Helsetilsynet

Samandrag

Denne rapporten gjer greie for dei avvika og merknadene som blei påpeikte innanfor dei områda som blei reviderte.

Tema for tilsynet var om kommunen sikrar at tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram blir gjort i samsvar med lov- og forskriftskrav. Tilsynet undersøkte om kommunen gjennom systematiske styringstiltak (internkontroll) sikrar at tildeling og gjennomføring fører til at personar som har rett til kvalifiseringsprogram får ei forsvarleg teneste.

Fylkesmannen avdekte to avvik under tilsynet i Haram kommune.

Avvik 1:

Haram kommune sikrar ikkje at kvalifiseringsprogrammet er tilgjengeleg og at tildeling blir gjort på ein forsvarleg måte

Avvik 2:

Haram kommune sikrar ikkje forsvarleg gjennomføring av kvalifiseringsprogram

Det blei ikkje gitt merknad.

Molde 13.08.2014

Janne Bjørsnøs
revisjonsleiar

Eilin Reinaas
revisor

 

Oddhild Johnsen
revisor

 

 

1. Innleiing

Rapporten er utarbeidd etter systemrevisjon ved Haram kommune i perioden 26.03.2014 – 13.08.2014. Revisjonen går inn som ein del av den planlagde tilsynsverksemda hos Fylkesmannen i dette året.

Fylkesmannen planla å gjennomføre slikt tilsyn i Harm kommune i 2013, jf. brev datert 15.07.2013. Tilsynet blei utsatt på ubestemt tid, jf. brev datert 04.10.2013.

Fylkesmannen har heimel til å føre tilsyn med sosiale tenester i NAV etter lov om sosiale tenester i NAV § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om verksemda tek hand om ulike krav i lovgivinga gjennom internkontrollen sin. Revisjonen omfatta å undersøkje om:

  • kva tiltak verksemda har for å avdekkje, rette opp og førebyggje brot på lovgivinga innanfor de tema tilsynet omfattar
  • tiltaka blir følgde opp i praksis og om nødvendig korrigerte
  • tiltaka er gode nok for å sikre at lovgivinga blir følgd

Ein systemrevisjon blir gjennomført ved å granske dokument, ved intervju og andre undersøkingar.

Rapporten handlar om avvik og merknader som er avdekte under revisjonen og gir derfor inga fullstendig tilstandsvurdering av det arbeidet verksemda har gjort innanfor dei områda som tilsynet omfatta.

  • Avvik dreier seg om at krav som er gitt i eller i tråd med lov eller forskrift, ikkje er oppfylte
  • Merknad er forhold som ikkje er i strid med krav som er fastsette i eller i tråd med lov eller forskrift, men der tilsynsorganet finner grunn til å påpeke betringspotensial

2. Omtale av verksemda - spesielle forhold

Haram kommune hadde pr. 1.januar 2014 9084 innbyggjarar. Industrien er den viktigaste næringa i kommunen og om lag halvparten av alle arbeidsplassane i kommunen er i industrinæringa.

Haram kommunen er organisert som ein fleirnivå modell, med rådmann som øvste administrative leiar, 10 einingsleiarar. NAV Haram er organisatorisk plassert i eininga for sosiale tenester.

Ved NAV-kontoret i Haram kommune er det 10 tilsette, av desse er 6 tilsett det siste året irekna NAV-leiar. NAV Haram har hatt ein krevjande bemanningssituasjon i lengre tid. Dei tilsette ved kontoret er delt i eit mottaksteam og eit oppfølgingsteam leia av NAV-leiar.

Rettleiarane har fordelt brukarane etter fødselsdatoar. Det er møte for alle tilsette ved kontoret kvar morgon. Kvar veke er det møte for oppfølgingsteamet, mottaksteamet og kontormøte for alle tilsette.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfatta følgjande aktivitetar:

Revisjonsvarsel blei sendt ut 26.03.2014. Oversikt over dokument som verksemda har sendt over i samband med tilsynet, er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Opningsmøtetblei halde den 21.05.2014.

Intervju

8 personar blei intervjua.

Oversikt over dokumentasjon som blei gjennomgått under revisjonsbesøket, er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøteblei halde den 22.05.2014.

4. Kva tilsynet omfatta

Kommunen er pålagt å føre internkontroll med tenesta kvalifiseringsprogram. Føremålet med tilsynet var å undersøke om kommunen gjennom styringstiltak sikrar at tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram skjer i samsvar med lov- og forskriftskrav, slik at det blir gitt forsvarlege tenester til dei som har rett til kvalifiseringsprogram.

Tilsynet hadde vidare som føremål å undersøke om kommunen sikrar at kvalifiserings- programmet er tilgjengeleg for potensielle deltakarar, om det blir gjort forsvarlege identifiseringsprosessar og om det blir gitt tilstrekkeleg informasjon om retten til kvalifiseringsprogram. Det blei og undersøkt om kommunen sikrar at kartleggings-, vurderings- og avgjerdsprosessane ved behandling av søknader om kvalifiseringsprogram er forsvarlege.

I tillegg var det eit føremål å undersøke om kommunen sikrar forsvarleg gjennomføring av kvalifiseringsprogram, ved å sikre at tidsfrist for iverksetting av program blir halde. Vidare undersøkte vi om innhald og omfang av kvalifiseringsprogramma er forsvarleg. I dette ligg  det at programma blir individuelt tilpassa, ved at den einskilde sine behov og føresetnader blir teke omsyn til, og at programma inneheld arbeidsretta tiltak, arbeidssøking og eventuelt andre tiltak som kan vere med på å førebu og støtte opp under overgang til arbeid. Det blei også undersøkt om kommunen sikrar forsvarleg oppfølging av deltakarar i kvalifiseringsprogram.

5. Funn

Avvik 1:

Haram kommune sikrar ikkje at kvalifiseringsprogrammet er tilgjengeleg og at tildeling blir gjort på ein forsvarleg måte

Avvik frå følgjande krav frå styresmaktene:

  • Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen §§ 4, 5, 29, 31, 42 og 43,
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker §§ 11 og 17,
  • Forskrift om internkontroll i kommunalt NAV §§ 4 og 5.

Avviket byggjer på følgjande:

  • Haram kommune har ikkje informasjon om Kvalifiseringsprogrammet på si heimeside. Det er heller ikkje brosjyre, plakat eller anna informasjonsmateriell synleg i mottak ved NAV-kontoret
  • Det ligg føre ein lokal samarbeidsavtale for NAV Haram mellom Haram kommune og Arbeids- og velferdsetaten i Møre og Romsdal, datert 25.09.2007. Samarbeidsavtalen er ikkje oppdatert etter at Kvalifiseringsprogrammet blei ein del av minimumsløysinga i NAV. Kvalifiseringsprogrammet er dermed ikkje innlemma i avtalen.
  • Ved gjennomgang av samarbeidsavtalen i intervju kom det fram at avtalen ikkje er oppdatert eller i praktisk bruk kva angår styringa av dei sosiale tenestene i NAV. Delegasjonsskriv til dei tilsette i NAV Haram skulle vore eit vedlegg til samarbeidsavtalen. Dette ligg ikkje ved, og er ikkje endra etter at organiseringa i NAV Haram vart endra i 2010.
  • NAV leiar har fått delegert mynde frå einingsleiar for sosiale tenester i høve til KVP, jf. skriv om delegasjon datert 24.09.2013. NAV leiar har munnleg delegert dette myndet til medarbeidarar i kontoret. I intervju kom det fram at i hennar fråvær skriv rettleiarane under på kvarandre sine vedtak. Av delegasjonsbrev, datert 24.09.2013, går det fram: «…Etter økonomireglement kan den som er delegert tilvisningsmynde av rådmannen delegere dette vidare i eitt ledd».
  • Det går fram av lokal samarbeidsavtale for Nav Haram at det årleg skal utarbeidast ei kompetanseplan for NAV Haram. Det er ikkje utarbeidd ei slik kompetanseplan for 2014
  • Det går fram av lokal samarbeidsavtale for Nav Haram at det skal etablerast eit brukarutval for kontoret. Utvalet skal ha faste møte, og leiar for NAV Haram leiar arbeidet. Brukarutvalet skal vere involvert i planlegging, gjennomføring og evaluering av tenestene. I intervju kom det fram at det ikkje er noko aktivt brukarutval
  • Det er arbeidd fram utkast til intern prosedyre for internkontroll med dei sosiale tenestene i NAV, der Kvalifiseringsprogrammet inngår. Prosedyren er ikkje godkjent og implementert i kommunen
  • Av dokumentasjon og i intervju kom det fram at tilsette i liten grad er kjent med korleis dei kan melde frå om avvik i tildeling av Kvalifiseringsprogram. I intervju kom det også fram at leiinga ikkje etterspør slike tilbakemeldingar frå dei tilsette
  • Kommunen har nyleg kjøpt «Kvalitetslosen» som er eit elektronisk verktøy for internkontroll. Kommunen har ikkje hatt eit elektronisk verktøy for internkontroll tidlegare. Arbeidet med å implementere «Kvalitetslosen» var ikkje starta i NAV- kontoret på tidspunktet for tilsynet
  • Av dokumentasjon går det fram at nye tilsette får ein fadder som har hovudansvar for opplæringa av den nye tilsette. Alle tilsette jobbar etter sosialtenestelova og har fått naudsynt opplæring i lova gjennom Fylkesmannen (Notat av 11.04.2014).  I intervju kom det fram at ikkje alle har hatt ein fadder til å rettleie seg i arbeidet.
  • I intervju kom det fram at tilsette ikkje har fått tilstrekkeleg og individuelt tilpassa opplæring. Det ligg ikkje føre rutine som sikrar kva opplæring den enkelte medarbeidar skal ha ved tilsetting. I intervju kom det fram at det er opp til den enkelte medarbeidar kva opplæring den nye tilsette får. Det ligg ikkje føre rutinar som sikrar at den som skal gje opplæring har tilstrekkeleg kompetanse til å gje opplæring
  • I intervju kom det fram at dei tilsette har bedt om meir opplæring
  • I intervju kom det fram at det ikkje systematisk blir arbeidd med å identifisere og informere mogelege Kvalifiseringsprogram-deltakarar. Det er opp til den enkelte rettleiar å finne fram til mogelege deltakarar og om det skal informerast om ordninga
  • Ved gjennomgang av 17 mapper til langtidsmottakarar av økonomisk sosialhjelp, finnes det ikkje dokumentert at rett til Kvalifiseringsprogram er vurdert
  • I 5 av 11 journalar for deltakarar i Kvalifiseringsprogrammet, manglar det dokumentasjon på søknad om Kvalifiseringsprogram
  • I 5 av 11 journalar for deltakarar i Kvalifiseringsprogrammet var det ikkje dokumentert at det var gjort arbeidsevnevurdering i forkant av vedtak om Kvalifiseringsprogram
  • Det ligg ikkje føre eigenvurderingsskjema i journalane
  • Vedtaka om kvalifiseringsprogram er mangelfult grunngjeve i høve til inngangsvilkåra i lov om sosiale tenester § 29

Kommentar:

Målgruppa for programmet er gitt i sosialtenestelova § 29. Dei har samansette utfordringar som og kan bety at dei ikkje veit kva dei skal gjere for å komme ut av ein vanskelig situasjon. Til dømes å ta i mot passive stønader eller å være i feil tiltak over lang tid kan forsterke problema dei har. Har dei forsørgjaransvar for barn, har det konsekvensar for dei også.

For at tildeling av Kvalifiseringsprogram skal være forsvarleg, må kommunen sikre at tenesta er tilgjengeleg for potensielle deltakarar. Dette gjer mellom anna at kommunen må sikre at det gis skriftleg og munnleg informasjon om tenesta. Kommunen si plikt til å informere om kvalifiseringsprogram følgjer både av sosialtenestelova § 17 og forvaltningsloven § 11.

For å kunne avgjere om ein brukar har rett på Kvalifiseringsprogram, må det gjeras ei forsvarleg kartlegging. Kommunen må innhente tilstrekkelege og relevante opplysningar og foreta ei arbeidsevnevurdering. Dette skal skje i samarbeid med brukar.

Avgjersler om å tildele eller avslå Kvalifiseringsprogram er eit enkeltvedtak og må grunngjevas i begge høve.

Stort arbeidspress blant tilsette og svikt i internkontrollen som uklare ansvarsliner, mangel på opplæring av tilsette og manglar i rutinar for arbeidet, gjer at kvalifiseringsprogrammet ikkje i tilstrekkeleg grad er tilgjengeleg og at tildeling ikkje blir gjort på ein forsvarleg måte.

Avvik 2:

Haram kommune sikrar ikkje forsvarleg gjennomføring av kvalifiseringsprogram

Avvik frå følgjande krav frå styresmaktene:

  • Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen §§ 4, 5, 30 og 31, jf. forskrift om kvalifiseringsprogram og -stønad §§ 1 og 2, jf. forskrift om internkontroll i kommunalt NAV §§ 4 og 5.

Avviket byggjer på følgjande:

  • I intervju kom det fram at i dei fleste av sakene er det engasjert eksterne aktørar til å følgje opp deltakarane. Kva innhald og oppfølging dei får hos eksterne aktørar går i liten grad fram i framlagt journal/mappe. Det går heller ikkje fram kva for oppfylging og kvalitetssikring NAV Haram har av den eksterne aktøren sitt arbeid
  • Det ligg føre eit «rapporteringsskjema – internkontroll» der det går fram at det skal gjennomførast «tertialvis kontroll på 5 KVP-saker, kontroll på inngangsvilkår, utført arbeidsevnevurdering og arbeidsrettede tiltak i planen». I intervju kom det fram at skjemaet ikkje er i bruk. Det blir ikkje systematisk gjort kontroll på om innhald i og gjennomføring av program er tilpassa deltakar. Dagens praksis er basert på tillit
  • Det er arbeidd fram intern rutine for kvalifiseringsprogram som er godkjent av leiar og NAV sitt medbestemmelsesapparat (MBA) den 14.05.2014. Rutina er ny og er derfor ikkje innarbeid i kontoret sitt arbeid
  • I intervju og ved gjennomgang av dokumentasjon kom det fram at det ikkje ligg føre rutine for evaluering av Kvalifiseringsprogram
  • Av dokumentasjonen går det fram at det ikkje er gjort risiko- og sårbarheitsanalyse av arbeidet med Kvalifiseringsprogram
  • I vedtak om Kvalifiseringsprogram blir det vist til vedlagt kvalifiseringsprogram. I 8 av 11 journalar/mapper ligg det ikkje føre kvalifiseringsprogram. Der det ligg føre kvalifiseringsprogram er det ikkje konkretisert mål og omfang. Målformuleringa ser ut til å være standardtekst, utan individuelle og konkrete delmål. Det er ikkje fastsatt evalueringsdatoar for programma og det går i liten grad fram at slik evaluering er  gjort. Det går fram av konklusjonen i vedtaka kva eit eller to tiltak i programmet skal være, dette i form av stikkord
  • Det ligg føre lite dokumentasjon på innhald i program og oppfølgingssamtalar med deltakarane i Kvalifiseringsprogram, derfor er det vanskeleg å vurdere om gjennomføringa har vært i tråd med regelverket

Kommentar:

Kvalifiseringsprogrammet er eit viktig verkemiddel for å kunne bidra til at personer med svak tilknyting til arbeidsmarknaden skal bli i stand til å forsørgje seg sjølv gjennom arbeid.

Programmet skal være individuelt tilpassa og skal utarbeidast i samarbeid med brukar. Ein har berre rett til å delta i eit kvalifiseringsprogram ein gong, med ei tidsramme på maksimun 2,5 år. Dette er ein avgrensa og viktig sjanse for brukaren, som må brukast godt. Dei konkrete vurderingane knytt til målretta aktivitet må gå fram i programmet. I tillegg til tett og koordinert oppfølging skal programmet evaluerast, og dette skal stå i programmet.

I tilsynet kom det fram at kommunen gjer stor bruk av eksterne aktørar i oppfølging av deltakarar i program. Kommunen sikrar ikkje gjennomføring av program når det ikkje blir konkretisert individuelle mål eller innhald i programmet og det ikkje blir evaluert systematisk. Dette kan føre til at program ikkje blir gjennomført i det omfang loven krev og slik behovet  og målet for den einskilde er. Det kan føre til at deltakaren ikkje lykkast i programmet sitt.

6. Vurdering av styringssystemet i verksemda

Kommunen skal gjennom systematisk styring og kontinuerleg forbetringsarbeid planlegge, utføre, evaluere og korrigere verksemda slik at tenesta kvalifiseringsprogrammet blir tildelt og gjennomført på ein forsvarleg måte og i samsvar med lovkrava, jf. lov om sosiale tenester i NAV § 5 og internkontrollforskrifta § 1.

Kommunen har ansvar for at verksemda er innretta slik at tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogrammet er forsvarleg. Tilsynet har vist at det er manglar i kommunen sitt styringssystem når det gjeld tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram.

I følgje forskrifta skal kommunen sørgje for at rettleiarane har tilstrekkeleg kunnskap og ferdigheiter innafor fagfeltet dei arbeider på. Manglande opplæring er spesielt sårbart når organisasjonen har stor utskifting av medarbeidar. Systematisk arbeid med opplæring og kompetanseutvikling er naudsynt i alle ledd i organisasjonen, for å sikre at tenestene er forsvarlege. Kommunen må difor ha eit system for å planlegge, gjennomføre, evaluere, kontrollere og justere sin praksis, slik at den sikrar den enkelte sine rettigheiter i tråd med lov og forskrift.

Kommunen har ikkje eit avvikssystem for kommunale tenester i NAV som er kjent for dei tilsette. Melding om avvik er ikkje eit tema i NAV kontoret, og det er ikkje etablert ei felles forståing av kva som er eit avvik på området. Eventuelle manglar ved tenesta blir ikkje etterspurt av leiar, og blir ikkje systematisk fanga opp. Kommunen si øvste leiing forsikrar seg ikkje om at internkontrollen fungerer ved å spørje etter, eller gjennomføre gjennomgang av den på det reviderte området.

Kommunen si manglande styring medfører at det er tilfeldig, og opp til den enkelte rettleiar i NAV- kontoret, om tenesta vert ytt i samsvar med lovkrava. Dette betyr at innbyggjarar som kan ha rett til tenesta ikkje alltid blir fanga opp av NAV, og at innbyggjarar som har fått tildelt tenesta ikkje får slikt innhald og oppfølging som tenesta kvalifiseringsprogram skal ha.

7. Regelverk

  • LOV 2009-12-18-131: Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
  • LOV 1967-02-10: Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker med forskrift til forvaltningsloven
  • FOR-2010-11-19-1463: Forskrift om internkontroll i arbeids- og velferdsforvaltningen
  • FOR-2011-12-21-1471: Forskrift om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad
  • Hovedrundskriv nr. 35 av 22.06.2012: lov om sosiale tjenester i NAV – Arbeids- og velferdsdirektoratet

8. Dokumentunderlag

Dokumentasjon frå verksemda knytt til den daglege drifta og andre viktige forhold som blei sendt over da revisjonen blei førebudd:

  • Notat om opplæring av nytilsette, datert 11.04.2014
  • Notat om forventa tal deltakarar KVP i 2014, datert 11.04.2014
  • Notat om tilsynsrapporter og interne revisjonar KVP, datert 11.04.2014
  • Organisasjonskart og oversikt over tilsette og deira arbeidsoppgåver gjeldande frå 14.11.2013
  • Lokal samarbeidsavtale for NAV Haram, datert 25.09.2007
  • Hjelpemiddel til gjennomføring av kartleggingssamtale ved Nav Haram
  • Intern prosedyre for internkontroll, datert 26.08.2013
  • Intern prosedyre for utmåling av økonomisk stønad etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen, datert 26.08.2013
  • Rapporteringsskjema – internkontroll, ikkje datert
  • Rutiner for behandling av søknader etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
  • Delegering av mynde til leiar av NAV Haram, datert 24.09.2013

Dokumentasjon som blei gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • Mappe/journal for 11 KVP-deltakarar
  • Mappe/journal for 17 langtidsmottakarar av økonomisk stønad
  • Rutine for systematisk gjennomgang av lister for å sikre mulige kandidatar for kvalifiseringsprogrammet, datert 14.05.2014
  • Virksomhetsplan 2014 – NAV Haram
  • Oversikt over deltakarar i Kvalifiseringsprogram
  • Referat frå partnarskapsmøte 22.04.14
  • Notat Tiltaksplan 2014 – veien videre etter prosessdag 7. mai, datert 13.05.2014
  • Referat kontormøte 29.04.14
  • Referat kontormøte 06.05.14

Korrespondanse mellom verksemda og Fylkesmannen:

  • Revisjonsvarsel sendt 26.03.2014
  • Dokumentasjon motteke frå kommunen 14.04.2014
  • Program for tilsynet sendt 02.05.2014
  • Førebels rapport sendt 24.06.2014
  • Tilbakemelding på førbels rapport motteke frå kommunen 31.07.2014

9. Deltakarar ved tilsynet

Tabellen under gir ei oversikt over deltakarane på opningsmøte og sluttmøte, og over kva personar som blei intervjua.

Deltakere ved tilsynet
Namn Funksjon / stilling Opningsmøte Intervju Sluttmøte

Lilly Risnes

Veileder

X

X

X

Alice Kolstad

Veileder

X

X

X

Hilde Holberg Alnes

Veileder

X

X

X

Lars-Erik Tennø

Veileder

X

X

X

Ann Kristin Holen

Veileder

X

X

X

Anette Uggedal

Leder

X

X

X

JorunnWaage Doran

Einingleiar – sosiale tenester

X

X

X

Turid Hanken

Rådmann

X

X

X

Jane Skjølås

Veileder

   

X

Frå fylkesmannen deltok:
Revisjonsleiar Janne Bjørsnøs
Revisor Eilin Reinaas  
Revisor Oddhild Johnsen

 


Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet

2013–14 Kvalifiseringsprogrammet

Søk