Helsetilsynet

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med Grue kommune og besøkte i den forbindelse Grue kommune fra 02.10.2018 til 04.10.2018. Vi undersøkte om kommunen sørger for at kommunale tjenester til personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav, slik at tjenestemottakerne får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Fylkesmannens konklusjon:
Grue kommune har ikke system som sikrer, ved systematisk styring og kontroll, at alle voksne personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse får koordinerte og sammensatte tjenester etter lovverket.

Dette er brudd på:

  • Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 (1) og (3), § 3-4 jfr. § 4-1
  • Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten §§ 6-9
  • Lov om sosiale tjenester i Nav § 28 (IP) og § 17 (opplysning råd og veiledning)
  • Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen

Kommunens manglende system for styring og kontroll av tjenestene til ROP-brukere medfører risiko for svikt i tjenestene. ROP-brukere er en særlig sårbar og utsatt gruppe, og det er derfor viktig at rettsikkerheten til den enkelte bruker blir godt ivaretatt av kommunen og at kommunen sikrer at brukerne får de tjenestene de har krav på og behov for.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Fylkesmannen har ført tilsyn med Grue kommune. Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de områder det ble ført tilsyn med.

Ved tilsynet har vi undersøkt om Grue kommune, ved sin ledelse og styring, har lagt til rette for og følger opp at brukere over 18 år med psykisk lidelse og samtidig rusmiddelproblem (ROP-brukere), får forsvarlige helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester.

Dette vil være kjennetegnet av

  • Samordnet og helhetlig tilnærming til psykisk lidelse og samtidig ruslidelse
  • Helsehjelp tilpasset den enkelte pasient, og at bruker får anledning til medvirkning
  • Tilstrekkelig kompetanse i alle ledd
  • Nødvendig samhandling mellom personell i de ulike enhetene

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunale helse- og omsorgstjenester, etter helse- og omsorgstjenesteloven § 12-3 og helsetilsynsloven § 2 samt sosiale tjenester i Nav jf. sosialtjenesteloven § 9.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Forsvarlighetskravet.
Helse- og omsorgstjenesteloven og sosialtjenesteloven slår fast at kommunen er forpliktet til å sørge for forsvarlige tjenester. Regelverket sier følgende:

  • Kommunen er ansvarlig for at alle tjenester etter sosialtjenesteloven er forsvarlige, jf. sotjl. §
  • Kommunen skal sørge for at alle som bor eller oppholder seg i kommunen tilbys nødvendige helse- og omsorgstjenester jf. hol. § 3-1. Alle tjenestene som tilbys eller ytes i kommunen skal være forsvarlige, jf. hol. § 4-1.

Hva som er faglig forsvarlig endrer seg i takt med utviklingen av fagkunnskap og endringer i verdioppfatning, og bestemmes av normer utenfor loven, som anerkjent fagkunnskap, faglige retningslinjer og allmenngyldige samfunnsetiske normer. Ethvert avvik fra god praksis vil ikke nødvendigvis være uforsvarlig.

Plikten til systematisk styring
Kravet til ledelse, organisering og styring er et viktig element i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. Lovverket fastslår at:

  • kommunen har plikt til å styre og lede for å sikre at virksomhetens tjenester etter kapittel 4 i sosialtjenesteloven er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, sostjl.§ 5.
  • kommunens ansvar for å tilby nødvendige helse- og omsorgstjenester innebærer en plikt til å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten, slik at tjenestenes omfang og innhold er i samsvar med lov og forskrift, jf. hol. § 3-1 tredje ledd.

Innholdet i styringsplikten for de kommunale tjenestene i arbeids- og velferdsforvaltningen er regulert i forskrift av 19. nov 2010 om internkontroll i for de kommunale tjenestene i Nav.

Internkontrollplikten innebærer at kommunen gjennom systematiske tiltak sikrer at aktiviteter knyttet til det å tilby og yte tjenester planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med de lov- og forskriftskrav som regulerer aktivitetene, jf. internkontrollforskriften § 3.

Kravene til styring, organisering og ledelse i helse- og omsorgstjenesten er konkretisert i forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten, som trådte i kraft 1. januar 2017. Denne erstattet tidligere forskrift om internkontroll i helse og omsorgstjenesten. Den nye forskriften anses for å være en videreføring av gjeldende rett, selv om enkelte ansvarsforhold og oppgaver utdypes og tydeliggjøres. I dette tilsynet blir kommunen derfor bedømt etter den nye forskriften.

Det fremgår av forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten og av forskrift om internkontroll for de kommunale tjenestene i Nav at styringssystemet skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold og ha det omfang som er nødvendig. Kommunen har dermed stor frihet til å velge organisatoriske løsninger for hvordan oppgavene skal løses. Sentralt element i begge forskrifter er krav om at kommunen gjennom systematisk styring sikrer: klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet, at ansatte har tilstrekkelig kunnskap og kompetanse til å utføre sine oppgaver, oversikt over områder i virksomheten hvor det er risiko for svikt, behov for kvalitetsforbedring eller mangel på etterlevelse av myndighetskrav, håndtering av avvik og systematisk kvalitetsforbedring av tjenestene.

Brukermedvirkning
Brukermedvirkning er et sentralt prinsipp ved Nav kontorene og i helse- og omsorgstjenesten, og en forutsetning for forsvarlig tjenesteyting. Den enkelte er nærmest til å kjenne til egne behov. Kravet om brukermedvirkning fremgår av følgende bestemmelser:

  • Tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med tjenestemottaker, og det skal legges stor vekt på hva vedkommende mener, jf. sostjl. §
  • Pasienter og brukere skal få mulighet til å medvirke ved utforming og gjennomføring av tjenester, jf. pasient- og brukerrettighetsloven (pbrl.) § 3-1 første og andre ledd. Når tjenestetilbud utformes, skal det legges stor vekt på hva pasienten og brukeren mener, jf. pbrl. § 3-1 annet ledd annet punktum, jf. hol. § 3-2 første ledd nr 6 bokstav a og b

Kravet om brukermedvirkning fremgår også forutsetningsvis av andre bestemmelser i lovverket, for eksempel i reglene om individuell plan i sostjl. § 28 og hol. § 7-1 første ledd.

Brukeren skal involveres i valg og vurderinger gjennom hele forløpet. Forutsetningene for å medvirke kan være varierende, og hva som kan forventes av medvirkning må til enhver tid stå i forhold til brukerens motivasjon, mestringsevne og personlige og helsemessige ressurser. For at brukermedvirkningen skal være reell, må Nav-kontoret og helse- og omsorgstjenesten sørge for at brukeren får fortløpende informasjon som er tilpasset brukerens forutsetninger.

Nav-kontoret og helse- og omsorgstjenesten må forsikre seg om at informasjonen er forstått.

Helse- og omsorgstjenestens plikt til å gi pasient og bruker informasjon er presisert i hol. § 4-2 a første ledd, som angir at kommunen skal sørge for at det gis slik informasjon som pasient og bruker har rett til å motta etter pbrl. § 3-2. Pasienter skal etter pbrl. § 3-2 første ledd gis den informasjon som er nødvendig for å få innsikt i sin helsetilstand og innholdet i helsehjelpen, samt om mulighet, risikoer og bivirkninger. Brukere har etter samme bestemmelser sjuende ledd, rett til den informasjon som er nødvendig for å få tilstrekkelig innsikt i tjenestetilbudet og for å kunne ivareta sine rettigheter.

I helse- og omsorgstjenesten skal opplysninger om hvilken informasjon som er gitt nedtegnes skriftlig i journal. På Nav-kontoret må oppfølgningen av den enkelte bruker dokumenteres tilstrekkelig til at brukere, andre ansatte og ledere kan se hva som er sagt, gjort og vurdert i saken, slik at rettsikkerheten er etterprøvbar.

Samarbeid for å koordinere tjenestene til bruker
Kommunens ansatte i arbeids- og velferdsforvaltningen og helse- og omsorgstjenesten er forpliktet til å samarbeide med andre deltjenester, tjenesteytere og sektorer. Samarbeid og samhandling er avgjørende for at personer med begge problemer skal få forsvarlige tjenester. Forsvarlighetskravet innebærer at kommunens tilbud som helhet må være forsvarlige. Det er ikke tilstrekkelig at kommunens deltjenester hver for seg er forsvarlige. Kommunens plikt til å samarbeide er presisert i følgende bestemmelser:

  • Nav-kontorets plikt til å samarbeide med andre på individnivå fremgår av bestemmelsene om de sosiale tjenestene, som sostjl. § 17 som det skal føres tilsyn med. Kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen har plikt til å samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer på systemnivå, når dette kan bidra til å løse deres lovpålagte oppgaver, jf. sostjl. § 13. Dette er en bestemmelse vi ikke har tilsyn med og det skal derfor ikke undersøkes ved dette tilsynet.
  • Kommunen har en plikt til å legge til rette for samhandling mellom ulike deltjenester innad i kommunen og med andre tjenesteytere, der dette er nødvendig for å tilby tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven, jf. § 3-4. Kommunen skal samarbeide med fylkeskommune, regionale helseforetak, og stat, slik at helse- og omsorgstjenestene skal bli helhetlige og koordinerte, jf. hol. § 3-4 annet ledd. Videre fremgår det av hol. § 4-1 første ledd bokstav a, at kommunen skal tilrettelegge sine tjenester slik at den enkelte får et helhetlig og koordinert helse- og omsorgstjenestetilbud.

Taushetsplikt og samtykke
Taushetsplikten er i utgangspunktet til hinder for at opplysninger om en person som ansatte i helse- og omsorgstjenesten eller Nav-kontoret får kjennskap til gjennom sitt arbeide, gis videre eller gjøres tilgjengelig for uvedkommende, jf. helsepersonelloven (hpl.) § 21, hol. § 12-1 første ledd jf. forvaltningsloven (fvl.) §§ 13-13e og sotjl. §44, jf. fvl §§ 13-13e. Bestemmelsene som regulerer samarbeid gir ikke hjemmel til å fravike taushetspliktsreglene. Kommunen må derfor innhente samtykke fra bruker, og gi tydelig informasjon om at samtykke er nødvendig for å sikre samarbeide og et samordnet tjenestetilbud på tvers av tjenester og sektorer. Dersom bruker ikke ønsker å gi samtykke, må det informeres om hvilke konsekvenser dette har for brukerens tjenestetilbud. Informasjon om brukernes samtykke eller manglende samtykke må dokumenteres.

Særlig ved ytelse av helsehjelp.
Dersom det er nødvendig for å gi forsvarlig helsehjelp, og dersom pasienten ikke aktivt motsetter seg informasjonsutveksling, skal nødvendige og relevante helseopplysninger gis til helsepersonell som skal yte eller yter helsehjelp, og taushetsbelagte opplysninger kan gis samarbeidene personell, jf. hpl. § 25 og § 45. Bestemmelsene innebærer at det ikke aktivt må bes om samtykke fra pasienten. Dette gir anledning til samarbeid og utveksling av informasjon på tvers av helsetjenesten, f. eks mellom avdelinger og andre virksomheter, såfremt det er nødvendig for å kunne gi en konkret pasient forsvarlig helsehjelp. Pasienten skal så langt det er mulig gjøres kjent med at informasjon utveksles.

Krav til skriftlighet
Skriftlig nedtegning av opplysninger er en viktig rettsikkerhetsgaranti som blant annet bidrar til å sikre kvalitet og kontinuitet, og muliggjør innsyn og etterprøvbarhet.

Det stilles krav om skriftlighet og begrunnelse ved tildeling av sosiale tjenester og ved vedtak om tjenester etter hol. § 3-2 første ledd nr. 6 bokstavene a til d, § 3-6 og § 3-8 som forventes å vare lengre enn to uker, ettersom reglene om enkeltvedtak i forvaltningsloven gjelder disse tilfellene, jf. henholdsvis sotjl. § 41 og pbl. § 2-7 annet ledd. Den skriftlige begrunnelsen skal vise til reglene vedtaket bygger på, nevne de faktiske forhold som har vært avgjørende og bør nevne de hovedhensyn det er lagt vekt på ved skjønnsutøvelsen. Videre må kommunen sørge for at Nav- kontoret og helse- og omsorgstjenesten dokumenterer de sentrale opplysninger om bruker skriftlig i den løpende tjenesteytingen.

Krav til skriftlighet etter sosialtjenesteloven.

Innhenting av opplysninger reguleres av sotjl. § 43. Det er presisert i rundskrivet til loven, punkt 5.41.2.3 og 5.43.2.3 at opplysningene i saken skal foreligge skriftlig, enten det er i form av innhentede dokumenter eller nedtegnelser i søknad eller i øvrige saksdokumenter. Skriftlighet sikrer den enkeltes rettsikkerhet og gjør det mulig å overprøve behovsvurderingen i saken. Oppfølgingen av den enkelte skal også dokumenteres på en slik måte at bruker kan få informasjon om de vurderinger som er gjort undervegs, og at ansatte og ledere ved kontoret og klage- og tilsynsmyndigheter kan sette seg inn i og vurdere oppfølgningen.

Krav til skriftlighet i helse- og omsorgstjenesten.

Det er presisert i hol. § 5-10 at kommunen skal sørge for at journal- og informasjonssystemene som brukes er forsvarlige. Det er kommunens ansvar å opprette pasientjournalsystemer som gjør det mulig for de ansatte å overholde journalføringsplikten.

Alle ansatte som yter helsehjelp har plikt til å føre pasientjournal jf. hpl. § 39. Pasientjournalen skal inneholde relevante og nødvendige opplysninger om pasienten og helsehjelpen, jf. hpl § 40. Hvilke opplysninger som skal journalføres er konkretisert i forskrift om pasientjournal § 8. Journalen skal gi det enkelte personell tilstrekkelig grunnlag for å gjøre forsvarlige vurderinger og beslutninger. Journalen må føres fortløpende, og gi en oppdatert oversikt over hva som er gjort av observasjoner, vurderinger, beslutninger og konkrete tiltak.

Ansatte som yter tjenester som ikke er helsehjelp er unntatt fra journalføringsplikten, jf. forskrift om helsepersonellovens anvendelse for personell som yter tjenester etter hol. § 2. Kommunen må imidlertid sørge for at alle tjenester som gis, herunder tjenesten personlig assistanse, dokumenteres i den utstrekning det er nødvendig for å sikre at pasientene og brukerne får forsvarlige tjenester. Dette innebærer at opplysninger om hvilke tjenester som er gitt, må dokumenteres. Hvilke opplysninger som er relevante og nødvendige å dokumentere må vurderes konkret, og vil til en viss grad være avhengig av brukerens behov og situasjon. I tilfeller hvor brukere mottar tjenester over tid og hvor det settes mål og utarbeides planer for tjenesten, må iverksatte tiltak, observasjoner og vurderinger bli dokumentert, slik at det er mulig å evaluere og beslutte eventuelle endringer. Videre skal dokumentasjonssystemet sikre behovet for kommunikasjon og samhandling mellom ulike tjenesteytere som gir tjenester til samme bruker.

Aktuelle publikasjoner:

  • Nasjonal faglig retningslinje for utredning, behandling og oppfølging av personer med samtidig ruslidelse og psykisk lidelse – ROP-LIDELSER (IS-1948) utgitt av Helsedirektoratet i 2012 (nasjonal faglig retningslinje)
  • Rundskriv til sosialtjenesteloven utgitt av Arbeids- og velferdsdirektoratet i 2012.
  • Veileder til bruk ved økonomisk rådgivning. NAV september 2013. Sist endret april 2016.
  • Veileder til sosialtjenesteloven § 17 – utgitt av Arbeids- og velferdsdirektoratet i 2014. 
  • Sammen om mestring. Veileder i psykisk helsearbeid og rusarbeid for voksne. Et verktøy for kommuner og spesialisthelsetjenesten (IS-2076). Utgitt av Helsedirektoratet i 2014.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

3.1  Organisering

Grue kommune er organisert med tre kommunalsjefer under rådmannen med hvert sitt tjenesteområde. Rådmannen ble avsatt undervegs i tilsynet og kommunalsjef for helse- og velferd var under tilsynet konstituert som rådmann. Det var under tilsynet ikke konstituert noen i hans stilling.

Under kommunalsjef for Helse- og velferd er enhetene Institusjon, Omsorgsboliger, Hjemmetjeneste, Tilrettelagte tjenester/rus og psykiatri, Nav og Tildelingskontor samlet. Rus/psykiatri, Nav og Tildelingskontor som alle yter tjenester til revisjonens brukergruppe rapporterer således til samme kommunalsjef. Rus/psykiatri-enheten er delt inn i tre enheter, bofellesskap psykisk helse, et uteteam og et psykiatriteam, inn under psykiatriteamet er to personer som kalles «prosjektet». Dette er miljøarbeidere som arbeider ut mot de tyngre rusmisbrukerne. Alle arbeider vedtaksbasert med vedtak fattet av tildelingskontoret.

Nav-kontoret er delt inn i to team. Team 1 arbeider primært med brukergruppen som skal tilbake i arbeid mens team 2 arbeider med brukergruppen som trenger mer varige ytelser. Økonomisk sosialhjelp behandles i begge team. Ruskonsulent og gjeldsrådgiver sitter begge på Nav, men er ikke fordelt på team. De kan delta på team-møter ved behov. All avgjørelsesmyndighet ligger hos Nav-leder på saksnivå, men utredes og skrives av saksbehandler.

3.2  Tildeling og iverksetting av tjenester

Kommunen har eget Tildelingskontor og arbeider vedtaksbasert. Ved henvendelser om behov for tjenester, henvisning eller søknad, drar saksbehandler fra tildelingskontoret ut på hjemmebesøk sammen med teamleder fra psykisk helse/rus for vurderingssamtale. Tilbake på kontoret vurderes saken og det blir skrevet vedtak på avgjørelsen.

3.3  Kartlegging

Ingen av enhetene benytter anbefalte kartleggingsverktøy. ROP-retningslinjene og veileder for lokalt rus/helsearbeid «Sammen om mestring» benyttes ikke som grunnlag for utvikling av tjenestene. Det foreligger ikke rutiner for helhetlig og systematisk kartlegging av brukernes rusproblem. De ansatte utarbeider egne kartleggingsskjema for seg selv, og det er dermed mange ulike måter dette utføres på i samme team/enhet.

Det er heller ikke systematisk fokus på, og oppfølging av, brukernes somatiske helse. Vekt, ernæringsstatus og infeksjoner blir ikke systematisk registrert. Det ikke klart plassert hvem som skal ha ansvar for å kartlegge dette, og det foreligger heller ingen rutinebeskrivelse av slik kartlegging.

Tjenestene har kartlagt sine brukergrupper med Brukerplan, men funnene i denne var ikke gjennomgått.

3.4  Gjennomføring av tjenesten og samarbeide med andre etater

Ruskonsulent er ansatt i Nav, mens øvrig del av tjenesten utføres av rus/psykisk helseteam som er organisert under annen leder og ligger fysisk lokalisert et annet sted. Det foreligger ingen skriftlige rutiner for fordeling av arbeidsoppgaver mellom ruskonsulent i Nav og rus/psykisk helseteam. Ruskonsulent deltar på møter i rus/psykisk helseteam jevnlig.

Ruskonsulenten i Nav utfører også tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven, uten rettighetsvurdering etter denne loven. Ruskonsulent er ikke tilknyttet noe team i Nav. Det er kun en person med dette ansvarsområdet og dette medfører sårbarhet i tjenesteytelsen. Det er uklart hvordan miljøarbeidertjenesten/ «prosjektet» er tilgjengelig for ROP-brukere uten vedtak.

Det foreligger ingen rutine som sikrer at melding fra eiendomsavdelingen/andre deler av kommunen om tjenestebehov for ROP-brukere blir håndtert forsvarlig.

3.5  Evaluering av tjenesten

Systematisk evaluering av vedtakene om helse- og omsorgstjenester til brukerne er mangelfullt dokumentert. Etter kommunens plan skal nye vedtak evalueres etter tre måneder. Når og om det gjøres varierer etter utvikling i saken og ledig tid. Det foreligger 4 kriseplaner i 15 gjennomgåtte journaler. Dette er en brukergruppe hvor kriseplan ofte er av vesentlig betydning.

3.6  Bruk av individuell plan

Gjennomgangen viste at det ikke foreligger noen vedtak om IP etter sosialtjenesteloven § 28 i Nav. Nav har heller ingen rutiner for dette. Generelt er oppmerksomheten rundt IP liten både i Nav og i rus/psykisk helse. Det er ikke gjennomført noen systematisk opplæring i bruk av IP, og det er ikke egne tema på interne møter.

3.7  Vedtak etter § 17 i sosialtjenesteloven

Vedtak om opplysning råd og veiledning etter sosialtjl. § 17 er i stor grad avgrenset til å gjelde økonomisk rådgivning. Det foreligger ingen rutine for tjenesten § 17 (opplysning råd og veiledning) eller § 27 (midlertidig bolig) etter sosialtjl. Vurderinger etter sosialtjenesteloven diskuteres ikke på tvers av team i Nav-kontoret. Man mister dermed gjensidig læring, og det er fare for ulik praksis. Rundskriv 35/12 til lov om sosiale tjenester i Nav benyttes ikke systematisk.

3.8  Opplæring

Det er mangelfull opplæring av vikarer/nyansatte, mye «learning by doing» og «finne ut av ting selv». Det mangler rutiner, og der hvor rutiner finnes, brukes disse i varierende grad i Nav/kommune. Det manglende fokus på tjenesteutvikling gir risiko for mangelfulle tjenester til brukere.

3.9  Avvik

Kommunen har, men bruker i liten grad avviksystemet (KF). Dette avvikssystemet er ikke tilgjengelig i Nav. Det er få meldte avvik i tjenestene og liten oppmerksomhet og kunnskap rundt det å melde avvik. De avvikene som meldes mangler tilbakemeldinger til melder. Dette bidrar til færre avviksmeldinger. Avviksrapportering brukes ikke systematisk i kvalitetsforbedring. Ledelse etterspør hovedsakelig økonomi og avviksrapporter. Ved manglende fungerende meldesystem, gir dette et mangelfullt bilde av sitasjonen i virksomheten

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Plikten til systematisk styring

Kravet til ledelse, organisering og styring er et viktig element i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester.

I Grue kommune er det ikke klart definert hva som skal kartlegges og hvem som kartlegger brukeren. Kartlegging av rus og/eller psykisk lidelse, samt somatisk helsesituasjon fremstår som mangelfull. Noe kartlegging gjennomføres ved Tjenesteenheten ved utredning av behov før vedtak, noe kartlegging gjøres av den enkelte medarbeider som utfører tjenestene. Ved at det ikke benyttes et klart felles kartleggingssystem via anbefalte kartleggingsverktøy, mister kommunen noe av oversikten over brukernes totale behov. Dette kan føre til at informasjon i forhold til enkeltbrukere vedrørende somatiske helseproblemer, graden av rusproblematikk og de faglige prosesser som leder mot hvilke tjenester det faktisk er behov for, blir mangelfulle. Kommunen mister også mulighet til å måle brukerens endring i forbindelse med bla. rusbruk ved at dette ikke kartlegges systematisk på faste stopp-punkter. Dette kunne ha bedret kommunens mulighet til å evaluere tjenestene. En viktig del av internkontrollen ovenfor sårbare grupper er å følge med på om tjenestetilbudet er i tråd med brukernes behov, herunder om det er en endring i tjenestebehovet. Vi fant at det ikke regelmessig gjøres en slik gjennomgang og evaluering av tjenester, og at det heller ikke foreligger gode rutiner for å sikre evalueringen og justering av tjenestene i tråd med brukernes behov. Tilsynet har vist at system for opplæring mangler og dette medfører at den enkelte blir mye overlatt til seg selv i forhold til hvordan ting gjøres. Med manglende rutiner bidrar også dette til uakseptabelt høy risiko for svikt i tjenesteytingen.

Det fremgår av dokumentasjon og intervjuer at det finnes avvikssystem for både rus/psykisk helse og Nav. Oppmerksomheten rundt det å melde avvik er imidlertid liten, og avvik benyttes ikke på en systematisk måte for å sikre og utvikle tjenesten.

Dette medfører brudd på forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten §§ 6-9.

Vedtak etter § 17 i sosialtjenesteloven, opplysning, råd og veiledning, er i stor grad avgrenset til å gjelde økonomisk rådgivning. Det foreligger ingen rutine for bruk av § 17, og vurderinger etter sosialtjenesteloven diskuteres ikke på tvers av team i Nav. Dette medfører at kommunen mister gjensidig læring og det er fare for ulik praksis, særlig sett i sammenheng med at rundskrivet på området ikke brukes systematisk i arbeidet ved kontoret.

Når det gjelder individuell plan, fant vi at det ikke foreligger noen vedtak om IP etter sosialtjenesteloven § 28 Nav, og at det manglet rutiner for dette. Oppmerksomheten rundt IP er liten i begge enheter og manglende opplæring og fokus bidrar til dette. ROP-pasienter som gruppe har i stor grad ofte behov for flere tjenester over en lengre tidsperiode, og IP kan da være et viktig hjelpemiddel for å ha oversikt over brukerens samlede behov og tjenester.

5. Fylkesmannens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Fylkesmannens konklusjon:

Som følge av de overstående vurderinger av kommunens organisering og styring av arbeidet, konkluderer Fylkesmannen med følgende:

Grue kommune har ikke system som sikrer, ved systematisk styring og kontroll, at alle voksne personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse fanges opp og får koordinerte tjenester etter lovverket.

Dette er brudd på:

  • Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 (1) og (3), § 3-4 jfr. § 4-1
  • Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten §§ 6-9
  • Lov om sosiale tjenester i Nav § 28 (IP) § 17 (opplysning råd og veiledning)
  • Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids og velferdsforvaltningen

Kommunens manglende system for styring og kontroll av tjenestene til ROP-brukere medfører risiko for svikt i tjenestene. ROP-brukere er en særlig sårbar og utsatt gruppe, og det er derfor viktig at rettsikkerheten til den enkelte bruker blir godt ivaretatt av kommunen og at kommunen sikrer at brukerne får de tjenestene de har krav på og behov for.

6. Oppfølging

Vi ber om at virksomheten utarbeider en plan med nødvendige tiltak for å rette lovbruddene.

Planen skal minimum innholdet:

  • Tiltak som iverksettes for å rette lovbruddene
  • Ledelsens plan for å følge med på og kontrollere at tiltakene er iverksatt
  • Ledelsens plan for å gjennomgang av om tiltakene virker som planlagt etter at de har fått virke en stund
  • Frister satt av kommunen for å sikre fremdrift

Vi ber om å få oversendt kommunens plan innen 1. februar 2019.

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt 26.02.2018.

Fylkesmannen intervjuet fem brukere den 11.11.2018 og gjennomgikk 15 journaler og mapper samme dag.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved Grue kommune, og innledet med et kort informasjonsmøte 02.10.2018. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 04.10.2018.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

  • Samtykkeskjema
  • Skjema for evaluering
  • 5 siste saker med avslag på tjenester
  • Oversikt fra Nav over antall vedtak etter sostjl. §§ 17 og 28
  • Organisasjonskart
  • Liste over tjenester som er aktive i perioden
  • Liste over ROP-brukere fra Nav
  • Delegasjonsreglement
  • Beskrivelse av system for risikobasert virksomhetsstyring kvalitetssystem i Grue
  • Skjema for melding av avvik
  • Samarbeidsavtale Grue kommune-- Nav Hedmark
  • Plan for helse- og omsorgstjenesten 2014-2025
  • Oversikt over ansatte i enhet psykiatri og rus
  • Turnusoversikt
  • Tildelingskriterier og kvalitetsstandarder for helse- og omsorgstjenestene i Grue
  • Enhetslederavtale
  • Stillingsbeskrivelser
  • Kompetanseutviklingsplan 2018-2021
  • Opplæringsskjema for nytilsatte
  • Samarbeidsrutiner psykisk helsevern
  • Samarbeidsrutiner helsestasjon
  • Rutine boliggruppa
  • Boligsosial handlingsplan 2018-2022
  • Kartleggingsskjema barn når foreldre mottar helsehjelp
  • Evalueringsplan av tjenester
  • Informasjon om enhet for helse og familie psykiatrisk team
  • Rutine nye søkere
  • Rutine oppstart psykiatrisk dagsenter
  • Rutine tilbud, uteblivelser avtaler og forskyvning av avtaler
  • Oppfølging av bruker psykisk helseteam
  • Kartleggingsskjema av behov for psykiatri tjenester
  • Tilrettelagte tjenester for voksne psykiatri og rus
  • Prosedyre for avvikshåndtering i Profil
  • Avviksstatistikk
  • Søknad om helse- og omsorgstjenester
  • «å være etterpåklok på forhånd»
  • Risikovurdering
  • Brukerplan 2017
  • Oversikt over Nav Grue
  • Møtestruktur Nav Grue
  • Arbeidsfordeling og grensesnitt mellom team Nav
  • Oversikt over ansatte Nav
  • Oversikt faste samarbeidspartnere og møtestruktur Nav
  • IP Nav
  • Skjema søknad Opplysning råd og veiledning Nav
  • Veiledningsark sostjl. § 17
  • Søknadsskjema leilighet
  • Samtykkeerklæring Nav
  • Søknad økonomi stønad

Det ble valgt 15 journaler og mapper fordelt på ytelser kjønn og alder som ble gjennomgått i forbindelse med tilsynet.

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

(Ikke publisert her)

5 brukere ble intervjuet i forbindelse med tilsynet.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

  • seniorrådgiver, Anne Kristine Hallum, revisjonsleder
  • ass. fylkeslege, Harald Vallgårda, revisor
  • seniorrådgiver, Bente Nygaard Lindstad, revisor
  • seniorrådgiver, Arild Bækkevold, revisor
  • seniorrådgiver, Hanne Flatebø, revisor

Med hilsen

Sissel Helene Bergaust e.f.
fylkeslege

Anne Kristine Hallum
seniorrådgiver

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2017–2018 Tjenester til pasienter med psykisk lidelse og mulig samtidig ruslidelse

Søk