Helsetilsynet

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med Halden kommune og besøkte i den forbindelse barneverntjenesten og Nav- kontoret fra 10.10.2019 til 17.10.2019. Vi undersøkte om kommunen sørger for at ettervern og samarbeid mellom barneverntjenesten og sosiale tjenester i Nav blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at ungdom fra 18 til 24 år som har ettervern eller har hatt barneverntiltak får trygge og gode tjenester. Utkast til rapporten ble sendt til kommunen 11.11.2019. Kommunen ga tilbakemelding om at de ikke hadde innvendinger til faktagrunnlaget den 27.11.2019

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Fylkesmannens konklusjon:

  • Nav Halden sikrer ikke at ungdom med barnevernserfaring blir kartlagt tilstrekkelig til at det avdekkes behov for råd og veiledning, at det utmåles økonomisk stønad som er basert på en individuell vurdering, og at det settes vilkår om aktivitet som er tilpasset den enkelte.
    Dette er brudd på: Sosialtjenesteloven §§ 17, 18, 19, 20a, 42, jf. § 4 og §5.
  • Det er ikke avdekket lovbrudd i barneverntjenesten eller samarbeidet mellom Nav og barneverntjenesten på det området som er undersøkt.

Tilsynsmyndigheten ber Halden kommune om å:

rette avviket slik at det fører til varige forbedringer som sikrer etterlevelse av kravene i sosialtjenestelovgivingen. Vi anbefaler at kommunen gjør sin egen vurdering av hvilke forhold som har bidratt til det påviste lovbruddet. Her må de funn som ble gjort i vårt tilsyn, og eventuelt andre forhold i virksomheten som har bidratt til lovbruddet, legges til grunn.

På bakgrunn av dette arbeidet ber vi kommunen om å utarbeide en plan for retting. Planen skal inneholde:

  • Beskrivelse av tiltak som allerede er iverksatt for å rette lovbruddet
  • Beskrivelse av planlagte tiltak med tidsfrister
  • Beskrivelse av hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene er iverksatt, herunder hvordan virksomhetene skal rapportere på kartlegging i enkelt saker og hvordan Nav- kontoret skal rapportere systematisk råd og veiledning, økonomisk stønad og vilkår
  • Beskrivelse av hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene har virket som planlagt etter at de har vært virksomme i noe tid

Vi ber om tilbakemelding på etterspurte opplysninger i en plan for retting av lovbruddet innen 17.01.2020.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Fylkesmannen har undersøkt og vurdert om kommunen sikrer at unge som trenger det får et forsvarlig ettervern fra barneverntjenesten og forsvarlige sosiale tjenester fra Nav, med vekt på brukermedvirkning, samarbeid og koordinering.

I barneverntjenesten er det ført tilsyn med tilbud om ettervern fra 18 år, inkludert informasjon og veiledning om overgangen til voksenlivet i god tid før fylte 18 år. I Nav-kontoret er det undersøkt om unge som har eller har hatt barneverntiltak blir tilstrekkelig ivaretatt og får de tjenestene de har behov for. I begge tjenestene er det fasen med informasjon, kartlegging/utredning og vurderinger om tiltak og tjenester som har vært tema.

Fylkesmannen har undersøkt om kommunen legger til rette for og følger opp at ungdommene mottar individuelt tilpassede, koordinerte og forsvarlige barneverntjenester og sosiale tjenester, ved at barneverntjenesten og sosiale tjenester i Nav:

  • innhenter informasjon om ungdommens helhetlige situasjon og mulige behov for tjenester
  • legger til rette for og gjennomfører løpende samarbeid mellom kommunale enheter som yter barneverntjenester og sosiale tjenester, og andre kommuner
  • koordinerer tjenestene ungdommen mottar fra kommunale enheter
  • tilbyr og yter individuelt tilpassede og forsvarlige barneverntjenester og sosiale tjenester i overgangen til voksenlivet
  • tilrettelegger for og følger opp at brukermedvirkning blir ivaretatt ved alle temaene som skal undersøkes

Fylkesmannens tilsyn er gjennomført som systemrevisjon. Det innebærer at fylkesmannen har ført tilsyn med hvordan kommunen styrer og leder arbeidet med barneverntjenester og sosiale tjenester i Nav og oppfyller de aktuelle lovkravene.

Ungdommenes meninger om og erfaringer med tjenestetilbudet i kommunen er viktig informasjon for tilsynsmyndigheten, både når det gjelder kvaliteten på tjenestene og kommunens praksis når det gjelder brukermedvirkning. Et utvalg ungdommer har derfor blitt intervjuet ved dette tilsynet.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunale barneverntjenester, etter barnevernloven § 2-3 b og sosiale tjenester i Nav, etter sosialtjenesteloven § 9.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Rett til tiltak og tjenester

Barnevernloven

Tiltak etter barnevernloven kan treffes overfor barn under 18 år etter § 1-3 første ledd. Bestemmelsens andre ledd regulerer adgang til å videreføre tiltak også etter at barnet har fylt 18

år og inntil barnet har fylt 23 år. Barn har rett til tiltak etter loven når vilkårene for tiltaket er oppfylt, jf. § 1-5.

Prinsippet om barnets beste er nedfelt i § 4-1; det skal legges avgjørende vekt på å finne tiltak som er til det beste for barnet. Prinsippet følger også av Grunnlovens § 104 andre ledd og FNs barnekonvensjon artikkel 3, jf. menneskerettighetsloven § 3.

Hva som er barnets beste må sees i sammenheng med ungdommens rett til å bli hørt og medvirke, jf. § 1-6 om brukermedvirkning, § 1-7 om barnevernets plikt til å samarbeide med barn og foreldre, § 6-3 om barns rettigheter under saksbehandlingen og § 6-3 a. om krav til begrunnelse.

Sosialtjenesteloven

Tjenesten opplysning, råd og veiledning følger av § 17 og skal tilpasses den enkeltes behov og baseres på aktiv involvering og deltakelse. For unge voksne med barnevernserfaring er overgangsfasen fra barn til voksen, bolig, utdanning, arbeid, helse, økonomihåndtering og støttepersoner og nettverk aktuelle temaer for veiledningen.

Rett til stønad til livsopphold reguleres av § 18. Et forsvarlig livsopphold skal gis etter en individuell behovsprøving. Hvis stønad innvilges i samsvar med en sats, må det begrunnes individuelt.

Stønad i særlige tilfeller etter § 19 kan innvilges etter en konkret og individuell vurdering for å fange opp ulike behov som ikke dekkes gjennom § 18. For unge med barnevernserfaring kan det være aktuelt å dekke særskilte utgifter i en overgangsfase før annen inntekt er på plass.

Vilkår om aktivitet skal stilles med mindre tungtveiende grunner taler mot det, jf. § 20a. Nav- kontoret må foreta en konkret, individuell vurdering av hvilke aktiviteter som er hensiktsmessig for den enkelte. Den unges behov, synspunkter og ønsker skal tas med i vurderinger.

Brukermedvirkning er en forutsetning for individuelle vurderinger, jf. § 42.

Forsvarlighetskravet
Barnevernloven § 1-4 og sosialtjenesteloven § 4 slår fast at kommunen er forpliktet til å sørge for at tiltak og tjenester er forsvarlige. Tjenestene må ha tilfredsstillende kvalitet, ytes i tide og i et tilstrekkelig omfang.

Kravet er rettet mot både tjenester og tiltak, og innebærer krav til ledelse, organisering og styring. Det er en nær sammenheng mellom kravet til forsvarlighet og kravet om internkontroll for å sikre at oppgavene blir utført i samsvar med krav fastsatt i medhold av lov, jf. barnevernloven § 2-3 tredje ledd og sosialtjenesteloven § 5. Forsvarlighetskravet har et helhetlig utgangspunkt og innholdet må tolkes i sammenheng med de øvrige bestemmelsene i barnevernloven og sosialtjenesteloven.

Kommunen kan innenfor lovens rammer organisere virksomhetene og tjenestene ut fra lokale forutsetninger og behov, så lenge kravet til faglig forsvarlighet overholdes.

Samarbeid og koordinering
Barneverntjenesten og sosiale tjenester i Nav er forpliktet til å samarbeide med andre tjenesteenheter og sektorer. Samarbeid og koordinering av tjenester er avgjørende for at unge i målgruppa skal få et forsvarlige tjenestetilbud. Kommunens generelle plikt til å samarbeide er presisert i barnevernloven § 3-2 og sosialtjenesteloven § 13. Plikten til å samarbeide på individnivå følger av bestemmelsene om tiltak og tjenester, som i reglene om individuell plan i barnevernloven § 3-2 a. og sosialtjenesteloven § 28.

Taushetsplikten er i utgangspunktet til hinder for at opplysninger om en ungdom som ansatte i barneverntjenesten eller på Nav-kontoret får kjennskap til gjennom sitt arbeid, gis videre eller gjøres tilgjengelig for uvedkommende. Bestemmelsene som regulerer samarbeid gir ikke hjemmel til å fravike taushetspliktsreglene i barnevernloven § 6-7 og sosialtjenesteloven § § 43 og 44, jf. forvaltningsloven § 13 til § 13 e. Samtykke fra den unge er derfor nødvendig for at tjenestene skal kunne utveksle informasjon i enkeltsaker.

Krav til skriftlighet
Etter forvaltningsloven § 11 d skal muntlige opplysninger av betydning for saken så vidt mulig nedtegnes eller protokolleres. Videre forutsetter §§ 17 og 18 indirekte skriftlighet ved at partene skal kunne gjøre seg kjent med sakens opplysninger og sakens dokumenter. Barneverntjenesten og Nav- kontoret skal dokumentere sentrale og relevante opplysninger om ungdommen i den løpende tjenesteytingen. Det skal være synlig hva tjenestene har gjort for den enkelte og hvorfor det er gjort. Dokumentasjonsplikten er en naturlig følge av forsvarlighetskravet og plikten til internkontroll.

Krav til enkeltvedtak
Avgjørelser som gjelder tiltak og tjenester etter barnevernloven skal regnes som enkeltvedtak etter forvaltningsloven, jf. barnevernloven § 6-1 andre ledd. Alle tildelinger, avslag og endringer av sosiale tjenester og fastsetting, endringer og konsekvenser av vilkår regnes for enkeltvedtak, jf. sosialtjenesteloven § 41 andre ledd.

I barnevernloven § 1-3 er det presisert at barneverntjenesten plikter å begrunne opphør av tiltak etter fylte 18 år eller avslag på søknad om tiltak etter fylte 18 år ut fra hensynet til barnets beste.

Styring og ledelse
Krav til ledelse, organisering og styring er viktige elementer i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. Kommunens plikt til å føre internkontroll følger av barnevernloven § 2-1 andre ledd, med forskrift om internkontroll etter barnevernloven, og sosialtjenesteloven § 5, med forskrift om internkontroll i kommunalt Nav.

Internkontrollplikten innebærer at kommunen skal ha systematiske tiltak som sikrer at aktiviteter knyttet til å tilby og yte tiltak og tjenester til unge planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med de lov- og forskriftskrav som regulerer aktivitetene. Styringssystemet skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold og ha det omfang som er nødvendig. Det følger av barnevernloven § 2-1 syvende ledd og sosialtjenesteloven § 6 at kommunen skal sørge for at ansatte som yter tjenester etter loven har tilstrekkelig kompetanse til å utføre arbeidet på en forsvarlig måte. Kommunen har ansvaret for å gi nødvendig opplæring ved behov.

Kontaktpersoner/veiledere som jobber med ungdom må ha kunnskap om de særlige utfordringene unge som har ettervern eller har hatt barneverntiltak kan ha. De ansatte vil også ha behov for kunnskap om det øvrige hjelpeapparatet som det vil være naturlig å samarbeide med ved bistand og oppfølging av unge.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Halden kommune har i overkant av 31 000 innbyggere. Kommunen har i flere år hatt en vanskelig økonomisk situasjon, og har fra 2012 frem til i år vært oppført på Robek listen over kommuner i økonomisk ubalanse. Andelen barn (0-17 år) som bor i husholdninger med lav inntekt, og frafallet i videregående skole er høyere enn i landet som helhet, kilde Folkehelseprofilen 2019. I kommuneplanens samfunnsdel for perioden 2018 til 2050 fremkommer utfordringene med barn i lavinntektsfamilier og frafall i videregående skole. Det er iverksatt og planlagt tiltak på områdene. Rådmann er øverste administrative leder i kommunen. Kommunalsjef for undervisning, oppvekst og kultur er leder for barnevernleder, mens Nav- leder er direkte organisert under rådmannen.

Samarbeid mellom barneverntjenesten og Nav- kontoret
Barneverntjenesten og Nav- kontoret har nylig utarbeidet en samarbeidsrutine og revitalisert en samarbeidsavtale. Rutinen oppsummerer regler for samarbeid mellom tjenestene, legger føringer for faste møter, drøftingsmøter og samarbeid i enkelt saker. Det er også beskrevet hvordan avtalen skal evalueres.

Barneverntjenesten samarbeider med Nav Halden og andre Nav- kontor om den enkelte ungdom, samarbeidet skjer i hovedsak i møter sammen med den unge. I de gjennomgåtte sakene er det samtykket til tiltakene og samarbeidet i alle saker. Der det er benyttet samtykkeerklæringer er de konkrete og tydelige. I gjennomgangen av sakene i barneverntjenesten er det ikke grunnlag for å si at tjenesten ikke tar initiativ til samarbeid overfor andre aktuelle tjenester der det er aktuelt. Det fremkommer av intervju at barneverntjenesten etter ønske fra unge, som tidligere har hatt barneverntiltak, også stiller sammen med den unge i møter med andre tjenester. De unge som tilsynet hadde samtale med ga informasjon om at barneverntjenesten kunne delta, og hadde deltatt på møter sammen med dem i forbindelse med sosiale tjenester.

I de gjennomgåtte sakene ved Nav- kontoret er det innhentet samtykke der Nav- kontoret samarbeider med andre (foreldre, verge, fosterforeldre). Nav- kontoret samarbeider med barnevernet i 2 av 20 saker som er gjennomgått på Nav- kontoret, og opplyser i samtaler at de også tar initiativ til samarbeid hvis den unge ber om det.

Barneverntjenester

Organisering
Det er 28 stillinger i tjenesten fordelt på 35 ansatte. Barneverntjenesten har over tid hatt en høy arbeidsbelastning med 3,7 stillinger per 1000 barn, til sammenligning er det 5,1 ansatte per 1000 barn på landsbasis. Det er fra juni 2019 opprettet to nye stillinger, men tjenesten opplyser om fortsatt høyt arbeidspress samt økende antall bekymringsmeldinger, kilde halvårsrapport 2019. I barneverntjenestens halvårsrapport fremkommer det også at 42 unge mellom 18 og 24 år har ettervern, og av disse er det 23 unge som velger å fortsette å bo i fosterhjemmet.

Barnevernet er organisert i fire team, hvor team for plasserte barn og team for mottak, undersøkelser og hjelpetiltak har ansvar for unge med ettervern. Det er også ansatte utenfor disse teamene som har oppfølgingsansvar for ungdom i ettervern, begrunnelsen for at noen av ungdommene får oppfølging fra andre team er ivaretakelse av gode relasjoner til ungdommen. Teamene ledes av teamledere.

Internkontroll
Barneverntjenestens rutiner som er særlig relevant for tilsynet er rutiner for: ettervernarbeidet, for avviksmeldinger og for rapportering. Mål, oppgaver og ansvar er i tjenesten er beskrevet i delegasjonsskriv og organisering.

Det rapporteres månedlig fra teamledere til barnevernleder på nøkkeltall, herunder antall barn med hjelpetiltak som ikke har plan eller hvor tiltaksplanen ikke er evaluert i henhold til frist.

Barnevernleder rapporterer til kommunalsjef månedlig på kommunens styringsindikatorer og om prognose for regnskap. Kommunalsjefen rapporterer til rådmann i møter hver 2. uke i ledermøtet og hver 3 uke i møte mellom han og rådmannen. Det rapporteres i tillegg skriftlig hvert tertial, i halvårsrapport og i årsrapport.

Kommunens avvikssystem brukes i hovedsak til å melde HMS avvik. Faglige avvik meldes muntlig til nærmeste leder eller fremkommer i den jevnlige saksgjennomgangen. I tillegg innhentes aggregerte tall på avvik i månedlig rapportene på nøkkeltall nevnt ovenfor.

Det fremkommer av årsrapporten og intervjuene at barneverntjenesten har på grunn av høy arbeidsbelastning hatt flere som slutter i stillingene. Tjenesten har lagt opp til at det i alle saker skal være to saksbehandlere som er kjent med saken for å sikre kontinuitet og relasjon til ungdommen. To i alle saker er i hovedsak gjennomført på tilsynstidspunktet. Når det gjelder kompetanse har alle ansatte relevant utdanning på høyskole- eller universitetsnivå. Tjenesten gir kollegaveiledning for nyansatte og nyansatte har fadder. Det er opplæring i fagsystemet (Familia) for alle ansatte, hvor også innhold i hva som skal skrives diskuteres. Flere ansatte har gjennomført videreutdanning blant annet jus i barnevernet og om etnisitet. Det er frem til nylig vært forelesninger 1 til 2 ganger per år fra Øyvind Kvello for alle ansatte om modell for tidlig innsats, det er gitt veiledning fra Stamina, og ansatte deltar i læringsnettverk om fosterhjem. Tjenesten har også interne fagmøter, i møte 18 oktober er tema tidlig innsats og teambygging. Barneverntjenesten har ukentlige møter for hele tjenesten, og ledermøter for barnevernleder og teamlederne. Teamledere har ukentlige teammøter hvor teamleder og ansatte melder opp saker til diskusjon, det er også møter mellom den enkelte ansatte og teamleder hvor alle saker den ansatte har ansvar for gjennomgås. I hovedsak blir alle saker gjennomgått på denne måten i løpet av tre måneder. Utover møtene er teamledere tilgjengelig for å gi veiledning til ansatte.

Barneverntjenesten har gjennomført brukerundersøkelse i 2017 og deltatt i Forandringsfabrikkens «Mitt liv» for å øke medvirkningen til barn og unge i egen sak. Barneverntjenesten benytter Familieråd som metode.

Forberedelse til ettervern
Det opplyses at ansatte informerer om retten til ettervern i god tid slik det fremkommer av rutinen om ettervern. Videre at det er tema i teammøtene og saksgjennomgang hva som er i god tid for den enkelte ungdom. Vi ser av sakene at det gis informasjon om ettervern og at tidspunktet varierer.

Dokumentasjonen i sakene av når det gis informasjon om ettervern og hvordan det informeres om ettervern kommer ikke klart frem i alle sakene vi gikk igjennom.

De ungdommene vi har snakket med opplyser alle at de har fått informasjon om at de ville kunne få hjelp etter at de fylte 18 år, og det er gitt informasjon til litt ulikt tidspunkt. En av ungdommene synes at informasjonen kunne kommet litt tidligere, men var kjent med retten til hjelp etter fylte 18 år før informasjonen ble gitt.

Utredning og vurdering av behovet for ettervern
Barneverntjenesten utreder behovet for ettervern sammen med ungdommen, foreldre og fosterforeldre. Dette fremkommer gjennom intervju med ungdommer, ansatte og i de gjennomgåtte sakene. Rutinene for ettervern inneholder ikke en beskrivelse av hvilke livsområder som skal kartlegges før det tas beslutning om ettervern. Rutinene inneholder imidlertid punkt om at den unge skal få hjelp til å kontakte andre aktuelle tjenester, at kontaktpersonen skal samarbeide med andre etater, og at den unge skal få hjelp til å koordinere tjenester. I flere av sakene som er gjennomgått er det tatt kontakt med andre tjenester som Nav, helse og omsorgstjenester m.v. Barneverntjenesten møter sammen med den unge i møter med andre tjenester.

Flere av de unge, i sakene vi har gått gjennom, har ønsket å videreføre tiltak de hadde før fylte 18 år, som for eksempel unge som vil fortsette å bo i fosterhjemmet til de er ferdige på videregående skole. De ungdommene tilsynet snakket med hadde fått innvilget det tiltaket de ønsket, men en ungdom bemerket at det hadde tatt litt tid før avgjørelsen ble tatt. I enkelte av de gjennomgåtte sakene er det barnverntjenesten vurdering at ungdommen er i behov av andre ettervernstiltak enn den unge ønsker. Det er i disse sakene innvilget ettervern i tråd med ungdommens ønsker, barneverntjenestens vurdering fremkommer. I saksgjennomgangen finner vi at det er innvilget ettervern til de ungdommene som ønsker ettervern, og det er fattet vedtak om ettervern.

Evaluering og avslutning av etterverntiltak
Barneverntjenesten har tidligere identifisert avvik knyttet til tiltaksplaner. Det førte til at arbeidet med tiltaksplaner ble intensivert. På tilsynstidspunktet har 96% av de som mottar hjelpetiltak planer. Evaluering av tiltaksplaner er et av fokusområdene i virksomhetsplanen for 2019, og kontoret har deltatt i Forandringsfabrikkens prosjekt Mitt liv for å bidra til kvalitetsutvikling i tiltaksplaner og evalueringsarbeidet. Under tilsynet gikk vi gjennom 20 saker og tok enkelte undersøkelser i ytterligere 6 saker. I de gjennomgått sakene finner vi tiltaksplaner og samtykke til ettervern.

Evaluering av tiltaksplanene er noe mangelfullt dokumentert. Evalueringen dokumenteres på ulike steder i fagsystemet, og det kommer ikke alltid tydelig fram når det er evaluert, hva som er ungdommens synspunkt og hva som er vurdert. Det fremkommer av sakene at tiltakene endres når ungdommen ønsker endring i tiltakene, eller det er en endring i barnets behov og situasjon. Vi får i intervjuer, og når vi etterspør informasjon i konkrete saker hvor dokumentasjonen av evaluering er mangelfull, opplyst at evalueringen kan bli utsatt hvis den unge avviser å snakke med barneverntjenesten. Det opplyses da at barneverntjenesten fortsetter å ta kontakt, og der det er grunnlag for det er i kontakt med foreldre, fosterforeldre eller andre den unge viser til.

Det rapporteres jevnlig på hvor mange som ikke har fått evaluert tiltaksplanen som bestemt. I saksdrøftingsmøter er evaluering av tiltaksplan tema.

Oppfølging av unge som takker nei til ettervern
Barneverntjenesten tar rutinemessig kontakt med de som takker nei flere ganger i løpet av året etter at de har takket nei til ettervern. I intervjuene fremkommer det at det skal tas kontakt etter 6 og 12 måneder, men at de ansatte ofte tar kontakt utover disse tidspunktene. Det er i stor grad opp til den ansatte å passe på at det tas kontakt etter 1 år, de ansatte har ulike systemer for å passe på at det tas kontakt. Systemene som er i bruk kan tas over av andre dersom den ansatte skulle bli syk eller slutte.

I rutinen for ettervern står det at det skal arbeides for å få til en avtale med den unge som takker nei til ettervernstiltak om kontakt, og at selv om den unge ikke ønsker kontakt skal tas kontakt etter ett år.

Det er i intervjuene gitt eksempler på at de har iverksatt etterverntiltak mer enn ett år etter at tiltak er avsluttet, og at de har en del kontakt med unge som har takket nei til ettervernstiltak. Det er også eksempler på at barneverntjenesten bistår ungdommen i kontakten med andre tjenester også når de har takket nei til ettervern.

Sosiale tjenester

Organisering
Nav- kontoret ledes av Nav-leder og er organisert med fire avdelinger som ledes av avdelingsledere. Marked og ungdomsavdelingen med ni ansatte gir sosiale tjenester til unge under 30 år. Avdelingen har ansvar for alle under 30 år uavhengig av innsatsområde og ytelse, med unntak av de som er i behov av mer omfattende økonomisk rådgivning. Fra årsrapporten for 2018 fremkommer det at 242 unge fra 18 til 24 år har mottatt sosialhjelp. Nav- kontoret har en ansatt som gir sosiale tjenester i Halden videregående skole og dens avdelinger.

Internkontroll
I kommunens delegasjonsreglement fremkommer det ikke at rådmannen har gitt delegasjon til Nav- leder for vedtak etter sosialtjenesteloven. Veiledere i avdelingen kartlegger for og behandler søknader om sosiale tjenester, vedtak om tjenester fattes av en besluttergruppe på tre personer på tvers av avdelingene. Det fremkommer av rollebeskrivelsen til besluttere at de er delegert ansvaret for å fatte vedtak etter sosialtjenesteloven. Besluttergruppen rapporterer til ledelsen, skriftlig og i møter. Nav- kontorets oppgaver og mål er beskrevet i virksomhetsplan og årsrapport. Ansvar fremkommer i organisering og rollebeskrivelser.

Det er ikke utarbeidet kompetanseplan i Nav- kontoret, men det opplyses at ansatte har ulik grunnutdanning og at de er fleste har relevant utdanning som sosionom, vernepleier og barnevernspedagog. Kontoret har kompetanse og dedikerte ansatte som arbeider etter Supported Employment metodikken. Ansatte deltar i veiledningsgrupper for å øke veiledningskompetansen i kontoret, og det er fagmøter for sosiale tjenester hvor aktuelle tema og opplæring gis. Nav- kontoret har utarbeidet egen opplæringsplan for nyansatte.

Nav- kontoret gjennomførte en brukerundersøkelse i november 2017 hvor de i hovedsak har en forbedret gjennomsnittlig score enn i 2015. Spørsmålene omhandler hvordan brukerne opplever å bli møtt, om de får rettigheter ivaretatt, om informasjon om saken kan legges frem uforstyrret og om selvbetjeningsløsningene. Gjennomsnittlig score for spørsmålene ligger mellom 4 og 5 på en skala fra 1 til 6, hvor 1 er dårligste verdi.

Nav- kontoret har avvikssystem for både HMS avvik og faglige avvik. Det er ikke meldt faglige avvik i kommunens system. Det er ulikt hvor feil meldes muntlig, det meldes både til besluttere eller avdelingsledere. Feil som avdekkes når det er fattet vedtak registerets i «returskjema» av besluttere og rapporteres til jevnlig til ledelsen.

Informasjon og kartlegging
Det er ikke rutine for hvilken informasjon om sosiale tjenester som skal gis når unge henvender seg til Nav. Det fremkommer i intervju at informasjonen i mottaket vil kunne variere utfra hvor mange som henvender seg og hvilken kompetanse den som står i front/ mottak har.

Det opplyses at de fleste unge tilbys raskt samtale med veileder ved første henvendelse. Førstegangssamtale er ikke systematisk journalført i de 20 sakene som ble gjennomgått. Hvilke sosiale tjenester ungdommen mener han/hun har behov ved første henvendelse fremkommer i liten grad.

Alle sakene som ble gjennomgått mangler kartlegging av behovet for råd og veiledning, jf. § 17 i sosialtjenesteloven. Søknadsskjema for sosiale tjenester på papir og elektronisk understøtter i liten grad muligheten til å søke om råd og veiledning. Ved behov for mer omfattende økonomisk rådgivning opplyses det at den som ønsker tjenesten veiledes til å skrive det i søknadsfeltet og at det som ikke passer i søknaden kan unnlates å fylle ut. I intervju fremkommer det at for ungdomsgruppen er det få som er i behov av omfattende økonomisk rådgivning.

Kartleggingen som er gjort med tanke på økonomisk stønad har mangler, og søknader om økonomisk stønad er mangelfullt utfylt. Det gjelder særlig for å fastslå behovet for størrelsen på livsoppholdsbeløpet. Men også om den unge har andre behov utover stønad til å dekke løpende behov for livsopphold eksempelvis stønad til innbo, skoleutstyr, arbeidsklær eller lignede.

Nav- kontoret har utarbeidet et kartleggingsskjema som ifølge rutinen skal benyttes ved førstegangskartlegging og deretter minimum hver 6. måned. Det fremkommer ikke av de gjennomgåtte sakene at skjemaet er benyttet. I journalnotat eller vedtak om økonomisk sosialhjelp fremkommer heller ikke kartlegging som dekker aktuelle områder for å fastslå behovet for sosiale tjenester. Nav- kontoret har imidlertid gjennomført og skrevet ned arbeidsevnevurdering i 15 av sakene som ble gjennomgått.

Det fremkommer i tilsynet at manglede kartlegging opplyses å være tema ved Nav- kontoret. Temaet fremkommer ikke i oversendte referater fra fagmøte.

Opplysning, råd og veiledning
Det fremkommer ikke av journal eller vedtak i de gjennomgåtte sakene at det gis systematisk, tilpasset og planlagt veiledning. Det gis noe rådgivning skriftlig i vedtak om økonomisk stønad.

Det fremkommer av intervju at det gis tilpasset veiledning til unge i videregående skole i Halden. For disse unge fattes det ikke vedtak om råd og veiledning alene, men der det fattes vedtak om økonomisk stønad kan det også fattes vedtak om råd og veiledning. Journalføring og samtykke til samarbeid for unge i videregående skole ligger i skolens fagsystemer og ikke i Nav-kontoret.

Det fremkommer i intervju og fagsystemer at informasjonen om retten til ettervern ikke gis systematisk der det er aktuelt. Kunnskap om retten til ettervern også når brukerne tidligere har takket nei til tiltak etter fylte 18 år og innhold i ettervern er ikke godt kjent i ungdomsavdelingen eller har vært tema på møter i Nav- kontoret. Nav- kontoret har hatt samarbeid med barneverntjenesten for å få hjelp til å diskutere bekymringsmeldinger anonymt, men retten til ettervern eller hva som kan være innholdet har ikke vært tema.

Økonomisk stønad med vilkår
I vurderingen av behovet for sosialhjelp brukes kommunens sats for livsopphold i de gjennomgåtte sakene. Det fremkommer i intervjuene at det kan innvilges tilleggsytelser utover livsoppholdssats. I de gjennomgåtte sakene er det ytt stønad til briller i en sak, ellers er det ikke avslått eller innvilget tilleggsytelser med hjemmel i §18.

Av intervjuene fremkommer det at det kan innvilges stønad med hjemmel i §19, og at det sjeldent gjøres. Det er ikke vurdert eller innvilget stønad med hjemmel i §19 i sakene som ble gjennomgått.

I 8 av 10 aktuelle saker er det ikke satt vilkår om aktivitet. I en sak er det beskrevet tungtveiende grunner for at vilkår ikke skal settes uten at det begrunnes med §20a og i en sak er det satt vilkår om aktivitet. Tilsynet får opplyst at det ikke settes vilkår om aktivitet når det ikke er tilgang til aktuelle aktivitetstiltak for den som søker.

Oppsummering av returskjema og stikkprøvekontroll eller andre styringstiltak som porteføljegjennomgang har ikke ført til at det er iverksatt tiltak som gjør at det systematisk kartlegges med tanke på hvilken råd og veiledning den unge er i behov av og grunnlaget for utmåling av økonomisk stønad.

Nav- kontorets initiativ til samarbeid med andre tjenester
I flere av sakene kommer det fram at den unge har hatt barneverntiltak. I disse sakene er det ikke opplysninger om at barneverntjenesten har tatt kontakt om samarbeid eller opplysninger om at samarbeid er aktuelt. Det er ikke opplysninger om at bruker er spurt om behov for samarbeid med barneverntjenesten. Nav- kontoret bruker i liten grad planverk som individuell plan, utover aktivitetsplan, som kan sikre samarbeid.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Vi vil benytte samme inndeling i avsnitt og tema som i kapittel tre, med konklusjon under avsnitt om samarbeid, barneverntjenester og sosiale tjenester

Samarbeid
Barneverntjenesten tar initiativ til samarbeid med Nav- kontoret når ungdommen ønsker det. Nav- kontoret samarbeider med barneverntjenesten når de tar kontakt i enkelt saker. Det er vært avhold møter i Nav- kontoret hvor ansatte i barnverntjenesten har deltatt for å drøfte anonymt bekymringer Nav har for barn og unge de er i kontakt med. Nav- veileder i videregående skole har god kunnskap om barnevern, og samarbeider jevnlig med barneverntjenesten. Systematisk samarbeid på ledernivå er revitalisert og samarbeidsavtalen er konkret og ivaretar både systematisk samarbeid og samarbeidet i enkelt saker.

Vi har kommet til at Halden kommune legger til rette for samarbeidet mellom disse to tjenestene, og slik vi vurderer det er ikke risikoen for stor for at samarbeid ikke blir iverksatt når den unge ber om det. Samtidig er det vår vurdering en risiko for at Nav- kontoret ikke fanger opp behovet for samarbeid. Dette er mer beskrevet nedenfor.

Barneverntjenester
Forberedelse av ettervern
Vi har lagt vekt på at det fremkommer i samtale med ungdommene, i intervju av ansatte, i sakene og at det er tema i saksgjennomgang at den unge får informasjon om ettervern. Det er et forbedringspunkt at barneverntjenesten blir tydeligere i sin dokumentasjon på når den gir informasjon om ettervern og hva slags informasjon om ettervern ungdommen har fått.

Det er tjenestens uttalte holdning er at unge som har hatt barneverntjenester skal få tilbud om ettervern og at de forbereder den unge, foreldre og fosterforeldre på muligheten. I sakene hvor den unge bor i fosterhjem og ønsker å fortsette å bo der etter fylte 18 år kan dokumentasjonen bli tydeligere på hvilken informasjon om ettervern som er gitt.

Vi har i vurderingen av om den unge medvirker i planleggingen av ettervernet lagt vekt på opplysningene om samtalene med den unge og de den unge har gitt samtykke til, og opplysningene om at de som har ønsket ettervern har fått det tiltaket de ønsket.

Vi har i vurderingen også lagt vekt på den jevnlige gjennomgangen av alle saker og at saksgjennomgangen ledes av ledere med god kunnskap og erfaring med ettervernsarbeid.

Det er vår vurdering på denne bakgrunn at barneverntjenesten forbereder, informerer og planlegger ettervernet i samarbeid med den unge på en forsvarlig måte.

Utredning og vurdering av behovet for ettervern
Det er en gjennomgående holdning i tjenesten at unge, som mener de er i behov av ettervern eller hvor barnevernet mener at de er behov av det, skal få tilbud om ettervern. Halden kommune har også relativt mange unge med ettervern i forhold til kommuner med samme innbyggertall. Ettervern som er innvilget varierer i innhold og omfang og er tilpasset den enkelte. Når det gjelder stønad til spesielle utgifter for unge som fortsetter å bo hos fosterforeldre, gis ytelsen ofte til fosterforeldre slik at de kan sørge for at ungdommen får til formålet. Dersom det er søknader fra barna skal det fattes vedtak. Barneverntjenesten må forsikre seg om det er ungdommen som søker slik at det fattes vedtak der det er aktuelt.

Det er samarbeid med Nav- kontor i egen eller andre kommuner, fosterforeldre eller andre nære som ungdommen gir samtykke til i utredningen av behovet. Det er utarbeidet tiltaksplaner i samarbeid med ungdommene. Etter saksgjennomgangen er det etter tilsynets vurdering et forbedringspotensial i å systematisk kartlegge alle aktuelle livsområder ved fylte 18 år, og til å utdype dokumentasjonen av hvordan ungdommen har medvirket i utredningen.

Samlet sett med de styringstiltak som er iverksatt og opplysninger fra ansatte og i saksdokumentene er vi kommet til at barneverntjenesten gjør en forsvarlig utredning av den unges situasjon og behov for ettervern.

Evaluering og avslutning av ettervernstiltak
I vurderingen av om tjenesten evaluerer ettervernstiltakene har vi lagt vekt på forbedringsarbeidet som er iverksatt, rapporteringen knyttet til dette og forbedringen som er synlig i aggregerte tall og i sakene som er gjennomgått. I de få sakene hvor ettervernstiltakene ikke er evaluert har vi lagt vekt på opplysningene som er gitt om årsaken. Det er vår vurdering at barneverntjenesten legger til rette for evaluering og følger opp om evalueringen gjøres i tråd med rutiner og vurdering i den enkelte sak. I vurderingen av om tiltakene er avsluttet forsvarlig har vi lagt vekt på at det er fattet vedtak om avslutning av ettervernstiltak. Det fremkommer at tiltakene er avsluttet etter ønske fra ungdommen. Det er vår vurdering at det er et forbedringspotensial å skrive ned evalueringene mer systematisk og tydeliggjøre hva ungdommens synspunkt er utover om han eller hun er enig i justeringer eller avslutning av tiltak.

I vurderingen av om barneverntjenesten gir informasjon om anledningen til å ombestemme seg, og om tjenesten tar kontakt et år etter at tiltaket er avsluttet legger vi vekt på informasjonen i journal og vedtak, fra samtaler med ungdom og i intervjuene om at barneverntjenesten gir informasjon tar kontakt etter 6 måneder og etter 1 år i alle saker. Vi legger også vekt på at det i flere av sakene hvor barneverntjenesten er bekymret for ungdommen tas oftere kontakt.

Vi har på denne bakgrunn kommet til at barneverntjenesten legger til rette for at ettervernstiltakene blir evaluert, avslutter etterverntiltak på forsvarlig måte, og informerer unge som takker nei til ettervern, om adgangen til å ombestemme seg.

Sosiale tjenester
Informasjon og kartlegging
Vi har i vurderingen lagt vekt på at alle unge skal tilbys samtale når de henvender seg på Nav- kontoret. Samtalen tar utgangspunkt i hva den unge tar opp. Dersom det foreligger søknad om økonomisk stønad opplyses det at i retten til stønad kartlegges i samtale, herunder mulighet til å øke inntekt, utgifter til boutgifter og hvilke aktivitetstiltak som er aktuelle. Førstegangssamtalen er ikke systematisk journalført i de gjennomgåtte sakene, søknad om økonomisk stønad er mangelfullt utfylt og hva den unge mener å ha behov for fremkommer ikke.

Det opplyses at kartleggingsskjemaet benyttes i liten grad for de unge. I de gjennomgåtte sakene er det ikke kartleggingsskjemaet brukt i tråd med rutinen. De 20 sakene mangler kartlegging av behovet for råd og veiledning, og har mangler ved kartleggingen av behovet for økonomisk stønad. Det kartlegges ikke systematisk om den unge har barnevernserfaring, ettervern eller tiltak fra andre tjenester. Det opplyses at Nav- kontoret har avdekket manglende kartlegging i forbindelse med kontroll av vedtak om økonomisk stønad.

Det er vår vurdering at kartleggingen ikke fanger opp behovet for råd og veiledning, om den unge har barnevernserfaring, og er ikke grundig nok til å sikre individuelle vurderinger av behovet for økonomisk stønad.

Råd og veiledning
Det fremkommer ikke i søknader, intervjuer med ansatte eller av samtaler med ungdom at det gis systematisk og planlagt råd og veiledning på livsområder utover arbeid og aktivitet, med unntak av unge som går på videregående skole. Det fremkommer ikke om rådgivning som gis i enkelte vedtak er ønsket. Det gis ikke veiledning i tråd med er problemområder som er avdekket i kartlegging i Nav- kontoret. Det fremkommer at deler av råd og veiledningen som gis i videregående skole er planlagt og over tid, denne rådgivningen journalføres ikke i Nav- kontorets saksbehandlingssystem og kan derfor ikke følges med på og benyttes i videre arbeid ved Nav- kontoret. Det fattes ikke vedtak om råd og veiledningen i de de tilfeller det ungdommen ikke også er i behov av økonomisk stønad for ungdom i videregående skole. Det foreligger ikke journalført veiledning eller vedtak i nav- kontoret for sakene som ble gjennomgått. Søknadene som benyttes elektronisk og i papir legger ikke til rette for at det kan søkes om råd og veiledning. Nav- kontoret har ikke gjennom sin internkontroll

avdekket at det ikke gis systematisk råd og veiledning til unge som er i behov av det i tråd med § 17 i sosialtjenesteloven.

Det er vår vurdering av risikoen for at tjenesten råd og veiledning ikke tilbys og gis systematisk og er individuelt tilpasset den unge som er i behov av tjenesten er for stor.

Tilsynet har vurdert at den manglende kartlegging, av barnevernerfaring og kunnskap om ettervern i ungdomsavdelingen, fører til at Nav- kontoret ikke systematisk gir informasjon om retten til barneverntjenester fram til den unge er 23 år, avdekker samarbeidsbehov med barneverntjenester og motiverer de unge som er i behov av ettervern til å søke om barneverntiltak.

Økonomisk stønad med vilkår
Vi har i vurderingen av om det gis individuelt tilpasset stønad til unge med barnevernerfaring lagt vekt på opplysninger fra intervju og saksgjennomgang om at kommunens sats for livsopphold brukes gjennomgående. Rutiner for økonomisk stønad legger opp til at det skal gjøres individuelle vurderinger. Når kartleggingen i sakene i liten grad inneholder opplysninger om hva den unge mener at den trenger, og hvilke utgifter til livsopphold han eller hun har utover boutgifter, er risiko for at det ikke gis økonomisk stønad som er individuelt tilpasset for stor.

For unge under 30 år som er i behov av økonomisk stønad har Nav- kontoret plikt til å stille vilkår om aktivitet dersom det ikke foreligger tungtveiende grunner som taler mot det. Den unges behov, synspunkter og ønsker skal tas med i vurderingene. Det fremkommer i intervju at det ikke settes vilkår når det ikke er aktuelle tiltak som passer for den unge. Når det ikke settes vilkår eller vurderes at det er tungtveiende grunner til å ikke sette vilkår i 8 av 10 aktuelle saker oppfylles ikke kravet i sosialtjenesteloven § 20a om aktivitet ved innvilgelse av økonomisk stønad. Når Nav- kontoret ikke har tilgang til aktuelle aktivitetstiltak får heller ikke den unge bistand til å komme raskt i aktivitet noe som kan fremme overgangen til arbeid og utdanning.

5. Fylkesmannens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

  • Nav Halden sikrer ikke at ungdom med barnevernserfaring blir kartlagt tilstrekkelig til at det avdekkes behov for råd og veiledning, at det utmåles økonomisk stønad som er basert på en individuell vurdering og at det settes vilkår om aktivitet som er tilpasset den enkelte.
    Dette er brudd på: Sosialtjenesteloven §§17, 18, 19, 20a, 42, jf. § 4 og §5.

  • Det er ikke avdekket lovbrudd i barneverntjenesten eller samarbeidet mellom Nav og barneverntjenesten på det området som er undersøkt.

Med hilsen

Bente Rygg
avdelingsdirektør

Nina Westby Evensen
seniorrådgiver

Dokumentet er elektronisk godkjent

Kopi til: 

Halden kommune, barneverntjenesten, Postboks 150 HALDEN
NAV Halden Postboks 56 1751 HALDEN

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt 09.07.2019.

Vi har hatt samtale med 6 ungdommer. To samtaler på telefon, en på ungdommens arbeidsplass og tre i barnevernetslokaler.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved barneverntjenesten og Nav- kontoret, med en elektronisk dokumentgjennomgang ved begge tjenestene den 10.10.2019, med et kort informasjonsmøte 14.10.2019. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 17.10.2019.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

  • Organisasjonskart over kommunen generelt, barneverntjenesten og sosialtjenesten spesielt
  • Delegasjonsreglement fra rådmannen til virksomhetsledere og innad i barneverntjenesten og aktuelle deler av Nav-kontoret
  • Aktuelle rutiner i begge tjenestene
  • Referater fra interne møter, opplæringsplaner nyansatte, årshjul rutine for internkontroll økonomisk stønad, virksomhetsplan, årsrapport og lokalbrukerundersøkelse i Nav
  • Samarbeidsavtale mellom barneverntjenesten og Nav- kontoret
  • Rutine for individuell plan i kommunen
  • Årsrapport, virksomhetsplan, informasjon om arbeidet med Mitt liv,

Det ble valgt 46 saker etter følgende kriterier og vi ba om tilgang til fullstendig journal:

  • for de siste 20 ungdommene under 24 år som er aktuelle for sosialtjenester og som Nav- kontoret kjenner til har barnevernerfaring.

Det ble gjennomgått informasjon i fagsystemene: Velferd, Modia, Arena og Digisos. for 20 ungdommer i barnevernet:

  • som har eller har hatt barneverntiltak i løpet av siste året
  • er i alderen 18-23 år
  • har, har hatt eller har takket nei til ettervern
  • har eller har ikke tjenester fra Nav
  • har eller har ikke tjenester fra andre enheter, instanser eller kommuner
  • bor alene, i foreldrehjem, fosterhjem eller institusjon

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

6 tjenestemottakere ble intervjuet i forbindelse med tilsynet.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

  • · seniorrådgiver, Marianne Haugsrud, Fylkesmannen i Oslo og Viken, revisor
  • · seniorrådgiver, Maria Kjølberg Evensen, Fylkesmannen i Oslo og Viken, revisor
  • · seniorrådgiver, Nina Westby Evensen, Fylkesmannen i Oslo og Viken, revisjonsleder

 


Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2019 Barneverntjenestens tilbud om ettervern og samhandling med sosiale tjenester i Nav

Søk