentert i form av en såkalt «a-melding» og også planlagte tiltak med elementer av tvang.

Vi vil i det følgende vurdere de enkelte tilsynstema:

Om kommunen sikrer forsvarlig gjennomføring av personlig assistanse, ved at personer med utviklingshemming

  • får bistand til å ivareta egenomsorg og nødvendig tilsyn
  • får bistand til aktivisering
  • får bistand til opplæring for å opprettholde eller øke funksjons- og mestringsevne

Journalføringen skal blant annet være et redskap for å kunne evaluere tjenesten og for å kunne korrigere tiltak når det er behov for det. Fagadministrative systemer er nødvendige og viktige virkemidler for å sikre gjennomføring av tjenestene, herunder at nødvendig og relevant informasjon er tilgjengelig for personalet.

Statsforvalteren finner at tiltaksplaner, handlingskjeder og dag/ukeplaner når det gjelder personlig assistanse er tilfredsstillende, slik at det blir tydelig hvordan den personlige assistansen til tjenestemottakerne i tilrettelagte tjenester skal gjennomføres. Statsforvalteren finner videre at kommunen sikrer nødvendig oppfølging av tjenestemottakernes behov for personlig assistanse, herunder aktivisering og opprettholdelse av funksjons- og mestringsevne.

Det er godt samsvar mellom de overordnet kompetanseplan og de konkrete opplæringstiltak.

Kommunen har etablert et tilpasset styringssystem hvor det er tilrettelagt med et sett av prosedyrer som sikrer at tjenestemottakerne får tilfredsstilt grunnleggende behov. Statsforvalteren finner videre at kommunen har et system som sikrer at den enkelte får de tjenestene det er behov for til rett tid, og at det blir gitt et helhetlig, samordnet og fleksibelt tjenestetilbud som ivaretar kontinuiteten i tjenesten.

Vi finner imidlertid at journalføringen av personlig assistanse samlet sett allikevel kan forbedres når det gjelder å dokumentere jevnlige vurderinger av tjenestemottakernes utvikling og situasjon, slik at journalføringen gir et tilstrekkelig grunnlag for å kunne evaluere tjenesten. Tilsynet vurderer likevel ikke risikoen for svikt i tjenesten for stor, på grunn av ledelsens fokus på dette og evnen til å iverksette endringstiltak.

Om kommunen sikrer at personer med

  • utviklingshemming får nødvendig
  • helsehjelp i eget hjem
  • har tilgang til nødvendig medisinsk utredning, diagnostisering og behandling hos fastlege

Gjennomgående fant tilsynet at kommunen sikrer god medisinsk oppfølging til sine brukere. Kommunen har gjennom jevnlig kontakt med fastleger, tiltaksplaner som samsvarer med brukeres utfordringer/behov og ansattes fokus på helse, et godt system for å sikre tjenestemottakeres tilgang til nødvendig helsehjelp.

For helsehjelp er det krav om journalføring i helsepersonelloven § 39. Det innebærer at journalen må gi en oppdatert oversikt over hva som er gjort av observasjoner, vurderinger, avgjørelser og konkrete tiltak, slik at det enkelte helsepersonell gis et grunnlag for sine vurderinger og avgjørelser. Nødvendig og relevant informasjon må føres fortløpende, slik at journalen sikrer kvalitet og kontinuitet i behandlingen. Vi fant at dokumentasjonen av helseopplysninger var tilstrekkelig.

Om kommunen sikrer at ulovlig bruk av tvang og makt etter helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9 ikke finner sted, ved blant annet å sikre at personalet har tilstrekkelig kunnskap om regelverket på dette området

Tilsynsmyndigheten fant at det er lagt til rette for at alle ansatte får opplæring i tvang og makt etter helse- og omsorgstjenesteloven kap 9 ved å gjennomføre e-læringskurs. Det blir også fulgt med på om alle gjennomfører kurset. Det var også tydelig gjennom informasjonsinnhentingen at de ansatte har fokus på tema tvang og makt i den daglige tjenesteytingen.

Det var enighet om at det å skulle sette seg inn i og forstå et så komplekst regelverk fordrer en oppfølging etter gjennomført opplæring. Tilsynet fant ikke at kommunen har systemer som i tilstrekkelig grad sikrer slik oppfølging av personalgruppa. Tjenester for funksjonshemmede i Os kommune er en stor tjeneste, med mange ansatte og det forutsettes gode systemer for å sikre den løpende veiledningen av personalet. Vi oppfatter at veiledningen nå ikke er satt i system, men blir gjennomført tilfeldig. Det bemerkes også at få ansatte var kjent med såkalte «a-meldinger».

Tilsynet fant gjennom informasjonsinnhentingen ett tilfelle av planlagt uhjemlet bruk av tvang og makt ved gjennomføring av personlig assistanse. Dette var kjent for de ansatte og ledelsen, uten at man hadde funnet det nødvendig å fatte et vedtak. Tilsynet vurderer at dette ikke er en riktig forståelse av regelverket, og at det aktuelle tiltaket, dersom det fortsatt skal gjennomføres, må hjemles i et eventuelt vedtak.

De øvrige tiltakene der det var elementer av tvang og makt har personalet fanget opp og drøftet med fagansvarlig. Vi oppfatter at det er stor bevissthet rundt grensesituasjonene som oppstår i den daglige tjenesteytingen og at det er arenaer der det er mulig åta opp disse til diskusjon og få en avklaring.

5. Statsforvalterens konklusjon

Statsforvalterens konklusjon:

-  Os kommune har ikke systemer som sikrer kompetanse på tema bruk av tvang og makt hos alle ansatte i tjenesten. Dette innebærer en for stor risiko for at det blir anvendt uhjemlet tvang og makt.

Dette er brudd på:

Helse- og omsorgstjenesteloven § 8-1 og 9-4 Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 6-9, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 4-2 Helse- og omsorgstjenesteloven § 9-5.

6. Oppfølging av påpekte lovbrudd

Statsforvalteren ber Os kommune om å legge frem en plan for hvordan lovbruddet vil bli rettet. Planen skal som et minimum inneholde følgende fire elementer:

  • Tiltak som skal settes i verk for å rette
  • Hvordan ledelsen vil følge med på, og kontrollere at tiltakene blir iverksatt
  • Hvordan ledelsen vil gjennomgå om tiltakene fører til forventet endring
  • Tidspunkt for når kommunen forventer at lovbruddene er rettet og hvilke frister som blir satt for å sikre framdrift

Statsforvalteren ber om tilbakemelding med en slik plan innen 15.03.22

Med hilsen

Harald Vallgårda (e.f.)
fylkeslege

Randi Marthe Graedler
seniorrådgiver