Tilsynsrapport og lukking av tilsyn - Tilsyn med kommunal beredskapsplikt og helseberedskap - Drammen kommune 2025

Bakgrunn

Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus gjennomførte 11. september 2024 tilsyn med Drammen kommune sitt arbeid med og etterlevelse av kravene til kommunal beredskapsplikt og helseberedskap.

Tilsynet var avgrenset til tre temaer innen kommunenes beredskapsplanlegging:

1. Kommunen har utarbeidet risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS-analyser) som oppfyller kravene
2. Beredskapsplanleggingen bygger på ROS-analyser
3. Kommunen har en forberedt kriseorganisasjon

I kravene til helseberedskap og kommunal beredskapsplikt ligger også forventninger om forebyggende beredskapsarbeid for å redusere sannsynligheten for at uønskede hendelser inntreffer, bl.a. koblet til kommunens samfunns- og arealplanlegging mm., samt sosialberedskap. Tilsynet omfatter ikke disse temaene.

Tilsynet ble gjennomført med hjemmel i:

• Lov 25. juni 2010 om kommunal beredskapsplikt, sivilbeskyttelse og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven)
• Forskrift 22. august 2011 om kommunal beredskapsplikt § 10
• Lov 23. juni 2000 nr. 56 om helsemessig og sosial beredskap (helseberedskapsloven)
• Forskrift 23. juli 2001 nr. 881 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. etter lov om helsemessig og sosial beredskap (forskrift om krav til beredskapsplanlegging)
• Lov 24. juni 2011 nr. 29 om folkehelsearbeid (folkehelseloven)
• Forskrift april 2003 nr. 486 om miljørettet helsevern
• Lov juni 2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse og omsorgstjenesteloven)
• Lov 15. desember 2017 nr. 107 om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenester mv. (helsetilsynsloven)
• Forskrift 28. oktober 2016 nr. 1250 om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten

Kommunal beredskapsplikt

Tilsynet med kommunal beredskapsplikt ble gjennomført 11. september 2024 på Drammen rådhus, med to personer fra samfunnssikkerhet- og beredskapsstaben og to personer fra helseavdelingen ved Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus. Avdelingene førte tilsyn med henholdsvis kommunale plikter etter forskrift om kommunal beredskapsplikt og kommunale plikter etter helseberedskapslovgivningen.

Tilsynsgruppen gjennomførte intervjuer med ordfører, kommunedirektør, beredskapssjef, kommuneoverlege, brannsjef og andre personer med sentrale roller innenfor kommunens strategiske beredskapsorganisasjon. Intervjuene ble gjort med utgangspunkt i innhentede beredskapsdokumenter som ble mottatt av Drammen kommune 13. august 2024. I forbindelse med fremsendelsen ba Statsforvalteren om ytterligere dokumentasjon på ROS-analyse fra 2020, kontinuitetsplaner, ressursoversikt og varslingslister. Etterspurte dokumenter ble mottatt 27. august 2024.

Når det gjelder beredskapen i Drammen, vurderer Statsforvalteren at kommunen som følge av flere særtrekk står ovenfor et sammensatt samfunnssikkerhetsmessig utfordringsbilde. Av samfunnsmessige risikoområder kan det nevnes at Drammen er blant Norges ti største i befolkningsantall, med tettbygde urbane områder og med stor flerspråklig befolkning. Kommunen har brannutsatt, verneverdig trehusbebyggelse og sentrumsnære storulykkevirksomheter. Videre har Drammen viktig regional og nasjonal infrastruktur gjennom blant annet Drammen sykehus, E18, E134 og Drammen havn, og jernbaneknutepunktet Vestfoldbanen, Drammenbanen og Sørlandsbanen. Infrastrukturen medfører en viss risiko for alvorlige ulykker knyttet til persontransport og farlig gods, og gjør i tillegg at Drammen peker seg ut som et viktig område i sikkerhetspolitisk kontekst. Når det gjelder naturbasert risiko, medfører kommunens geografiske beliggenhet ved Drammensvassdraget og Drammensfjorden, risiko for flom og værhendelser fra Oslofjorden. Til dette kommer også en utfordring i at deler av kritisk infrastruktur slik som trafostasjoner, renseanlegg og gjenvinningsanlegg, befinner seg i flomutsatt område.

Etter revisjon av beredskapsdokumenter og intervjuer, sitter Statsforvalteren igjen med et solid inntrykk av Drammen kommunes arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap. Statsforvalteren vil særlig trekke frem at kommunen synes å ha organisert seg på en hensiktsmessig måte, ved at fagpersoner i sektorene er meget tett integrert i beredskapsarbeidet gjennom eierskap og dedikert ansvar innenfor sine sektorer. Vi registrerer at kommunen gjennomfører ukentlige møter for oppdateringer og informasjonsutveksling på beredskapsarbeidet og situasjonsbilde i kommunens krisestab. Dette har medført at kommunens beredskapssjef i stor grad kan støtte seg på sektorvise fagpersoner i kommunens tverrfaglige beredskapsarbeid, og at kommunen på en effektiv måte greier å spre beredskapsarbeidet ut i organisasjonen. Det er konkrete eksempler på at organiseringen har gitt synergieffekter i operativ krisehåndtering.

Drammen kommunes helhetlige ROS-analyse er fra 2024, og er laget av KPMG. Analysen tar for seg 13 ulike scenarioer, og er laget i en mer overordnet og forenklet form sammenlignet med den tidligere ROS-analysen fra 2020, som Statsforvalteren vurderer å være av meget høy kvalitet.

Statsforvalteren mener den nye analysen i mindre grad går i dybden på vurderinger som skal gjennomføres i henhold til forskrift om kommunal beredskap § 2. Særlig gjelder dette kommunens evne til å opprettholde sin virksomhet når den utsettes for en uønsket hendelse og behovet for befolkningsvarsling og evakuering jf. kravene i § 2 bokstav e og f. Kommunen opererer imidlertid fortsatt med ROS-analysen fra 2020, og har lagt disse til grunn også i den nye analysen. Koblingen er dokumentert i analysen fra 2024, med henvisning til detaljanalysene som ble utarbeidet i 2020.

Statsforvalteren er enig med Drammen kommune om at detaljanalysene fra 2020 står seg i lys av samfunnsmessig og internasjonal utvikling, og at den fungerer som informasjonsunderlag for den nye ROS-analysen.

Kommunen har et overordnet planverk som kobler sammen det hierarkiske planverket i de ulike sektorene samt tiltakskort. I tilknytning til planverket har kommunen et omfattende evakueringsplanverk av høy kvalitet. Kommunen har også inngått samarbeidsavtaler med frivillige organisasjoner og har jevnlige møter i beredskapsrådet.

Statsforvalteren har ingen merknader til fremlagt dokumentasjon på opplærings- og kompetanseplaner eller gjennomførte evalueringer etter hendelser som har rammet kommunen, og mener kommunen i god grad oppfyller kravene forskriften setter innen disse temaene.

Statsforvalteren har ikke funnet avvik i kravene etter sivilbeskyttelsesloven og forskrift om kommunal beredskapsplikt.

Helseberedskap

I helse- og omsorgstjenesten har kommunen lagt ansvars- og likhetsprinsippet til grunn, og linjestrukturen følges også i kriser.

Helse- og omsorgstjenestene er delt inn i flere kommunalsjefområder:

• «Forebyggende tjenester» med blant annet ansvar for helsestasjon og skolehelsetjenesten.
• «Helsetjenester» med ansvar for blant annet legevakt, legetjenesten og samfunnsmedisinsk avdeling. Avdelingen har til sammen fire årsverk kommuneoverleger, ett årsverk kombinert avdelingsleder og smittevernoverlege, tre årsverk avdelingsingeniører miljørettet helsevern og én kommunefarmasøyt. Den har hovedsakelig fagrådgivende funksjon opp mot alle kommunens tjenester, herunder også miljørettet helsevern. Kommunalsjefen har overordnet ansvar for helsemessig og sosial beredskap i kommunen, inkludert tilbud om psykososial beredskap.
• «Tjenester til mennesker med nedsatt funksjonsevne».
• «Hjemmetjenester og institusjon» som også har ansvar for beredskapslager av personlig verneutstyr. I tillegg har leder ansvar for etablering og ledelse av evakuerings- og pårørendesenter.
• «Arbeidsliv og mestring» med blant annet tjenester innen psykisk helse, rus og avhengighet.

Kommunalsjef for helsetjenester er fast medlem av kommunens strategiske kriseledelse. Øvrige kommunalsjefer tiltrer kriseledelsen ved behov. Kommuneoverlegen sitter i krisestaben. Av intervjuene gikk det frem at kommunalsjef for helsetjenester de senere årene har vært lege og kommuneledelsen har dermed ikke har sett behov for at kommuneoverlege trenger å være fast medlem av kriseledelsen.

Når det gjelder beredskapsplanverk innen helsesektoren, fremstår dette samordnet og oppdatert. Kommunen har en overordnet plan for helsemessig og sosial beredskap med flere underliggende planer, herunder smittevernplan, pandemiplan, beredskapsplan for miljørettet helsevern og planer for psykososial beredskap samt etablering av evakuerings- og pårørendesenter. Basert på informasjon i intervjuer og oversendt dokumentasjon, er det tydelig at kommunen har gode systemer for å gjennomgå og oppdatere beredskapslanverket etter hendelser. Vi viser i den sammenheng til flere oversendte evalueringer av hendelser, inkludert omfattende evaluering av pandemien, der flere av erfaringene er tatt inn i planverket.

Overordnet plan for helsemessig og sosial beredskap ble grundig gjennomgått og revidert i 2024. Kommunen har i år også for første gang utarbeidet en egen ROS-analyse for helsesektoren. Denne analysen er utarbeidet etter revisjon av beredskapsplanen for helse og fremstår tilnærmet ferdig. Kommunen har vist til at den foreliggende ROS-analysen er en skriftliggjøring av de vurderingene de har lagt til grunn ved revisjon av helseberedskapsplanverket. Ved gjennomgang av oversendt dokumentasjon finner vi det vist at vurderingene rundt risiko og sårbarhet som fremkommer i ROS- analysen er ivaretatt i helsesektorens beredskapsplanverk. Vi har derfor ikke funnet grunnlag for å gi avvik på dette punktet.

Det er utarbeidet kontinuitetsplaner for hele helsetjenesten, inkludert legetjenesten. Kommunen har de senere årene ansatt en rekke kommunale fastleger hvor planene er forankret, men det er uklart hvor godt forankret kontinuitetsplanen er hos de private fastlegene. Vi anmoder derfor kommunen om å benytte etablerte samarbeidsarenaer med fastlegene for ytterligere forankring.

Det er ikke konstatert avvik etter helseberedskapslovgivningen.

Videre saksbehandling

Statsforvalteren sendte foreløpig tilsynsrapport til Drammen kommune 15.10.2024. Kommunen hadde frist til 04.11.2024 med å komme med eventuelle tilbakemeldinger eller korrigeringer.

Statsforvalteren mottok ingen tilbakemelding fra Drammen kommune.

Statsforvalteren har ikke avdekket avvik i tilsynet, og tilsynet avsluttes derfor med dette. Vi takker for et åpent og konstruktivt samarbeid under tilsynet.

Med hilsen

Christine Huseby Torjussen
direktør/fylkesberedskapssjef
samfunnssikkerhet- og beredskapsstaben

Anne Hilde Crowo
fylkeslege
helseavdelingen

Kristian Fosaas
seniorrådgiver - jurist
samfunnssikkerhet- og beredskapsstaben

Maren Heldahl
ass. fylkeslege
helseavdelingen

Dokumentet er elektronisk godkjent

Dokumenter lagt til grunn for tilsynet

Oversikt over dokumenter som ble benyttet under tilsynet:

• Helhetlig risiko- og sårbarhetsanalysen Drammen kommune 2024
• Helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse Drammen kommune 2020
• ROS Helse, sosial og omsorg
• ROS overordnet helseberedskap
• ROS smittevern Drammen kommune
• ROS miljørettet helsevern Drammen kommune
• Samfunnssikkerhet HØP
• Samfunnssikkerhet evaluering
• Overordnet strategisk plan for beredskap og kriseledelse
• Beredskap – varslingslister
• Varslingsliste samarbeidspartnere
• Varslingsliste kommunens kriseledelse
• Varslingsliste beredskapsstab
• Plan for helsemessig og sosial beredskap – praktisk del
• Plan for helsemessig og sosial beredskap – administrativ del
• Beredskapsplan for pandemisk influensa i Drammen kommune
• Beredskapsplan samfunnsmedisin – miljørettet helsevern, kommuneoverlege og kommunefarmasøyt
• Smittevernplan
• Infeksjonskontrollprogrammet – formål, ansvar og organisering
• Mikrospesifikke smitteverntiltak
• Tuberkulosekontrollprogram
• Isolering
• Koronarutiner
• Smitteverntiltak ansatte
• Delplan 1Etablering av evakuert og pårørendesenter
• Delplan 2 for psykososial beredskap og kriseteam
• Avtale om samordning av beredskapsplaner Drammen kommune og Vestre Viken helseforetak
• Samarbeidsavtale mellom Drammen kommune og frivillige organisasjoner
• Drammen kommunes pandemihåndtering 2022
• Evalueringsnotat hendelse «Hans»
• Evalueringsnotat hendelse «brann på Fjell»
• T01 Tiltakskort forsyningssikkerhet
• T02 Tiltakskort CBRNE-hendelser
• T03 Tiltakskort avlastningssamtale for innsatspersonell
• T04 Tiltakskort bistand fra samarbeidspartnere – frivilligheten
• Atomberedskap – råd om innemelding
• Atomberedskapsplan for Drammen kommune
• Vedtak plan for helsemessig og sosial beredskap
• Kommuneplanens samfunnsdel
• Plan for kompetanse, opplæring, øvelser og evaluering i beredskapsarbeidet
• Evalueringsrapporter og øvelser
• Avtale beredskapsfly – skogbrann
• Organisasjonskart mai 2024
• Reglement for kompetanse og delegering i Drammen kommune
• Kommunedirektørens delegeringsreglement
• Vedlegg til kommunedirektørens delegeringsreglement
• Autorisasjon – delegering

Deltakere under tilsynet

Ikke publisert her