Rapport fra tilsyn med helsemessig og sosial beredskap i Lyngdal kommune 2014

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

Kommunens planer for helsemessig og sosial beredskap, herunder om planene

• dekker de nødvendige områdene innen helsemessig og sosial beredskap
• inngår som ledd i den generelle beredskapen i kommunen
• baserer seg på ROS analyser i kommunen
• dekker behovene som er avdekket i ROS analyser
• er implementert, kjent og øvet og at ansvarslinjer er klare
• revideres og oppdateres i henhold til krav

Det ble påvist to avvik:

1) Lyngdal kommune har ikke ROS-analyser som i tilstrekkelig grad tar utgangspunkt i lokale forhold.

2) Lyngdal kommune sørger ikke for tilstrekkelig kompetanse og øvelse av personell som har en rolle i kommunens krisehåndtering.

Kristin Hagen Aarsland
revisjonsleder

Aud Garmann Askevold
revisor

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Lyngdal kommune i periode 15.09. - 11.12.204. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i 2014.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med helse- og omsorgstjenester etter lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten § 2.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Lyngdal er en bykommune med ca. 8100 innbyggere. Kommunen har næringsvirksomhet innenfor flere områder med blant annet jordbruk, mellomstor industri, handel- og servicenæring og helse- og sosialtjenester. Kommunen har store jordbruksarealer, men også kystlinje med stor turisme og hei/fjellterreng. De viktigste transportformene går langs vei.

Gjeldende beredskapsplan (Overordnet beredskapsplan) ble vedtatt i 2012, og sist behandlet i kommunestyret 22.05.2014. Planer for helsemessig- og sosial beredskap er inntatt i samme dokument. Det foreligger få prosedyrer i form av tiltakskort.

Kommunen har infeksjonskontrollprogram i samarbeid med Sørlandet sykehus HF.

Kommunen har samarbeidet med nabokommuner om felles Risiko- og sårbarhetsanalyser med Lister-regionen.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 15.09.2014 . Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 12.11.2014.

Intervjuer

Seks personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 12.11.2014.

4. Hva tilsynet omfattet

Her beskrives krav som følger av helse- og beredskapslovgivningen som benyttes som revisjonskriterier, det vil si hvilke normer kommunens systematiske tiltak og praksis vurderes opp mot.

I følge lov 24.06.2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven) § 5-2 og lov om helsemessig og sosial beredskap (helseberedskapsloven) § 2-2, plikter kommunen å utarbeide en plan for beredskapsarbeidet for helse- og sosialtjenestene. De nærmere krav til innhold i planverket er gitt i forskrift 23.07.2001 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid m.v. Det vises også til "Rettleiarom helse- og sosialberedskap i kommunen» fra Helsedirektoratet (IS-1700/2009).

Plan for helsemessig og sosial beredskap skal samordnes med kommunens øvrige beredskapsplaner og med spesialisthelsetjenesten, og kommunestyret skal i følge forskriftens § 2 fastsette planen og hyppighet for revisjon og oppdatering. Slik revisjon av ROS-analyser og planer bør finne sted minst hvert 4. år og behandles i kommunestyret like ofte.

Det stilles ikke krav til en egen plan for kommunens helse- og sosialtjenester, men kommunen skal kunne dokumentere hvordan de har planlagt sin beredskap på området.

Planene skal utarbeides ut fra en risiko- og sårbarhetsanalyse innen området, jf. forskriften § 3. Det er ikke krav om at selve analysen skal inngå i planen, men forutsetningene for analysen skal dokumenteres. Analysen bidrar både til kunnskapsgrunnlaget for forebyggende tiltak og som grunnlag for utarbeidelse av nødvendige forebyggende og skadebegrensende tiltak.

Planene må i følge § 4 omfatte prosedyrer for ressursdisponering og omlegging av drift som sikrer nødvendig tjenesteytelse. Dette gjelder både personell og materiell. Her kreves det et minimum av dokumentasjon slik at for eksempel vikarer i ulike funksjoner lett kan finne frem.

Forskriftenstiller i § 5 krav om operativ ledelse og informasjonsberedskap ved kriser og katastrofer. Det er nødvendig at man har sikret at beslutninger i en krisesituasjon kan treffes så raskt som mulig.

Planer for beredskap innen kommunen skal samordnes, jf. § 6.

Hvordan man skal samhandle med politi, lokal redningssentral, fylkesmann og andre samarbeidspartnere bør også fremgå av planen, også frivillige organisasjoner i den grad det er aktuelt.

Beredskapsforskriftens§ 7 stiller også krav til at personell som er tiltenkt oppgaver i beredskapsplanen, er øvet og har nødvendig beskyttelsesutstyr og kompetanse.

Det er videre krav om sikkerhet forforsyning av viktig materiell og utstyr, jf. § 8, samt registrering av personell som kan beordres, jf. § 9.

Forskriftenstiller i § 10 krav til kvalitetssikring av beredskapsforberedelsene og -arbeidet i kommunen.

Helsedirektoratet har i dokumentet Rettleiarom helse- og sosialberedskap i kommunen kapittel 14 utarbeidet et forslag til mal for plan for helse- og sosialberedskap som dekker kravene i lov eller forskrift. Uansett hvordan kommunen organiserer arbeidet med helsemessig og sosial beredskap må momentene være med.

Forskrift 20.12.2002 nr.1731 om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten stiller krav til hvordan kommunen systematisk skal sikre og forbedrer sine tjenester.

5. Funn

Avvik 1:

• Lyngdal kommune har ikke ROS-analyser som itilstrekkeliggrad tar utgangspunkt i lokale forhold.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov 23.6.2000 nr. 56 om helsemessig og sosial beredskap § 2-2
• Forskrift 23.7.2001 nr. 881 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid § 3
• Forskrift 20.12.2002 om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten

Avviket bygger på følgende:

• Kommunen har sammen med Farsund, Flekkefjord, Kvinesdal, Sirdal og Hægebostad deltatt i utarbeidelse av en felles Risiko- og sårbarhetsanalyse - ROS Lister. 38 hendelser er analysert i dokumentet. Dokumentet inneholder en tiltaksplan med forebyggende tiltak knyttet til 33 hendelser med uakseptabel risiko. Fylkesmannen finner at denne analysen ikke i tilstrekkelig grad er tilpasset lokale forhold i Lyngdal.
• Det finnes ikke en særlig ROS-analyse for Lyngdal
• Det fremkom i intervju at det er planer om å gjøre en tilleggsanalysefor Lyngdal, men konkret fremdriftsplan for dette kunne ikke fremlegges.

Avvik 2:

• Lyngdal kommune sørger ikke for tilstrekkelig kompetanse og øvelse av personell som har en rolle i kommunens krisehåndtering.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Forskrift 23.7.2001 nr. 881 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid § 7

Avviket bygger på følgende:

• Det gjennomføres iaberedskapsøvelser på området helsemessig og sosial beredskap. Det er ikke gjennomført noen slike øvelser i 2013 eller 2014
• Det ble ikke dokumentert at kommunen har et system for kartlegging av opplæringsbehov og opplæring av sentrale medlemmer i kriseledelsen eller krisehåndtering
• Det foreligger ikke skriftlige opplæringsplaner

Øvrige kommentarer:

Fokus på helse- og sosial beredskap på ledelsesnivå er tydelig, og samlet sett finner vi en klar forbedring fra forrige tilsyn. Det ble i 2014 ansatt en person som har latt oppgaver som beredskapskoordinator.

Det er fortsatt iatiltakskort knyttet til beredskapsplanen i Lyngdal kommune. Kriseledelsen består av 16 personer. Under tilsynet ble det fremholdt at man hadde valgt å legge vekt på å ha en kriseledelse som dekket alle enhetene i kommunen, og gode ressurs- og varslingslister. Man mente at dette medførte mindre behov for tiltakskort. Fylkesmannen stiller spørsmål ved dette. Vi viser også til at tiltakskortet for EPS heller ikkjevar tilstrekkelig konkret til å kunne fungere som godt verktøy i en beredskapssituasjon, f.eksmangler liste over personer og funksjoner. Vi merker oss at det kom frem at kommunen selv hadde vurdert at det var behov for tiltakskort på fleireområder og at tiltakskort for EPS var under revisjon.

Vi finner videre at Overordnet beredskapsplan på en bedre måte bør være samordnet med planer for nødvendige tjenester fra NAV, det vil si bistand til akutt og nødvendig hjelp til livsopphold i en krisesituasjon. Dette området nevnes så i punkt 8.2, uten at det konkretiseres eller henvises til andre planer. Det ble under tilsynet vist til dokumentet «Kontinuitetsplanlegging - Pandemisk influensa», som også har planer for omlegging av drift og prioritering ved reduksjon i bemanning. Det kunne med fordel vært henvist til dette dokumentet i Overordnet beredskapsplan under punkt 8.2 og kapittel 11. Vi ser for øvrig at dokumentet er sist oppdatert den 18.08.2009.

6. Regelverk

• Lov 30.03.1984 nr. 15 om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten mm
• Lov 24.06.2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven)
• Lov 23.6.2000 nr. 56 om helsemessig og sosial beredskap (helseberedskapsloven)
• Forskrift 23.7.2001 nr. 881 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv etter lov om helsemessig og sosial beredskap
• Lov 5.8.1994 om vern mot smittsomme sykdommer
• Forskrift 17.6.2005 nr. 610 om smittevern i helsetjenesten
• Forskrift 13.2.2009 nr. 205 om tuberkulosekontroll
• Forskrift 20.12.2002 om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten (internkontrollforskriften)

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Overordnet beredskapsplan, vedtatt i kommunestyret 22.05.2014
• ROS- Lister, vedtatt i kommunestyret 22.05.2014
• Samfunnsdel og arealdel til kommuneplanen
• Orientering fra skolefaglig ansvarlig om pågående prosess for planer for alvorlige hendelser i skolen
• Smittevernplan, revidert 15.05.2014

Dokumentasjon som ble utlevert under revisjonsbesøket:

• Intensjonsavtale -interkommunal samhandling innen helsemessig og sosial beredskap, av 22.03.2013
• Lokal beredskapsplan for NAV Lyngdal, godkjent 05.05.2014
• Lokal sikkerhetsinstruks for NAV Lyngdal
• Kontinuitetsplanlegging Pandemisk influensa, datert 18.08.2009

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn, datert 15.09.2014
• Brev fra Lyngdal kommune med oversendelse av dokumentasjon, datert 07.10.2014
• Program og administrative bestemmelser for tilsynet, datert 28.10.2014

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

Kristin Hagen Aarsland, Fylkesmannen i Vest-Agder, revisjonsleder
Aud Garmann Askevold, Fylkesmannen i Vest-Agder, revisor
Yngve Årøy, Fylkesmannen i Vest-Agder, revisjonsleder
Bjørg Tveiten, Fylkesmannen i Vest-Agder, revisor