Helsetilsynet

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med Bodø kommune og besøkte i den forbindelse barneverntjenesten og Nav fra 29.04.2019 til 30.04.2019. Vi undersøkte om kommunen sørger for at ettervern og samarbeid mellom barneverntjenesten og sosiale tjenester i Nav, med vekt på brukermedvirkning, blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at tjenestemottakerne får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn. Utkast til rapport ble sendt den 08.07.2019. Kommunen har ikke gitt kommentarer eller innsigelser til faktagrunnlaget.

Fylkesmannens konklusjon:

  • Bodø kommune sikrer ikke at unge som har rett til ettervern får ivaretatt sine rettigheter ved avslutning av tiltak etter fylte 18år.
    Dette er brudd på: Barnevernloven §§ 1-3 og 1-4

Barneverntjenesten har ikke utarbeidet egne rutiner, eller på annen måte laget planer, for å sikre at krav om hvordan etterverntiltak skal avsluttes ivaretas. Tjenesten har rutinebeskrivelse for oppfølging av hjelpetiltak som stort sett følges. Presiseringen i barnevernloven § 1-3 om at opphør av etterverntiltak skal regnes som enkeltvedtak og begrunnes i barnets beste, samt føringer i retningslinjer om at den unge skal kontaktes inngår ikke i disse rutinene, og er heller ikke innarbeidet praksis i tjenesten.

Tilsynsmyndigheten ber Bodø kommune om å:

Utarbeide en plan for hvordan lovbruddet vil bli rettet. Planen skal minimum inneholde følgende elementer:

  • Beskrivelse av tiltak som vil bli eller er satt i verk for å rette på lovbruddet
  • Beskrivelse av hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene blir iverksatt
  • Beskrivelse av hvordan ledelsen vil gjennomgå at tiltakene fører til forventet endring
  • Opplysning om nå kommunen forventer at lovbruddene vil være rettet.

Vi ber om at slik plan oversendes oss innen utgangen av oktober 2019.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Fylkesmannen har undersøkt og vurdert om kommunen sikrer at unge som trenger det får et forsvarlig ettervern fra barneverntjenesten og forsvarlige sosiale tjenester fra Nav, med vekt på brukermedvirkning, samarbeid og koordinering.

I barneverntjenesten er det ført tilsyn med tilbud om ettervern fra 18 år, inkludert informasjon og veiledning om overgangen til voksenlivet i god tid før fylte 18 år. I Nav-kontoret er det undersøkt om unge som har eller har hatt barneverntiltak blir tilstrekkelig ivaretatt og får de tjenestene de har behov for. I begge tjenestene er det fasen med informasjon, kartlegging/utredning og vurderinger om tiltak og tjenester som har vært tema.

Fylkesmannen har undersøkt om kommunen legger til rette for og følger opp at ungdommene mottar individuelt tilpassede, koordinerte og forsvarlige barneverntjenester og sosiale tjenester, ved at barneverntjenesten og sosiale tjenester i Nav:

  • innhenter informasjon om ungdommens helhetlige situasjon og mulige behov for tjenester
  • legger til rette for og gjennomfører løpende samarbeid mellom kommunale enheter som yter barneverntjenester og sosiale tjenester, og andre kommuner
  • koordinerer tjenestene ungdommen mottar fra kommunale enheter
  • tilbyr og yter individuelt tilpassede og forsvarlige barneverntjenester og sosiale tjenester i overgangen til voksenlivet
  • tilrettelegger for og følger opp at brukermedvirkning blir ivaretatt ved alle temaene som skal undersøkes

Fylkesmannens tilsyn er gjennomført som systemrevisjon. Det innebærer at fylkesmannen har ført tilsyn med hvordan kommunen styrer og leder arbeidet med barneverntjenester og sosiale tjenester i Nav og oppfyller de aktuelle lovkravene.

Ungdommenes meninger om og erfaringer med tjenestetilbudet i kommunen er viktig informasjon for tilsynsmyndigheten, både når det gjelder kvaliteten på tjenestene og kommunens praksis når det gjelder brukermedvirkning. Et utvalg ungdommer har derfor blitt intervjuet ved dette tilsynet.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunal barneverntjeneste, etter barnevernloven § 2-3 b og med sosiale tjenester i Nav, etter sosialtjenesteloven § 9.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Barnevernloven og sosialtjenesteloven regulerer kravene til kommunens arbeid med ungdommene i dette tilsynet. I tillegg gjelder forvaltningsloven.

Fylkesmannens tilsynsansvar følger av barnevernloven § 2-3 b og sosialtjenesteloven § 9.

Rett til tiltak og tjenester
Barnevernloven
Tiltak etter barnevernloven kan treffes overfor barn under 18 år etter § 1-3 første ledd.

Bestemmelsens andre ledd regulerer adgang til å videreføre tiltak også etter at barnet har fylt 18 år og inntil barnet har fylt 23 år. Barn har rett til tiltak etter loven når vilkårene for tiltaket er oppfylt, jf. § 1-5.

Prinsippet om barnets beste er nedfelt i § 4-1; det skal legges avgjørende vekt på å finne tiltak som er til det beste for barnet. Prinsippet følger også av Grunnlovens § 104 andre ledd og FNs barnekonvensjon artikkel 3, jf. menneskerettighetsloven § 3.

Hva som er barnets beste må sees i sammenheng med ungdommens rett til å bli hørt og medvirke, jf. § 1-6 om brukermedvirkning, § 1-7 om barnevernets plikt til å samarbeide med barn og foreldre, § 6-3 om barns rettigheter under saksbehandlingen og § 6-3 a. om krav til begrunnelse.

Sosialtjenesteloven
Tjenesten opplysning, råd og veiledning følger av § 17 og skal tilpasses den enkeltes behov og baseres på aktiv involvering og deltakelse. For unge voksne med barnevernserfaring er overgangsfasen fra barn til voksen, bolig, utdanning, arbeid, helse, økonomihåndtering og støttepersoner og nettverk aktuelle temaer for veiledningen.

Rett til stønad til livsopphold reguleres av § 18. Et forsvarlig livsopphold skal gis etter en individuell behovsprøving. Hvis stønad innvilges i samsvar med en sats, må det begrunnes individuelt.

Stønad i særlige tilfeller etter § 19 kan innvilges etter en konkret og individuell vurdering for å fange opp ulike behov som ikke dekkes gjennom § 18. For unge med barnevernserfaring kan det være aktuelt å dekke særskilte utgifter i en overgangsfase før annen inntekt er på plass.

Vilkår om aktivitet skal stilles med mindre tungtveiende grunner taler mot det, jf. § 20a. Nav- kontoret må foreta en konkret, individuell vurdering av hvilke aktiviteter som er hensiktsmessig for den enkelte. Den unges behov, synspunkter og ønsker skal tas med i vurderinger.

Brukermedvirkning er en forutsetning for individuelle vurderinger, jf. § 42.

Forsvarlighetskravet
Barnevernloven § 1-4 og sosialtjenesteloven § 4 slår fast at kommunen er forpliktet til å sørge for at tiltak og tjenester er forsvarlige. Tjenestene må ha tilfredsstillende kvalitet, ytes i tide og i et tilstrekkelig omfang.

Kravet er rettet mot både tjenester og tiltak, og innebærer krav til ledelse, organisering og styring. Det er en nær sammenheng mellom kravet til forsvarlighet og kravet om internkontroll for å sikre at oppgavene blir utført i samsvar med krav fastsatt i medhold av lov, jf. barnevernloven § 2-3 tredje ledd og sosialtjenesteloven § 5. Forsvarlighetskravet har et helhetlig utgangspunkt og innholdet må tolkes i sammenheng med de øvrige bestemmelsene i barnevernloven og sosialtjenesteloven.

Kommunen kan innenfor lovens rammer organisere virksomhetene og tjenestene ut fra lokale forutsetninger og behov, så lenge kravet til faglig forsvarlighet overholdes.

Samarbeid og koordinering
Barneverntjenesten og sosiale tjenester i Nav er forpliktet til å samarbeide med andre tjenesteenheter og sektorer. Samarbeid og koordinering av tjenester er avgjørende for at unge i målgruppa skal få et forsvarlig tjenestetilbud. Kommunens generelle plikt til å samarbeide er presisert i barnevernloven § 3-2 og sosialtjenesteloven § 13. Plikten til å samarbeide på individnivå følger av bestemmelsene om tiltak og tjenester, som i reglene om individuell plan i barnevernloven § 3-2 a. og sosialtjenesteloven § 28.

Taushetsplikten er i utgangspunktet til hinder for at opplysninger om en ungdom som ansatte i barneverntjenesten eller på Nav-kontoret får kjennskap til gjennom sitt arbeid, gis videre eller gjøres tilgjengelig for uvedkommende. Bestemmelsene som regulerer samarbeid gir ikke hjemmel til å fravike taushetspliktsreglene i barnevernloven § 6-7 og sosialtjenesteloven § § 43 og 44, jf. forvaltningsloven § 13 til § 13 e. Samtykke fra den unge er derfor nødvendig for at tjenestene skal kunne utveksle informasjon i enkeltsaker.

Krav til skriftlighet
Etter forvaltningsloven § 11 d skal muntlige opplysninger av betydning for saken så vidt mulig nedtegnes eller protokolleres. Videre forutsetter §§ 17 og 18 indirekte skriftlighet ved at partene skal kunne gjøre seg kjent med sakens opplysninger og sakens dokumenter. Barneverntjenesten og Nav-kontoret skal dokumentere sentrale og relevante opplysninger om ungdommen i den løpende tjenesteytingen. Det skal være synlig hva tjenestene har gjort for den enkelte og hvorfor det er gjort. Dokumentasjonsplikten er en naturlig følge av forsvarlighetskravet og plikten til internkontroll.

Krav til enkeltvedtak
Avgjørelser som gjelder tiltak og tjenester etter barnevernloven skal regnes som enkeltvedtak etter forvaltningsloven, jf. barnevernloven § 6-1 andre ledd. Alle tildelinger, avslag og endringer av sosiale tjenester og fastsetting, endringer og konsekvenser av vilkår regnes for enkeltvedtak, jf. sosialtjenesteloven § 41 andre ledd.

I barnevernloven § 1-3 er det presisert at barneverntjenesten plikter å begrunne opphør av tiltak etter fylte 18 år eller avslag på søknad om tiltak etter fylte 18 år ut i fra hensynet til barnets beste.

Styring og ledelse
Krav til ledelse, organisering og styring er viktige elementer i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. Kommunens plikt til å føre internkontroll følger av barnevernloven § 2- 1 andre ledd, med forskrift om internkontroll etter barnevernloven, og sosialtjenesteloven § 5, med forskrift om internkontroll i kommunalt Nav.

Internkontrollplikten innebærer at kommunen skal ha systematiske tiltak som sikrer at aktiviteter knyttet til å tilby og yte tiltak og tjenester til unge planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med de lov- og forskriftskrav som regulerer aktivitetene.

Styringssystemet skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold og ha det omfang som er nødvendig.

Det følger av barnevernloven § 2-1 syvende ledd og sosialtjenesteloven § 6 at kommunen skal sørge for at ansatte som yter tjenester etter loven har tilstrekkelig kompetanse til å utføre arbeidet på en forsvarlig måte. Kommunen har ansvaret for å gi nødvendig opplæring ved behov.

Kontaktpersoner/veiledere som jobber med ungdom må ha kunnskap om de særlige utfordringene unge som har ettervern eller har hatt barneverntiltak kan ha. De ansatte vil også ha behov for kunnskap om det øvrige hjelpeapparatet som det vil være naturlig å samarbeide med ved bistand og oppfølging av unge.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Bodø kommune er Nordlands største kommune med ca. 52 000 innbyggere, derav nesten 16 000 i aldersgruppen 0-24 år. Kommunen er vertskommune for en interkommunal barneverntjeneste for Bodø, Steigen, Røst og Værøy. Tjenesten er en del av oppvekst og kulturavdelingen i kommunen. Barnevernadministrasjon er delt i hhv. mottak/vakt, barneseksjonen, ungdomsseksjonen, omsorgsseksjonen og avdeling Steigen. Oppfølging av saker fra Røst og Værøy er tillagt to medarbeidere i barneseksjonen. Oppfølging av enslige mindreårige flyktninger er tillagt omsorgsseksjonen. I tillegg har tjenesten et ressursteam og seksjonen Bo og nærmiljø som tilbyr tiltakene DUE og Foyer til ungdommer som bor på hybel eller i botiltak.

DUE – Der Ungdommen Er, gir ungdommene oppfølging ved at det oppnevnes en DUE- koordinator for vedkommende. Ungdommen leier hybel på det åpne markedet (de får gjerne økonomisk støtte til det) og koordinatoren følger opp ungdommen på ulike områder ut fra den enkeltes behov. Foyer er et botiltak med individuell oppfølging av ungdommen med mål å tilrettelegge for at vedkommende skal bli selvstendig.

Ansvar for behandling av saker for ungdom over 18 år er tillagt ungdomsseksjonen, omsorgsseksjonen og avdeling Steigen. Ved rapportering pr. 31.12.2018 opplyste tjenesten at det var til sammen 41 unge over 18 som hadde hjelpetiltak i barnevernet (totalt for alle kommunene som inngår i den interkommunale tjenesten).

Nav er organisert i helse- og omsorgsavdelingen i kommunen. Nav kontoret bestå av fire avdelinger; Mottak og jobbsenter, Oppfølging I, oppfølging II og Marked og samfunn. Det er Oppfølgingsavdelingene og Mottak og jobbsenteret som har oppgavene som dette tilsynet omfatter. 16 medarbeidere fra de ulike fagavdelingene utgjør to ungdomsteam med et særlig ansvar for den yngste gruppen stønadsmottakere. Kontoret har også to stillinger som ungdomskoordinatorer som har tettere oppfølging av enkelte ungdommer.

Rett til tiltak og tjenester - barneverntjenesten
Saksansvarlig i den enkelte sak har ansvaret for å gi informasjon om ettervern til den unge. De ansatte i barneverntjenesten i Bodø beskriver at de har kunnskap om adgangen til å opprettholde barneverntiltak etter fylte 18 år, om behov og utfordringer unge i overgangen til voksenlivet kan ha, om motivasjon-, relasjons- og endringsarbeid, om relevante lover, om sosiale tjenester som Nav kan tilby samt om regelverk og retningslinjer.

Barn som har tiltak i barnevernet gis informasjon om muligheten for videreføring av tiltak etter fylte 18 år. Hjelpetiltak til barn over 15 år er i all hovedsak frivillig. Tiltaksperiodene i disse sakene planlegges i ut fra det aktuelle barnets behov og i samarbeid med den det gjelder.

Informasjon om mulighet til videreføring etter 18 år framkommer derfor naturlig i sakens forløp.

I oppfølgingen av unge under omsorg gjennomføres det samtaler med barnet og fosterforeldrene om muligheten til fortsatt tiltak når omsorgstiltaket opphører ved 18 årsalderen. Det framgår av saksdokumentene at dette er tema i oppfølgingsbesøk det siste året før 18 årsdagen. I intervjuer framkommer det også at dette temaet er en del av oppfølgingen i forbindelse med at barnet søker videregående skole. Ved etablering av fosterhjem for det enkelte barn er også tidsperspektivet for plasseringen tema, og forventninger om at barnet skal kunne ha sitt hjem der også etter fylte 18 år tas opp i denne prosessen.

Barneverntjenesten har nedfelte rutiner om at det skal utarbeides tiltaksplan i alle saker med hjelpetiltak, og at det skal gjennomføres evaluering. Det er utarbeidet tiltaksplan i 14 av 17 gjennomgåtte saken. Det er ikke utarbeidet Plan for framtidige tiltak for de som var under omsorg før fylte 18 år. Det framkommer imidlertid at planleggingen starter i god tid. Ofte er den unge ambivalent i forhold til om vedkommende ønsker videre tiltak, men de fleste takker likevel ja til tilbudet før de fyller 18 år. Det utarbeides da en tiltaksplan for de tiltakene det er enighet om å iverksette.

Dokumentgjennomgang viser at det er gjennomført regelmessige evaluering av tiltaksplan for 10 av de 17 gjennomgåtte sakene. I enkelte av sakene uten dokumentert evaluering er likevel den unge fulgt opp og oppfølgingen er tilpasset vedkommendes situasjon. I saker med tett oppfølging av DUE-koordinator foreligger det kvartalsvise rapporter fra tiltaket. I noen av disse sakene viser journalnotater kontakt mellom barnevernkonsulenten og DUE-koordinator og ungdommen, uten at det er nedfelt som evaluering.

Barneverntjenesten dekker ofte livsopphold og boutgifter til unge som har etterverntiltak som DUE, Foyer eller hybel kombinert med fosterhjem eller i etterkant av fosterhjemsplassering.

Det er ikke utarbeidet egne rutinebeskrivelser for arbeidet med barneverntiltak etter fylte 18 utover at det er vist til at rutinebeskrivelse for hjelpetiltak skal følges. I rutinene for arbeid med tiltak er det et eget punkt for avslutning av tiltak, dette punktet sier imidlertid ikke noe særskilt om avslutning av tiltak for ungdom som har rett til ettervern. De ansatte kjenner til at ungdom har adgang til å ombestemme seg selv om de takker nei til etterverntiltak. Det er ikke nedfelt føringer for i hvilke saker det skal tilbys eller eventuelt ikke tilbys ettervern, eller om hva som skal til for å gjenoppta etterverntiltak. De ansatte beskriver noe ulikt hva som kan være grunnlag for å avslutte tiltak, f.eks. at vedkommende dropper ut av skole, begynner å ruse seg, eller at den unge ikke ønsker endringsrettede tiltak.

Av de gjennomgåtte sakene er det 9 saker som er avsluttet eller inaktive. Det foreligger avslutningsvedtak i 5 av disse sakene, men 3 av disse vedtakene er sendt ut til dels lenge etter at avslutning av saken er formidlet og tiltak er opphørt. Ett av vedtakene har ikke begrunnelse knyttet til hensynet til barnets beste. Bare ett av vedtakene inneholder opplysninger om muligheten til å ombestemme seg. I to andre saker er det dokumentert at det i kontakt med ungdommen er gitt informasjon om muligheten til å ombestemme seg.

De ansatte kjenner til at Barne-, likestillings og inkluderingsdepartementet, i rundskriv Q-13- 2011, har gitt føringer for at dersom den unge har takket nei til videre tiltak bør det forsøkes å gjøre avtale om at kontakten skal opprettholdes, og at barneverntjenesten bør ta kontakt ett år etter at alle tiltak er avsluttet for å høre om de likevel ønsker å motta tiltak. De ansatte opplyser imidlertid at i de fleste tilfellene tar ikke barnevernet slik kontakt med ungdommene etter ett år. Det er ikke utarbeidet rutiner for å sikre dette. Manglende mulighet for påminning om dette i fagprogrammet er av flere opplyst som forklaring på at tjenesten ikke ivaretar dette kravet. Det er i intervjuer beskrevet at de ansatte ved omsorgsseksjonen i noen tilfeller tar slik kontakt, og at dette kan skje etter at de internt har minnet hverandre på det. Dette er imidlertid ingen etablert praksis i seksjonen.

Barnevernets styring og ledelse
Barneverntjenesten benytter rutine og prosedyreprogrammet Kvalitetslosen. Vi har fått tilsendt utskrift av tjenestens rutiner for Tiltak, tiltaksplaner og evaluering av tiltak, for samtaler med barn og ungdom og for saksbehandling med Enslige mindreårige flyktninger til bosetting. Bare i den siste, om arbeidet med enslige mindreårige, er gruppen unge over 18 år spesifikt nevnt. Det foreligger egen mal for avtale mellom barneverntjenesten, ungdommen og fosterhjemmet for oppfølging av ungdom i fosterhjem etter fylte 18 år.

Rutinene er delt inn i ulike temaer med innholdsfortegnelse, og det ligger lenker til lovverk og veiledningsmateriell fra bl.a. BLD og Bufdir. I intervjuer med ansatte henvises det til Kvalitetslosen når vi etterspør om tjenesten har rutiner for arbeidet med ettervern. Det blir imidlertid etterhvert klart at tjenesten ikke har egne rutiner for ettervern, og det opplyses at Kvalitetslosens rutinebeskrivelser benyttes i varierende grad, først og fremst når den enkelte saksbehandler er usikker på framgangsmåten.

Arbeidet med ettervern er fordelt på tre ulike seksjoner i barneverntjenesten med egen fagleder på hver seksjon. I intervju med flere av de ansatte opplyses det at saker fra Bodø om ettervern, egentlig skal overføres til ungdomsseksjonen. Det framkommer imidlertid at også omsorgsseksjonen følger opp ungdom over 18 år.

Barnevernets ledelse følger med på arbeidet i den enkelte sak ved at fagleder gjennomfører regelmessige saksgjennomganger med hver enkelt barnevernkonsulent. I tillegg gjennomføres det saksmøter på hver seksjon der aktuelle saker drøftes. Tjenesten har ingen særskilt intern rapportering om ettervernsaker, men ledelsen gjennomgår regelmessig nøkkeltallrapport som også inneholder opplysninger om unge over 18 som har tiltak og om det foreligger planer for disse. Kommunaldirektøren for oppvekst og utdanning får også disse rapportene regelmessig.

Eventuelle avvik fanges opp og følges opp av fagleder gjennom regelmessige saksgjennomganger, saksdrøftinger og veiledning samt godkjenning av vedtak. Ved mer omfattende avvik har Kvalitetslosen et system for avviksrapportering.

Rett til tiltak og tjenester - sosiale tjenester i Nav
Informasjon og kartlegging
Unge som henvender seg til Nav for første gang, får en samtale med en av mottaksvertene, der det gjøres enkel kartlegging av den enkeltes situasjon. Den unge får informasjon om hvilke tjenester han/hun kan ha rett til, hvordan vilkår praktiseres og om aktuelle tilbud kommunen har, som Smart ungdom og økonomisk veiledning. Nav Bodø har laget et eget kartleggingsskjema for dette. Under kartleggingen undersøkes det ikke aktivt om den unge har eller har hatt tiltak eller ettervern fra barneverntjenesten.

Den unge blir videre satt opp til eller innkalt til en første samtale med tildelt veileder. I mange tilfeller er det barnevernstjenesten som formidler den første kontakten og deltar sammen med den unge i de første samtalene. I de tilfeller den unge har tatt kontakt selv, tar veileder utgangspunkt i kartleggingsskjema/notater fra mottaksvert. De ansatte er bevisste på at kartlegging kan ta tid og at arbeidet krever at den unge får tillit til dem. Nav bruker hyppig verktøyet ‘Temahjulet’ i oppfølgingen av den enkelte, eksempelvis ved at det stilles vilkår om deltakelse på dette. (og får på denne måten sikret at ulike tema vurderes som aktuelle.)

Kartleggingen kan spores i journalnotat i ulike fagsystem og til en viss grad i faktadel i vedtak. Det går klart fram at de unge blir hørt på, og at det de forteller blir tatt med i videre vurderinger. Det er fokus på brukermedvirkning.

Det er lav terskel for å gi ut veileders mobilnummer, slik at ting den unge lurer på eller trenger å melde fra om, kan avklares raskt, gjerne per SMS.

Opplysning, råd og veiledning
Av intervju med unge, medarbeidere i Nav, vedtak og journalnotat, går det fram at tjenesten opplysning, råd og veiledning gis og at den er tilpasset den enkeltes behov. Kun i et fåtall tilfeller fattes det imidlertid eget vedtak om dette etter § 17.

Tett oppfølging av den enkelte og god tilgjengelighet gjør at behovene for disse tjenestene kan avklares raskt og at den enkelte får tjenesten når behovet er der. Barnevernstjenesten har gode tiltak som dekker mye av de unges behov for disse tjenestene, slik som Foyer, Skolelos og Due. Fordelingen av ansvaret for disse tjenestene er ikke avtalt mellom tjenestene, men beskrives som uproblematiske på grunn av godt samarbeid i de enkelte sakene.

Retten til ettervern er ikke like godt kjent blant de ansatte, og flertallet av de som ble intervjuet kjente ikke til angreretten vedrørende ettervern.

Det er godt samarbeid mellom veiledere og barnevernstjenesten i enkeltsaker og veien til å ta kontakt, dersom den unge ønsker og samtykker til det, beskrives som kort.

Økonomisk stønad med vilkår
Henvendelser skrives inn i saksbehandlingssystemene og søknader behandles i form av skriftlige vedtak. Dersom den unge ikke leverer dokumentasjon som etterspørres, blir han/hun kontaktet, både skriftlig og per telefon, og får forklart hvorfor dette er nødvendig.

Ved utmåling av økonomisk stønad legges som hovedregel statlig norm for livsopphold til grunn. I noen få tilfeller har det blitt brukt en lavere norm for livsopphold, men dette har til en viss grad vært begrunnet i individuelle forhold. I tillegg innvilges det økonomisk stønad til andre formål etter en individuell vurdering på bakgrunn av den unges behov.

Ved beregning av behov for supplerende stønad for unge i KVP legges det til grunn ekstra ‘motivasjonspenger’ for deltakelse på kurs.

I Bodø kommune tilbyr de tiltaket Smart ungdom til mange av de unge som søker sosialhjelp.

Smart ungdom er et aktivitetsstiltak som det kan stilles vilkår om deltakelse i til sosialhjelpsmottakere under 30 år, dersom dette vurderes som hensiktsmessig for vedkommende. Veilederne vurderer individuelt hvorvidt den unge har tungtveiende grunner for å ikke delta i dette eller om annen oppfølging, eller andre vilkår, er mer formålstjenlig. Det fremgår av vedtakene og fra intervjuene med de ansatte at brukermedvirkning vektlegges. Både i forbindelse med om det skal stilles vilkår, type aktivitet, og omfanget av denne. Dersom den unge av ulike grunner ikke deltar i det avtalte tiltaket, vurderes valg av tiltak på nytt, i samråd med den unge.

Dette går fram av samtaler med Navs ansatte og i dokumentasjon i vedtak og journalnotater.

Styring og kompetanse - Nav
Nav Bodø har eget kartleggingsskjema for førstegangs kartlegging. Denne brukes aktivt og bidrar til å sikre at de fleste relevante forhold knyttet til den unge kommer frem.

Avdelingsleder er tett på og har oversikt over avdelingens tjenesteproduksjon. Det er egne fagrådgivere for å sikre kvalitet i arbeidet. Fra intervju med Nav-leder fremgår det at organiseringen med ungdomsteam, med ansatte fra hver avdeling, blant annet er for å ha kort vei til, og enkel kontakt med, avdelingene. Det er jevnlige møter, herunder avdelingsmøter, fagmøter, kontormøter og «morgenskole».

Samarbeid og koordinering
Barneverntjenesten og Nav har organisatorisk tilhørighet i hver sin avdeling i Bodø kommune. Det er ikke etablert fast samarbeidsfora eller inngått samarbeidsavtale mellom barneverntjenesten og Nav, jf. anbefaling i Retningslinjer for samarbeid mellom barneverntjenesten og Nav-kontor. Kommunaldirektørene for de to avdelingene møtes regelmessig, men samarbeid mellom tjenestene er ikke fast tema i disse møtene.

Barneverntjenesten i Bodø ivaretar også barnevernoppgavene i Steigen kommune. Før barneverntjenesten i Steigen ble en del av den interkommunale tjenesten ble det inngått samarbeidsavtale mellom barnevernet og Nav. Avtalen er ikke gjennomgått på nytt etter at Bodø kommune overtok ansvaret for barnevernet. Barnevernets fagleder for avdeling Steigen deltar i tverrfaglig lederteam i kommunen der også Nav deltar. Det har tidligere vært regelmessige samarbeidsmøter mellom barnevernet og Nav i Steigen, men dette har nå falt bort.

I Bodø kommune er det opplyst at det er gjennomført noen informasjonsmøter internt i Nav og barneverntjenesten om hverandres ansvar og oppgaver. Ansatte i tjenestene opplyser å ha nødvendig kontaktinformasjon for å kunne ta direktekontakt med hverandre ved behov.

Det opprettes kontakt i enkeltsaker der det er aktuelt. Ansatte i de respektive tjenestene opplyser da å ha godt samarbeid. Det refereres til gode erfaring med dette både i egen kommune og i andre kommuner. De ansatte og lederne på ulike nivå har en omforent forståelse av hvordan samarbeid i enkeltsaker skal gjennomføres, og hvordan eventuelle samarbeidsutfordringer skal løses.

I sju av barnevernssakene som ble gjennomgått i forbindelse med tilsynet foreligger det dokumentasjon for samarbeid mellom barnevernet og Nav. I de øvrige sakene er det ikke opplysninger som tilsier at det har vært behov for å opprette slikt samarbeid. De fleste av sakene der det er opprettet kontakt med Nav gjelder unge som har behov for hjelp til arbeidstrening. I tillegg opprettes det kontakt med Nav i saker der barneverntjenesten er i ferd med å avslutte sin oppfølging og den unge trenger økonomisk hjelp til bolig og livsopphold.

Barneverntjenesten dekker ofte livsopphold og boutgifter til ungdommer som har ettervern. Unge med ettervern har derfor sjeldent behov for økonomiske ytelser fra Nav, og det er derfor lite praksis med samtidig hjelp fra barneverntjenesten og sosiale tjenester i Nav.

For noen unge som har hjelp fra flere instanser er det etablert ansvarsgrupper. Både barneverntjenesten og Nav deltar i slike ansvarsgrupper. Det er beskrevet at begge tjenestene etablerer ansvarsgrupper og innkaller til slike møter når det er behov for samarbeid med flere instanser. Koordinering og samarbeid med andre instanser er en sentral del av tiltakene Foyer og DUE, samt Navs ungdomskoordinatorer.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Rett til ettervern etter barnevernloven
Barneverntjenesten sikrer at unge med tiltak etter barnevernloven tilbys ettervern fra barneverntjenesten når de fyller 18 år. Selv om det ikke er utarbeidet egne rutinebeskrivelser for ettervern er det en godt innarbeidet praksis og omforent forståelse for at tiltakene kan videreføres fram til den unge fyller 23 år.

Planleggingen i forhold til den unges behov ivaretas som en del av den løpende oppfølging – enten ved oppfølging og evaluering av hjelpetiltak som har vært igangsatt før fylte 18 år, eller gjennom oppfølging i fosterhjemmet/omsorgstiltaket for barn under omsorg. På bakgrunn av dette foretas det individuelle vurderinger som legges til grunn for valg av tiltak. Den unges synspunkter framkommer i grunnlaget for beslutningene.

For unge som har vært under omsorg til de fyller 18 år er ettervern et tema som inngår i fosterhjemsoppfølgingen alt fra barnet skal søke videregående skole. Selv om barneverntjenesten ikke utarbeider Plan for framtidige tiltak i disse sakene, vurderes det at hensynet bak en slik plan – å sikre forutsigbarhet for den unge – ivaretas gjennom arbeidet i sakene. Muligheten for tiltak etter 18 år er tema i oppfølgingen i god tid før den unge fyller 18 år, og det jobbes med planlegging sammen med den unge fram mot 18 årsdagen. Det utarbeides tiltaksplaner. I motsetning til Plan for framtidige tiltak skal tiltaksplaner være tidsavgrenset, men hovedmålsettingen i tiltaksplanen oftest knyttet til å bidra til at den unge skal kunne klare seg selv, - noe som innebærer et langsiktig tidsperspektiv og forutsigbarhet.

Evaluering og avslutning av ettervern
Mange av de unge som får ettervern gjennom barneverntjenesten i Bodø har tiltak som DUE, Foyer eller videreføring av fosterhjem. Dette er tiltak som innebærer tett oppfølging fra fosterforeldrene eller DUE-/Foyerkoordinatoren. I en del saker mangler det imidlertid tydelig dokumentasjon for evaluering. Vi kan i flere av disse sakene se at det er gjort endringer og tilpasninger ut fra behov som er kommet fram for eksempel i rapport fra DUE-tiltaket, eller i dialog med den unge. Tilsynet finner derfor ikke grunn til å konkludere med at tjenesten ikke ivaretar kravet til evaluering, selv om vi også har sett enkelte eksempler på unge som ikke har fått tilstrekkelig oppfølging og vurdering av om det aktuelle tiltak er tilstrekkelig og tilpasset den unges behov. Det er opplyst at det foretas regelmessige saksgjennomganger av seksjonsleder på den enkelte seksjonen, men der er uklart om leder har oversikt over saker der evalueringen ikke er tilstrekkelig. Det vurderes derfor at tjenesten har et forbedringspotensial på dette området.

Ved lovendring i 2009 ble det tatt inn en presisering i barnevernloven § 1-3 om at opphør av tiltak ved fylte 18 år og avslag på tiltak etter fylte 18 år skal regnes som enkeltvedtak, og begrunnes ut fra hensynet til barnets beste. Bestemmelsen er tatt inn for å tydeliggjøre at opphør av tiltak ved fylte 18 år bare kan skje når dette er til barnets beste, og at dette nedfelles i et klart og tydelig vedtak som kan påklages. I rundskriv om tiltak etter barnevernloven for ungdom over 18 år har departementet presisert at ungdommene må gis mulighet til prøving og feiling, og at det derfor er viktig at ungdommene får mulighet til å ombestemme seg dersom de har takket nei til tiltak og senere likevel ser behov for hjelp. Det er også gitt føringer for at barneverntjenesten skal søke å inngå avtale om å opprettholde noe kontakt, og i alle fall ta ny kontakt ett år etter at tiltaket er avsluttet. Saksgjennomgangen viser flere inaktive saker uten at det foreligger vedtak. I noen av sakene framkommer det i notater o.l. at det er besluttet å avslutte tiltaket og at tiltaket har opphørt, mens vedtaket er skrevet flere måneder etter at tiltaket opphørte. I de fleste tilfellene der det er fattet vedtak framkommer ikke adgangen til å ombestemme seg i skriftlig informasjon til den unge (for eksempel i vedtaket). Når barneverntjenesten heller ikke har rutiner for å sikre at det tas ny kontakt med ungdommen ett år etter at ettervernet er avsluttet, vurderes det at den unges rettigheter ikke er tilstrekkelig ivaretatt ved avslutning av tiltak etter fylte 18 år. Dette er brudd på barnevernloven §§ 1-3 og 1-4.

Barnevernet styring og ledelse
Barneverntjenesten har utarbeidet rutiner for ulike områder av arbeidet. For ettervernarbeidet er det gjort henvisninger til rutiner for oppfølging av hjelpetiltak. Der det foreligger fosterhjemsavtale følges tiltaket opp som ved øvrige fosterhjemsplasseringer kombinert med tiltaksplan med evaluering. Det er imidlertid ikke utarbeidet egne rutiner som ivaretar de særskilte kravene til ettervernarbeidet, som for eksempel å sikre at opphør av tiltak ved fylte 18 år skal nedfelles i vedtak og begrunnes i hensynet til barnets beste, at den unge får informasjon om muligheten til å ombestemme seg eller at den unge kontaktes igjen etter 1 år. Kravene er til en viss grad er kjent for de ansatte, men det er ingen oppfølging av at disse ivaretas. Kravet om å ta kontakt med den unge 1 år etter at tiltak er avsluttet er sågar vurdert å være «umulig» å etterleve da fagprogrammet ikke har en funksjon som kan hjelpe til med å ivareta dette.

Fylkesmannen vurderer derfor at Bodø kommune gjennom sin styring ikke har sikret at avslutning av ettervern gjennomføres på en forsvarlig måte, og dermed ikke i tilstrekkelig grad sikrer den unges klageadgang og mulighet til å ombestemme seg.

For øvrig vurderes det at ansvar og oppgaver i all hovedsak er tydelig fordelt. I flere intervjuer framkommer det at ansvaret for ettervernsaker egentlig hører hjemme på ungdomsseksjonen. Ofte fortsetter oppfølgingen etter 18 år på den seksjonen saken var fra før. Dette bygger på en vurdering av hva som er hensiktsmessig i den enkelte sak. Hver enkelt saksbehandler har ansvaret for framdrift i sine saker, og seksjonsleder har et særlig ansvar for å følge med på alle sakene gjennom saksgjennomganger og drøftinger. Vedtak godkjennes av seksjonsleder.

Tjenesten synes også samlet å ha tilstrekkelig kunnskap og kompetanse til å ivareta ettervernarbeidet.

Barneverntjenesten foretar ikke systematiske brukerkartlegginger. Barnets rett til å bli hørt og medvirke i sin egen sak er tydelig nedfelt i tjenestens rutiner og virker innarbeidet i tjenesten og hos den enkelte ansatte.

Sosiale tjenester i Nav
Informasjon og kartlegging
Ungdom som henvender seg til Nav får informasjon om sosiale tjenester. De får samtale ved første kontakt og deretter ved behov. Den enkeltes situasjon og behov for tjenester blir forsvarlig kartlagt, og den enkelte unge involveres og medvirker i dette.

Opplysning, råd og veiledning
Unge som har eller har hatt tiltak fra barneverntjenesten mottar forsvarlig opplysning, råd og veiledning tilpasset den enkeltes behov. Det er nært samarbeid mellom barneverntjenesten og Nav i enkeltsaker som bidrar til at den enkelte mottar forsvarlig opplysning, råd og veiledning.

Utmåling av stønad og vilkår om aktivitet
Unge personer som har eller har hatt ettervernstiltak får behandlet søknader om økonomisk stønad etter en konkret og individuell vurdering. I stor utstrekning benyttes statlig veiledende norm for livsopphold, men etter konkrete og individuelle vurderinger innvilges det stønad til andre formål som inngår i et nødvendig livsopphold.

Det vurderes konkret og individuelt om det skal stilles vilkår, hva det skal stilles vilkår om og om brudd på vilkår skal få konsekvens for stønadsutbetalingen. Brukermedvirkning vektlegges. Ved vurderingen av om brudd på vilkår skal få konsekvens, foretas det samtale med den unge først for å undersøke hva som var årsaken til at aktiviteten ikke ble utført som planlagt.

Styring og ledelse
Bruk av eget kartleggingsskjema i første samtale sikrer systematikk i kartlegging av den enkelte. Kartleggingsskjemaet bidrar også til overføring av viktig informasjon til veileder som skal arbeide videre med den unge.

Valg av organisering av ungdomsteam med ansatte fra hver avdeling i teamene gir god kompetansedeling og informasjonsutveksling mellom teamene og avdelingene.

I kontoret gjennomføres det regelmessige tavlemøter, fagmøter, avdelingsmøter, kontormøter og morgenskole. Kontoret har en egen kontaktperson for Foyer og det er lagt til rette for at veilederne skal delta i ansvarsgrupper og andre møter etter den unges ønske.

Med unntak om den unges angrerett vedrørende ettervern, har de ansatte tilstrekkelig kompetanse om barnevernet og ettervern til å bidra til at denne gruppen kan motta helhetlige og forsvarlige tjenester fra Nav og barnevern.

Samarbeid og koordinering
Selv om kommunen ikke har utarbeidet samarbeidsavtale mellom barneverntjenesten og sosiale tjenester i nav, viser gjennomgang av saker og intervjuer at samarbeidet mellom tjenestene fungerer i enkeltsaker.

Ved at barneverntjenesten ofte yter økonomisk ytelser som boutgifter og livsopphold for unge med ettervern, er den meste av samarbeidspraksisen ved overføring av saker fra barnevernet til Nav. Tjenestene har noe mindre erfaring med samtidig jobbing i saker. Dette medfører en risiko for at den unge som har etterverntiltak ikke får mulighet til å dra nytte av den særlige hjelpen som Nav kan tilby når person er trenger ekstra hjelp til å håndtere økonomien eller til å komme i aktivitet. På den andre siden følges mange av de unge tett opp gjennom barneverntiltakene som også bidrar til dette, eller eventuelt bistår med å etablere kontakt med Nav ved behov.

De ansatte på ulike nivåer i tjenestene synes å ha kunnskap om hverandres arbeidsområde og en omforent forståelse for hvordan opprette kontakt og samarbeid. På samme måte har da ansatte en forståelse for hvordan eventuelle samarbeidsutfordringer vil kunne løses. Fylkesmannen vurderer derfor at Bodø kommune ivaretar sitt ansvar for samarbeid mellom barneverntjenesten og sosiale tjenester i Nav for unge som har rett til ettervern fra barnevernet.

Bruk av ansvarsgrupper, Navs ungdomskoordinatorer og barneverntiltakene Foyer og DUE bidrar til å sikre koordinerte tjenester til de unge.

5. Fylkesmannens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Fylkesmannens konklusjon:

  • Bodø kommune sikrer ikke at unge som har rett til ettervern får ivaretatt sine rettigheter ved avslutning av tiltak etter fylte 18 år.
    Dette er brudd på: Barnevernloven §§ 1-3 og 1-4

Barneverntjenesten har ikke utarbeidet egne rutiner, eller på annen måte laget planer, for å sikre at krav om hvordan etterverntiltak skal avsluttes ivaretas. Tjenesten har rutinebeskrivelse for oppfølging av hjelpetiltak som stort sett følges. Presiseringen i barnevernloven § 1-3 om at opphør av etterverntiltak skal regnes som enkeltvedtak og begrunnes i barnets beste, samt føringer i retningslinjer om at den unge skal kontaktes inngår ikke i disse rutinene, og er heller ikke innarbeidet praksis i tjenesten.

6. Oppfølging av påpekte lovbrudd

I dette kapittelet redegjør vi om hva vi forventer virksomheten skal gjøre i prosessen med å rette påpekte lovbrudd, slik at kravene til kvalitet og sikkerheten for tjenestemottakerne blir ivaretatt.

Fylkesmannen ber Bodø kommune om å:

Utarbeide en plan for hvordan lovbruddet vil bli rettet. Planen skal minimum inneholde følgende elementer:

  • Beskrivelse av tiltak som vil bli eller er satt i verk for å rette på lovbruddet
  • Beskrivelse av hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene blir iverksatt
  • Beskrivelse av hvordan ledelsen vil gjennomgå at tiltakene fører til forventet endring
  • Opplysning om nå kommunen forventer at lovbruddene vil være

Vi ber om at slik plan oversendes oss innen utgangen av oktober 2019.

Med hilsen

Merete Troli (e.f.)
avdelingsdirektør

Randi Gundersen
underdirektør

 

Dokumentet er elektronisk godkjent

Kopi til: Barneverntjenesten i Bodø Postboks 903 8001 Bodø
Steigen kommune Rådhuset 8281 Leinesfjord
Værøy kommune Postboks 2523 8063 Værøy
NAV Bodø Postboks 373 8001 BODØ
Røst kommune 8064 Røst

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok. Varsel om tilsynet ble sendt 05.03.2019.

Det ble i forkant av tilsynet gjennomført samtale med 4 unge som mottar eller har rett til ettervern fra barneverntjenesten.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved Bodø barneverntjeneste og Nav Bodø, og innledet med et kort informasjonsmøte 29.04.2019. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 08.05.2019.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

  • Organisasjonskart for barneverntjenesten for Bodø, Steigen, Værøy og Røst
  • Organisasjonskart Nav Bodø
  • Årsplan for barneverntjenesten 2018
  • Årsmelding for barneverntjenesten Bodø 2018
  • Rutinebeskrivelse Tiltak, tiltaksplan og evaluering av tiltak
  • Rutinebeskrivelse Samtale med barn og ungdom
  • Rutinebeskrivelse Enslige mindreårige flyktninger til bosetting - saksbehandling
  • Rutinebeskrivelse/mal for oppfølging av ungdom i fosterhjem etter fylte 18 år
  • Informasjonsbrosjyre om Due-tiltaket
  • Retningslinjer for DUE
  • Stillingsbeskrivelser barneverntjenesten
  • Flytskjema saksbehandling i barneverntjenesten
  • Økonomihåndbok barneverntjenesten i Bodø – herunder beskrivelse av ansvar og fullmakter
  • Vedtak Bodø bystyre fra 22.10.2009 0m endring av delegasjonsreglement for sosialtjenesten
  • Veiledende stønadsnormer og utgiftsgrense Nav Bodø fra 01.01.2019
  • Retningslinje for utmåling av stønad til livsopphold
  • Beskrivelse av Navs samarbeid med barnevern, utekontakten, og deltakelse i tverrfaglig gruppe
  • Beskrivelse av arbeidsoppgaver for rådgiverstilling og veilederstilling i Nav
  • Utdrag fra Årsmelding Nav Bodø
  • Virksomhetsplan 2018 – Nav Bodø

Det ble valgt 17 mapper fra barneverntjenesten etter følgende kriterier:

  • Unge som mottar ettervernstiltak i barneverntjenesten 01.03.2019
  • Unge som har hatt eller hatt rett til ettervern og der saken ble avsluttet i 2018

Det ble valgt 10 mapper fra Nav etter følgende kriterier:

  • Unge som mottar tjenester etter sosialtjenesteloven og som Nav kjenner til har eller har hatt barneverntiltak

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

3 tjenestemottakere ble intervjuet i forbindelse med tilsynet.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

  • seniorrådgiver, Lise Tymi, Fylkesmannen i Nordland, revisjonsleder
  • seniorrådgiver, Gunhild Westergaard, Fylkesmannen i Nordland, revisor
  • seniorrådgiver, Espen Erichsen Øverland, Fylkesmannen i Nordland, revisor
  • seniorrådgiver, Hildegunn Estensen, Fylkesmannen i Nordland, revisor