Helsetilsynet

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med Kongsvinger kommune fra 2018-05-29 til 31.05.2018. Vi undersøkte om Kongsvinger kommune sørger for at kommunale tjenester til personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav, slik at innbyggere med behov for tjenester får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen påpeker følgende:

  • Kongsvinger kommune har ikke system som sikrer, ved systematisk styring og kontroll, at alle voksne personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse fanges opp og får koordinerte tjenester etter
  • Dette er brudd på: Helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1 jf. forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse og omsorgstjenesten §§ 6-9.

Dersom lovbrudd blir påpekt i endelig rapport, vil denne inneholde forventninger til virksomhetens oppfølging.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Fylkesmannen har ført tilsyn med Kongsvinger kommune. Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de områder det ble ført tilsyn med.

Ved tilsynet har vi undersøkt om Kongsvinger kommune, ved sin ledelse og styring, har lagt til rette for og følger opp at brukere over 18 år med psykisk lidelse og samtidig rusmiddelproblem (ROP-brukere), får forsvarlige helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester.

Dette vil være kjennetegnet av

  • Samordnet og helhetlig tilnærming til psykisk lidelse og samtidig ruslidelse
  • Helsehjelp tilpasset den enkelte pasient, og at bruker får anledning til medvirkning
  • Tilstrekkelig kompetanse i alle ledd
  • Nødvendig samhandling mellom personell i de ulike

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunal helse- og omsorgstjeneste, etter helse- og omsorgstjenesteloven § 12-3 og helsetilsynsloven § 2 og sosiale tjenester i Nav etter sosialtjenesteloven § 9.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Forsvarlighetskravet.

Helse- og omsorgstjenesteloven og sosialtjenesteloven slår fast at kommunen er forpliktet til å sørge for forsvarlige tjenester. Regelverket sier følgende:

  • Kommunen er ansvarlig for at alle tjenester som utformes og ytes etter sosialtjenesteloven er forsvarlige, jf. sotjl. §
  • Kommunen skal sørge for at alle som bor eller oppholder seg i kommunen tilbys nødvendige helse- og omsorgstjenester jf. hol. § 3-1. Alle tjenestene som tilbys eller ytes i kommunen skal være forsvarlige, jf. hol. § 4-1.

Hva som er faglig forsvarlig endrer seg i takt med utviklingen av fagkunnskap og endringer i verdioppfatning, og bestemmes av normer utenfor loven, som anerkjent fagkunnskap, faglige retningslinjer og allmenngyldige samfunnsetiske normer. Ethvert avvik fra god praksis vil ikke nødvendigvis være uforsvarlig.

Plikten til systematisk styring

Kravet til ledelse, organisering og styring er et viktig element i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. Lovverket fastslår at:

  • kommunen har plikt til å styre og lede for å sikre at virksomhetens tjenester etter kapittel 4 i sosialtjenesteloven er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, jf. sotjl. § 5.
  • kommunens ansvar for å tilby nødvendige helse- og omsorgstjenester innebærer en plikt til å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten, slik at tjenestenes omfang og innhold er i samsvar med lov og forskrift, jf. hol. § 3-1 tredje ledd.

Innholdet i styringsplikten for de kommunale tjenestene i arbeids- og velferdsforvaltningen er regulert i forskrift av 19.nov 2010 om internkontroll i kommunalt Nav. Internkontrollplikten innebærer at kommunen gjennom systematiske tiltak sikrer at aktiviteter knyttet til det å tilby og yte tjenester planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med de lov- og forskriftskrav som regulerer aktivitetene, jf. internkontrollforskriften §3.

Kravene til styring, organisering og ledelse i helse- og omsorgstjenesten er konkretisert i forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten, som trådete i kraft 1. januar 2017. Denne erstattet tidligere forskrift om internkontroll i helse og omsorgstjenesten. Den nye forskriften ansees for å være en videreføring av gjeldende rett, selv om enkelte ansvarsforhold og oppgaver utdypes og tydeliggjøres. I dette tilsynet blir kommunen derfor bedømt etter den nye forskriften.

Det fremgår av forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse og- omsorgstjenesten og av forskrift om internkontroll i kommunalt Nav at styringssystemet skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold og ha det omfang som er nødvendig. Kommunen har dermed stor frihet til å velge organisatoriske løsninger for hvordan oppgavene skal løses. Sentralt element i begge forskrifter er krav om at kommunen gjennom systematisk styring sikrer; klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet, at ansatte har tilstrekkelig kunnskap og kompetanse til å utføre sine oppgaver, oversikt over områder i virksomheten hvor det er risiko for svikt, behov for kvalitetsforbedring eller mangel på etterlevelse av myndighetskrav, håndtering av avvik og systematisk kvalitetsforbedring av tjenestene.

Brukermedvirkning

Brukermedvirkning er et sentralt prinsipp ved Nav kontorene og i helse- og omsorgstjenesten, og en forutsetning for forsvarlig tjenesteyting. Den enkelte er nærmest til å kjenne til egne behov. Kravet om brukermedvirkning fremgår av følgende bestemmelser:

  • Tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med tjenestemottaker, og det skal legges stor vekt på hva vedkommende mener, jf. sostjl. § 42.
  • Pasienter og brukere skal få mulighet til å medvirke ved utforming og gjennomføring av tjenester, jf. pasient- og brukerrettighetsloven (pbrl.) § 3-1 første og andre ledd. Når tjenestetilbud utformes, skal det legges stor vekt på hva pasienten og brukeren mener, jf. pbrl. § 3-1 annet ledd annet punktum, jf. Hol. § 3-2 første ledd nr 6 bokstav a og b.

Kravet om brukermedvirkning fremgår også forutsetningsvis av andre bestemmelser i lovverket, for eksempel i reglene om individuell plan i sostjl. § 28 og hol. § 7-1 første ledd.

Brukeren skal involveres i valg og vurderinger gjennom hele forløpet. Forutsetningene for å medvirke kan være varierende, og hva som kan forventes av medvirkning må til enhver tid stå i forhold til brukerens motivasjon, mestringsevne og personlige og helsemessige ressurser, For at brukermedvirkningen skal være reell, må Nav- kontoret og helse- og omsorgstjenesten sørge for at brukeren får fortløpende informasjon som er tilpasset brukerens forutsetninger. Nav- kontoret og helse- og omsorgstjenesten må forsikre seg om at informasjonen er forstått.

Helse- og omsorgstjenestens plikt til å gi pasient og bruker informasjon er presisert i Hol- § 4- 2 a første ledd, som angir at kommunen skal sørge for at det gis slik informasjon som pasient og bruker har rett til å motta etter pbrl. § 3-2. Pasienter skal etter pbrl. § 3-2 første ledd gis den informasjon som er nødvendig for å få innsikt i sin helsetilstand og innholdet i helsehjelpen, samt om mulighet, risikoer og bivirkninger. Brukere har etter samme bestemmelser sjuende ledd rett til den informasjon som er nødvendig for å få tilstrekkelig innsikt i tjenestetilbudet og for å kunne ivareta sine rettigheter.

I helse- og omsorgstjenesten skal opplysninger om hvilken informasjon som er gitt nedtegnes skriftlig i journal. På Nav- kontoret må oppfølgningen av den enkelte bruker dokumenteres tilstrekkelig til at brukere, andre ansatte og ledere kan se hva som er sagt, gjort og vurdert i saken, og slik at rettsikkerheten er etterprøvbar.

Samarbeid for å koordinere tjenestene til bruker

Kommunens ansatte i arbeids- og velferdsforvaltningen og helse- og omsorgstjenesten er forpliktet til å samarbeide med andre deltjenester, tjenesteytere og sektorer. Samarbeid og samhandling er avgjørende for at personer med begge problemer skal få forsvarlige tjenester. Forsvarlighetskravet inne bærer at kommunens tilbud som helhet må være forsvarlige. Det er ikke tilstrekkelig at kommunens deltjenester hver for seg er forsvarlige. Kommunens plikt til å samarbeide er presisert i følgende bestemmelser:

  • Nav- kontorets plikt til å samarbeide med andre på individnivå fremgår av bestemmelsen om de sosiale tjenestene, som sostjl. § 17 som det skal føres tilsyn med. Kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen har plikt til å samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer på systemnivå, når dette kan bidra til å løse deres lovpålagte oppgaver, jf. sostjl. § 13. Dette er en bestemmelse vi ikke har tilsyn med og det skal derfor ikke undersøkes ved dette tilsynet.
  • Kommunen har en plikt til å legge til rette for samhandling mellom ulike deltjenester innad i kommunen og med andre tjenesteytere, der dette er nødvendig for å tilby tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven, jf. § 3-4. Kommunen skal samarbeide med fylkeskommune, regionale helseforetak, og stat, slik at helse- og omsorgstjenestene skal bli helhetlige og koordinerte, jf. hol. § 3-4 annet ledd. Videre fremgår det av hol. § 4-1 første ledd bokstav a at kommunen skal tilrettelegge sine tjenester slik at den enkelte får et helhetlig og koordinert helse- og omsorgstjenestetilbud.

Taushetsplikt og samtykke

Taushetsplikten er i utgangspunktet til hinder for at opplysninger om en person som ansatte i helse- og omsorgstjenesten eller Nav kontoret får kjennskap til gjennom sitt arbeide, gis videre eller gjøres tilgjengelig for uvedkommende, jf. helsepersonelloven (hpl.) § 21, hol. § 12-1 første ledd jf. forvaltningsloven (fvl.) §§ 13-13e og sotjl. §44, jf. fvl §§ 13-13e.

Bestemmelsene som regulerer samarbeid gir ikke hjemmel til å fravike taushetspliktsreglene. Kommunen må derfor innhente samtykke fra bruker, og gi tydelig informasjon om at samtykke er nødvendig for å sikre samarbeide og et samordnet tjenestetilbud på tvers av tjenester og sektorer. Dersom bruker ikke ønsker å gi samtykke, må det informeres om hvilke konsekvenser dette har for brukerens tjenestetilbud. Informasjon om brukernes samtykke elle manglende samtykke må dokumenteres.

Særlig ved ytelse av helsehjelp.

Dersom det er nødvendig for å gi forsvarlig helsehjelp, og dersom pasienten ikke aktivt motsetter seg informasjonsutveksling, skal nødvendige og relevante helseopplysninger gis til helsepersonell som skal yte eller yter helsehjelp, og taushetsbelagte opplysninger kan gis samarbeidene personell, jf. hpl. § 25 og § 45. Bestemmelsene innebærer at det ikke aktivt må bes om samtykke fra pasienten. Dette gir anledning til samarbeid og utveksling av informasjon på tvers av helsetjenesten, f. eks mellom avdelinger og andre virksomheter, såfremt det er nødvendig for å kunne gi en konkret pasient forsvarlig helsehjelp. Pasienten skal så langt det er mulig gjøres kjent med at informasjon utveksles.

Krav til skriftlighet

Skriftlig nedtegning av opplysninger er en viktig rettsikkerhetsgaranti som bland annet bidrar til å sikre kvalitet og kontinuitet, og muliggjør innsyn og etterprøvbarhet.

Det stilles krav om skriftlighet og begrunnelse ved tildeling av sosiale tjenester og ved vedtak om tjenester etter hol. § 3-2 første ledd nr. 6 bokstavene a til d, § 3-6 og § 3-8 som forventes å vare lengre enn to uker, ettersom reglene om enkeltvedtak i forvaltningsloven gjelder disse tilfellene, jf. henholdsvis sotjl. § 41 og pbl. § 2-7 annet ledd. Den skriftlige begrunnelsen skal vise til reglene vedtaket bygger på, nevne de faktiske forhold som har vært avgjørende og bør nevne de hovedhensyn det er lagt vekt på ved skjønnsutøvelsen. Videre må kommunen sørge for at Nav- kontoret og helse og omsorgstjenesten dokumenterer de sentrale opplysninger om bruker skriftlig i den løpende tjenesteytingen.

Krav til skriftlighet etter sosialtjenesteloven.
Innhenting av opplysninger reguleres av sotjl. § 43. Det er presisert i rundskrivet til loven, punkt 5.41.2.3 og 5.43.2.3 at opplysningene i saken skal foreligge skriftlig, enten det er i form av innhentende dokumenter eller nedtegnelser i søknad eller i øvrige saksdokumenter.

Skriftlighet sikrer den enkeltes rettsikkerhet og gjør det mulig å overprøve behovsvurderingen i saken. Oppfølgingen av den enkelte skal også dokumenteres, på en slik måte at bruker kan få informasjon om de vurderinger som er gjort undervegs, og at ansatte og ledere ved kontoret og klage- og tilsynsmyndigheter kan sette seg inn i og vurdere oppfølgningen.

Krav til skriftlighet i helse- og omsorgstjenesten.
Det er presisert i hol. § 5-10 at kommunen skal sørge for at journal- og informasjonssystemene som brukes er forsvarlige. Det er kommunens ansvar å opprette pasientjournalsystemer som gjør det mulig for de ansatte å overholde journalføringsplikten.

Alle ansatte som yter helsehjelp har plikt til å føre pasientjournal jf. hpl. § 39. Pasientjournalen skal inneholde relevante og nødvendige opplysninger om pasienten og helsehjelpen, jf. hpl § 40. Hvilke opplysninger som skal journalføres er konkretisert i forskrift om pasientjournal § 8. Journalen skal gi det enkelte personell tilstrekkelig grunnlag for å gjøre forsvarlige vurderinger og beslutninger. Journalen må føres fortløpende, og gi en oppdatert oversikt over hva som er gjort av observasjoner, vurderinger, beslutninger og konkrete tiltak.

Ansatte som yte tjenester som ikke er helsehjelp er unntatt fra journalføringsplikten, jf. forskrift om helsepersonellovens anvendelse for personell som yter tjenester etter hol. § 2. Kommunen må imidlertid sørge for at alle tjenester som gis, herunder tjenesten personlig assistanse, dokumenteres i den utstrekning det er nødvendig for å sikre at pasientene og brukerne får forsvarlige tjenester. Dette innebærer at opplysninger om hvilke tjenester som er gitt må dokumenteres. Hvilke opplysninger som er relevante og nødvendige å dokumentere må vurderes konkret, og vil til en vis rad være avhengig av brukerens behov og situasjon. I tilfeller hvor brukere mottar tjenester over tid og hvor det settes mål og utarbeides planer for tjenesten, må iverksatt tiltak, observasjoner og vurderinger bli dokumentert, slik at det er mulig å evaluere og beslutte eventuelle endringer. Videre skal dokumentasjonssystemet sikre behovet for kommunikasjon og samhandling mellom ulike tjenesteytere som gir tjenester til samme bruker.

Aktuelle publikasjoner:

  • Nasjonal faglig retningslinje for utredning, behandling og oppfølging av personer med samtidig ruslidelse og psykisk lidelse – ROP-LIDELSER (IS-1948) utgitt av Helsedirektoratet i 2012 (nasjonal faglig retningslinje)
  • Rundskriv 35/12 til sosialtjenesteloven utgitt av Arbeids- og velferdsdirektoratet i 2012.
  • Veileder til bruk ved økonomisk rådgivning. NAV September 2013. Sist endret april 2016.
  • Veileder til sosialtjenesteloven § 17 – utgitt av Arbeids- og velferdsdirektoratet i 2014
  • Sammen om mestring. Veileder i psykisk helsearbeide og rusarbeid for voksne. Et verktøy for kommuner og spesialisthelsetjenesten (IS-2076). Utgitt av Helsedirektoratet i 2014.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

3.1 Organisering

Kongsvinger kommune er organisert med tre kommunalsjefer under rådmannen med hvert sitt tjenesteområde. Nav er under kommunalsjef for Samfunn og er organisert i fire avdelinger, samt en avdeling for økonomi- og leveransestøtte. De 4 avdelingene er Sosialfaglig avdeling, Avdeling for utvidet oppfølging, Aktivitetssenteret, inkludert ungdomsteamet og Avdeling for sykefraværsoppfølging. ROP-brukere kan ha tjenester fra alle avdelinger. Under kommunalsjef for helse- og omsorg er enhet for helse og rehabilitering egen enhet, hvor rus/psykisk helse er en egen enhet under dette. Kongsvinger kommune hadde 17 934 innbyggere pr 1. januar 2018.

Innbyggere med behov for kommunale tjenester innen rus/psykisk helse kan ta kontakt med kommunetorget, TSB eller andre som kobler inn ruskonsulenter og/eller hjelper dem med å søke tjenester fra kommunen.

3.2 Tildeling og iverksetting av tjenester

Kommunen har egen tildelingsenhet som ligger under service og forvaltning i egen linje fra rådmannen. Disse tar imot søknader, utreder og fatter vedtak. Vedtakene går så til rus/psykisk helse og blir fordelt til medarbeiderne der. Ved utredning av brukere med rus/psykisk helse problematikk, er ofte en av lederne fra rus/psykisk helse med på samtalene. Det er en utfordring at brukerne er vanskelige å få tak i, sakene avsluttes dersom de ikke får kontakt i løpet av en viss tid.

Kommunen arbeider vedtaksbasert, men justerer tjenestene slik at dersom noen trenger tettere oppfølging en periode blir dette gjort uten ny søknad/vedtak.

Det er ukentlige fordelingsmøter hvor lederne for rus og psykisk helse fordeler saker med innvilgede tjenester etter hvem som passer best/har ledig kapasitet. Tildelerenheten har ikke ansvar for økonomi i forhold til tjenestene.

3.3 Kartlegging

Gjennomgangen av kommunens praksis viste at kommunen mangler rutiner for systematisk og helhetlig kartlegging i rus/psykisk helse. Det var mye opp til den enkelte ansatte hva det ble vurdert som aktuelt å kartlegge. Veileder i lokalt rus- og psykisk helsearbeid for voksne

«Sammen om mestring» gir tydelige anbefalinger i hva som skal kartlegges og hvilke kartleggingsmetoder og kartleggingsskjemaer som anbefales brukt. Alvorlige og langvarige problemer/lidelser må kartlegges og utredes nøyaktig og helhetlig. Både kommune og spesialisthelsetjenesten har et ansvar for å bidra inn i systematisk kartlegging og diagnostisering. Alvorlige lidelser som psykoser, alvorlige stemningslidelser, personlighetsforstyrrelser og alvorlig rusmiddelmisbruk kjennetegner deler av målgruppen for tilsynet og bør diagnostiseres av spesialisthelsetjenesten. Identifiseringen av disse lidelsene skjer ofte i kommunene og det er derfor avgjørende at kommunen har gode identifiseringsrutiner gjennom gode kartlegginger, slik at tidlig intervensjon sikres.

Anbefalingene i nasjonale faglige retningslinjer for de ulike problemområdene bør derfor følges i kartleggings- og utredningsarbeidet. Kartleggingsverktøyene AUDT (alkohol), DUDIT (narkotika- og legemidler) er eksempler på kartleggingsverktøy som ble nevnt under tilsynet, som vi fant omtalt i rutinebeskrivelser, men som i liten eller ingen grad ble benyttet av de som utfører tjenestene.

Det ble gjennomgått 22 journaler ved tilsynet, i disse forelå det ingen kriseplaner. Det er ikke systematisk fokus på og oppfølging av brukernes somatiske helse, dette sees ved bla at vekt og ernæringsstatus og eller infeksjoner ikke blir systematisk registret. Det er heller ikke klart plassert hvem som har ansvaret for å kartlegge dette da det ikke er noen rutinebeskrivelse av slike kartlegginger.

Nav kartlegger brukere i forhold til deres tjenester, og yter bistand til å søke andre tjenester fra kommunen. De er med i kartleggingssamtaler med forvaltningsenheten der hvor det er ønske /behov for det. Nav har eget kartleggingsskjema. De hadde tidligere et som ble ansett som for omfattende av de ansatte og har derfor laget en kortversjon av dette for å få til en mer naturlig samtale. Dette brukes ikke systematisk av alle. Nav arbeider ut fra de grunnleggende

behov og kartlegger for å avdekke behov hos brukeren, hvem trenger hva, og hva er viktig for denne brukeren.

3.4 Gjennomføring av tjenesten og samarbeide med andre etater

I rus/psykisk helse har den enkelte medarbeider ansvar for oppfølging av sine brukere. Journalnotat skrives i Profil slik at det er mulig for andre å ta over saken ved sykdom etc.

Enhetsleder har ukentlige møter med teamledere i tillegg til løpende oppdatering da de sitter på samme sted.

Kommunen har mistet to årsverk samtidig som antall vedtakstimer har økt betraktelig de siste årene.

Det er utvekslet interntelefon/mail liste med saksbehandlerne på Nav for enklere kontakt. Det oppleves likevel problemer med å få tak i saksbehandler i en del tilfeller.

Det er faste møter mellom rus/psykisk helse og Nav på ledernivå. Tildelerenhet har faste møter med Nav og boligstiftelsen hver mnd.

I påvente av opprettelsen av interkommunalt Fact-team, har de startet eget ROP team for å dekke de mest sårbare brukernes behov.

Det samarbeides godt med bla. Kongsvinger DPS

Kommunen har avtale med Frelsesarmeen om Linken som dag/arbeidstilbud for målgruppa. Frelsesarmeen har i tillegg frokosttilbud en dag i uka i tillegg til matutdeling. Målgruppa får også tilbud via bla. Prosjekt gatefotball som pt. drives via ansatt i Frisklivsentralen.

3.5 Evaluering av tjenesten

I vedtakene fra tildelerkontoret fremkommer det at vedtaket gjelder inntil nytt vedtak foreligger og at vedtaket evalueres fortløpende. Det gjennomføres ingen systematisk evaluering av vedtakene om helse- og omsorgstjenester til brukerne. Vi fant ingen dokumentasjon på dette i de 22 journalene vi gjennomgikk. Nav Kongsvinger har foretatt en internkontroll/ egenvurderingstilsyn av tjenesten opplysning, råd og veiledning etter sosialtjenesteloven § 17. På bakgrunn at dette, har de identifisert forbedringsområder og utarbeidet rutiner. Det er også nedsatt et eget kvalitetsutvalg som jobber tett sammen med

ledelsen ved Nav-kontoret. Kvalitetsutvalget er sammensatt på tvers av Sosialfaglig avdeling og Aktivitetsavdelingen, og har ansvar for sikre at virksomheten og tjenestene etter kap. 4 i sosialtjenesteloven er i samsvar med krav fastsatt i lov eller forskrift. Kvalitetsutvalget består av 4 ansatte, hvor flere har et fagansvar.

3.6 Bruk av individuell plan

Kommunen bruker ACOS som system for IP. Dette baserer seg på at bruker skal ha eget passord og tilgang til PC/nettbrett. Mange ROP brukere har ikke eget utstyr og klarer ikke holde orden på passord, slik at systemet fungerer derfor ikke for disse. Dette fører til at ansatte ikke tar systemet i bruk for denne brukergruppa

Det foreligger ingen vedtak etter sosialtjenesteloven § 28 om IP i Nav. Ingen ansatte i Nav er koordinator for IP, men vi har sett at ansatte deltar i ansvarsgrupper hvor andre har tatt initiativ til IP. Nav ansatte har ikke tatt ACOS i bruk.

Totalt sett er oppmerksomheten om IP i kommunen lav. Kommunen opplyser at de bruker ansvarsgrupper og handlingsplaner i stedet for IP. Ved gjennomgangen har tilsynet ikke funnet handlingsplaner. Kommunen har ikke sikret at de som har behov for oversikt over status på IP i ACOS har tilgang, IP ligger ikke i Profil jf pasientjournalforskriften § 8n.

I løpet av tilsynsdagene klarte kommunen ikke å komme inn i ACOS, slik at vi fikk se hva som eventuelt ligger der.

3.7 Vedtak etter § 17 i sosialtjenesteloven

Nav Kongsvinger har foretatt en internkontroll/ egenvurderingstilsyn av tjenesten opplysning, råd og veiledning etter sosialtjenesteloven § 17. De hatt stort fokus på tjenesten i kontoret, og det er utarbeidet rutiner. De har også sørget for at alle avdelinger i Nav-kontoret – også avdelinger som ikke jobber med sosialtjenesteloven i hverdagen – er i stand til å identifisere behov for tjenesten og videreformidle dette til rett plass. Det fattes vedtak etter § 17 på økonomisk rådgivning og andre områder, blant annet bistand knyttet til å skaffe bolig. Tall for hele kontoret, viser at drøyt halvparten av vedtakene etter § 17 retter seg mot økonomisk rådgivning, mens resten gjelder andre områder. Tjenesten er tilgjengelig for ROP-brukerne.

3.8 Avvik

Kommunen bruker avvikssystemet Kvaliteket. Nav har ikke tilgang til dette og bruker derfor en papirbasert versjon. Begge steder går avviksmeldinger videre til nærmeste leder.

Det er få meldte avvik i tjenestene, dette gjelder både helse- og omsorg og Nav. Oppmerksomheten rundt det å melde avvik er liten, det ordnes ofte ved å ta en telefon eller en samtale.

3.9 Tilgjengelighet

Nav har redusert sin åpningstid for drop-in-henvendelser til to timer fire dager pr. uke. Formålet er å bruke frigjort tid på planlagt oppfølging av brukere. For brukere i ROP-gruppen kan det være utfordrende å holde seg til åpningstidene. De som har saksbehandler har i noen grad fått direktenummer og mailadresse til denne. Alle samarbeidspartnere har direktenummer til alle ansatte i Nav-kontoret, og tar ofte kontakt på vegne av ROP-brukerne. Utfordringen er når saksbehandler er syk og ingen svarer på telefonen, fordi tjenestetelefonen ligger igjen på kontoret uten at andre ansatte har pinkode til telefonen. Dette fremstår som en utfordring for både brukere og samarbeidspartnere som opplever å ikke få svar, selv om denne problemstillingen ikke har stort omfang. Det finnes søknadsskjema for økonomisk sosialhjelp og opplysning, råd og veiledning i kommunens servicekontor som er tilgjengelig i hele kommunens åpningstid. Det er mulig å fylle ut søknad her, samt levere det i en postkasse på Nav-kontoret som er tilgjengelig selv når kontoret er stengt for drop-in-samtaler. Det er en tekst på denne postkassa som kan forstås som en begrensning for hva slags søknader som kan legges her når Nav-kontoret er stengt.

3.10 Delegering av fullmakter

Kommunen mangler videre skriftlig delegering av fullmakter fra rådmannen og nedover i organisasjonen. Vi ble opplyst om at dette er laget ferdig og skal opp i formannskapsmøtet i nær fremtid slik at dette kommer på plass.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Plikten til systematisk styring

Kravet til ledelse, organisering og styring er et viktig element i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester.

I Kongsvinger kommune er det ikke klart definert hva og hvem som kartlegger brukeren fullstendig. Kartlegging av rus og/eller psykisk lidelse, samt somatisk helsesituasjon fremstår som mangelfull. Noe kartlegging gjennomføres ved tjenesteenheten ved utredning av behov før vedtak, noe kartlegging gjøres av den enkelte medarbeider som utfører tjenestene. Ved at det ikke benyttes et klart felles kartleggingssystem via anbefalte kartleggingsverktøy mister kommunen noe av oversikten over brukernes totale behov. Dette kan føre til at informasjon i forhold til enkeltbrukere vedrørende somatiske helseproblemer, graden av rusproblematikk og de faglige prosesser som leder mot hvilke tjenester som det faktisk er behov for blir mangelfulle. Kommunen mister også mulighet til å måle brukerens endring i forbindelse med bla. rusbruk ved at dette ikke kartlegges systematisk på faste stopp punkter. Dette kunne ha bedret kommunens mulighet til å evaluere tjenestene. En viktig del av internkontrollen ovenfor sårbare grupper er å følge med på om tjenestetilbudet er i tråd med brukernes behov, herunder om det er en endring i tjenestebehovet. Vi fant at det ikke regelmessig gjøres en slik gjennomgang og evaluering av tjenester og at det heller ikke foreligger gode rutiner for å sikre evalueringen og justering av tjenestene i tråd med brukernes behov.

Det fremgår av dokumentasjon og intervjuer at det finnes avvikssystem for både rus/psykisk helse og Nav. Oppmerksomheten rundt det å melde avvik er imidlertid liten og avvik benyttes ikke på en systematisk måte for å sikre og utvikle tjenesten.

Dette medfører brudd på forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten §§ 6- 9.

Vedtak etter § 17 i sosialtjenesteloven har kommunen hatt stort fokus på og gjennomgangen viser at denne er i jevnlig bruk. Fylkesmannen anser at tjenesten opplysning, råd og veiledning er godt ivaretatt for ROP-brukerne i Kongsvinger.

Når det gjelder individuell plan, fant vi at de ansatte kjente godt til at brukerne kan ha rett på slik plan, men vi fant at slike planer ikke blir utarbeidet for denne brukergruppen. ROP- pasienter som gruppe har i stor grad ofte behov for flere tjenester over en lengre tidsperiode.

Det foreligger ingen vedtak etter sosialtjenesteloven § 28 om IP i Nav. Rus/psykisk helse opplyser at de ofte bruker ansvarsgrupper og handlingsplaner i stedet for IP. Ved gjennomgangen av saksmapper på Nav kontoret ble det funnet to eksempler laget etter helse- og omsorgstjenesteloven. I disse sakene var det god oversikt over hvem som hadde ansvar for hva for ROP-brukerne. I de øvrige sakene var det vanskeligere å finne ut hvem som var ansvarlig for ROP-brukerne. Ved gjennomgang av journaler i rus/psykisk helse ble det ikke funnet IP eller handlingsplaner. IP skal etter kommunens opplysninger ligge i ACOS. Kommunen har ikke sikret at de som har behov for oversikt over status på IP har tilgang til ACOS. IP ligger heller ikke i Profil slik det skal etter pasientjournalforskriften § 8n.

Nav-kontoret har begrensede åpningstider. Henvendelsene forsøkes styrt inn til faste kanaler (jf. kanalstrategien). For brukere med uregelmessig livsførsel og manglende tilgang til mobil/data er personlig oppmøte for henvendelser og levering av skriftlig søknad til tider nødvendig. På postkassa i lokalet for levering av søknader står at søknader om økonomisk nødhjelp ikke skal leveres der. Nav ønsker å snakke med søkeren i forbindelse med søknaden. Dette medfører at de som ønsker å søke nødhjelp kan oppleve at de ikke har mulighet til å levere søknad utenom åpningstid for drop-in. Kombinert med begrensede åpningstider kan dette vanskeliggjøre tilgjengeligheten for en del ROP-brukere.

5. Tilsynsmyndighetens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Som følge av de overstående vurderinger av kommunens organisering og styring av arbeidet vil fylkesmannen påpeke følgende:

Kongsvinger kommune har ikke system som sikrer, ved systematisk styring og kontroll, at alle voksne personer med samtidig rusmiddelproblem og psykisk lidelse fanges opp og får koordinerte tjenester etter lovverket.

Dette er brudd på:

Helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1 jf. forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse og omsorgstjenesten §§ 6-9.

6. Oppfølging av påpekte lovbrudd

I dette kapittelet redegjør vi om hva vi forventer virksomheten skal gjøre i prosessen med å rette påpekte lovbrudd, slik at kravene til kvalitet og sikkerheten for tjenestemottakerne blir ivaretatt.

Fylkesmannen ber Kongsvinger kommune om å:

  • En plan med tidsfrister for hvordan lovbruddet skal rettes
  • En redegjørelse for hvordan ledelsen vil følge med på å kontrollere at tiltakene blir iverksatt og om de har ønsket effekt.

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok. Varsel om tilsynet ble sendt 26.02.2018.

Journaler og mapper ble gjennomgått 15.5.18, samme dag ble tre brukere intervjuet og vi besøkte frokosttilbudet hos Frelsesarmeen.

Tilsynet ble gjennomført hos Kongsvinger kommune , og innledet med et kort informasjonsmøte 2018-05-29. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 31.05.2018.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

  • Organisasjonskart Nav
  • Partnerskapsavtalen
  • Beskrivelse av møtestruktur internt Nav
  • Skjema melding om avvik Nav
  • Internkontroll Nav
  • Mandat kvalitetsutvalg Nav
  • Delegasjonsreglement Nav
  • Oversikt ansatte Nav
  • Oversikt bemanning Nav
  • Generell råd og veiledning Nav
  • Opplæring Nav
  • Individuell plan og koordinator Nav Opplæring og kompetanseplaner Nav
  • Beskrivelse av opplæring Rop Nav
  • Prosedyrer rettingsliner for identifisering Nav
  • Søknadskjema opplysning råd og veiledning Nav
  • Prosedyrer retningslinjer rutiner møtestruktur samarbeid Nav
  • Oversikt overfor brukere i fagsystem Nav
  • Brukerundersøkelser Nav
  • Interkontroll Nav
  • Rutiner for internkontroll Nav
  • Avviksmeldinger 2015 og 2016 Nav
  • Risikovurderinger siste to år Nav
  • Avvik 2017
  • Stillingsbeskrivelse fagansvar
  • Stillingsbeskrivelse avdelingsleder Møtereferat kvalitetsutvalget
  • Rapport etter internkontroll
  • Hjelpespørsmål kartleggingsmal
  • Kartleggingsmal Nav
  • Innholdsfortegnelser rutiner
  • Rutiner forebygging av vold og trusler Nav
  • Nyansattskjema Nav
  • Velkommen Nav
  • Taushetsplikt Nav
  • Brukeroversikt ROP Nav
  • Notat fra Nav vedr § 17 vedtak og tilsyn
  • Organisasjonskart Kongsvinger kommune
  • Organisasjonskart helse og rehabilitering
  • Lederavtale teamledere
  • Mal mål og utviklingssamtale
  • Mal evaluering av medarbeiderskap hos ledere
  • Lederutviklingsstrategi Kongsvinger kommune
  • Delegeringsreglement
  • Utskrifter fra Kvaliteket
  • Mål- og tiltaksplan HO 2018
  • Økonomiplan 2018-2021 budsjett 2018
  • Oversikt over ansatte psykisk helse og rusomsorg
  • Turnusoversikt
  • Prosedyre introduksjon fast ansatte og langtidsvikarer
  • Personalmelding 2/17 politiattest
  • Prosedyre for introduksjon for nye medarbeidere
  • Introduksjon for korttidsvikarer
  • Prosedyrer for inkludering av ny-ansatte
  • Kontrakt med Frelsesarmeen om Linken
  • Prosedyre formål innhold og tildeling av omsorgsbolig Gullivegen
  • Samarbeidsavtale leie av heldøgns omsorgsbolig
  • Prosedyre for tildeling av bolig i Sofiesgate 1- boliger for aktive rusmisbrukere
  • Husleieavtale for omsorgsbolig aktive rusmisbrukere
  • Samarbeidsavtale i forbindelse med leie av ettervernsbolig for rusmisbrukere i behandling
  • Husordensregler i Sofiesgate 18
  • Prosedyre for elektronisk meldingsutveksling
  • Prosedyre ved akuttsituasjoner i psykiatriboligene
  • Prosedyre sikkerhetsalarm -Securitas
  • Melding av mindre skader og tilløp til ulykker
  • Vaktrutine Boligteam Sofiesgate 2
  • Nattevakts rutine Gullivegen HDO
  • Brannforebyggende tiltak i leilighetene
  • Opplæringsrutiner
  • Kartleggingsskjema ved oppstart av tjeneste
  • Primærvaktfunksjonen
  • Sekundærvaktfunksjonen
  • Primærkontakts ansvarsområde
  • Vergetrening
  • Beskrivelse av møtestruktur
  • avviksrapport
  • Forbedringsforslag, merknad og avvik
  • Mandat- utredning av fremtidig løsning for bosetting, oppfølging og ettervern av rusmisbrukere i Kongsvinger
  • Oppsummering og oppfølging og ettervern
  • Faglig begrunnelse for samlokalisering og bygging av nye boliger til psykiatripasienter
  • Utskrift psykisk helsevern Kongsvinger kommune nettsider
  • Søknad om helse og omsorgstjenester
  • Helse- og omsorgstjenester- saksbehandling
  • Koordinerende enhet, IP og koordinator
  • Helse- og omsorgstjenester, klage på vedtak
  • Retten til IP og oppnevning av koordinator for IP
  • Brukerplan kartlegging 2017
  • KORFOR rapport Brukerplan 2017
  • Møtereferater kommune, Nav og DPS
  • Møtereferat samhandlingsprosjekt HOT § 10-2
  • Møtereferat rus/psykiatri og mattilsynet
  • Samarbeidsmøte Frelsesarmeen og Kongsvinger kommune
  • Liste over aktive brukere fra profil- ruskonsulent
  • Kopi av fem vedtak om kommunale helse og omsorgstjenester og utredninger av brukerne
  • Kartleggingsskjema ved behovsvurdering

Det ble valgt 22 journaler etter følgende kriterier: brukere med tjenester siste år, noen med kun Nav-tjenester, noen med kun tjenester fra rus/psykisk helse og noen med tjenester fra begge. Fylkesmannen har fått oversendt alle navn, og har plukket ut et utvalg av begge kjønn og ulike aldersgrupper samt ulikt antall timer innvilgende helse- og omsorgstjenester.

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Intervju

Oppsummerende møte

Marianne Nesbråten

Fagansvarlig sosionom

x

x

Caroline Nilsson

Veileder

x

 

Hilde Cesilie Duelien

Juridisk rådgiver

x

x

Mats Nygaard-Eriksen

Teamleder rus

x

x

Mai-Britt Aasen

Nav leder

x

 

Tormod Gulbrandsen

Teamleder psyk helse

 

x

Linda Hernesmoen

Miljøarbeider

x

x

Elisabeth Hokåsmoen

Vernepleier

 

x

Maria Landmark

Miljøarbeider

 

x

Rune Lund

Kommunalsjef samfunn

x

x

Trond Vangen

Miljøarbeider

 

x

Ann Cathrin D. Bråthen

Helsefagarbeider

 

x

Ingrid Aasen

Psykiatrisk sykepleier

 

x

June Jurgensen Prestrud

Teamleder forvaltning

x

x

Marianne Birkeland

Kommunalsjef helse og

omsorg

x

x

Anne Christine Ringstad-

Nerli

Enhetsleder helse- og

rehabilitering

x

x

Cecilie Haldonnen

Sykepleier

 

x

Janne Aasvangen

Avd.leder Nav

x

x

Torleif Lindahl

Rådmann

x

x

Tove Sangnes

Leder komite helse og

omsorg

 

x

Fushanj Furmonly

Miljøarbeider

 

x

Monica Solli

Saksbehandler

x

x

Siri Nygaard Hansen

Forvaltningssjef

 

x

Arnstein Østenstad

Ruskonsulent

x

 

Lise Gotteberg

Fagansvarlig Nav

x

 

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

  • seniorrådgiver, Anne Kristine Hallum , Fylkesmannen i Hedmark, revisjonsleder
  • seniorrådgiver, Bente Nygaard Lindstad, Fylkesmannen i Hedmark, revisor
  • seniorrådgiver, Arild Bækkevold, Fylkesmannen i Hedmark, revisor
  • fylkeslege, Harald Vallgårda, Fylkesmannen i Hedmark, revisor
  • seniorrådgiver, Hanne Flatebø, Fylkesmannen i Hedmark, observatør

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2017–2018 Tjenester til pasienter med psykisk lidelse og mulig samtidig ruslidelse

Søk