Tilsynsrapport

Rapport etter tilsyn med Hitra kommune barneverntjenesten 2023

Tidsrom for tilsynsbesøket:

07.03.23 - 08.03.23

Statsforvalteren i Trøndelag 26.06.2023

Statsforvalteren gjennomførte tilsyn med Hitra kommune og besøkte i den forbindelse barneverntjenesten fra 07.03.2023 til 08.03.2023. Vi undersøkte om Hitra kommune sørger for at barneverntjenestens oppfølging av barn i fosterhjem blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav, slik at barna får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn. Tilsynets konklusjon:

Hitra kommune har ikke et styringssystem som sikrer at barneverntjenestens oppfølging av barn i fosterhjem er forsvarlig jf. barnevernloven § 1-4 og kommuneloven § 25-1.

Det er funnet både stor variasjon i hvordan barneverntjenestens oppfølgingsarbeid utføres og en rekke mangler, herunder brudd på plikten til å:

i tilstrekkelig grad planlegge helhetlig og tilpasset oppfølging av barn i fosterhjem barnevernloven § 4-16.
evaluere og oppdatere omsorgsplanen ved vesentlige endringer av barnets situasjon jf. § 4-15 tredje ledd.
tilegne seg nok informasjon om barnets utvikling og omsorgssituasjon barnevernloven § 4- 16, herunder barnets mening om egen utvikling og omsorgssituasjon jf. § 1-6.
informere og gi barnet mulighet til å uttale seg i alle avgjørelser som berører barnet barnevernloven § 1-6.
gi informasjon om at barn under omsorg har muligheten for å ha med en tillitsperson i sin kontakt med barnevernet, jf. forskrift om medvirkning og tillitsperson §§ 9 og 12.
tilpasse og gi helhetlig oppfølging til det enkelte fosterhjemmet, herunder gi nødvendig råd, veiledning og støtte til fosterforeldrene, jf. fosterhjemsforskriften § 7 andre ledd.
vurdere hvor ofte fosterhjemmet skal besøkes, herunder i tilstrekkelig grad vurdere og begrunne hvorfor vilkårene for å beslutte reduksjon av minimum antall oppfølgingsbesøk er til stede, jf. fosterhjemsforskriften § 7 tredje ledd.
gjennomgå fosterhjemsavtalen med fosterhjemmet minimum en gang i året, jf. fosterhjemsforskriften § 6 første ledd.
dokumentere alle barnevernfaglige vurderinger og evalueringer av tiltak knyttet til oppfølging av barn i fosterhjem, barnevernsloven § 1-4, og kravet til god forvaltningsskikk.
gi ansatte nødvendig opplæring og veiledning barnevernloven § 2-1 syvende ledd.

Statsforvalteren vurderer at oppgaveutførelsen ikke i tilstrekkelig grad blir fulgt opp og kontrollert av ledelsen, og at svikt eller feil i oppfølgingen av barn i fosterhjem dermed også kan vedvare over tid. Dette gir samlet sett en stor risiko for at barn og unge i fosterhjem ikke får oppfølging i tråd med sine behov.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Statsforvalteren har undersøkt og vurdert om kommunen sikrer at barneverntjenestens arbeid med oppfølging av barn i fosterhjem er forsvarlig. Tilsynet med forsvarlig oppfølging av barn i fosterhjem innebærer en undersøkelse og vurdering av om:

Barneverntjenesten tilrettelegger for og gir barnet mulighet til å medvirke i oppfølgingen, og medvirkningen er dokumentert
Barneverntjenesten planlegger oppfølgingen av barnet
Barneverntjenesten tilegner seg tilstrekkelig informasjon om barnets utvikling, omsorgssituasjon og behov for endringer eller ytterligere tiltak
Barneverntjenestens oppfølging av fosterhjemmet er helhetlig og tilpasset den enkelte fosterfamilie
Barneverntjenesten besøker fosterhjemmet så ofte som nødvendig for å gi barnet forsvarlig oppfølging
Barneverntjenesten gjør en forsvarlig vurdering av barnets utvikling og omsorgssituasjon og konkluderer på om det er behov for endringer eller ytterligere tiltak
Barneverntjenesten iverksetter nødvendige beslutninger om behov for endringer eller ytterligere tiltak
Kommunen sikrer systematisk og tilpasset internkontroll i oppfølgingsarbeidet

Statsforvalterens tilsyn er gjennomført som systemrevisjon. Det innebærer at statsforvalteren har ført tilsyn med om kommunen utfører, styrer og leder arbeidet slik at de oppfyller aktuelle lov- og forskriftskrav. Statsforvalteren skal ikke overprøve enkeltsaker, men se på om tjenesten systematisk følger opp barn i fosterhjem i tråd med regelverket.

Kravene i tilsynet er utformet som overordnede krav knyttet til arbeidsprosesser i barneverntjenesten, og gjenspeiler det viktigste som må skje hos tjenesten for at oppfølgingen av barnet skal bli av god og forsvarlig kvalitet.

Den 1. januar 2023 trådte ny barnevernslov i kraft. Det er omsorgskommunen jf. barnevernsloven § 9-6 første ledd og forskrift om fosterhjem § 1 annet ledd (tidligere barnevernloven § 4-22), ansvar for oppfølging og kontroll av hvert enkelt barns situasjon i fosterhjem, som har vært gjenstand for dette tilsynet. Tilsynet har omfattet barneverntjenestens oppfølging av barn som bor i kommunale fosterhjem etter omsorgsovertakelse og plasseringen har skjedd ved tvang jf. barnevernsloven § 5-1 i ny barnevernslov). Med dette forstås hjem i barnets familie eller nære nettverk eller et fosterhjem som er rekruttert på generelt grunnlag. Barneverntjenestens ansvar for å følge opp biologiske foreldre har ikke vært en del av dette tilsynet.

Barn og fosterforeldres meninger om og erfaringer med barneverntjenestens arbeid med oppfølging, er viktig informasjon for å vurdere både kvaliteten på tjenestene og kommunens praksis når det gjelder brukermedvirkning. Et utvalg fosterforeldre og barn som bor, eller nylig har bodd i fosterhjem, har derfor blitt intervjuet i dette tilsynet.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunal barneverntjeneste, etter barnevernloven § 17-3 første ledd.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Tilsynet har gjennomgått barneverntjenestens dokumentasjon i de aktuelle sakene, fra perioden desember 2020 – desember 2022. Selve intervjuene med barn og fosterforeldre ble gjennomført i mars 2023. Den 1. januar 2023 trådte, som nevnt, ny barnevernslov i kraft. Barneverntjenestens praksis er derfor vurdert opp imot gjeldende regelverk på tidspunktet oppfølgingen av fosterbarnet ble utført. Det henvises til ny barnevernslov når perspektivet er nå og fremover.

Overordnede rettslige prinsipper

Det sentrale lovgrunnlaget for tilsynet med kommunenes barneverntjenester i 2022, er lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 (bvl.) med tilhørende forskrifter.

Sammen med Norges menneskerettslige forpliktelser oppstiller barnevernloven noen helt grunnleggende prinsipper som er førende for barnevernsområdet generelt, og derfor også for barneverntjenestens arbeid med oppfølging av barn i fosterhjem. Også forvaltningsloven (fvl.) inneholder regler som blir førende for dette tilsynet på et grunnleggende og overordnet nivå.

Barns rett til omsorg og beskyttelse kan utledes av både Grunnloven (Grl.) § 104 og FNs barnekonvensjon (Barnekonvensjonen) artikkel 3 og 19. Barns behov for omsorg og beskyttelse er også understreket av Den europeiske menneskerettsdomstol i mange saker, og er anerkjent som et legitimt inngrepsformål ved inngrep i retten til familieliv etter den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 8. Hvis myndighetene overtar omsorgen for et barn, påligger det dem likevel en positiv plikt til å sette inn tiltak for å tilrettelegge for gjenforening mellom barn og foreldre så snart det med rimelighet lar seg gjøre jf. Grl. § 102 og EMK art. 8 nr. 2.
Prinsippet om barnets beste er barnevernområdets mest sentrale Prinsippet fremgår av Barnekonvensjonen artikkel 3 og Grunnloven § 104, og skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger og avgjørelser som berører barn. I barnevernloven er prinsippet nedfelt i § 4-1 som sier at det skal legges avgjørende vekt på å finne tiltak til som er til det beste for barnet. Bestemmelsen slår også fast at det i vurderingen skal legges vekt på å gi barnet stabil og god voksenkontakt, og kontinuitet i omsorgen. Prinsippet om barnets beste utgjør en selvstendig rettighet for hvert barn, men det skal også vektlegges når andre lovbestemmelser skal fortolkes og virke som en retningslinje for saksbehandlingen i saker som berører barn. Barnets mening er et helt sentralt moment i vurderingen av barnets beste.
Barnets rett til medvirkning er et særlig viktig krav som er undersøkt i dette Barnets rett til å bli hørt følger av både Grunnloven § 104 og FNs Barnekonvensjon art. 12. I barnevernloven er prinsippet nedfelt i § 1-6 om retten til medvirkning. Bestemmelsen gir barnet en ubetinget og selvstendig rett til å medvirke, men ingen plikt. Retten gjelder i hele beslutningsprosessen og i alle forhold som berører barnet, ikke bare når det skal tas rettslige eller administrative avgjørelser. Barnets synspunkter skal i samsvar med barnets alder og modenhet, alltid tas med i vurderinger og bidra til at avgjørelser som fattes er til barnets beste. Forskrift om medvirkning og tillitsperson gjelder for alle deler av barnevernets arbeid, og utdyper hvordan barneverntjenesten skal sikre barnets medvirkning. Det fremkommer av Forskrift om medvirkning og tillitsperson § 9, at barnet skal informeres så tidlig som mulig om adgangen til å ha med seg en person barnet har særlig tillit til i kontakten med barnevernet. Det fremkommer av samme forskrift § 12 at barnevernstjenesten så tidlig som mulig skal informere barnet om muligheten til å ha en tillitsperson.
Forsvarlighetskravet i barnevernloven § 1-4 innebærer at tjenestene må holde tilfredsstillende kvalitet, ytes i tide og i et tilstrekkelig omfang. Barnevernlovens regel om forsvarlighet har et helhetlig utgangspunkt. Innholdet i kravet må tolkes i sammenheng med de øvrige bestemmelsene i barnevernloven, der særlig barnevernlovens formålsbestemmelse, prinsippet om barnets beste og barnets rett til å medvirke er viktige tolkningsfaktorer.
Dokumentasjon. Som en følge av forsvarlighetskravet i barnevernloven § 1-4, god forvaltningsskikk og plikten til internkontroll, har barneverntjenesten plikt til å dokumentere både barnevernfaglige vurderinger og de faktiske forhold som ligger til grunn for de beslutninger og vedtak som fattes. Det skal være synlig hva tjenestene har hatt av informasjon, hvilke vurderinger de har gjort og hva de har besluttet, slik at det er mulig å kvalitetssikre tjenestenes avgjørelser i saken. Skriftlighet er sentralt for å sikre den enkeltes rettssikkerhet, men også viktig for å sikre barnets mulighet til å bli kjent med egen historie. Skriftlighet er en forutsetning for å ivareta en kontinuitet i oppfølgingsarbeidet. Ved bytte av kontaktperson skal det være mulig for ny kontaktperson å lese seg opp på status i oppfølgingen av barnet. Barneverntjenesten har en generell plikt til å dokumentere barnets medvirkning i saksbehandlingen jf. Forskrift om medvirkning og tillitsperson § 7. Avgjørelser som gjelder ytelser og tjenester etter barnevernloven regnes som enkeltvedtak, jf. bvl. § 6-1 annet ledd. Dette innebærer at vedtaket skal begrunnes etter reglene i forvaltningsloven §§ 24 og 25.

Barneverntjenestens plikt til å følge opp barn i fosterhjem

Barnevernstjenestens plikt til å følge opp barn og foreldre etter vedtak om omsorgsovertakelse er overordnet regulert i barnevernloven § 4-16. Barneverntjenesten har etter § 4-16 et løpende og helhetlig ansvar for oppfølgingen for barnet, herunder å følge barnets utvikling og vurdere om det er nødvendig med endringer eller ytterligere tiltak, slik at barnet får best mulig omsorg. En del av ansvaret innebærer også arbeidet med gjenforening, samt å legge til rette for samvær med søsken der hensyn til barnet ikke taler mot det. At barneverntjenesten har et løpende og helhetlig ansvar for oppfølgingen av barnet, innebærer at tjenesten på en systematisk og regelmessig måte, må vurdere barnets behov. Det handler om å planlegge oppfølgingen, innhente informasjon og følge opp fosterhjemmet, vurdere, konkludere og iverksette beslutninger slik at barnet får den omsorgen og hjelpen det har behov for. Gjennomgående skal barnet medvirke og arbeidsprosessene understøttes av en systematisk internkontroll.

Forskrift om fosterhjem § 7 gir en nærmere utdyping av hva som ligger i barneverntjenestens plikt til kontroll og oppfølging av det enkelte barns situasjon i fosterhjemmet. Barnevernstjenestens oppfølging av fosterhjemmet skal være helhetlig og tilpasset den enkelte fosterfamilie jf. Forskrift om fosterhjem § 7 annet ledd. Oppfølgingsansvaret inkluderer nødvendig råd, veiledning og støtte til fosterforeldrene og gjelder så lenge barnet er i fosterhjemmet. Fosterforeldrenes egne biologiske barn er også en del av fosterfamilien og må inkluderes i barneverntjenestens oppfølging av hvilke behov fosterhjemmet har.

Barneverntjenesten skal besøke fosterhjemmet så ofte som nødvendig, men minst fire ganger i året jf. fosterhjemsforskriften § 7 tredje ledd. For barn som har vært plassert i fosterhjemmet i mer enn to år, kan barneverntjenesten vedta at antall besøk skal reduseres til minimum to ganger i året.

Den delen av fosterhjemsarbeidet som handler om veiledning, oppfølging og kontroll av det enkelte barns situasjon i fosterhjemmet, er kanskje den delen av fosterhjemsarbeidet som er aller viktigst for å få fosterhjemsplasseringen til å fungere etter sitt formål. Ansvaret for kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet innebærer et ansvar for å foreta en jevnlig kontroll med at barnet får den omsorg det trenger, og at fosterhjemsplasseringen for øvrig fungerer etter sitt formål. Det vil hele tiden være barneverntjenesten som har ansvaret for å vurdere hva som er nødvendig og forsvarlig oppfølging av det enkelte barn, om vilkårene for omsorgsovertakelse fortsatt er til stede, og om det konkrete fosterhjemmet er et egnet tiltak for barnet. Barneverntjenesten vil også ha et ansvar for å foreta endringer i barnets omsorgssituasjon som viser seg å være nødvendige.

Barn som er under barnevernets omsorg, vil ofte ha særlige behov som må imøtekommes gjennom systematisk innsats. Å utarbeide planer er en skriftliggjøring av en systematisk arbeidsform.

Barneverntjenesten har ansvar for å utarbeide ulike planer som for eksempel omsorgsplan (bvl. § 4-15 tredje ledd, fosterhjemsavtale (Forskrift om fosterhjem § 6), samværsavtaler/samværsplaner (bvl. § 4-19), tiltaksplaner for barn som mottar hjelpetiltak (bvl. § 4-5) og individuell plan for barn som har behov for langvarige og koordinerte tiltak eller tjenester (bvl. § 3-2 a).

Ved all oppfølging og utarbeidelse av planverk er det viktig at barneverntjenesten involverer og samarbeider både med barn og foreldre, jf. bvl. § 1-6 og § 1-7 på en systematisk måte.

Internkontroll

Det er nær sammenheng mellom styring av tjenesten og at tjenestene er forsvarlige.

Kommuneloven § 25-1 jf. bvl. § 2-1 regulerer de krav som stilles til kommunene når det gjelder internkontroll. Internkontrollen skal være systematisk, og at den må ha et omfang og innhold som er tilpasset barnevernstjenestens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold.

Det er kommunedirektøren i kommunen som er ansvarlig for internkontrollen. Bestemmelsens tredje ledd bokstav a til e stiller videre krav til innholdet i internkontrollen. Kommunen skal skaffe seg oversikt over, og følge med på, områder hvor det er fare for svikt i tjenesteenhetene eller at tjenestene ikke følger lov- og forskriftskravene. Hvilke styringsaktiviteter som er nødvendige for å få oversikt vil variere avhengig av blant annet organisering og størrelse på tjenestene.

God internkontroll kan bidra til at oppfølgingen av barn og fosterhjem foregår på en forsvarlig og kvalitativt god måte. Noen sentrale forutsetninger er imidlertid at den er risikobasert, tilstrekkelig formalisert og innbefatter ulike kontroll- og forbedringstiltak.

På barnevernsområdet må kravene til internkontroll ses i sammenheng med såkalte pliktbestemmelser i barnevernloven som har betydning for hvordan tjenesten skal sikre forsvarlige tjenester. I henhold til barnevernloven § 2-1 syvende ledd, skal kommunen sørge for at de ansatte i barneverntjenesten får nødvendig opplæring og veiledning. Ansvaret omfatter blant annet at ansatte må følges opp og få nødvendig støtte i arbeidet.

Figuren/flytskjemaet under gir en forenklet fremstilling av det som i realiteten er komplekse og individuelt tilpassede arbeidsprosesser i barneverntjenestens oppfølgingsarbeid. Den viser de overordnede krav knyttet til arbeidsprosessene. Kravene er rettet inn mot det viktigste som må skje hos tjenesten for at oppfølgingen av barnet skal bli av god og forsvarlig kvalitet.

internkontroll_flyttskjema

På flytskjemaet:

Planlegge oppfølging av barnet jf. bvl § 4-15, 3. ledd
Iverksette beslutninger knyttet til barnet jf. bvl. § 4-16, 2. setning
Barnet medvirker jf. bvl. § 1-6 og Forskrift om medvirkning
Informasjonsinnhenting om barnet jf. bvl. § 4-16, Fosterhjem- forskriften § 7
Oppfølging av fosterhjem, inkl. besøk Jf. Fosterhjemsforskriften § 7
Vurdere og konkludere på barnets situasjon og behov jf. bvl. § 4-16, 2. setning
Systematisk internkontroll jf. Kommuneloven § 25-1

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Ifølge Statistisk sentralbyrå hadde Hitra kommune pr. 4. kvartal 2022, 5 281 innbyggere. 922 av innbyggerne var barn i alder 0 til 17 år.

I rapportering til Bufdir oppgir kommunen å ha 11 barn under omsorg pr. 31.12.2022. Antall barn i fosterhjem totalt er 15. 15 % av barna i fosterhjem fikk ikke oppfølgingsbesøk i hht lovkrav i 2. halvår 2022.

3.1 Organisering:

Kommunedirektøren er øverste administrative leder i Hitra kommune. Kommunen har fire kommunalsjefer, som leder de fire fagområdene Oppvekst, Helse og omsorg, Plan, landbruk, miljø og VAR, og Eiendom og drift. Barneverntjenesten er organisert under fagområdet Oppvekst.

Kommunalsjef for Oppvekst leder åtte enheter, deriblant Barne- og familietjenesten. I Barne- og familietjenesten inngår foruten barneverntjenesten, PPT, helsestasjon og skolehelsetjeneste, og Familieteamet.

Barneverntjenesten i Hitra ble reetablert 1. april 2016, etter at det interkommunale samarbeidet med Frøya kommune opphørte. Barneverntjenesten ledes av en avdelingsleder. Hitra barnevern har et interkommunalt samarbeid om barnevernvakt. Barnevernvakta i Trondheim har vaktansvar utenfor ordinær arbeidstid.

På tilsynstidspunktet hadde Hitra barneverntjeneste, foruten leder, fire saksbehandlerstillinger i 100 % stilling, en miljøterapeut i 100% og en merkantil i 50%. Saksbehandlerne er generalister, og arbeider dermed med alle ansvarsområdene innenfor barneverntjenesten. Enhetsleder for Barne- og familietjenesten er stedfortreder for barnevernleder.

Barneverntjenesten i Hitra kommune inngår i læringsnettverk sammen med barneverntjenestene i Frøya, Heim, Orkland og Fosen; Læringsnettverket i Kystregionen. Formålet med de kommunale læringsnettverkene er kvalitetsutvikling og samarbeid om felles tiltak til barn og familier med behov for barneverntjenester.

3.2 Oppfølging av barn i fosterhjem

På tilsynstidspunktet hadde kommunen omsorgsansvaret for sju barn i kommunale fosterhjem. Statsforvalteren har gjennomgått alle sju saksmappene, og tilhørende dokumentasjon fra siste 2 år. Tre av sju barn bor i fosterhjem i familie eller nettverk.

3.2.1 Barns medvirkning

I Rutine for fosterhjemsbesøk står det at barneverntjenesten skal ha samtaler med fosterbarnet så ofte som nødvendig og minimum 4 ganger pr år. I Rutine for oppfølging av barn plassert i fosterhjem står det videre at det i samtalen med barnet skal ses hen til barnets tiltaksplan jf. barnevernloven § 4-5, eller plan for omsorgssituasjonen § 4-15.

Mappegjennomgangen viser at kontaktpersonene møter barnet i fosterhjem når oppfølgingsbesøkene gjennomføres. Barnet gis som hovedregel tilbud om å snakke med barneverntjenesten. Dersom barnet ikke ønsker å snakke med barnevernet, er det ikke dokumentert om barneverntjenesten har vurdert konsekvensen av dette, eller om det er vurdert behov for å innhente barnets meninger og synspunkter på annen måte. Barneverntjenesten er heller ikke aktive i å selv innhente barnets synspunkter om alle forhold som berører barnet.

Barnet høres i stor grad i spørsmål om samvær, men ikke om andre sentrale tema, som f.eks. forhold i fosterhjemmet, forhold mellom søsken, eller om tiltak som vurderes iverksatt i fosterhjemmet eller til barnet. Barneverntjenesten informerer ikke barnet, og gir ikke barnet mulighet til å uttale seg i alle avgjørelser som berører det.

Barnet informeres ikke om sin mulighet for å ha med seg en tillitsperson i kontakten med barnevernet. Barnet informeres heller ikke om hvordan opplysninger fra barnet skal benyttes, eller om hvem som eventuelt kan få innsyn i opplysningene barnet gir.

I intervju kommer det frem at kontaktpersonene er opptatt av å etablere en relasjon med barn i fosterhjem, men at dette ofte kan være vanskelig som følge av stadig bytte av kontaktperson. Det fortelles at det gjøres forsøk på være sammen med barna gjennom for eksempel aktiviteter eller turer. Dette ser vi også eksempler på i mappegjennomgangen.

Barna vi snakket med forteller at barneverntjenesten gir dem mulighet til å snakke med kontaktpersonen alene, men at flere ikke ønsker eller ser behov for det. Årsaker til at de ikke ønsker å snakke med kontaktperson varierer, men hyppig skifte av saksbehandler oppgis av flere, og er også noe som understøttes av fosterforeldre vi har snakket med.

3.2.2 Barneverntjenestens planlegging av oppfølgingen av barnet

Både ansatte og ledelse er opptatt av at det skal legges en plan for å sikre at det lovpålagte minimumskravet for antall oppfølgingsbesøk overholdes. I starten av året settes dato for oppfølgingsbesøk, men dette gjøres ikke konsekvent av alle. Oversikt over planlagte datoer og tidspunkt sendes i brev til fosterforeldrene. Antall planlagte besøk gjennomføres. I både Rutine for fosterhjemsbesøk og i Rutine for oppfølging av barn plassert i fosterhjem står det at antall besøk kan reduseres til 2 pr år dersom forholdene i fosterhjemmet er gode, og ikke tilsier behov for flere oppfølgingsbesøk. Videre må plasseringen ha vart i mer enn 2 år.

Det er utarbeidet omsorgsplaner i alle sakene. Omsorgsplanene justeres/endres ikke ved vesentlige endringer i barnets liv, som f. eks betydelige endringer i omfang og rammer for samvær. Det benyttes ikke arbeidsplaner, årshjul eller lignende for å sikre en systematisk planlegging. Ny mal «Barnets plan» er utarbeidet og skal benyttes, men er ennå ikke tatt i bruk av alle.

Det opprettes ansvarsgruppe der det er vurdert behov for det, og det fastsettes også tidspunkt for disse, og i enkelte tilfeller tema som skal tas opp, som f. eks hjemmesituasjon, skolesituasjon, veien videre, og tidspunkt for nytt møte. Det legges også en plan med datoer, tidspunkt og rammer for samvær. I noen tilfeller sendes det ut brev med oversikt over datoer for når barnet skal i besøkshjem. Organiseringen og administreringen av besøkshjemstiltak legges i all hovedsak til fosterforeldrene.

Av mappegjennomgangen ser vi at barnet medvirker i stor grad når det gjelder innhold og rammer for samvær, og samvær justeres i tråd med barnets ønsker. Barnet medvirker ikke i planleggingen av oppfølgingen for øvrig.

Fosterhjemsavtalen gjennomgås ikke årlig slik som forutsatt, og som det også fremgår av Rutine for oppfølging av fosterhjemmet. I tillegg til fosterhjemsavtalen skrives det en Oppdragsavtale.

Det fremgår av intervju at barnevernleder skal gjennomgå oppdragsavtalen årlig sammen med fosterhjemmet. I dette dokumentet skal godtgjøring og utgiftsdekning avtales. Av mappegjennomgangen ser vi at dette er gjort i noen av sakene, men at det også ligger oppdragsavtaler som ikke er oppdatert.

3.2.3 Barneverntjenestens innhenting av informasjon om barnets utvikling og omsorgsbehov

Ansatte har ikke umiddelbar tilgang til historisk arkiv, ettersom dokumenter før 2016 ble fjernarkivert i forbindelse med overgangen fra interkommunalt samarbeid med Frøya kommune, til etablering av egen tjeneste. Informasjon om f. eks bakgrunn for plasseringen er dermed ikke alltid tilgjengelig for barneverntjenesten.

Fosterforeldrene er den sentrale informasjonskilden når det gjelder barnets situasjon. Under oppfølgingsbesøkene får kontaktpersonen gjennom samtalen med fosterforeldrene, informasjon om hvordan barnet fungerer hjemme og på skolen, i fritiden, og hvordan samvær fungerer.

Rapport fra tilsynsfører og fra besøkshjem ligger i barnets mapper. I intervju kommer det frem at rapportene gjennomgås før oppfølgingsbesøkene gjennomføres. Det er derimot ikke dokumentert i mappene om det foretas en vurdering av innholdet i rapportene. Rapportene fra tilsynsfører og besøkshjem har i mange tilfeller et mangelfullt innhold.

Barnet er i liten grad informasjonskilde om egen utvikling og omsorgssituasjon. Dette henger trolig sammen med at flere av barna ikke ønsker, eller ser behov for å snakke med barneverntjenesten.

Barneverntjenesten innhenter i liten grad informasjon utover hva som fremkommer i oppfølgingsbesøkene og i ansvarsgruppemøter. Det er ikke dokumentert om det gjøres en vurdering av om mottatt informasjon er tilstrekkelig for å kunne vurdere og tilpasse oppfølgingen til barnet og fosterhjemmet.

Noen fosterforeldre beskriver at de som følge av flere bytter av kontaktperson, selv må oppdatere og informere kontaktperson i saken. I intervju med ansatte og fosterforeldre/barn kommer det frem eksempler på at informasjon kan glippe og beslutninger ikke bli fulgt opp, enten ved skifte av kontaktperson, eller ved kontaktpersonens fravær.

Av mappegjennomgangen finner vi at det i 4 av 7 saker foreligger viktig informasjon som ikke er fulgt opp, vurdert og konkludert på. Dette kan være informasjon som er gitt av fosterforeldrene eller som har kommet frem i ansvarsgruppe-/samarbeidsmøte.

3.2.4 Barneverntjenestens oppfølging av fosterhjemmet

Det foreligger to rutiner, Rutine for oppfølging av barn plassert i fosterhjem, og Rutine for gjennomføring av fosterhjemsbesøk. I begge disse rutinene fremkommer som nevnt at minimum antall lovpålagte besøk kan reduseres.

Antall lovpålagte besøk gjennomføres, og dette har høy prioritet både i barneverntjenesten og i kommuneledelsen. I 5 av 7 saker er det besluttet reduksjon av minimum antall besøk fra 4 til 2 besøk årlig. Vesentlig informasjon i saken er ikke inntatt i vurderingen av at det er grunnlag for reduksjon, f. eks kan dette være overganger i barnets liv, helseutfordringer, eller fosterhjemmets uttrykte behov for veiledning.

Det skrives referat fra oppfølgingsbesøkene, og det benyttes en mal for referat fra besøkene som viser punkter over aktuelle tema. Det er variasjon i hvilken informasjon som nedtegnes i referatene, og det fremkommer lite informasjon om fosterforeldrene.

Rutinen beskriver i liten grad de aktiviteter kontaktpersonen skal utføre. Det beskrives f.eks. ikke hvordan oppfølgingen skal gjøres planmessig og systematisk, eller hvilken informasjon kontaktpersonen skal innhente for å kunne følge opp barnets individuelle behov. Heller ikke hvordan barneverntjenesten skal gå fram for å kunne vurdere fosterforeldrenes behov for veiledning og støtte, eller hvordan de skal gå frem for å kunne gi/tilby fosterforeldrene veiledning og støtte.

Av intervju fremgår det at ansatte forsøker å tilegne seg informasjon om fosterhjemmet og barnet ved å lese informasjon som finnes i mappa, og som er mottatt siden sist. Det er ikke klart for ansatte hvordan oppfølgingsbesøkene skal forberedes, og det er personavhengig hvordan planleggingen av oppfølgingen utføres og gjennomføres i praksis.

Utover lovpålagte oppfølgingsbesøk og telefonsamtaler/sms/e-post for avklaring av samvær, er kontakt mellom barneverntjenesten og fosterhjemmet i all hovedsak basert på at fosterhjemmet selv tar kontakt med barneverntjenesten.

Det dokumenteres ikke eventuell råd og veiledning som fosterhjemmene gis ved oppfølgingsbesøk, eller pr telefon mellom besøkene. Fosterhjemmenes uttrykte behov for kunnskap, råd og veiledning, spørsmål om f.eks. frikjøp følges ikke alltid opp. Det er ikke dokumentert at barneverntjenesten foretar en vurdering av om fosterforeldrene har behov for tiltak for å utøve omsorgsoppgaven.

Informasjon om fosterhjemmenes totalbelastning vurderes ikke.

Av mappegjennomgangen ser vi at det i 3 av 7 saker har vært iverksatt tiltak med veiledning fra Kystregionens felles fosterhjemsveileder. Også i intervju av ansatte kommer det frem at behovet for denne ressursen er til stede og oppleves som et godt tiltak. Imidlertid er tilgangen på ressursen begrenset, som følge av at fosterhjemsveilederen skal bistå i flere kommuner. Også i intervju med fosterforeldre gis det uttrykk for at dette tiltaket oppleves som viktig og nyttig.

Mappegjennomgangen viser at det i flere av sakene hvor det er besluttet reduksjon til minimum 2 årlige oppfølgingsbesøk, planlegges det for, og gjennomføres 3 årlige besøk. Det er ikke dokumentert vurderinger knyttet til hvordan man har kommet frem til at det skal gjennomføres 3 besøk. Det er heller ikke dokumentert vurderinger undervegs i året av om det er behov for ytterligere besøk enn først planlagt. Tilsynet vurderer at det i 4 av 7 saker foreligger informasjon som tilsier at ekstra besøk burde vært vurdert.

Fosterforeldrene vi snakket med opplevde skifte av saksbehandlere som utfordrende, ved at det var vanskelig for barneverntjenesten å holde oversikt i saken, følge opp informasjon, og være oppdatert på forhold og behov rundt barnet og i fosterhjemmet. Av mappegjennomgangen ser vi at 5 av 7 barn har fått ny kontaktperson i løpet av 2 år. 2 av 7 barn har fått ny kontaktperson 3 ganger, og 2 barn 4 ganger i løpet av siste 2 år. Vi ser også at det i tillegg til skifte av kontaktperson, kan ha vært andre ansatte som har gjennomført enkelte av de lovpålagte oppfølgingsbesøkene.

3.2.5 Barneverntjenestens vurdering av barnets utvikling og omsorgssituasjon, og iverksetting av beslutninger

I mal for referat fra oppfølgingsbesøk er det lagt inn et punkt «Vurderinger». I denne malen er det ingen hjelpetekst som viser hvilke momenter vurderingen som et minimum bør inneha.

Vurderingene i referatene fra oppfølgingsbesøkene, er av varierende kvalitet. Det er ulikt hva som nedtegnes, og vurderinger fremstår enkelte ganger som foretatt på for tynt grunnlag. I noen tilfeller fremstår vurderingene som kopi av vurderinger fra tidligere oppfølgingsbesøk.

I referat fra ansvarsgruppemøte dokumenteres en oppsummering, og i noen tilfeller en vurdering. Vurderingene er som nevnt, av varierende kvalitet.

Informasjon som barneverntjenesten mottar i forbindelse med oppfølgingsbesøk og ansvarsgruppemøter, blir ikke alltid vurdert med tanke på behov for ytterligere oppfølging eller tiltak. I de tilfeller det er iverksatt tiltak som f. eks besøkshjem, fremkommer det ikke alltid hvilke behov tiltaket er vurdert ut fra.

Vurderinger som gjøres i forbindelse med intern saksgjennomgang, eller annen intern drøft, nedtegnes ikke i barnets journal. Ved sak meldt inn til Drøftingsmøte skal det benyttes skjema, både som forberedelse og for å skriftliggjøre konklusjon i møte. Denne praksis har nylig kommet i gang, og er dermed ikke etablert. Vi har ikke sett dette benyttet i de sakene vi har gjennomgått.

Vi ser i noen tilfeller at fosterhjemmets behov for veiledning og støtte er vurdert, ved at det er i igangsatt tiltak med fosterhjemsveileder. I de tilfeller oppdragsavtalen med fosterhjemmet er revidert, er også fosterhjemmets godtgjørelse/tilskudd/utgiftsdekning fastsatt. Det er imidlertid ikke nedtegnet hvilke vurderinger som er lagt til grunn for fastsettelsen.

3.3 Internkontroll

3.3.1 Ansvarsfordeling

Det foreligger ikke stillingsbeskrivelser, arbeidsbeskrivelser eller funksjonsbeskrivelser som sier hvordan ansvar, oppgaver og myndighet er fordelt mellom barnevernleder, enhetsleder, kommunalsjef og kommunedirektør.

Det foreligger et notat fra 12. juli 2022, om delegering av myndighet og ansvar. Dette beskriver at myndighet og ansvar etter lov om barneverntjenester er delegert fra kommunestyret og videre ned til leder av barne- og familietjenesten og leder av barneverntjenesten. Ved barnevernleders fravær er enhetsleder barne- og familietjenesten eller kommunalsjef for oppvekst stedfortreder. I intervju kommer det frem at enhetsleder er stedfortreder for barnevernleder, og dernest kommunalsjef. I intervju fortelles det at i praksis kan kommunalsjef involveres i barnevernfaglige spørsmål, da enhetsleder ikke innehar fagbakgrunn fra barnevernfeltet.

Det har i de siste par årene vært midlertidighet og utskifting av ledelse. Det kommer frem i intervju at det i barnevernleders permisjon fra august 2021 til tiltredelse august 2022, var noe uklart hvordan det faglige ansvaret var fordelt mellom ansatte og konstituert barnevernleder.

I intervju kom det frem at kommunen skal starte en evaluering av Barne- og familietjenesten, for å vurdere behov for endringer i organiseringen.

3.3.2 Møtestruktur og rapporteringslinjer

Barneverntjenesten har fast struktur med avdelingsmøter for alle ansatte tirsdager og torsdager. Tirsdager er det i tillegg annenhver gang, henholdsvis Interndag og Drøftingsmøte. I avdelingsmøtene tirsdag og torsdag gjennomgås mottatte bekymringsmeldinger, post, og oppgaver fordeles. I interndag tirsdager tas det i tillegg opp aktualiteter, det kan settes av tid til faglige oppdateringer og det kan inviteres eksterne samarbeidspartnere for informasjon og samarbeid.

Enkeltsaker kan meldes til Drøftingsmøte, som avholdes annenhver tirsdag. Det er nylig utarbeidet drøftingsskjema som skal benyttes for å forberede og strukturere drøft i møtet, men dette er ennå ikke en etablert og benyttet praksis. Det er noe uklart hvilke saker eller tema som kan, eller bør meldes inn til felles drøft.

«Vår tid» skal gjennomføres 1 time annenhver uke mellom barnevernleder og den enkelte ansatte, men i praksis gjennomføres dette sjeldnere. I møtet skal den enkelte ansattes saksportefølje gjennomgås. Av intervju kommer det frem at det er noe uklart hva som skal drøftes og gjennomgås når, og i hvilke møtefora.

Ca. hver tredje uke, eller oftere ved behov, har barnevernleder møte med enhetsleder. Her tas det opp tema knyttet til fag, personalsituasjon og personalspørsmål, og økonomi. Møtet skal også fungere som lederstøtte for barnevernleder.

Barnevernleder deltar månedlig i enhetsledermøte og i felles møte i barne- og familietjenesten. Det gjennomføres også månedlige møter med kommunalsjef Oppvekst, enhetsleder Barne- og familietjenesten og barnevernleder, hvor det i hovedsak rapporteres på økonomi. Kommunalsjef rapporterer videre oppover til Kommunedirektør, hovedsakelig på økonomi.

Det er en fast møtestruktur mellom barnevernleder og kommuneledelse. Imidlertid er det ikke fast rutine for å rapportere om kvaliteten på arbeidet, eller på risikoområder. Dette etterspørres også i liten grad av kommuneledelsen. Det rapporteres ikke på nøkkeltall fra barneverntjenestens fagsystemer.

3.3.2 Rutiner og prosedyrer

Kommunen benytter det elektroniske kvalitetssystemet Compilo. Rutine for fosterhjemsbesøk og Rutine for oppfølging av fosterhjem ligger i Compilo, og disse rutinene er kjent for ansatte. Gjeldende rutiner beskriver, som nevnt, i liten grad hvilke aktiviteter kontaktpersonen skal utføre i oppfølgingsarbeidet, f. eks hvordan oppfølgingen skal gjøres planmessig og systematisk. Noen ansatte forteller at de benytter saksbehandlerrundskrivet som supplement til rutinene.

Rutine for arbeid med prioriterte saker, beskriver hvordan barneverntjenesten skal arbeide ved fravær i tjenesten. I dette ligger også tiltaket fargekoding av saker. Mappegjennomgangen viser at rutinen benyttes, og i intervju er det klart for ansatte hva som ligger i rollen som 2èr i saker.

Det opplyses i intervju at arbeid med revidering av rutinene er påbegynt.

3.3.3 Avdekke og følge opp avvik, og risiko for avvik

En viktig del av internkontrollen er at kommunens ledelse avdekker og følger opp avvik og risiko for avvik, jf. kommuneloven § 25-1 andre ledd bokstav c.

Kommunen har ikke foretatt en risiko- og sårbarhetsanalyse når det gjelder oppfølging av barn i fosterhjem. Det er iverksatt noen tiltak, som følge av avdekte sårbarheter, som f. eks saksbehandler 1 og 2 i alle saker, fargekoding av saker, og Rutine for oppfølging av prioriterte saker. Tiltakene blir imidlertid ikke systematisk evaluert.

I intervju med ansatte og ledelse gis det ulike svar på hvor det vurderes være størst risiko for svikt i overholdelse av lov og forskrift når det gjelder tilsynstemaet.

Det finnes en Rutine for avvikshåndtering. Avvikssystemet som benyttes er kjent for ansatte, og det benyttes til en viss grad. Ledelsen er opptatt av at det skal meldes avvik på manglende gjennomføring av lovpålagte oppfølgingsbesøk. Det er ikke klart for alle ansatte eller for ledelse hvilke andre avvik som skal registreres i avviksystemet.

Det gjennomføres ikke stikkprøver, for å følge med på tjenestens praksis. «Vår tid» benyttes med formål om at leder skal ha oversikt over aktivitet i enkeltsaker. Videre godkjenner barnevernleder alle vedtak. Utover dette er den enkelte saksbehandlers arbeid basert på tillitt til at de innehar nødvendig kunnskap og kompetanse til å utføre arbeidet i henhold til lovkravene.

Ledelsen følger ikke med på hvorvidt vurderinger og beslutninger dokumenteres tilstrekkelig. Ledelsen etterspør ikke, og kvalitetssikrer ikke at rutinene følges utover at det er en tydelig forventning om at minimum antall oppfølgingsbesøk skal gjennomføres. I mappegjennomgangen ser vi lite spor av lederinvolvering, i form av drøftinger eller kontroll.

Det er registrert to avvik på tilsynstemaet i tilsynsperioden. Disse avvikene er håndtert av ledelsen. Det er ikke iverksatt tiltak som følge av avvikene.

3.3.4 Opplæring og veiledning av ansatte

En del av internkontrollen er å sørge for tilstrekkelig opplæring og kompetanse hos de ansatte, herunder sørge for tilstrekkelig støtte og oppfølging i arbeidet, jf. bvl. § 2-1 syvende ledd.

Kommunen har en kompetanseplan for barneverntjenesten gjeldende for 2022-2024. I denne fremkommer at Hitra kommune må ha en bevisst ansettelsesstrategi i planperioden, som tar sikte på å dekke tjenestens kompetansebehov og krav om kompetanse. Videre at Bufdirs videreutdanninger prioriteres, samt hvilke kurs som prioriteres. Det foreligger også interne retningslinjer for ansatte som ønsker å søke master, videreutdanninger og kurs. Kompetanseplanen skal revideres årlig i desember måned.

Alle ansatte deltar tirsdager på interndag, hvor det også kan settes av tid til faglig oppdateringer. Utover dette er det opp til den enkelte kontaktperson å vurdere og melde inn saker som skal drøftes til «Drøftingsmøte», men som nevnt er ikke dette ennå en etablert praksis.

I intervju kommer det frem at nyansatte ikke gis opplæring i hva som ligger i ansvaret med oppfølging av barn i fosterhjem. De blir gjort kjent med hva som ligger i oppfølgingsansvaret gjennom å lese tidligere referat, og å benytte mal for referat fra oppfølgingsbesøk. I tillegg gis det noe veiledning fra barnevernleder i enkeltsaker i forbindelse med saksgjennomgangen «Vår tid», men innholdet i dette dokumenteres ikke. Ansatte forteller at de i stor grad bruker hverandre for å få råd, veiledning og hjelp til utøvelse av oppgavene.

Ansatte i barneverntjenesten arbeider som generalister, og arbeider dermed med alle ansvarsområdene i barneverntjenesten. I intervju kommer det frem at ansatte opplever det som utfordrende å holde seg oppdatert på og å utøve alle oppgavene i henhold til lovkravene.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Oppfølging av barn i fosterhjem

4.1 Barnets medvirkning

Det at barnet gis tilstrekkelig informasjon er en forutsetning for at barnet skal kunne medvirke i sin sak. Barneverntjenesten skal sikre at barnets mulighet til å medvirke skjer i trygge rammer for barnet, og tilrettelegge for at barnet får uttale seg fritt om forhold det er opptatt av. For å sikre dette bør også barnet informeres om hva opplysninger fra barnet skal brukes til, og hvem som eventuelt kan få innsyn i opplysningene.

På Hitra har vi gjennom tilsynet sett at det stadig er nye kontaktpersoner gjennomfører oppfølgingsbesøkene. Dette vanskeliggjør kontaktetableringen og relasjonsbyggingen mellom kontaktperson og barn, og kan føre til at barna ikke ønsker møte/snakke med barnevernet når de kommer på besøk. Det gir også barnet dårligere grunnlag for eksempel til å dele vanskelige tanker eller informasjon med kontaktpersonen. Intervju med barn og fosterforeldre understøtter at relasjonsbyggingen mellom barn og kontaktperson er utfordrende.

Selv om barneverntjenesten møter barnet når de er på oppfølgingsbesøk, så gjennomføres det ikke alltid samtale med barnet om viktige tema. Barneverntjenesten får dermed ikke informasjon fra barnet, og sikrer dermed ikke alltid at barnet høres før det fattes beslutninger som vedrører det. Ved vurdering av samvær ser vi imidlertid at barnets synspunkt og mening tillegges stor betydning.

Barneverntjenesten sikrer ikke at barn under omsorg får informasjon om muligheten for å ha med en tillitsperson i sin kontakt med barnevernet. Dette, kombinert med at barnet stadig møter nye personer fra barnevernet, at barnet ikke gis tilstrekkelig informasjon, og at barnet ikke vet hva opplysninger skal brukes til og hvem som har innsyn, gjør at barneverntjenesten kan gå glipp av informasjon som er viktig og nødvendig for å kunne gi barnet en forsvarlig oppfølging.

Statsforvalteren vurderer at barneverntjenesten ikke sørger for at barn under omsorg informeres og gis mulighet til å uttale seg i alle avgjørelser som berører det.

Samlet er dette brudd på barnevernloven § 1-6, og forskrift om medvirkning og tillitsperson §§ 9 og 12.

4.2 Barneverntjenestens planlegging av oppfølgingen

Barn under omsorg av barnevernet vil ofte ha særlige behov som må imøtekommes gjennom systematisk innsats. Det sentrale i alt planarbeid er at det skal legge grunnlaget for et systematisk arbeid, gjennom å peke på behov og angi hvordan behovene skal følges opp. Det er av vesentlig betydning at barneverntjenesten innehar eller tilegner seg nødvendig og tilstrekkelig informasjon om barnet og om fosterhjemmet.

Statsforvalteren vurderer at barneverntjenesten planlegger og skaper en viss forutsigbarhet i oppfølgingen, ved at det avsettes datoer for gjennomføring av besøk og ansvarsgruppemøter. Statsforvalteren vurderer at arbeidsplaner, årshjul eller lignende vil kunne bidra til bedre oversikt og kontroll i oppfølgingsarbeidet. Den nye malen «Barnets plan» som vi ser benyttet i noen få saker, kan bidra til en mer planmessig og systematisk oppfølging. Gode planer er særlig viktig i en tjeneste hvor det er høy turnover og midlertidighet både blant ansatte og i ledelsen. Manglende planverk, kombinert med at de rutiner som foreligger, ikke gir tilstrekkelig føringer for hva som er innholdet i oppfølgingen og oppfølgingsansvaret, og at ansatte ikke gis opplæring, øker risikoen for at barn i fosterhjem ikke får den oppfølgingen de har behov for og krav på.

Statsforvalteren har sett at fosterhjemsavtalen ikke gjennomgås årlig, og at omsorgsplanene ikke revideres med behov. Dette er brudd på forskrift om fosterhjem § 6 første ledd siste setning, og barnevernloven § 4-15 tredje. ledd.

4.3. Barneverntjenestens innhenting av informasjon om barnets utvikling og omsorgssituasjon

En forutsetning for at barneverntjenesten skal kunne gi barnet en forsvarlig oppfølging er å ha nok informasjon om barnets utvikling, behov og omsorgssituasjon. Barneverntjenesten må kjenne til foreliggende informasjon om barnet, herunder barnets historikk, og samtidig aktivt innhente informasjon underveis i oppfølgingsarbeidet. Det at barneverntjenesten ikke til enhver tid har tilgang på dokumentasjon før 2016, utgjør en risiko for at særlig nye kontaktpersoner ikke er kjent med grunnlaget for en plassering, eller har tilgang til annen relevant informasjon i saken. Dersom barnet opplever at kontaktpersonen ikke er kjent med deres historie, kan det bidra til ytterligere utfordringer med etableringer av en trygg kontakt og relasjon mellom barnet og kontaktpersonen.

Oppfølgingsbesøkene og samtale med fosterforeldrene under disse besøkene, er barnevernets hovedkilde til informasjon. I tillegg er informasjon som mottas i ansvarsgruppemøter sentral. Det vil også i perioder kunne være behov for å innhente ytterligere informasjon for å kunne følge med på barnets utvikling og behov.

Når oppfølgingsbesøkene holdes på et minimumsnivå og barnet ikke ønsker å snakke med barnevernet under besøkene, er det en risiko for at barneverntjenesten ikke har nok informasjon om barnets utvikling og omsorgsbehov. Statsforvalteren vurderer, som vist i kapittel 3, at det i noen saker foreligger informasjon som barneverntjenesten ikke har vurdert eller fulgt opp med tanke på behov for endring eller ytterligere tiltak for å sikre barnet best mulig omsorg.

4.4 Barneverntjenestens oppfølging av fosterhjemmet

Barneverntjenestens oppfølging av fosterhjemmet skal være helhetlig og tilpasset den enkelte fosterfamilie. Oppfølgingsansvaret inkluderer nødvendig råd, veiledning og støtte til fosterforeldrene.

Statsforvalteren vurderer at det for raskt og på for tynt grunnlag besluttes reduksjon i minimumskravet på 4 oppfølgingsbesøk pr år. Vi vurderer at barneverntjenesten i flere saker burde vurdere om det er behov for flere enn minimum antall besøk. Dette spesielt ved bytte av kontaktperson, og ved kritiske overganger i barnets liv.

4 oppfølgingsbesøk er et minimumskrav, og reduksjon til minimum 2 besøk pr år kan kun gjøres når forholdene i fosterhjemmet anses som gode. Det må dokumenteres at forholdene ligger tilstrekkelig til rette for reduksjonen. Barneverntjenesten må som del av sitt ansvar vurdere om fosterhjemsplasseringen fungerer i forhold til målsettingen og barnets behov, og om det er behov for tiltak for at fosterhjemmet skal ivareta sin omsorgsoppgave.

Statsforvalteren vurderer at barneverntjenesten i 4 av 7 saker burde ha vært «tettere på» i kritiske faser og vurdert/iverksatt flere fosterhjemsbesøk, blant annet for å gi eller vurdere behov for råd og veiledning, samt vurdere og ta stilling til f. eks forespørsler fra fosterforeldre om frikjøp.

Forsvarlighetskravet i barnevernloven tilsier en nøye vurdering av hyppigheten av besøk i fosterhjemmet. Det at barna ikke ser behov for, ønsker eller ikke ser hensikten i å snakke med barnevernet, kan også i seg selv tilsi et behov for ekstra besøk. For å kunne vurdere om forholdene i fosterhjemmet er gode, vil informasjon fra barnet om dette, være et sentralt moment i vurderingen.

Statsforvalteren vurderer at et ensidig fokus på at antall lovpålagte besøk skal gjennomføres, kan bidra til at man i praksis mister fokus på hensikten og formålet med besøkene. Dersom besøkene gjennomføres for å hindre tallmessig lovbrudd, og at dette går på bekostning av den viktige arbeidsprosessen som forutsetning for en forsvarlig oppfølging, er det en risiko for at tjenesten allikevel ikke følger opp barn i fosterhjem på en forsvarlig måte.

Barneverntjenesten skriver referat fra oppfølgingsbesøkene, men det er stor variasjon i hva som nedtegnes. Barneverntjenesten gir noe råd og veiledning til fosterforeldre på oppfølgingsbesøkene eller pr telefon mellom besøkene, men dette nedtegnes ikke alltid i barnets mappe.

Barneverntjenesten nedtegner heller ikke sin vurdering av fosterforeldrenes behov for råd og veiledning.

Statsforvalteren vurderer at barneverntjenesten ikke i tilstrekkelig grad vurderer om fosterhjemmet har behov for tiltak for å utøve omsorgsoppgaven, og sikrer dermed ikke alltid en helhetlig og tilpassa oppfølging av den enkelte fosterfamilie. Oppfølgingsansvaret inkluderer nødvendig råd, veiledning og støtte til fosterforeldrene jf. fosterhjemsforskriften § 7 andre ledd.

4.5 Barneverntjenestens vurdering av barnets utvikling og omsorgssituasjon

Barnevernets vurderinger i saken skal dokumenteres. For at barnevernet skal kunne vurdere om barnet får god nok omsorg og om plasseringen fungerer etter målsetningen, må de ha nok informasjon og kunnskap om både barnet, og om forholdene i fosterhjemmet. Dette omhandler også en vurdering av fosterhjemmets totalsituasjon og -belastning, særlig ved omsorgsansvar for flere barn eller ved andre krevende situasjoner i fosterhjemmet.

De vurderinger som gjøres i forbindelse med oppfølgingsbesøkene er som beskrevet i kapittel 3, av varierende kvalitet. De vurderinger som foretas i drøftingsmøter eller i forbindelse med saksgjennomgang, dokumenteres ikke i barnets mappe.

Dersom informasjon om forhold i fosterhjemmet som kan være relevante for barnets omsorgssituasjon ikke nedtegnes, er det risiko for at vurderinger av om barnet får den omsorg og oppfølging det har behov for, er mangelfull. Ved bytte av kontaktperson eller fravær i tjenesten vil dette kunne medføre at ny kontaktperson ikke ut fra gjennomgang av mappen, vil kunne forstå hva som er vurdert og hvorfor ulike tiltak er valgt iverksatt, eller ikke iverksatt. Dette kan føre til at man mister kontinuiteten i oppfølgingen.

Statsforvalteren vurderer at barneverntjenestens ikke sikrer at alle barnevernfaglige vurderinger og evalueringer av tiltak knyttet til oppfølging av barn i fosterhjem, dokumenteres. Dette er brudd på barnevernsloven § 1-4, og kravet til god forvaltningsskikk.

4.6 Systematisk og tilpasset internkontroll

Formålet med internkontroll i barneverntjenesten er å sikre at kommunen overholder lovkravene som stilles til barneverntjenestens virksomhet. Internkontrollen skal være systematisk og ha et omfang som er tilpasset barneverntjenestens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold. Videre skal internkontrollen være risikobasert, tilstrekkelig formalisert og inkludere ulike kontroll og forbedringstiltak. Ledelsen skal kontrollere at oppgavene blir utført og at forsvarlige tjenester ytes, samt ha tilstrekkelig oversikt over risikofaktorer og risikoområder i oppfølgingsarbeidet.

Kommunedirektøren har overordnet ansvar for internkontrollen, men oppgavene er delegert nedover til barnevernleder.

Barneverntjenesten må som del av sin styring ha tilstrekkelig oversikt over ulike risikoforhold og risikoområder i oppfølgingsarbeidet. At tjenesten har oversikt over egen praksis og god risikoforståelse er en forutsetning for å kunne fange opp uønskede hendelser, og sette inn riktige tiltak der det er nødvendig. Informasjon i tilsynet vi har gjennomført, har vist at kommunen ikke har er en tilstrekkelig oversikt over risikoområder og risikofaktorer.

Noen risikoforhold er generelle risikoer som gjelder de flere barneverntjenester, slik som å opprettholde kontinuitet ved bytte av kontaktperson, mangelfull dokumentasjon og vurderinger, belastninger i fosterhjemmet som får pågå over tid og samarbeid med andre tjenester. Annen risiko kan være spesifikk for den enkelte tjeneste. Gjennom tilsynet er vi gjort kjent med at de generelle risikoområdene også kommer til syne i Hitra kommune.

Statsforvalteren vurderer at manglende stillings- og ansvarsbeskrivelser mellom barnevernleder, enhetsleder og kommunalsjef, kombinert med midlertidighet og utskiftninger i barnevernlederstillingen, utgjør en risiko for at kommunens styring og kontroll av tjenestene blir mangelfull. Dette øker risikoen bl. a for at mangler eller feil i oppgaveutførelsen ikke oppdages, at ressurser ikke prioriteres riktig, og at man har ulik forståelse av risiko og hvilke tiltak det er behov for i tjenesten og i kommunen for øvrig.

Som beskrevet i kapittel 3 er ansatte kjent med de to rutinene som foreligger på tilsynstemaet. Rutiner og andre verktøy er sentrale, men alene ikke tilstrekkelig for å sikre en forsvarlig oppfølging av barn i fosterhjem. Kommunen må ha et system som sikrer at egen praksis kontrolleres og forbedres. Kontroll og kvalitetssikring av oppfølgingsarbeidet er i hovedsak knyttet til den individuelle saksgjennomgangen «Vår tid», mulighet for intern drøft, at barnevernleder signerer vedtak og beslutninger, og at ansatte er kjent med at det skal meldes avvik på antall gjennomførte oppfølgingsbesøk.

Statsforvalteren vurderer at uklar ansvarsfordeling, kombinert med mangelfulle rutiner, og at det ikke gjennomføres kontrolltiltak, utgjør en betydelig risiko for at svikt ikke oppdages, og dermed også kan pågå over tid. Mer systematikk kan oppnås gjennom formalisering av arbeidet ved hjelp av maler, sjekklister, rutiner og faste strukturer for opplæring, veiledning og kvalitetssikring av arbeidet. Formalisering av arbeidet er særlig viktig i tjenester med høy turnover, og hvor ansatte har ulik kompetanse og fagbakgrunn.

Kommunen har plikt jf. barnevernloven § 2-1 syvende ledd, til å sørge for at ansatte i barneverntjenesten får nødvendig opplæring og veiledning. At ansvaret omfatter veiledning innebærer at ansatte må følges opp og få nødvendig støtte i arbeidet. Som det fremkommer i kapittel 3, gis ikke nyansatte opplæring i hva som ligger til oppfølgingsansvaret for barn i fosterhjem. I intervju fortelles det at ansatte, som generalister på fagområdet, opplever det som utfordrende å holde seg oppdatert på og å utøve alle oppgavene i henhold til lovkravene.

At det ikke gjennomføres kontroll av arbeidet, kombinert med at det fra ledelsen ikke etterspørres rapportering på kvaliteten på arbeidet, utgjør en risiko for at ansatte ikke har mulighet til å utføre arbeidet i tråd med hva som kreves. Å kunne dele erfaringer, kunnskap, arbeidsmåter og utfordringer med sine kollegaer er viktig og nyttig, særlig når man kommer ny inn i tjenesten.

Statsforvalteren har i intervju hørt at ansatte er opptatt av å bistå hverandre i det daglige arbeidet. Vi ser også i saksgjennomgangen, eksempler på godt faglig arbeid, og som bør benyttes til videre inspirasjon og læring innad i tjenesten.

Som beskrevet i kapittel 3 er kommunens avviksystem kjent for ansatte, men det benyttes i liten grad. Det er meldt to avvik i senere tid, men det er ikke klart hvilke avvik som kan eller bør registreres når det gjelder oppfølging av barn i fosterhjem, f. eks når man oppdager at viktig informasjon ikke er fulgt opp og vurdert, eller at barnevernfaglige vurderinger ikke er dokumentert.

Etter Statsforvalteren sin vurdering har kommunen flere mangler ved internkontrollen som innebærer en risiko for at tjenesten ikke følger opp barn i fosterhjem på en forsvarlig måte. Statsforvalteren vurderer at barneverntjenesten ikke har en systematisk og tilpasset internkontroll på barnevernområdet, jf. kommuneloven § 25-1 og bvl. § 2-1.

Barnevernstjenester i både små og store kommuner må ha tilstrekkelig kompetanse og kapasitet til å håndtere krevende saker, og tilby gode og tilpassede tiltak. Det å etablere bedre samarbeid mellom kommuner, for å få sterkere fagmiljøer og redusere sårbarheten særlig i små barnevernstjenester, er et tiltak som er initiert nasjonalt og som bl.a har resultert i etablering av læringsnettverket Kystregionen, som Hitra er en del av.

Barneverntjenester som har spesialisert organisering har gjerne team, som har ansvar for enkelte typer tiltak, f.eks hjelpetiltak og omsorgstiltak, eller ansvar for ulike aldersgrupper, f. eks småbarn og ungdom. I mindre tjenester vil teaminndeling ofte hverken være mulig, eller hensiktsmessig. Det er viktig at det da legges til rette for at ansatte har gode drøftingsmuligheter, og at de får støtte, oppfølging og veiledning. Også dette kan styrkes gjennom samarbeid på tvers av kommuner og/eller innenfor læringsnettverksstrukturen.

5. Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Hitra kommune har ikke et styringssystem som sikrer at barneverntjenestens oppfølging av barn i fosterhjem er forsvarlig jf. barnevernloven § 1-4 og kommuneloven § 25-1.

Det er funnet både stor variasjon i hvordan barneverntjenestens oppfølgingsarbeid utføres og en rekke mangler, herunder brudd på plikten til å:

i tilstrekkelig grad planlegge helhetlig og tilpasset oppfølging av barn i fosterhjem barnevernloven § 4-16.
evaluere og oppdatere omsorgsplanen ved vesentlige endringer av barnets situasjon jf. § 4-15 tredje ledd.
tilegne seg nok informasjon om barnets utvikling og omsorgssituasjon barnevernloven § 4-16, herunder barnets mening om egen utvikling og omsorgssituasjon jf. 1-6.
informere og gi barnet mulighet til å uttale seg i alle avgjørelser som berører barnet barnevernloven § 1-6.
gi informasjon om at barn under omsorg har muligheten for å ha med en tillitsperson i sin kontakt med barnevernet, jf. forskrift om medvirkning og tillitsperson §§ 9 og 12.
tilpasse og gi helhetlig oppfølging til det enkelte fosterhjemmet, herunder gi nødvendig råd, veiledning og støtte til fosterforeldrene, jf. fosterhjemsforskriften § 7 andre ledd.
vurdere hvor ofte fosterhjemmet skal besøkes, herunder i tilstrekkelig grad vurdere og begrunne hvorfor vilkårene for å beslutte reduksjon av minimum antall oppfølgingsbesøk er tilstede, jf. fosterhjemsforskriften § 7 tredje ledd.
gjennomgå fosterhjemsavtalen med fosterhjemmet minimum en gang i året, jf. fosterhjemsforskriften 6 første ledd.
dokumentere alle barnevernfaglige vurderinger og evalueringer av tiltak knyttet til oppfølging av barn i fosterhjem, barnevernsloven § 1-4, og kravet til god forvaltningsskikk.
gi ansatte nødvendig opplæring og veiledning barnevernloven § 2-1 syvende ledd.

6. Oppfølging av lovbrudd

I dette kapittelet redegjør vi for hva Statsforvalteren forventer at kommunen skal gjøre for å rette påpekte lovbrudd.

Vi ber kommunen utarbeide en plan med nødvendige tiltak for å rette lovbruddet. Statsforvalteren vil avtale tidspunkt for et dialogmøte i august/september. Det er kommunens plan som vil være tema på møtet, i tillegg til å planlegge for videre oppfølging og dialog om kommunens arbeid med å rette lovbruddene.

Kommunens plan for å rette lovbrudd bes sendes til Statsforvalteren innen 1. november 2023. Planen bør inneholde følgende:

Konkrete målformuleringer for hva som skal forbedres
Tiltak som skal gjennomføres for å skape forbedring
Frister for iverksetting og evaluering av om tiltakene har virket som planlagt
Beskrivelse av hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene blir iverksatt og gjennomført
Beskrivelse av hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene har virket som planlagt

For å undersøke om tiltakene som kommunen nå iverksetter har ført til forsvarlig praksis, vil kommunen også bli bedt om å utføre en egenkontroll. I egenkontrollen skal kommunen gjennomgå saker ved å fylle ut et skjema med spørsmål. Tidspunkt for gjennomføring av egenkontroll avtales etter nærmere dialog.

Statsforvalteren kan i tillegg utføre en stikkprøvekontroll dersom det er nødvendig.

Med hilsen

Marita Beate Rendal Ugseth (e.f.)
underdirektør
Oppvekst- og velferdsavdelingen

Doris Annette Fagerli Sundvik
seniorrådgiver
Oppvekst- og velferdsavdelingen

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt 06.12.2022. Forberedende møte med virksomheten ble gjennomført digitalt, den 10.01.2023.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved Hitra kommune 7. og 8.03. 2023, og innledet med et kort informasjonsmøte 07.03.2023. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 21.03.2023.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått etter tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

Organisasjonskart
Oversikt over ansatte
Oversikt over møtestruktur Oppvekst – for barneverntjenesten
Tilstandsrapport/årsmelding til kommunestyret 2022
Internkontroll i barneverntjenesten, datert 22. september 2020
Rutine for arbeid med prioriterte saker
Rutine for fosterhjemsbesøk
Rutine for oppfølging av barn plassert i fosterhjem
Notat; delegering av myndighet og ansvar etter Lov om barneverntjenester, datert 12. juli 2022
Barneverntjenesten Hitra sin kompetanseplan for perioden 2022-2024
Rutine for avvikshåndtering
Notat; Avvik i Hitra kommune
To avviksmeldinger meldt hhv 25. november 2022 og 12. desember 2022

Det ble valgt 7 mapper, med tilhørende dokumentasjon fra de to siste årene. Mappene omhandlet barn som bor i kommunale fosterhjem, og hvor det er fattet vedtak om omsorgsovertakelse jf. barnevernloven §§ 4-12 og 4-8 annet og tredje ledd.

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

3 barn i fosterhjem og 6 fosterforeldre ble intervjuet i forbindelse med tilsynet.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

seniorrådgiver, Doris Fagerli Sundvik, Statsforvalteren i Trøndelag, revisjonsleder
seniorrådgiver, Kine Beate Vekseth, Statsforvalteren i Trøndelag, revisor
seniorrådgiver, Oda Randi Reinfjord, Statsforvalteren i Trøndelag, revisor

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2022–23 Barneverntjenestens ansvar for oppfølging av barn plassert i fosterhjem

Søk etter tilsynsrapporter

Søk