Helsetilsynet

16.09.2014

Innledning

X kommune meldte fra til Fylkesmannen i Aust-Agder om avvik på BUFetat for manglende overholdelse av bistandsplikten i forbindelse med en akuttsak. I meldingen ble det oppgitt at gutten var sterkt traumatisert og ustabil. Skolen var guttens eneste stabiliserende faktor, mens tilbudet som ble gitt lå 12 mil fra hjemstedet. En uke senere skriver samme kommune til Fylkesmannen: Viser til mailen under som jeg sendte for en uke siden. I dag henvendte vi oss på ny til Bufetat for å få plassert akutt ei jente. Svaret vi får i dag er at Bufetat ikke har noe beredskapshjem eller plass på akuttinst. Slik vi ser det er dette et lovbrudd, jf. bistandsplikten ved bruk av akutthjemler. Vi fikk først vite at Bufetat ikke ville bruke privat barnevern, eks Aleris. I dette øyeblikk fikk vi vite at Bufetat allikevel vil kunne tilby en løsning via privat barnevern. Hva som kommer ut av dette vet vi ikke. Dette er en praksis som vi ikke kan leve med. Vi ber om at Fylkesmannen ser nærmere på Bufetats praksis ved slike plasseringer.

Fylkeslegen i Aust-Agder kontaktet Fylkesmannen i Vestfold, som kunne bekrefte tilsvarende bekymringsmeldinger i deres fylke. Alle Fylkesmennene i regionen møttes 28.mai for å diskutere problemstillingen, og kunne bekrefte å ha mottatt bekymringsmeldinger på samme forhold. Det var en gjennomgående oppfatning, dels meddelt av kommuner, i Aust-Agder også bekreftet fra fagteam, at fullmakt til kjøp av private akuttplasser var inndradd.  I mellomtiden var det også kommet et brev fra NOBO om samme forhold. Det ble besluttet å reise tilsynssak mot BUFetat Region sør for å undersøke om bistandsplikten i akuttsaker overholdes.

Tilsynet er hjemlet i Barnevernlovens § 2-3b om statlig tilsyn. Det er forankret hos alle fylkesmennene i regionen, men gjennomføres ved representanter for tre av embetene.

Denne rapporten beskriver de funn, vurderinger og konklusjoner som fremkommer av tilsynet. Tilsynet har kun vurdert BUFetats evne til å gi forsvarlig bistand ved akuttplasseringer og gir således ingen beskrivelse eller vurdering av hele virksomheten.

Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift. Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring.

Om virksomheten

BUFetat Region sør er et av fem regionkontor med ansvar for statlige barnevernstiltak. Region sør dekker Buskerud, Vestfold, Telemark, Aust-Agder og Vest-Agder fylker, med til sammen 83 kommuner og ca 1 million innbyggere. Kommunene varierer i størrelse fra 700-85000 innb. «Inntak og fosterhjemsrekruttering» (heretter forkortet Inntak) er kommunenes kontaktpunkt til det statlige barnevernet ved akuttplasseringer. Innen regionen er det 5 fagteam, alle med enhet «Inntak». De ligger i Kristiansand, Arendal, Skien, Tønsberg og Drammen. Regionskontoret har ansvar for en rekke statlige barnevernstiltak, herunder akuttinstitusjoner og beredskapshjem.

problemstilling og avgrensning av tilsynet.

Kommunene beslutter om akuttplassering er påkrevet. I noen tilfeller oppstår behovet uten forvarsel, andre ganger etter kortere eller lenger tids arbeid for å finne gode, forberedte løsninger i eller utenfor familien, men uten at dette lykkes, og behovet for akuttplass utløses kanskje av en krise.

Når det gjelder oppgave, ansvar og myndighet siteres fra Prop. 106 L (2012-2013): «Det er kommunen som har ansvaret for å beslutte hvilken type tiltak et barn har behov for og som gjennom utredningen av barnet har ansvaret for at det er et forsvarlig grunnlag for beslutningene. Dette innebærer at statlig barnevern ved utøvelsen av bistandsplikten skal bygge på kommunens vurderinger og faglige grunnlag, med mindre BUFetat har hjemmel til noe annet. Dette betyr likevel ikke at BUFetat skal bli rene utførere av kommunens bestillinger av tiltak.» … Det heter videre: «Hvis kommunen og staten fortsatt er uenige om tiltaksvalget, følger det imidlertid av barnevernlovens ansvarsfordeling at det er kommunen som avgjør.» Videre: «Bistandsplikten omfatter et ansvar for å bistå kommunen med å finne frem til en egnet institusjonsplass for det enkelte barn.» «I sin vurdering skal BUFetat bygge på barnets behov slik det er beskrevet i kommunens utredning. Hvis dette ikke er tilstrekkelig, vil BUFetat som ledd i den faglige dialogen ha anledning til å be kommunen om tilleggsopplysninger. Departementet presiserer imidlertid at BUFetat ikke kan kreve slike tilleggsopplysninger.» Og: «i tilfeller der det er klart at barn skal plasseres i institusjon, innebærer bistandsplikten etter barnevernloven § 2-3 annet ledd bokstav a i kombinasjon med det statlige ansvaret for institusjonsapparatet etter barnevernlovens § 5-1 og § 5-8, at staten har det siste ordet med hensyn til hvilken institusjonsplass barnet tilbys.»

Fylkesmennene ble i møtet den 28.mai enige om å foreta en kartlegging i samtlige kommuner for å få konkretisert omfang av – og hva problemene består i. Følgende spørsmål ble stilt:

  1. I hvor mange saker har dere søkt om akuttbistand fra BUFetat uten å få et tilbud om plassering/tiltak?
  2. I de tilfellene dere ikke fikk akuttbistand, hva ble løsningen for barnet?
  3. Er det tilfeller hvor dere har takket nei til et akutt-tilbud fordi tilbudet ble vurdert som uegnet? Og hvis ja: i hvor mange tilfeller har dette skjedd?

Kommunene ble bedt om å rapportere for tidsrommet 1.1.-1.6.2014.    

På spørsmål 1) ble det rapportert til sammen 55 saker (57 barn). Slik vi leser svarene, overlapper disse for en del med spørsmål 2 og 3. I en del saker synes det altså å foreligge en klar avvisning (eks «ingen plasser ledig før tirsdag neste uke»), mens i andre saker synes manglende akuttbistand å ligge i punkt 3, at kommunen har vurdert tilbudet som uegnet og / eller uforsvarlig (eks «lange avstander med brudd i behandlingsopplegg, skole ol, der slike tiltak fra kommunen er vurdert som viktige relasjoner å opprettholde»).

Lange avstander, fare for introduksjon til rusmidler i akuttinstitusjon, atskillelse av søsken, og manglende kvalitetssikring av akuttilbudet var de vanligste begrunnelsene for at kommunene valgte å takke nei – selv om de samtidig opplyser at alternativene (at de ordner opp selv med plassering hos kjente, barnehageansatte, lærere el.l) heller ikke er ideelt.

Undersøkelsen ga et bilde av at kommunene i en del saker kommer i en skvis mellom faglig forsvarlighet på den ene siden, og tilgjengelige tilbud på den andre siden.

Tilsynet er avgrenset til vurdering av om bistandsplikten ved akutt plasseringsbehov er oppfylt fra BUFetat i henhold til Barnevernlovens §2-3 :

Barne-, ungdoms- og familieetaten skal

a) etter anmodning fra kommunen bistå barneverntjenesten i kommunen med plassering av barn utenfor hjemmet,…..
Barne-, ungdoms- og familieetaten skal ha internkontroll for å sikre at oppgavene utføres i samsvar med krav fastsatt i lov eller i medhold av lov. Barne-, ungdoms- og familieetaten må kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller kravet til internkontroll.
§ 1-4: Krav til forsvarlighet:
Tjenester og tiltak etter denne loven skal være forsvarlige.

Gjennomføring

Brev til BUFetat med anmodning om møte ble sendt 2.juni 2014. Møtet ble besluttet gjennomført som et avklarende tilsynsmøte med sikte på å innhente tilstrekkelig informasjon og evt dokumentasjon for så å vurdere eventuell videre tilsynsmessig oppfølging, alternativt at tilsynet kunne avsluttes med dette møtet. Dokumenter i saken fremgår av vedlegget.

Møtet ble avholdt i BUFetats lokaler i Tønsberg. Fra Fylkesmannen deltok utdanningsdirektør Kari Evensen (Vestfold), seniorrådgiver Torhild Tallaksen (Vest-Agder), fylkeslege Anne-Sofie Syvertsen (Aust-Agder, revisjonsleder). Fra Region sør deltok regiondirektør Ellen Nadim, avdelingsdirektør Terje Jacobsen, seksjonssjef Gaute Fossbakk og fungerende avdelingsdirektør Maria Kiraly.

Fylkesmannen innledet med en kort redegjørelse om fylkesmannens roller, herunder tilsynsrollen og tilsynsmyndigheten. Regiondirektøren hadde deretter en kort orientering om BUFetats mange oppgaver, lokalisering av tiltak og noe statistikk. Fylkesmannen overtok deretter og ga en kort innledning om problemstilling som gjengitt over, med påfølgende diskusjon.

Fra BUFetat ble følgende fremholdt: Ved påsketider observerte de en negativ utvikling i samhandlingen mellom kommunene og Inntak som de før ikke hadde sett. De iverksatte rapporteringsrutiner for å sjekke ut hva dette var. Regionskontoret mente at kommunene hadde misforstått hva som lå i «inndragning av fullmakt for kjøp av private plasser». Videre at kommunene kunne oppfatte det som utidig at man gikk i en faglig dialog med kommunen, når kommunen allerede hadde «barnet i bilen» og var presset på å finne en løsning.

Kommunen fatter vedtak og har bestillerollen, mens staten har bistandsplikten til å skaffe tiltak samtidig som staten ikke har utskrivningsmyndighet fra de samme tiltakene. BUFetat mente at mye av problemene skyldes for lange opphold i beredskapshjem, slik at disse ble blokkert. Dette kunne skyldes lang saksbehandlingstid i Fylkesnemda, eller at kommunene ikke ønsket å flytte barna videre fordi barnet synes å ha slått seg til ro. BUFetat mente at en akuttsituasjon måtte kunne defineres til å vare inntil 30 dager, men dette var ikke operasjonalisert i form av retningslinjer el.l.. Regiondirektøren fremhevet at det fra barnevernsreformen ble innført for 10 år siden hadde vært konflikt omkring denne problemstillingen.

BUFetat fremhevet utfordringen med at etterspørselen nå i all hovedsak var etter beredskapshjem, og ikke institusjonsplasser. De hadde økt antall hjem med 4 i 2013, og hadde et måltall på nye 6-8 i 2014. Dette gir ca 10% økning (75 beredskapshjem i regionen i 2013). Oppbygging av beredskapshjem var tidkrevende, og de følte at de kontinuerlig lå på etterskudd. I noen kommuner var bruk av akuttplasseringer «mer regelen enn unntaket», mens andre kommuner brukte slike løsninger svært sjelden. De forsøkte derfor også å arbeide forebyggende med å øke kommunenes kompetanse, samarbeide i forkant for å finne alternative løsninger, eller – når situasjonen oppsto – gå i dialog med kommunen for å sjekke ut om det fantes andre løsninger, og om hjem var eneste / beste tiltaket.

Regiondirektøren hadde iverksatt en intern gjennomgang for å sjekke ut om Inntak hadde tilsvarende opplevelser som de Fylkesmannen i sitt brev hadde nevnt. Av 412 henvendelser i perioden 1.1. – 1.6.2014 fant de 2 saker der kommunens anmodning om bistand var blitt avvist. Dette mente de var avvik. I ytterligere 16 saker mente de at det, ut fra den dokumentasjon som forelå, kunne være grunnlag for at kommunene tok opp en diskusjon om tiltaket var optimalt. Regiondirektøren vurderte disse sakene til å være forsvarlig håndtert. BUFetat var overrasket over den store differansen til fylkesmannens funn.

Fylkesmannen etterspurte behovsanalyser, dokumentasjon på kapasitetsutvikling og rapporteringsrutiner / internkontrollrutiner for å fange opp avvik. Behovsanalyser og dokumentasjon på kapasitetsutvikling er ettersendt. 

Fra regiondirektøren ble det fremhevet at denne bestemmelsen om faglig forsvarlighet var ny og således ikke operasjonalisert i form av klare retningslinjer, veiledere, kravspesifikasjoner mv. Avstand alene mente de ikke kunne være begrunnelse for faglig uforsvarlighet.

Regionen har 95 % belegg på sine akuttplasser i hjem. Fra fylkesmannen ble det stilt spørsmål ved hvordan man kunne sikre faglig forsvarlighet og egnethet, basert på individuelle behov, dersom det kun var ett tiltak i regionen som var ledig. 

Funn:

  • Kommunene rapporterer at BUFetat i perioden 1.1.-1.6.2014 etter deres vurdering ikke har gitt den bistand som kommunen har bedt om for 57 barn (55 saker). Begrunnelse for at kommunene opplever bistandsplikten som mangelfullt oppfylt er nevnt over.
  • BUFetat har for samme perioden avdekket 16 saker med gråsoneproblematikk og 2 avvisninger, til sammen 18 saker der det ville være grunnlag for diskusjon om tiltakets egnethet, men der BUFetat allikevel vil hevde at faglig forsvarlighet var ivaretatt i 16 av sakene.
  • BUFetat har 95% belegg i sine beredskapshjem
  • BUFetat har ikke operasjonalisert «faglig forsvarlighet», men har i sin Veileder for akuttarbeid mange kvalitetsmål som skal sikre individuelle vurderinger og faglig forsvarlighet
  • Det er ikke utarbeidet internkontroll / avviksrapportering dersom kvalitetsmålene ikke kan overholdes
  • I «Tillegg nr 1 til disponeringsskriv for 2014» datert 2.april heter det i punkt 4:
    Følgende endringer i fullmaktene blir gjennomført med virkning fra 1. april 2014.
    Fullmakter til leder for inntak og fosterhjemsrekruttering
        -
    Fullmakten til kjøp av fosterhjem og beredskapshjem inndras. 

Vurdering

Regionens kapasitet på beredskapshjem er sprengt, og de opplever stadig økende pågang. Samtidig ser vi at fullmakt til kjøp av beredskapshjem (fra private aktører) er inndradd. Kravet om faglig forsvarlig drift er ikke nytt, men det er nytt som eksplisitt myndighetskrav nedfelt i barnevernloven.

Etter fylkesmannens vurdering er risiko for at Region Sør ikke kan oppfylle bistandsplikten på en faglig forsvarlig måte stor innenfor akuttberedskapen, når kapasitetsutnyttelsen er 95 % belegg i beredskapshjem som årssnitt. Det er ikke akuttinstitusjoner for barn 0-12, kun for ungdom 13 -18 år. Også for aldersgruppen 13år+ (men særlig i 13-års alder) ble institusjonstilbud i noen tilfeller vurdert av kommunen som uegnet av frykt for introduksjon for rus, eller med henvisning til (jenters særlig) sårbarhet med bakgrunn i behovet for trygghet og skjerming i noen tilfeller. Risiko for at tiltaket som tilbys er uforsvarlig er stor med så lite variasjon i, og ledighet i, tiltak.

I kravet til faglig forsvarlighet ved akuttplasseringer ligger en rekke vurderinger: Avstand, nettverk, kontakt med biologisk familie, kontinuitet i behandling, skole og barnehage, belastning ved transport, rus, individuell sårbarhet mv.

Fylkesmannen er ikke uenig i at man i en krise må se på plassering som en form for nødløsning der den optimale løsning ikke alltid vil være tilgjengelig. Samtidig er dette en utsatt gruppe i en kritisk og sårbar fase. Dette krever særlig aktsomhet i forhold til forsvarlighet. En dårlig start på omsorgsovertakelse kan ikke gjøres om igjen, og setter spor. Brudd med alt som er av relasjoner vil med stor sannsynlighet forsterke opplevelsen av krise. Introduksjon for rusmidler, trusler el.l. i institusjon er uakseptabelt.

Kommunen er den som står nærmest barna i krisen, og er gitt «siste ord» som nevnt i Prop. 106. Verken barna selv eller deres foreldre har noe sted å påklage tildelt tiltak inn for. Fylkesmannen vil kun kunne se på slike avgjørelser i ettertid. Barna er derfor særdeles sårbare uten noen reell rettssikkerhetsinstans til å avgjøre uenigheter i akuttfasen. Barna er henvist til at kommunen og BUFetat tar det fulle ansvar for faglig forsvarlighet. Dette gjør det ekstra viktig med et differensiert tilbud til enhver tid.

Vi har forståelse for mange av de problemene og utfordringene knyttet til rekruttering og bruk av beredskapshjem som regiondirektøren fremholder. Vi ser også utfordringer knytte til oppgave- og ansvarsfordeling etter loven. Uansett er det Fylkesmannens oppfatning at barna skal kunne tilbys en plass basert på individuell vurdering.

Fylkesmannen legger til grunn at det er en sterk uro og bekymring i kommunene for at de ikke får egnet akuttplass når krisen er et faktum. Differansen mellom BUFetats egne tall og fylkesmannens funn hva gjelder manglende og/eller mangelfull oppfyllelse av bistandsplikten, er stor. Samtidig tilsier beleggsprosenten i beredskapshjem at det nødvendigvis må oppstå konfliktsituasjoner. Etter fylkesmannens vurdering vil en internkontroll i virksomheten (BUFetat) som også omfatter brukerens (kommunens) erfaringer og avvik kunne gi et løpende bilde av situasjonen med tanke på samsvar mellom behov og tilbud, og erfaringer med kvalitet i tiltakene.

Konklusjon:

Avvik: BUFetat Region Sør sikrer ikke faglig forsvarlighet ved utøvelse av bistandsplikten innenfor det reviderte området. Dette er avvik fra Barnevernlovens § 2-3 a) og internkontrollforskriftens § 4. Det er også avvik fra BUFetats egne kvalitetsmål jf Faglig veileder for akuttarbeid i institusjoner og beredskapshjem, særlig punktene 1, 8 og 9.

Merknad: BUFetat har ikke etablert en internkontroll som sikrer fortløpende evaluering av kapasitet og kvalitet på akuttiltakene.

Fylkesmannen ber om tilbakemelding innen 1.desember på hvordan BUFetat Region sør vil sikre forsvarlighet ved akuttplassering i fremtiden.

Med hilsen

Anne-Sofie D. Syvertsen
Fylkeslege

Kopi: Fylkesmannen i Buskerud, Fylkesmannen i Vestfold, Fylkesmannen i Telemark, Fylkesmannen i Vest-Agder

Vedlegg: Dokumentasjonsoversikt

Dokumentasjon mottatt og gjennomgått før tilsynsbesøket:

  • Faglig veileder for akuttarbeidet i institusjoner og beredskapshjem (Utkast).
  • Skjematisk fremstilling av akuttforløpet med maler
  • Mal for observasjon av barn i akuttiltaket
  • Sjekkliste for avslutningsrapport
  • Endelig disponeringsbrev 2014
  • Tillegg nr 1 til disponeringsbrev 2014
  • Tillegg til disponeringsbrev 2 2014
  • Vedlegg 3 – presisering av Bufetats bistandsplikt til å formidle fosterhjem
  • Disponeringsskriv barnevern 2014
  • Tillegg nr 1 til disponeringsskriv barnevern 2014
  • Tillegg nr 2 til disponeringsskriv barnevern 2014
  • Instruks for Region Sør
  • Utkast referat styringssamtale F1 Arendal
  • Utkast referat styringssamtale F1 Buskerud
  • Utkast referat styringssamtale F1 Vestfold
  • Utkast referat styringssamtale F1 Telemark
  • Utkast referat styringssamtale F1 Kristiansand
  • Referat ledergruppe F1 10.april 2014
  • Referat ledergruppe F1 15.mai 2014
  • Retningslinjer for fagteam 2010-2011
  • Insentivpakke fosterhjem - retningslinjer

Dokumentasjon mottatt etter tilsynsbesøket:

  • Sak Akuttprosjekt barn RLM 030913
  • Vedlegg 1 Akuttprosjekt barn RLM 030913
  • Sak Implementering av faglig standard akutt
  • Sak Omstilling akuttinstitusjon ungdom i Agder
  • Sak Budsjett 2014 – beredskapshjem
  • Regiondirektørens beslutninger i 2 saker
  • Akuttanalyse pr 2014

Foreløpig rapport pr 13.08.2014
BUFetats tilbakemelding pr 02.09.2014
Endelig rapport pr 16.09.2014