Tilsynsrapport - tilsyn med kommunal beredskapsplikt og helseberedskap - Lillestrøm kommune 2024

Innledning

Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus gjennomførte tilsyn med Lillestrøm kommune sitt arbeid med og etterlevelse av kravene til kommunal beredskapsplikt og helseberedskap 24. oktober 2024.

Tilsynet var avgrenset til tre temaer innenfor kommunenes beredskapsplanlegging:

1. Kommunen har utarbeidet risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS-analyser) som oppfyller kravene
2. Beredskapsplanleggingen bygger på ROS-analyser
3. Kommunen har en forberedt kriseorganisasjon

I kravene til helseberedskap og kommunal beredskapsplikt ligger også forventninger om forebyggende beredskapsarbeid for å redusere sannsynligheten for at uønskede hendelser inntreffer, bl.a. koblet til kommunens samfunns- og arealplanlegging mm., samt sosialberedskap. Tilsynet omfattet ikke disse temaene.

Tilsynet ble gjennomført med hjemmel i:

• Lov 25. juni 2010 om kommunal beredskapsplikt, sivilbeskyttelse og Sivilforsvaret
• (sivilbeskyttelsesloven) § 29
• Forskrift 22. august 2011 om kommunal beredskapsplikt § 10
• Lov 23. juni 2000 nr. 56 om helsemessig og sosial beredskap (helseberedskapsloven)
• Forskrift 23. juli 2001 nr. 881 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. etter lov om helsemessig og sosial beredskap (forskrift om krav til beredskapsplanlegging)
• Lov 24. juni 2011 nr. 29 om folkehelsearbeid (folkehelseloven)
• Forskrift 25. april 2003 nr. 486 om miljørettet helsevern
• Lov 5. august 1994 nr. 55 om vern mot smittsomme sykdommer (smittevernloven)
• Lov 24. juni 2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse og omsorgstjenesteloven)
• Lov 15. desember 2017 nr. 107 om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenester mv.
• (helsetilsynsloven)
• Forskrift 28. oktober 2016 nr. 1250 om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten

Tilsynet med kommunal beredskapsplikt og helseberedskap ble gjennomført 24. oktober 2024 i Lillestrøm rådhus, med to personer fra samfunnssikkerhet- og beredskapsstaben og to personer fra helseavdelingen hos SFOS. Tilsynsgruppen gjennomførte intervjuer med ordfører, kommunedirektør, beredskapssjef, kommuneoverlege, brannsjef, kommunikasjonssjef, direktør helse og mestring og rådgiver miljørettet helsevern. Intervjuene ble gjort med utgangspunkt i innhentede beredskapsdokumenter som vi mottok fra kommunen i forkant av tilsynet.

Hovedinntrykk

Lillestrøm kommune ble dannet 1. januar 2020 ved sammenslåing av Fet, Skedsmo og Sørum kommuner. Kommunen er, med en befolkning på 94 201 (2024), blant Norges 10 største kommuner med tettbygde urbane områder og stor flerspråklig befolkning. Kommunen er knutepunkt for kollektivtrafikk med jernbane og buss som går i flere retninger. Det er to firefelts motorvei i kommunen, E6 og RV159. Kommunen har håndtert større hendelser de senere år, bl.a. brann ved Lillestrøm stasjon, flom og drikkevannsproblemer. Lillestrøm kommune har vist god evne til gjennomføring selv om enkelte ting er mangelfullt i planverket. Kommunen har EPS-plan og har drevet evakuerings- og pårørende senter for en nabokommune under håndtering av en stor hendelse.

Statsforvalteren har et godt inntrykk av samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet i Lillestrøm kommune. Det er ikke tidligere gjennomført tilsyn for Lillestrøm kommune, men i 2018 førte Fylkesmannen i Oslo og Akershus tilsyn med kommunene Skedsmo, Fet og Sørum. Når det gjelder arbeidet med overordnet risiko- og sårbarhetsanalyse og overordnet beredskapsplan, har kommunen kommet langt og fått mye på plass. Når det gjelder evne til gjennomføring har vi sett at Lillestrøm kommune leverer gode resultater.

Vi er godt fornøyde med det kommunen har lagt fram, både i innsendt dokumentasjon, under intervjuene på tilsynsdagen og kommunens tilbakemelding på foreløpig tilsynsrapport.

Helseberedskap

I helse- og omsorgstjenesten har kommunen lagt ansvars- og likhetsprinsippet til grunn, og linjestrukturen følges også i kriser. Det er to direktørområder med ansvar for helsetjenester: helse og mestring, som har ansvar for helsetjenester til innbyggere over 18 år, og oppvekst, som har ansvar for helsetjenester til innbyggere under 18 år, herunder helsestasjon- og skolehelsetjenesten. I tillegg har kommunen samlet kommuneoverlegefunksjonen i en egen stab som er organisert direkte under direktør for helse og mestring. Avdelingen består av tre hele kommuneoverlegestillinger (for tiden besatt av fire leger), i tillegg til to rådgivere/koordinatorer. I tillegg til samfunnsmedisinske oppgaver og smittevernplan, har avdelingen også ansvar for koordinering og oppfølging av fastlegeordningen og spesialistutdanningen til leger i kommunen. Kommuneoverlegen er, sammen med direktørene for helse og mestring og oppvekst, fast medlem av kommunens kriseledelse.

Helsesektoren har det siste året hatt stort fokus på å få på plass nødvendig beredskapsplanverk. Det er gjennomført ROS-analyser i alle tjenesteområdene. Helse og mestring sin ROS-analyse på sektornivå er en sammenstilling av disse ROS-analysene, med overordnet ROS-analyse. På bakgrunn av ROS-analysene er det utarbeidet beredskapsplan for helse og mestring. Det foreligger også beredskapsplan for oppvekst. Begge planene ble ferdigstilt i 2024. I tillegg er det utarbeidet kontinuitetsplaner i hele tjenesten, inkludert for kommuneoverlegen og fastlegene.

Kontinuitetsplanene er basert på erfaringene fra pandemien, men kommunen har vektlagt å gjøre planene mer generelle, slik at de kan benyttes ved ulike hendelser som setter personellkapasiteten på strekk. Det er også utarbeidet en egen «plan for kapasitetsøkning heldøgns behandlingsplasser institusjon i krisesituasjoner». Under intervjuene kom det frem at kontinuitetsplanen for fastleger så langt ikke er forankret hos fastlegene, men at dette er planlagt gjennomført.

Kommunen har egen smittevernplan og pandemiplan, der erfaringene fra pandemien er tatt inn. Videre er det utarbeidet delplaner for helsemessig og sosial beredskap og atomberedskap.

Når det gjelder miljørettet helsevern, er dette omtalt i beredskapsplanen for helse og mestring. Kommunen viser til den overordnede ROS-analysen og dokumentet «Kunnskapsgrunnlag for planlegging» som også inkluderer oversikt over befolkningens helsetilstand. For hendelser knyttet til smitte, er det vist til smittevernplanen og ulike rutiner og planer kommunen har for å forebygge miljøbåren smitte. Videre vises det til hovedansvaret for kjemisk påvirkning, det vil si forurensingshendelser, ligger hos til direktørområdet klima og infrastruktur. Statsforvalteren vurderer at kommunens planverk innen miljørettet helsevern ikke er tilstrekkelig til å fylle kravet i forskrift om miljørettet helsevern § 5. Vi viser til at planverket fremstår lite konkret og uten klare tiltak som kan iverksettes ved en hendelse, herunder opplisting av relevant kompetansemiljø som kan kontaktes.

Alt planverk og alle ROS-analysene er bygget opp rundt samme mal og lagt inn i kommunens kvalitetssystem. Beredskapsplanverket innen helse- og omsorgstjenesten fremstår som godt samordnet, både innad i helsesektoren og utad mot kommunens overordnede beredskapsplanverk. Vi viser videre til følgende veiledere som gode hjelpemidler i det videre arbeidet med kommunal beredskap og helseberedskap:

Vi viser videre til følgende veiledere som gode hjelpemidler i det videre arbeidet med kommunal beredskap og helseberedskap:

• Veileder til forskrift om kommunal beredskapsplikt
• Veileder til helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse i kommunen
• Tips ved risikovurdering som grunnlag for arbeidet med helse og-omsorgsberedskap i kommunen

Foreløpig tilsynsrapport

Foreløpig tilsynsrapport ble sendt til kommunen 8. januar 2025 og kommunens merknader til foreløpig tilsynsrapport er mottatt av Statsforvalteren 31. januar 2025.

I foreløpig tilsynsrapport har Statsforvalteren gitt kommunen totalt tre avvik, hvorav to på kommunal beredskapsplikt og ett på helseberedskap. I kommunens tilbakemelding ber kommunen Statsforvalteren om å vurdere å frafalle avvik 1 og 2. Avvik 3 har de ingen merknader til.

Avvik 1 i foreløpig tilsynsrapport:

Det er avdekket at det i risiko- og sårbarhetsanalysen ikke er gjort vurderinger av behovet for befolkningsvarsling og evakuering knyttet til de 21 hendelsene som er analysert i overordnet ROS.

Statsforvalteren har bl.a. begrunnet avviket med at det ikke er foretatt vurdering av behovet for befolkningsvarsel og evakuering for hver enkelt hendelse. Når det gjelder utdyping og nærmere beskrivelse av avviket, vises det til foreløpig tilsynsrapport.

I kommunes tilbakemelding på avvikene skiver de bl.a. at de er uenig i at ROS-analysen, slik den er gjennomført og presentert, ikke oppfyller forskriftens krav. Videre at de er uenig i Statsforvalterens tolkning av forskriften med hensyn til behovet for befolkningsvarsling og evakuering knyttet til hver enkelt av de 21 hendelsene som er analysert i overordnet ROS. Kommunen kan ikke se at forskriftens ordlyd eller DSBs veiledning til forskriften gir holdepunkter for å kreve at det istedenfor, eller i tillegg til det kommunen har gjort, skal gjøres en eksplisitt vurdering av behovet for befolkningsvarsling som er knyttet til hver enkelt hendelse som er analysert, slik Statsforvalteren har påpekt i den foreløpige rapporten.

Avvik 2 i foreløpig tilsynsrapport:

Kommunens beredskapsplan for evakuering bygger ikke på ROS-analyser. Kommunen skal ha utarbeidet overordnet beredskapsplan for kriseledelse/krisestab, evakueringsplan med ressursoversikt, plan for befolkningsvarsling og plan for krisekommunikasjon som er basert på ROS. Beredskapsplanen skal være samordnet med andre relevante offentlige og private krise- og beredskapsplaner.

Statsforvalteren har bl.a. begrunnet avviket med at når opplysningene rundt evakuering er mangelfulle i ROS-analysen, blir også planen mangelfull. Når det gjelder utdyping og nærmere beskrivelse av avviket vises det til foreløpig tilsynsrapport.

I kommunes tilbakemelding på avvik 2 skriver de bl.a. at dette avviket er krevende å lese. Statsforvalterens forståelse har vært at forskriftens § 4 d bygger på det samme prinsippet som i avvik 1; at behovet for evakuering skal være utredet for hver enkelt hendelse som er analysert i den helhetlige ROS-analysen. Og at evakueringsplanen derfor automatisk blir mangelfull uten disse utredningene.

Det vises til kommunens tilbakemelding i sin helhet for utdypende kommentarer.

På bakgrunn av kommunens tilbakemelding har Statsforvalteren bedt om veiledning fra Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) til å tolke bestemmelsen i forskrift om kommunal beredskapsplikt § 2 f. I DSB sin tilbakemelding går det bl.a. frem: «Sivilbeskyttelsesloven § 14, første ledd, andre punktum, beskriver at "Resultatet av dette arbeidet skal vurderes og sammenstilles i en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse". Hvorvidt den helhetlige ROS-analysen skal omfatte en vurdering av behovet for befolkingsvarsling og evakuering for hver enkelt hendelse eller i en overordnet sammenstilling, er ikke spesifisert i det samlede kravgrunnlaget.

På bakgrunn av DSB sin tilbakemelding er det gjort en ny vurdering og vi finner grunnlag for å frafalle avvik 1 og 2 fra den foreløpige tilsynsrapporten.

Denne endelige rapporten har derfor kun ett avvik som er gjeldende, og dette avviket er diskutert videre i dokumentet.

Resultater fra tilsynet

Definisjoner

Avvik: Manglende etterlevelse av krav fastsatt i bestemmelsene om kommunal beredskapsplikt i sivilbeskyttelsesloven og i forskrift til kommunal beredskapsplikt, samt helseberedskapsloven § 2-2, ledd, lov om folkehelsearbeid §§ 27 og 28, 2. ledd, forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. §§ 1 til 9, og smittevernloven § 7-1 og § 7-2, forskrift om miljørettet helsevern § 5.

Avvik

Følgende avvik ble avdekket under tilsynet:

Avvik 1:

Kommunens har ikke tilstrekkelig beredskapsplanverk for miljørettet helsevern for å håndtere CBRNE-hendelser.

Regelhenvisning

Helse- og omsorgstjenesteloven § 5-2, jf. helseberedskapsloven § 2-2, og forskrift om krav til beredskapsplanlegging § 3, folkehelseloven kapittel 3 om miljørettet helsevern, jf. forskrift om miljørettet helsevern § 5.

Vi viser til forskrift om miljørettet helsevern § 5, første ledd, annen setning, som lyder: «Kommunen skal gjennomføre en risiko- og sårbarhetsanalyse av faktorer i miljøet som kan ha negativ innvirkning på befolkningens helse, og legge det til grunn for sin beredskapsplanlegging, jf. helseberedskapsloven § 2- 2 Ved en miljøhendelse eller ved mistanke om utbrudd av sykdom knyttet til helseskadelige miljøfaktorer, skal kommunen iverksette nødvendige tiltak for å forebygge, håndtere og begrense negative helsekonsekvenser. Kommunen skal vurdere om den har kapasitet og kompetanse til selv å håndtere situasjonen, og innhente bistand fra Folkehelseinstituttet eller annet relevant kompetansemiljø der det er behov».

Vurdering og begrunnelse

Kommunen har vist til den overordnede ROS-analysen samt kunnskapsgrunnlaget for planarbeid. Dette er grundige og gode dokumenter, men vi kan ikke se at kommunen har gjort et uttrekk av dokumentene med tanke på hvilke faktorer/hendelser som er relevant å ROS-analysere for å sikre at kommunen har tiltak for å hendelser innenfor miljørettet helsevern, herunder CBRNE-hendelser. Vi viser i den sammenheng til «sammenstilling av risiko- og sårbarhetsanalyser i helse og mestring» som en mulig fremgangsmåte, eventuelt supplert med egne ROS-analyser dersom dette skulle mangle på noen områder.

Som følge av at kommunen ikke har gjort en egen ROS-analyse/sammentrekk av ROS-analyse for miljørettet helsevern, fremstår beredskapsplanverket fragmentert og delvis lite konkret. Det er ikke krav om at kommunen utarbeider en egen plan for miljørettet helsevern, men det må sikres at risiko og sårbarheter som avdekkes i ROS-analysen er ivaretatt gjennom tiltak og beredskapsplanverk. Det er klart hensiktsmessig å henvise til annet beredskapsplanverk der dette er dekkende, som f.eks. smittevernplan, atomberedskapsplan osv., men henvisningen bør være konkretiserte opp mot hendelse/risikoområde. Videre bør ressurser, ansvarsforhold (inkludert hvem som har fullmakt til å vedta tiltak for å iverksette tiltak for å håndtere helseskadelige miljøfaktorer) og eksterne kompetansemiljø som kan kontaktes gå tydelig frem. Ettersom kommunen har en ansatt innen miljørettet helsevern, er det også viktig at det foreligger kontinuitetsplan.

Videre saksbehandling

Statsforvalteren ber kommunen oversende en konkretisert plan for hvordan Lillestrøm kommune vil følge opp avviket. En plan for oppfølging skal sendes til oss innen 18. juni 2025. Når planen er mottatt, vil vi vurdere om planen og fristene er akseptable.

Når avviket er fulgt opp i tråd med oppfølgingsplanen, ber vi kommunen orientere Statsforvalteren om dette.

Eventuelle spørsmål kan rettes til Britt Falmår på telefon 41 47 60 87 eller e-post For spørsmål av helsefaglig karakter kan Maren Heldahl kontaktes på telefon 69 24 70 77 eller e-post .

Vi takker for et åpent og konstruktivt samarbeid under tilsynet.

Med hilsen

Christine Huseby Torjussen
direktør/fylkesberedskapssjef

Hanne Fisknes
fung. fylkeslege

Brit Falmår
rådgiver

Maren Heldahl
ass. fylkelege 

Samfunnssikkerhet og beredskapsstaben Helseavdelingen