Tilsynsrapport - Tilsyn med kommunal beredskapsplikt og helseberedskap - Ullensaker kommune 2025

Bakgrunn

Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus gjennomførte 30. oktober 2025 tilsyn med Ullensaker kommune sitt arbeid med og etterlevelse av kravene til kommunal beredskapsplikt og helseberedskap.

Tilsynet var avgrenset til tre temaer innen kommunenes beredskapsplanlegging:

1. Kommunen har utarbeidet risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS-analyser) som oppfyller kravene
2. Beredskapsplanleggingen bygger på ROS-analyser
3. Kommunen har en forberedt kriseorganisasjon

I kravene til helseberedskap og kommunal beredskapsplikt ligger også forventninger om forebyggende beredskapsarbeid for å redusere sannsynligheten for at uønskede hendelser inntreffer, bl.a. koblet til kommunens samfunns- og arealplanlegging mm., samt sosialberedskap. Tilsynet omfatter ikke disse temaene.

Tilsynet ble gjennomført med hjemmel i:

• Lov 25. juni 2010 om kommunal beredskapsplikt, sivilbeskyttelse og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven) § 29
• Forskrift 22. august 2011 om kommunal beredskapsplikt § 10
• Lov 23. juni 2000 nr. 56 om helsemessig og sosial beredskap (helseberedskapsloven)
• Forskrift 23. juli 2001 nr. 881 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. etter lov om helsemessig og sosial beredskap (forskrift om krav til beredskapsplanlegging)
• Lov 24. juni 2011 nr. 29 om folkehelsearbeid (folkehelseloven)
• Forskrift 25. april 2003 nr. 486 om miljørettet helsevern
• Lov 5. august 1994 nr. 55 om vern mot smittsomme sykdommer (smittevernloven)
• Lov 24. juni 2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse og omsorgstjenesteloven)
• Lov 15. desember 2017 nr. 107 om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenester mv. (helsetilsynsloven)
• Forskrift 28. oktober 2016 nr. 1250 om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten
• Lov 15. desember 2017 nr. 107 om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenester mv. (helsetilsynsloven) § 4 andre ledd

Gjennomføring av tilsynet

Statsforvalteren varslet Ullensaker kommune om tilsynet i brev datert 2. september 2025, og mottok etterspurt dokumentasjon. Dokumentasjon omfattet relevante dokumenter for gjennomføring av tilsyn med kommunal beredskapsplikt og helseberedskap. Dette ga Statsforvalteren et detaljert inntrykk av kommunens planverk og organisering av beredskapen. Dokumentgjennomgangen ble fulgt opp med fysiske intervjuer med sentrale personer i kommunens kriseorganisasjon på rådhuset i Ullensaker kommune den 30. oktober 2025.

Statsforvalterens tilsynsteam bestod av tre personer fra samfunnssikkerhet- og beredskapsstaben og assisterende fylkeslege fra helseavdelingen. På tilsynsdagen ble det gjennomført intervju med ordfører, brannsjef, beredskapskoordinator m. fl. Statsforvalteren gjennomførte sluttmøte med kommunen 12. november 2025, og la frem funn fra tilsynet.

Foreløpig tilsynsrapport ble oversendt til Ullensaker kommune 8. november 2025. Kommunen fikk anledning til å gi tilbakemelding på rapporten, og oversendte sin tilbakemelding 14. januar 2026. Kommunen hadde ingen innvendinger til rapporten og presiserte at de stiller seg bak vurderingene i den foreløpige tilsynsrapporten.

Hovedinntrykk

Ullensaker kommune hadde 45 573 innbyggere per. andre kvartal 2025 og er med det landet 25. største kommune (SSB, 2025). Kommunen grenser til Eidsvoll, Nes, Lillestrøm, Gjerdrum og Nannestad. Sentrale forhold som utpeker seg for kommunen, er flere militære installasjoner og nasjonalkritisk infrastruktur som Oslo lufthavn, jernbane, E6 og E16. I kraft av at den nasjonale flyplassen er lokalisert i kommunen, følger også oppgaver knyttet til mottakssenter. Sentrale utfordringer knyttet til dette kan eksemplifiseres med asylsøkere og smittevern. Geografisk sett er kommunen i et område som er utsatt for kvikkleire og utglidninger. Kommunen beskrives å være i vekst både befolknings- og næringsmessig.

Statsforvalteren har et godt inntrykk av samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet i Ullensaker kommune. Ved forrige tilsyn (2019) var det ett avvik og én merknad. Kommunen har vist evne til å håndtere beredskapsutfordringer på en god måte flere ganger tidligere, blant annet under pandemi og som støtteelement til andre kommuner. Kommunen er også regionalt vertskap for felles EPS og har regional legevakt på Jessheim. Beredskapsarbeidet omtales samlet sett gjennom intervjuene som styrket, spesielt de siste tre til fire årene. Planverket betegnes videre som robust og gjennomtenkt. Beredskapskulturen beskrives som god og fremoverlent, samt at den politiske interessen for beredskap i kommunen har økt i takt med den sikkerhetspolitiske situasjonen.

Kommunal beredskapsplikt

Når det gjelder kommunal beredskapsplikt utmerker kommunen seg i positiv forstand ved at det blant annet finnes et årshjul, flere regionale samarbeidsarenaer og en regional ROS-analyse. Videre fremheves spesielt kompetansematrisen som gir en oversikt over hvilken kompetanse som kreves for de som innehar roller og ansvar innenfor kommunens beredskap. Det er tilsynsgruppens oppfatning at denne oversikten både er egnet til å skape redundans i beredskapsarbeidet.

Av tilsendt dokumentasjon fremgår det at ROS-analysen følges opp jevnlig. Videre beskrives det når analyser, planverk og øvelser revideres. Det er konkret vurdert risikoreduserende tiltak for hver enkelt hendelse, og beredskapsplanen er forankret i ROS-analysen. Det finnes tiltakskort for konkrete hendelser, men også mer generiske tiltakskort som kan tilpasses situasjonen. Ullensaker synes å ha en sentral rolle i det regionale samarbeidet og totalinntrykket er at kommunen har god rolleforståelse, er bevisste sine ansvarsområder og funksjonen til de forskjellige dokumentene. Relevante funksjoner har stedfortredere med rolleforståelse og relevant opplæring.

Terskelen for å sette krisestab omtales gjennomgående som lav. Videre beskrives et samarbeid med relevante aktører om utarbeidelse av planverket der det har vært hensiktsmessig. Beredskap omtales også i kommuneplanens samfunnsdel, samt budsjett- og økonomiplan. Forhold som bør integreres i ROS-analysen etter plan- og bygningsloven, gjøres ved relevante hendelser som kvikkleireskred og storm, jf. pbl. § 4-3.

Beredskapsplanen bygger på ROS-analysen og det foreligger en plan for kommunens kriseledelse. Det finnes også varslingslister og en ressursoversikt, disse er i samme dokument. Statsforvalteren anbefaler at disse to separeres, samt at det i større grad fremgår av dokumentene hva som er interne og eksterne ressurser. Dette mener vi vil skape økt oversikt i en krisesituasjon, spesielt for personell som ikke er særlig kjent med dokumentene fra tidligere. Videre er dette dokumentet merket «konfidensielt», mens det i vedleggsoversikten er merket «unntatt offentlighet». Vi anbefaler at terminologien på dokumentene er mest mulig lik og at dokumentet merkes om, slik at det ikke skapes misforståelser knyttet til graderinger relatert til sikkerhetsloven (sikkl.), jf. sikkl. § 5- 3.

Videre finnes planer for evakuering, befolkningsvarsling og krisekommunikasjon. Kommunen har også tilgjengelige terminaler for nødnett og opplæring for disse. Nøkkelpersonell i kommunen knyttet til beredskapsarbeid er sikkerhetsklarert, jf. sikkl. § 8-2.

Kommunen har flere verktøy for planlegging, gjennomføring og evaluering av øvelser. Informasjonen fra dokumentene sammenfattet med avholdte intervjuer, belyser at forbedringspunkter identifiseres og brukes aktivt i revisjon av planverket. Kommunen arrangerer også beredskapsråd, her er blant annet næringslivet og Forsvaret inkludert i tillegg til nødetater og øvrige beredskapsaktører.

Helseberedskap

I helse- og omsorgstjenesten har kommunen lagt ansvars- og likhetsprinsippet til grunn, og linjestrukturen følges også i kriser. Helsevern og sosial omsorg er et av tre kommunaldirektørområder. I tillegg til helsetjenestene er også NAV og samfunnsmedisinsk enhet lagt til denne sektoren. Samfunnsmedisinsk enhet består av tre kommuneoverleger, en sykepleier og en kommunefarmasøyt. Denne enheten har blant annet ansvar for smittevernplan og for fastlegetjenesten. Kommuneoverlegene inngår i en firedelt samfunnsmedisinsk, døgnkontinuerlig beredskapsvakt, i samarbeid med Nes kommune. Vakten inkluderer smittevernansvar etter IHR- forskriften ved hovedflyplassen. Kommuneoverlegen inngår også i kommunens kriseledelse.

Når det gjelder beredskapsplanverk, er det utarbeidet en egen beredskapsplan for helse. Denne bygger på overordnet ROS-analyse. Det er ikke utarbeidet egen ROS-analyse for helsesektoren. På virksomhetsnivå har hver enkelt virksomhet utarbeidet ROS-analyse etter eget standardisert skjema. Basert på dette er det laget utkast til beredskapsplaner. Under intervjuene kom det frem at disse ikke er ferdigstilte. Helsevern og sosial omsorg har ikke avsatt egen ressurs til helseberedskapsarbeid.

Det er utarbeidet egen smittevernplan for hovedflyplassen, i tillegg til smittevernplan for øvrige deler av kommunen. Kommunen har evaluert erfaringene fra pandemien og det foreligger oppdatert pandemiplan, inkludert plan for massevaksinasjon. I oversendt dokumentasjon forelå alle smitte- og pandemiplanen i to utgaver. Under intervjuene ble det opplyst om at det pågår et opprydningsarbeid av planverket.

For miljørettet helsevern har kommunen inngått et samarbeid etter vertskommunemodellen, der Miljørettet helsevern-Øvre Romerike ivaretar oppgavene for Nannestad, Ullensaker, Gjerdrum, Nes, Hurdal og Eidsvoll. Vertskommune er Nannestad. Det er utarbeidet en felles beredskapsplan for miljørettet helsevern i Øvre Romerike, som har vært på høring hos kommuneoverlegene i de respektive kommunene og venter på endelig godkjenning. Vi finner det svært positivt at det foreligger en felles plan for kommunene i Øvre Romerike. Dette gir økt robusthet til planverk og legger et godt grunnlag for interkommunalt samarbeid ved eventuelle hendelser. I forbindelse med oppfølgingen av vårt beredskapstilsyn med Nannestad kommune, har vi fått oversendt planen og gjennomgått denne. Vår vurdering et at planen fremstår noe overordnet og kortfattet. Vi finner blant annet at planen med fordel kunne hatt en tettere kobling opp mot andre sektorer som naturlig også vil kunne bli involvert i en hendelse, f.eks. teknisk sektor og brannvesen. Vi anmoder derfor kommunen, sammen med de øvrige kommunene i samarbeidet, om å ha et fortløpende fokus på oppdatering av planen i etterkant av eventuelle øvelser og hendelser. Vi understreker også at Ullensaker kommune har et eget ansvar for å påse at deres oppgaver relatert til miljørettet helsevern ivaretas gjennom det interkommunale samarbeidet og planverket

Ullensaker kommune har også utarbeidet egen plan for atomberedskap, gjeldende for 2025-2029, som ligger til godkjenning. Vi fikk planen ettersendt etter tilsynet. I planen vises det til kommunens oppgaver ved en atomhendelse, jf. føringene fra DSA. For håndtering av oppgavene vises det til egne beredskapsplaner og prosedyrer for blant annet for utdeling av jodtabletter, krisekommunikasjon, evakuering og etablering av evakuert- og pårørendesenter og for opprettholdelse av kritiske tjenester, herunder helse- og omsorgstjenester.

Vårt inntrykk fra hendelser er at kommunen har håndtert disse på en veldig god måte, spesielt opp mot oppgavene knyttet til hovedflyplassen. Vi ser også at kommunen har lagt opp til en god og sammenhengende struktur på planverket innen helseberedskap. Funnene fra tilsynet (se under), indikerer likevel at arbeidet med å utarbeide et samordnet beredskapsplanverk innen helse har mangler når det gjelder koordinering og styring.

Resultater fra tilsynet

Definisjoner

Avvik: Manglende etterlevelse av krav fastsatt i bestemmelsene om kommunal beredskapsplikt i sivilbeskyttelsesloven og i forskrift til kommunal beredskapsplikt, samt helseberedskapsloven § 2-2, 1. ledd, lov om folkehelsearbeid §§ 27 og 28, 2. ledd, forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. §§ 1 til 9, og smittevernloven § 7-1 og § 7-2, forskrift om miljørettet helsevern § 5.

Avvik

Det er ikke funnet avvik etter gjennomgang av kommunens etterlevelse av sine plikter etter sivilbeskyttelsesloven §§ 14 og 15 og forskrift om kommunal beredskapsplikt.

Det er funnet følgende avvik etter gjennomgang av kommunens etterlevelse av sine plikter etter helseberedskapslovene:

Avvik 1:

Kommunens helseberedskapsplan på overordnet og virksomhetsnivå fremstår med et generelt preg og bygger i liten grad på ROS-analyser.

Regelverk:

Helse- og omsorgstjenesteloven § 5-2, jf. helseberedskapsloven § 2-2, og forskrift om krav til beredskapsplanlegging § § 2 og 3.

Vurdering og begrunnelse

Det er et krav at kommunens helseberedskapsplaner skal sikre opprettholdelse av tjenester ved mulige hendelser knyttet til avdekket risiko og sårbarhet. Dette må forstås slik at beredskapsplanen skal ta utgangspunkt i hendelser og sårbarheter som er avdekket og vurdert i ROS-analysene.

Ullensaker kommune har ikke utarbeidet egen ROS-analyse for helsesektoren, men vist til at de har lagt regional og kommunal ROS-analyse til grunn for helseberedskapsplanen. Begge ROS- analysene inneholder analyser av relevante risiko- og sårbarhetsområder, blant annet pandemi/epidemi, atomulykke, IHR-hendelse, bortfall av e-kom og svikt i vannforsyning. Særlig for pandemi, atomberedskap og IHR-hendelser, er analysene gode og man gjenfinner flere av tiltakene i hhv. planverket for smittevern og atomberedskap. Analysene for bortfall av e-kom og strøm går ikke i dybden på helsemessige konsekvenser og sårbarheter. Dette gjenspeiles i den overordnede helseberedskapsplanen, som har et generelt preg med få, konkrete tiltak. Det foreligger for eksempel ingen tiltakskort. I stedet er det utarbeidet en tabell for prioriteringer og tiltak ved hendelser. Under «prioritere helsehjelp» er følgende tiltak listet opp:

• Prioritere og beordre personell
• Redusere til minimumsbemanning der det vurderes forsvarlig
• Omdisponere og beordre personell i ferie/planlagt fravær ved hendelser som varer utover syv dager

Det er ikke nærmere spesifisert retningslinjer for prioritering av personell eller hva som er minimumsbemanning. Et annet tiltak i oversikten er «vurdere nedskalering av tjenester for å omdisponere personell», uten at det går frem hvilke tjenestetilbud som eventuelt skal nedskaleres og i hvilken rekkefølge. Samlet fremstår planen for generell til at den kan være til reell hjelp ved eventuelle hendelser.

Også på virksomhetsnivå bærer både ROS-analysene og beredskapsplanene preg av å være av mer overordnet og generell karakter. Flere av beredskapsplanene har helt likelydende tiltak, som f.eks. «omdisponere ansatte og prioritere arbeidsoppgaver», uten at det er gitt nærmere beskrivelse av hvordan dette arbeidet skal gjøres.

Samlet fremstår utformingen av planverket for generelt til at det kan være til reell nytte ved eventuelle hendelser. Det vil være viktig at kommunen sikrer gode ROS-analyser som grunnlag for planverket, jamfør kommunens egne føringer som sier at det skal utarbeides ROS-analyse for hver enkelt sektor. Det vil være naturlig at kommunen tar utgangspunkt i overordnet ROS-analyse. Kommunen må også se hen til i nasjonale risikovurderinger for helsetjenesten, herunder risikoområdene som kommer frem i Meld. St. 5 (2023-2024) En motstandsdyktig helseberedskap. Fra krig til pandemi, og tilpasse disse til lokale forhold.

Videre vil det være viktig at kommunen tar erfaringer fra øvelser og hendelser inn i planverket. Oversendt dokumentasjon viser at kommunen gjennomgående har god kultur for å evaluere hendelser og øvelser, uten at resultatene av evalueringene gjenfinnes i planverket. Vi anmoder også kommunen om å involvere relevante ressurser inn i arbeidet med helseberedskapsplanene. Vi viser i den sammenheng til at det under intervjuene kom frem at kommuneoverlegene ikke har vært involvert i arbeidet med overordnet helseberedskapsplan og at det i liten grad er kunnskap om hverandres planverk på tvers.

Avvik 2:

Kommunen har ikke forberedte tiltak for å sikre legetjenesten ved uforutsette hendelser som medfører at kommunen får reduserte evner til å yte helse- og omsorgstjenester eller hendelser som medfører en vesentlig belastning for kapasiteten.

Regelverk:

Helse- og omsorgstjenesteloven § 5-2, jf. helseberedskapsloven § 2-2, og forskrift om krav til beredskapsplanlegging §§ 3-7.

Vurdering og begrunnelse

Kommunen har ikke kontinuitetsplaner eller andre beredskapsplaner for å kunne omstille legetjeneste ved en hendelse. Dette gjelder både for fastlegetjenesten og kommunalt ansatte sykehjemsleger. Det er avgjørende at kommunen har planer som sikrer at hele helsetjenesten kan håndtere hendelser som reduserer virksomhetens evne til å yte tjenester eller gi ekstraordinære belastninger. Dette inkluderer hele legetjenesten, også fastlegene. Under intervjuene kom det frem at det pågår et arbeid med å utarbeide plan for legetjenesten, inkludert fastlegene. I den forbindelse gjennomfører kommunen samtaler med alle fastlegene, der helseberedskap er ett av flere tema som tas opp.

Ettersom lederansvaret for hhv. fastlegetjenesten og legevakt/sykehjem følger ulike ansvarslinjer, er det viktig at arbeidet med beredskapsplanene koordineres slik at planverket fremstår samordnet.

Videre saksbehandling

Statsforvalteren har mottatt kommunens svar på den foreløpige tilsynsrapporten. I kommunens svar til foreløpig tilsynsrapport beskriver kommunen at de har påbegynt arbeidet med å rette helseavvikene. Kommunen vil gi en mer konkret plan for retting av avvikene etter den endelige tilsynsrapporten er mottatt. Det er positivt at Ullensaker kommune har iverksatt flere tiltak og vil komme med konkrete planer for det videre arbeid med å rette opp avvikene.

Statsforvalteren vil følge opp kommunens videre arbeid med helseberedskap og ber om en plan for hvordan Ullensaker kommune vil følge opp avvikene med rimelige tidsfrister. En plan for oppfølging skal sendes til oss innen 25. februar 2026. Når planen er mottatt vil vi vurdere om planen og fristene er akseptable. Når avvik er fulgt opp i tråd med oppfølgingsplanen, ber vi kommunen orientere oss om dette.

Ettersom det ikke ble gjort funn av avvik etter kommunal beredskapsplikt er det helseavdelingen som overtar det overordnede ansvaret for oppfølging av tilsynet videre. Eventuelle spørsmål kan rettes til Maren Heldahl på telefon 69 24 70 77 eller e-post maren.heldahl@statsforvalteren.no.

Vi takker for et åpent og konstruktivt samarbeid under tilsynet.

Med hilsen

Christine Huseby Torjussen
direktør/fylkesberedskapssjef
samfunnssikkerhet- og beredskapsstaben

Marthe Myhre
rådgiver
samfunnssikkerhet- og beredskapsstaben

Fredrik Halvorsen
fylkeslege
helseavdelingen

Maren Heldahl
ass. fylkeslege
helseavdelingen