Hopp til hovedinnhold
Tilsynsrapport

Rapport frå tilsyn med kommunal beredskap og helseberedskap – Hyllestad kommune 2021

Tidsrom for tilsynsbesøket:

20. 4.2021

Statsforvalteren i Vestland

Statsforvaltaren i Vestland gjennomførte tilsyn med kommunal beredskap og helseberedskap i Hyllestad kommune. Tilsynet vart gjennomført ved dokumentgjennomgang og digitalt møte med personar i kriseleiinga i kommunen 20. april 2021. Vikar for smittevernlege skulle òg delta i møtet, men måtte gå ifrå.

Vi har undersøkt om kommunen har overordna beredskapsplan og beredskapsplan for dei helse- og omsorgstenestene som kommunen er ansvarleg for, og kommunen sitt system for opplæring, øving og evaluering av øvingar og uønskte hendingar.

Som del av tilsynet undersøkte vi om kommunen har ein kriseorganisasjon som har kapasitet til, og er øvd på å handtere uønskte hendingar, og korleis kommunen har planlagt for og tatt i vare smittevern under pandemien

Statsforvaltarens konklusjon:

  • Kommunen har ikkje sørgt for at beredskapsplanverket er samordna og revidert i samsvar med krav i lov og forskrift. Kommunens plan for helseberedskap er ikkje behandla av kommunestyret.

Dette er brot på: Forskrift om kommunal beredskapsplikt § 6 og forskrift om krav til beredskapsplanlegging §§ 2 og 6.

  • Kommunen har ikkje teke stilling til og lagt plan for kva opplæring som er naudsynt for at personell som har eller er tiltenkt ei rolle i kommunens krisehandtering har tilstrekkelege kvalifikasjonar.

Dette er brot på brot på forskrift om kommunal beredskapsplikt § 7 og forskrift om krav til beredskapsplanlegging § 7.

Avdekte manglar ved kommunens beredskapsplanar kan påverke evna til å handtere krisar. Helse- og omsorgstenestene er sårbare ved at talet på tilsette i dei einskilde deltenestene er lågt. Det er særleg krevjande å rekruttere legar.

Vi tilrår at Hyllestad kommune gjer ei vurdering av om det kan vere sider ved kommunens organisering, styring og samordning av planarbeid som har medverka til dei brota på regelverket som dette tilsynet har avdekt.

Vi ber om å få tilsendt plan for retting innan 1. oktober 2021. Informasjon om innhaldet i planen for retting går fram av rapporten kapittel 6.

1.    Tilsynets tema og omfang

Statsforvaltaren har undersøkt om kommunen har overordna beredskapsplan og beredskapsplan for dei helse- og omsorgstenestene som kommunen er ansvarleg for, og kommunen sitt system for opplæring, øving og evaluering av øvingar og uønskte hendingar.

Som del av tilsynet undersøkte vi om kommunen har ein kriseorganisasjon som har kapasitet til, og er øvd på å handtere uønskte hendingar, og korleis kommunen har planlagt for og tek i vare smittevern under pandemien.

Tema for tilsynet er valt for å undersøke om kommunen er budd på å stå i ei langvarig handtering av covid-19-pandemien.

Tilsynet er del av Statsforvaltarens planlagde tilsyn i 2021. Tilsynet omfattar ikkje tilsyn med sosialberedskap.

2.    Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Eit tilsyn er kontroll av om verksemda sin praksis er i samsvar med gjeldande reglar i lov- og forskrift. Her gir vi ei kort oversikt over krava som var lagt til grunn:

Krav til kommunal beredskapsplikt etter Sivilbeskyttelsesloven

Lov av 25. juni 2010 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (Sivilbeskyttelsesloven) fastslår i § 15 at kommunen skal utarbeide ein beredskapsplan basert på kommunen sin heilskaplege risiko- og sårbarheitsanalyse (ROS-analyse).

Forskrift av 22. august 2011 om kommunal beredskapsplikt utdjupar krava til beredskapsplan og system for opplæring, øvingar og evaluering.

  • 4 gir detaljkrav til innhaldet i kommunens overordna beredskapsplan. Planen skal vere basert på den heilskaplege ROS-analysen. Den skal samordne og integrere dei andre beredskapsplanane i kommunen og den skal vere samordna med andre relevante offentlege og private krise- og beredskapsplanar.
  • 6 gir føresegn om oppdatering og revisjon av overordna beredskapsplan.
  • 7 gir føresegn om at kommunen skal øve beredskapsplanen kvart anna år og at det skal vere eit system for opplæring som sikrar at alle som er tiltenkt ei rolle i kommunen si krisehandsaming har tilstrekkelege kvalifikasjonar.
  • 8 seier at kommunen skal evaluere krisehandsaminga etter øvingar og hendingar og implementere erfaringar i ROS-analysen og beredskapsplanar.

Det følger av § 9 at kommunen skal kunne dokumentere skriftleg at krava i forskrifta er oppfylt. Krav som følger av helse- og beredskapslovgjevinga

Etter lov 24.06.2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven) § 5-2 og lov om helsemessig og sosial beredskap (helseberedskapsloven) § 2- 2 pliktar kommunen å utarbeide ein plan for beredskapsarbeidet for helse- og sosialtenestene. Etter lov om sosiale tenester i arbeids- og velferdsforvaltninga § 16 pliktar kommunen å utarbeide ein beredskapsplan for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltninga i samsvar med lov om helsemessig og sosial beredskap. Sosialberedskapsplanen skal samordnast med kommunens andre beredskapsplanar. Nærare krav til innhald i planverket er gitt i forskrift 23.07.2001 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. (beredskapsforskrifta). Statsforvaltaren viser òg til «Rettleiar om helse- og sosialberedskap i kommunen» frå Helsedirektoratet (IS-1700/2009).

Kommunestyret skal ifølgje § 2 i forskrifta fastsette planen og frekvens for revisjon og oppdatering. Det skal gå fram av planen kor ofte planen og ROS-analysen som den byggjer på, skal evaluerast og oppdaterast.

Planen skal lagast ut frå ein risiko- og sårbarheitsanalyse innan området, jf. forskrifta § 3. Det er ikkje krav om at sjølve analysen skal inngå i planen, men føresetnadene for analysen skal dokumenterast. Analysen bidreg både til kunnskapsgrunnlaget for utarbeiding av førebyggande tiltak og skadeavgrensande tiltak.

Planen må i følge § 4 omfatte prosedyrar for ressursdisponering og omlegging av drift som sikrar naudsynt tenesteyting. Dette gjeld både personell og materiell. Her krevst det eit minimum av dokumentasjon slik at til dømes vikarar i ulike funksjonar lett kan finne fram.

Forskrifta stiller i § 5 krav om operativ leiing og informasjonsberedskap ved kriser og katastrofar. Det må vere avklart og kjent kven som har mynde til å ta avgjerd i ein krisesituasjon slik at avgjerd i ein krisesituasjon blir teken så snart som råd.

Plan for helsemessig og sosial beredskap skal samordnast med kommunen sine andre beredskapsplanar og med spesialisthelsetenesta, jf. § 6.

Korleis kommunen skal samarbeide med politi, lokal redningssentral, fylkesmann og andre samarbeidspartnarar bør visast i planen. Dette gjeld òg frivillige organisasjonar i den grad det er aktuelt.

§ 7 i forskrifta vert det stilt krav om at personell som er tiltenkt oppgåver i beredskapsplanen, er øvd og har naudsynt verneutstyr og kompetanse.

Forskrifta stiller i § 10 krav til kvalitetssikring av beredskapsplanlegginga og -arbeidet i kommunen.

Etter smittevernlova § 7-2 andre ledd bokstav a) har kommunen ved kommuneoverlegen ansvar for å utarbeide smittevernplan, inkludert pandemiplan, som omfattar plan for beredskap med tiltak.

Pandemiplanen skal vere forankra hjå leiinga i kommunen, og kommunen har ansvar for å vedta kommunens pandemiplan.

Forskrift 28.10.2016 nr.1250 om ledelse og kvalitet i helse- og omsorgstjenesten stiller krav til korleis kommunen systematisk skal sikre og forbetre tenestene.

3.    Framstilling av faktagrunnlaget

Her vert det gjort greie for korleis kommunen organiserer sitt beredskapsarbeid, og korleis dei arbeider med opplæring, øving og evaluering.

Om kommunen

Hyllestad kommune har om lag 1 300 innbyggjarar, ligg ytst på nordsida av Sognefjorden og grensar til Fjaler i nord og Høyanger i aust. Busetjinga i kommunen er spreidd med tre bygdesenter; Leirvik, Hyllestad og Sørbøvåg. Verftet Havyard er hjørnesteinsbedrift som ligg i Leirvik. Ved normaldrift har verksemda om lag 500 tilsette, ein stor del er gjestearbeidarar som i hovudsak er innlosjert i brakkeriggar. I november 2020 melde verksemda om nedbemanning og omstilling til å bli eit service- og reparasjonsverft.

Hyllestad kommune er med i Sunnfjord og Ytre Sogn interkommunale legevakt med legevakt i Førde på ettermiddag, natt og i helg. Næraste ambulansestasjon er i Lavik i Høyanger eller Dale i Fjaler.

Kommunen er med i interkommunalt samarbeid om kommunalt akutt døgneining (KAD). Tilbodet er lokalisert i Førde, Sunnfjord kommune.

Etter tilsynet med kommunal beredskap og helseberedskap den 25. april 2017 har kommunen bytt kommunedirektør to gonger. Noverande kommunedirektør vart tilsett i juni 2020, og starta i stillinga i september. Kommunen har etter omorganisering i 2019 ikkje stilling som helse- og omsorgssjef. I møtet fekk vi opplyst at kommunen har vedteke å gjenopprette stillinga, og at ansvaret for planen for helsemessig og sosial beredskap blir lagt til den som får denne stillinga.

Kriseleiing

Kommunedirektøren er leiar for kriseleiinga. Ordførar har ansvar for informasjon og kommunikasjon.

Kommuneoverlege/smittevernlege er ikkje medlem i kriseleiinga, men rådgjevar som kriseleiinga kan involvere etter behov.

Kriseleiinga vart etablert i april 2020 i samband med første påviste smittetilfelle. Kriseleiinga har sidan hatt regelmessige møte. I seinare tid har smittevernlege og kommunedirektør hatt jamlege møte.

Utbrot 2020

I møtet informerte kommunen om at det i løpet av våren og sommaren hadde vore nokre tilfelle av smitteutbrot som kommunen hadde kapasitet til å handtere. Eit stort smitteutbrot ved Havyard vart oppdaga 29. september 2020. Om lag 400 personar var i karantene på ulike tidspunkt og 94 personar fekk påvist smitte. Smitten vart ikkje spreidd i lokalsamfunnet elles. Utbrotet fekk stor merksemd både regionalt og nasjonalt, m.a. har Folkehelseinstituttet i samarbeid med kommuneoverlegen utarbeida ein eigen rapport om hendinga. Rapporten omtaler handteringa av utbrotet og læringspunkt for også andre indre kommunar med mange gjestearbeidarar.

Det har vore eit mindre omfattande utbrot etter det som var i september. Dette hadde kommunen ressursar til å handtere.

Tilsyn med kommunal beredskap og helseberedskap i 2017.

Ved tilsynet vart det avdekt fem lovbrot (her i kortversjon):

  1. Brot på krav om risiko- og sårbarheitsanalyse, §§ 2 og 6 i forskrift om kommunal beredskapsplikt og § 3 i forskrift om krav til beredskapsplanlegging
  2. Brot på krav om heilskapleg og systematisk samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeid, § 3a i forskrift om kommunal beredskapsplikt
  3. Brot på krav om rutinar som sikrar regelmessig øving, § 7 i forskrift om kommunal beredskapsplikt og § 7 i forskrift om krav til beredskapsplanlegging
  4. Brot på krav om plan for omlegging av drift ved uønskt hending, § 4 i forskrift om krav til beredskapsplanlegging
  5. Brot på krav om oversikt over personell som kan beordrast, helseberedskapslova § 1-4 og § 9 i forskrift om beredskapsplanlegging.

Kommunen sende plan for retting den 22. august 2017. For å rette lovbrota skulle følgjande gjerast:

  1. Analysedelen skal vere ferdig innan desember 2017.
  2. Mål og strategiar med plan for oppfølging basert på ROS-analyse skal vere ferdig innan desember 2017.
  3. Plan for øving skal innarbeidast i overordna Øvingar 2017 til og med 2019 er lista.
  4. Det skal utarbeidast plan for omlegging av drift av legekontor og sjukeheim innan mars 2018.
  5. Plan over personell som kan beordrast skal innarbeidast innan oktober 2017.

Tilsynet vart avslutta i brev av 27. november 2017. Dåverande Fylkesmannen i Sogn og Fjordane la til grunn at kommunen ville gjennomføre arbeidet med retting og bad om tilbakemelding når arbeidet var fullført. Slik tilbakemelding er ikkje motteken.

2021: Overordna beredskapsplan og beredskapsplan for helse- og omsorgstenestene

Kommunedirektør er ansvarleg for at kommunen har lovpålagt planverk, og for samordning av planar. Kommuneoverlegen har no ansvar for helseberedskapsplan, smittevernplan og pandemiplan.

Risiko- og sårbarheitsanalyse

ROS-analyse for kommunal beredskap og helseberedskap er ikkje eige tema i tilsynet, men skal ligge til grunn for kommunens beredskapsplanverk og øvingsaktivitet.

Kommunens overordna ROS-analyse er frå 2019. Avslutningsvis i ROS-analysen er det oversikt over vedtekne risikoreduserande tiltak, fristar for gjennomføring og kven som er ansvarleg. Eit av tiltaka var utarbeiding av pandemiplan med frist 31. mai 2020.

I møtet opplyste kommunedirektør at det er behov for å revidere ROS-analysen, og at kommunen om mogeleg ønskjer å starte revisjonsarbeidet i løpet av hausten 2021.

Overordna beredskapsplan

Den overordna beredskapsplanen vart vedteken av kommunestyret i september 2018. Opplysningar om oppdatering og rullering av planen er omtalt, men ikkje slik at det går tydeleg fram at planen som minimum skal reviderast ein gong i året. Det går òg fram av planen kven som har ansvar for oppdatering og at siste oppdatering var i mars 2021. Kommunedirektør har oppdatert kontaktinformasjon og mellom anna teke inn enkelte læringspunkt frå utbrotet ved Havyard, jf. kapittel 7 Endringsliste. Plan for krisekommunikasjon og plan for evakuering er integrert i den overordna beredskapsplanen. Ved tilsynet i 2017 fekk Hyllestad kommune tilråding om å konkretisere nærare planen for krisekommunikasjon ved neste revisjon av beredskapsplanen. Gjennomgang av beredskapsplanen viser at tilrådinga er delvis følgd opp. I møtet fekk vi opplyst at det etter utbrotet ved Havyard hausten 2020 er gjort enkelte administrative oppdateringar om kommunens informasjonsarbeid i ein krisesituasjon. Det går m.a. ikkje fram av planen korleis kommunen vil sikre informasjon og kommunikasjon ved straum-/telebrot. Det går heller ikkje klart fram at det er Politiet som tek avgjerd om evakuering.

Det går fram av administrativ del i beredskapsplanen, punkt 1.5, at alle som etter planen har ei bestemt oppgåve er pliktige til å gjere seg kjende med rolla og ansvaret dei har i ein beredskaps-/krisesituasjon. Alle skal ha opplæring i forhold til det ansvaret og den/dei oppgåvene beredskapsplanen tildeler dei. Det ligg ikkje føre dokument som viser kva opplæring som er vurdert som naudsynt for å sikre at alle som er

tiltenkt ei rolle i kommunens krisehandtering har tilstrekkelege kvalifikasjonar, eller kven som har ansvar for at slik opplæring blir gitt. I møtet viste kommunen til at personane som no har dei ulike rollene i kriseleiinga, er kjende med ansvar og mynde som ligg til kvar enkelt og at det difor ikkje er særskilt behov for opplæring.

Kommunen opplyste at roller og ansvar som omtalt i planen, er lagt til grunn for handteringa av pandemien. Kriseleiinga er i hovudsak dei same personane som kommunens leiargruppe.

Ifølge planen skal krisehandteringsverktøyet DSB-CIM nyttast til varsling og vidare handsaming av hendingar som fører til iverksetting av beredskapsplanen. I møtet fekk vi opplyst at i arbeidet med pandemien har kommunen ikkje brukt CIM slik som omtalt i planen.

I den overordna beredskapsplanen er det ingen omtale eller tilvisingar til anna planverk i kommunen og heller ikkje omtale eller tilvisingar til samarbeid med andre kommunar og helseføretak om førebyggjande og beredskapsmessige oppgåver. Frå kommunens side vart det opplyst at dei har erfart at det manglar noko på samordning av planar og at det er behov for betre samanheng.

Det går fram av planen for retting etter tilsynet i 2017 at kommunen skulle innarbeide planar for øving i den overordna beredskapsplanen. Om øving står det at det skal øvast regelmessig i samarbeid med statsforvaltaren. Øvingsfrekvens er ikkje omtalt. I tilsynsmøtet orienterte kommunen om brannvesenets øvingssyklus og at dei planlegg å øve kriseleiinga i samband med ein av desse øvingane i 2021.

Plan for helsemessig og sosial beredskap

Helseberedskapsplanen for Hyllestad kommune er oppdatert 03.03.2020. Det går fram av kapittel 1 at planen skal rullerast minst kvart andre år og oftare ved behov. Ifølgje helseberedskapsplanen er den ein del av kommunens overordna beredskapsplan. I møtet opplyste kommunen at helseberedskapsplanen er eit eige planverk. Planen er ut frå opplysningar som ligg føre, ikkje politisk handsama.

Det går fram av helseberedskapsplanen at den byggjer på ROS-analysar for legekontor og psykososialt kriseteam, og skal stimulere til ROS-analysar i andre delar av helse- og omsorgstenestene. Planen byggjer ikkje på kommunens overordna ROS-analyse frå 2019 eller eigen ROS-analyse for helse, omsorg og sosiale tenester.

Samordning mellom den overordna beredskapsplanen og planen for helsemessig og sosial beredskap er ikkje omtalt.

Etter tilsynet i 2017 har kommunen utarbeida oversikt over helsepersonell som er disponibelt i tilfelle/ved spesielle situasjonar. Kommunen har kome til at ei prioritering av personell blir for detaljert til at denne oversikta skal inn i planen.

Om kompetanse, opplæring og øving seier planen at aktuelt helsepersonell må nytta ein del av sine kurstilbod til akuttmedisinsk kompetanseheving og at det ved sida av teoretisk skulering må leggjast opp til regelmessige øvingar. Det står også at «Ein legg opp til at helseberedskapsplanen vert iverksett ved mindre ulukker for å nytta desse som meir realistiske øvingsobjekt».

Smittevernplan

Smittevernplanen er vedteken av kommunestyret i 2015. I kapittel 1.5 står det at: «Smittevernplanen er ein del av kommunens planverk, spesielt beredskapsplanverket.» Planen er administrativt oppdatert i 2016. I planen er overvaking av smitte ved Havyard og ved asylmottaka identifisert som risikoforhold i kommunen. Asylmottaka vart lagt ned i 2017. Ifølgje planen har kommunen ei beredskapsgruppe samansett av smittevernlege, helsesjukepleiar og helse- og omsorgssjef (som er sekretær og loggførar),

eventuelt deira avløysarar og/eller naudsynte medhjelparar. Kommunedirektør eller avløysar har møterett. Beredskapsgruppa er rådgjevande instans for kommunen i beredskapssituasjonar.

Vi fekk opplyst at det har vore regelmessige møte mellom kommunedirektør og smittevernlege under pandemien, og at tidlegare kommuneoverlege/smittevernlege la ned ein svært stor arbeidsinnsats i 2020.

Pandemiplan

Pandemiplanen er utarbeida og oppdatert i mars 2020 av kommuneoverlegen. Om leiing (under pandemi) viser planen til kommunens kriseleiing og at det ved ein pandemi blir oppretta ei faggruppe/ressursgruppe med kommuneoverlege/smittevernlege, kommunelege 2, leiande helsesjukepleiar, tenesteleiarane for omsorgstenesta og helsetenesta, fagleiar psykisk helse og sekretær.

Det går òg fram av planen at kommunen ved ein pandemi skal opprette ein koordinatorfunksjon som skal hjelpe smittevernlege, og at kommunen må prioritere disponering av personellressursar. I kapittel 5 om mobilisering og organisering av helsepersonell, er behovet for inntak og opplæring av reservepersonell omtalt. Det står òg at Hyllestad har ei utfordring med å dekkje legearbeid i kommunen og samstundes stille legeressursar til legevakt ved behov for auka legeressurs, eller når legar blir sjuke.

Det går fram av planen at handtering av influensapandemiar må øvast i eigne øvingar eller som tema i andre.

I kapittel 12 står det at den kommunale pandemiplanen som er ein del av smittevernplanen bør reviderast og godkjennast kvart andre år.

Det er kommuneoverlegen som har ansvaret for oppdatering og revisjon av helseberedskapsplanen, smittevern- og pandemiplanen.

Samarbeidsavtalar i samband med pandemien

Kommunen har med unntak av interkommunal legevakt ikkje formelle samarbeidsavtalar med nabokommunar, men seier i møtet at det er god dialog og meiner er uproblematisk å over kommunegrensene ved eventuelle framtidige utbrot. Kommunen vurderer at terskelen for samhandling er låg. Erfaringane frå samarbeid med både Fjaler og Høyanger ved smitteutbrotet på Havyard er gode.

Kommunen har hatt sonderingar til nabokommunar om eit mogleg samarbeid om kommuneoverlege, men har ikkje lukkast med å få det til.

Personellressursar

Kommunen har tre fastlønsstillingar for lege. Stillinga for kommuneoverlege er til vanleg 40 prosent. Til denne stillinga ligg òg funksjonen som smittevernlege. Frå mars 2020 har oppgåvene som smittevernlege vore tilnærma 100 prosent stilling. Ved tilsynet var det vikarlegar i legestillingane. Stillinga for kommuneoverlege har vore utlyst to gonger utan å få søkjarar.

Fungerande smittevernlege informert i møtet om at han fekk god innføring i kommunens planverk og rutinar då han byrja i vikariatet i mars 2021.

Vanskar med rekruttering av legar og få tilsette sjukepleiarar/helsesjukepleiar og med andre yrke i helse- og omsorgstenestene, gjer at helse- og omsorgstenestene er særleg sårbare, til dømes ved lengre tids sjukdom og sjukdom/karantene i samband med pandemien.

I møtet orienterte kommunen om at erfaringar og læring frå smitteutbrotet ved skipsverftet Havyard, førte til endringar som gjorde at dei effektivt handterte eit seinare smitteutbrot.

I etterkant av utbrotet ved Havyard oppretta kommunen mellombels stilling for koronakoordinator fram til 31.12.2021. Koordinatoren har særleg arbeidd med utarbeiding og revisjon av rutinar, og samordning av rutinar med Havyard. Kommuneoverlegen og koronakoordinator gjennomførte enkle øvingar i handtering av mistanke om eller påvist smitte ved institusjon, i barnehage, skule og ved legekontoret i desember 2020.

Opplæring, øving, og evaluering

Opplæring

Kommunen viser i overordna beredskapsplan til at alle med ei rolle i kriseleiinga skal sette seg inn i planverk og at dei skal få opplæring. I møtet opplyser kommunen at det er dei same personane som er del av leiargruppa og kriseleiinga, og at dei har erfaring og er trygge på oppgåver og ansvar. Kommunen har ikkje vurdert og har ikkje ein etablert praksis eller skriftleg nedfelt kva opplæring som er naudsynt for dei som har roller i den kommunale kriseleiinga.

Opplæring i bruk av smittevernutstyr

Kommunen har organisert og gjennomført opplæring av tilsette i helse- og omsorgstenestene og følgd tilrådingar frå Folkehelseinstituttet om innhald i opplæringa. Kommunen har utarbeida rutine og informasjonsmateriell om bruk av personleg smittevernutstyr.

Øving og evaluering

Kommunen hadde øving med fleire ulike tema for kriseleiinga i 2019. I tilsynsmøtet orienterte kommunen om brannvesenets øvingssyklus og at dei planlegg å øve kriseleiinga i samband med ein av desse øvingane i 2021.

For å undersøke om iverksette rutinar for smittevern var kjende og følgde, gjennomførte kommuneoverlege og koronakoordinator i desember 2020 to korte øvingar ved sjukeheimen med scenario mistanke om smitta pasient, bordøving i heimetenesta med scenario påvist smitte hos brukar, mistenkt smitte i barnehage og på skule og påvist smitte hos pasient ved legekontoret. Etter øvinga ved sjukeheimen vart det utarbeida flytskjema som hjelp for å gjennomføre naudsynte prosedyrar i tilfelle ein reell situasjon skulle oppstå. Øvingane i barnehagen og skulen viste at leiar og rektor var budde på å handtere situasjonen øvingane gjaldt. Øvinga ved legekontoret avdekte stor risiko for å måtte stenge i tilfelle mistanke om/påvist smitte hos pasient. Vi har ikkje fått opplysningar om at kommunen som følgje av denne erfaringa, har planlagt for alternative løysingar i kommunen.

I samband med smitteutbrotet på Havyard i 2020 gjennomførte kommunen intern evaluering. Det same vart gjort frå nabokommunen Fjaler, og FHI publiserte deira evalueringsrapport.

I rapporten som Folkehelseinstituttet og kommuneoverlegen laga etter utbrotet er det gitt fleire tilrådingar som òg er relevante for andre kommunar, mellom anna at:

  • kommunen må ha utarbeida og oppdaterte planar (beredskapsplan) for samarbeid mellom ulike aktørar i kommunen, mellom kommunar og på regionalt nivå. Desse bør vera klare i forkant av eit utbrot, alternativt så tidleg som mogleg etter utbrotsdebut.
  • kommunar må ha tilgjengeleg personell med grunnleggande kunnskap om smittesporing og
  • kommunen må sikre at system for oversikt over innsamla data er på
  • kommunen bør ha oversikt over tilgjengelege ressursar på lokalt, regional og nasjonalt nivå, og ha låg terskel for å bruke desse til rett tid under eit utbrot.

Nabokommunen Fjaler som hjelpte Hyllestad ved utbrotet ved Havyard, peika i si tilbakemelding på at Hyllestad kommune ikkje hadde identifisert verftet som stor risiko i tilfelle utbrot, at kommunen mangla smittesporingsteam og verktøy, og at vikar for kommuneoverlege/smittevernlege ikkje hadde fått tilstrekkeleg opplæring. Hyllestad kommune har også gjort eiga evaluering av handteringa av utbrotet og identifisert ei rekkje læringspunkt for seinare hendingar.

Stilling for koronakoordinator vart oppretta, som oppfølging av læringspunkt frå evalueringa etter utbrotet ved Havyard. Opplæring i smittesporing, under dette bruk av verktøy, vart òg gitt. Planar for eller formaliserte samarbeidsavtalar med andre kommunar er ikkje inngått i etterkant av utbrotet.

Kommunedirektør har ansvar for å samle læringspunkt og erfaringar frå arbeidet med pandemien med sikte på oppfølging i eigen organisasjon og eller forbetring av planar.

4.    Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovreglane i kapittel 2.

Kommunal beredskapsplikt og helseberedskap har eit felles formål om å verne innbyggjarane. Kommunen har ansvar for å utvikle trygge og robuste lokalsamfunn og oppretthalde naudsynte tenester òg når lokalsamfunnet vert ramma av uønskte hendingar som utfordrar kommunen.

Leiinga i kommunen er merksam på sårbarheit som følgjer med å vere ein liten kommune med få stillingar i helse- og omsorgstenestene. Rekrutteringsvanskar til stilling for kommuneoverlege og vikarordning, gjer at kommunen for tida ikkje har kontinuitet i ei nøkkelstilling som mellom anna har sentrale oppgåver innan beredskap og smittevern.

Hyllestad kommune har fått prøvd eigen beredskap under pandemien, både det å stå i ein langvarig beredskapssituasjon og å handtere akutte hendingar. Kommunen har sett inn tiltak med sikte på å redusere og kompensere for sårbarheit som vart avdekt under arbeidet med handtering av utbrotet ved Havyard og evalueringane i etterkant av det. Tilrådinga i rapporten frå FHI og dåverande kommuneoverlege om oppdaterte planar for samarbeid med andre er hittil ikkje følgd opp.

Tilsette i helse- og omsorgstenestene har fått opplæring i førebygging og handtering av smitte og rett bruk av smittevernutstyr. Øvingar i desember 2020 medverka til forbetring av enkelte rutinar.

Vi er merksame på at det i løpet av dei siste åra har vore fleire skifte av kommunedirektør og at det kan ha innverka på beredskapsarbeidet. Ut frå opplysningane om planverket, er det avdekt manglar ved kommunens ordningar for å sikre at beredskapsplanane vert samordna, internt og med eksterne, og revidert i samsvar med lovkrav. Vi legg til grunn at kommunen ved revisjon av overordna beredskapsplan følgjer opp punkt som vart peika på ved førre tilsyn i 2017 og som var omtalt i planen for retting. Det gjeld omtale av revisjonskrav jf. forskrift om kommunal beredskapsplikt, avklaring av grenseflate mot politiet, kommunikasjon og informasjon ved straum-/telebrot og befolkningsvarslingssystem.

Den overordna beredskapsplanen omtaler ikkje underliggande planar eller andre beredskapsplanar i kommunen. Samanhengen mellom planane er uklar. Det er ulike føringar for fastsetting og revisjon av planane. Administrative oppdateringar som til dømes endring av kontaktinformasjon og rettingar av

mindre feil, tek etter vår vurdering ikkje i vare kravet til regelmessig revisjon. Helseberedskapsplanen er ikkje behandla av kommunestyret.

Helseberedskapsplanen skal bidra til å sikre tilstrekkeleg tenesteyting ved hendingar/i situasjonar som er avdekt og vurdert i ROS-analysen. Slik det går fram av planen, byggjer den på ROS-analysar av avgrensa delar av kommunens helsetenester.

Deltakarane i kriseleiinga er kjende med ansvar og roller. Det oppfyller likevel ikkje kravet om at kommunen skal ha teke stilling til kva opplæring som er naudsynt for dei som er tiltenkt ei rolle i kommunens krisehandtering (system for opplæring). Endringar over tid i kven som har stillingane/rollene, tilseier òg at er naudsynt å ta stilling til kva kompetanse og dermed opplæring som trengst for å ta i vare oppgåvene på ein god måte.

5.    Statsforvaltarens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av undersøkinga vår, basert på vurderingane i kapittel 4. Statsforvaltaren peiker på følgjande:

  • Kommunen har ikkje sørgt for at beredskapsplanverket er samordna og revidert i samsvar med krav i lov og forskrift. Kommunens plan for helseberedskap er ikkje behandla av kommunestyret.

Dette er brot på: Forskrift om kommunal beredskapsplikt § 6 og forskrift om krav til beredskapsplanlegging §§ 2 og 6.

  • Kommunen har ikkje teke stilling til og lagt plan for kva opplæring som er naudsynt for at personell som har eller er tiltenkt ei rolle i kommunens krisehandtering har tilstrekkelege kvalifikasjonar.

Dette er brot på brot på forskrift om kommunal beredskapsplikt § 7 og forskrift om krav til beredskapsplanlegging § 7.

6.    Oppfølging av lovbrot

I dette kapittelet gjer vi greie for kva vi ventar at kommunen skal gjere i prosessen med å rette lovbrot.

Vi tilrår at Hyllestad kommune gjer ei vurdering av om det kan vere sider ved kommunens organisering, styring og samordning av planarbeid som har medverka til dei brota på regelverket som dette tilsynet har avdekt.

Vi ber kommunen om å utarbeide og sende oss plan for retting med informasjon om kva tiltak som skal gjennomførast, fristar for gjennomføring og informasjon om korleis leiinga vil sjå til at tiltak som vert informert om i planen for retting, blir utført.

Vi ber om å få tilsendt planen for retting innan 1. oktober 2021.

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi korleis tilsynet vart gjennomført, og kven som deltok.

Varsel om tilsyn vart sendt 18.09.2020. Møte med kommunen vart gjennomført fredag 20.04.2021 via Teams, etter dagsorden som vist under.

Dagsorden

Tid

Kva

Kven

11.00

Opning av møte og presentasjonsrunde

SFVL/Alle

 

Kort innleiing om mål, tema og bakgrunn

SFVL

11.20

Innleiing frå kommunen

Hyllestad kommune

11.30

Oppfølgingssamtale og diskusjon

Alle. SFVL leiar diskusjon.

12.45

Oppsummering og vegen vidare

SFVL

Følgjande dokument vart tilsendt frå kommunen, gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

  • Overordna beredskapsplan, vedteke i kommunestyre 09.2018, oppd. mars 2021
  • Helseberedskapsplan, 03.03.2020
  • Pandemiplan, 06.03.2020
  • Smittevernplan, vedteke i kommunestyre 04.2015, adm. revisjon 10.03.2016
  • Oversikt personell helsetenesta
  • Rutine ta på smittevernutstyr
  • Avkledning av smittevernutstyr
  • Evaluering etter utbrot Havyard, Hyllestad kommune
  • Evaluering frå Fjaler kommune i samband med smitteutbrot Havyard
  • Evalueringsnotat smittesporingsteam Fjaler kommune i samband med smitteutbrot Havyard
  • Rutine for psykososialt kriseteam
  • Evakueringsplan Eikelund
  • Overordna ROS-analyse
  • Kommuneplanens samfunnsdel
  • Gjennomførte øvingar desember 2020, koronarelatert
  • Gjennomført opplæring smittevernutstyr
  • Øvingar 2019 for kommunal kriseleiing
  • Stillingsinstruks rådmann
  • Stillingsinstruks Rådmann
  • Stillingsinstruks helse og omsorgssjef
  • Introduksjon av nytilsett
  • Tiltakskort:
    • 1 – Alvorleg ureining av vasskjelde
    • 2 – Ras frå Lifjellet, Katlenova eller større jordras
    • 3 – Ekstremt uvær med brot i EL.forsyninga
    • 10 – Ekstrem hending utanfor kommunen med behov for bistand helsepersonell og omsorgsplassar
    • 11 – Alvorleg epidemi
    • 15 – Evakuering brann Hyllestad omsorgssenter Eiklund
    • 17 – Beredskap IKT ved langvarig straumstans
    • 16 – Evakuering ved brann legekontor kommunehus
    • 18 – Flaum ved kulvert i Hyllestad med skade på bru til Myregjerdet
    • 21 – Alvorleg legemiddelmangel

Tabellen under viser kven som deltok frå kommunen på møte 20.04.2021.

Ikkje publisert her

Frå Statsforvaltaren deltok:

  • Anne F. Eide, seniorrådgjevar beredskapsseksjonen (revisorleiar)
  • Henri Palm, rådgjevar beredskapsseksjonen (revisor)
  • Anne Grete Robøle, fagdirektør helse-, sosial-, og barnevernsavdelinga (revisor)