Helsetilsynet

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med Halden kommune og besøkte i den forbindelse kommunen fra 08.10.2019 til 09.10.2019. Vi undersøkte om kommunen sørger for at tilsynet med miljørettet helsevern blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at barnehagenes og skolenes inne- og utemiljø fremmer barnehagebarns og elevers helse og trivsel og forebygger sykdom og skade.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Fylkesmannens konklusjon:

  • Halden kommune sørger ikke for at det gjennomføres regelmessige risikobaserte tilsyn med skoler og barnehager.

Dette er brudd på:

folkehelseloven §§ 9 og 30 og forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler § 25.

Mangelen på planmessig tilsynsvirksomhet kan føre til at godkjente barnehager og skoler over tid utvikler miljømessige problemer. Det kan få negative konsekvenser for barnehagebarns og elevers helse, trivsel og læringsmiljø.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapitlet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Det landsomfattende tilsynet med folkehelseloven i 2019 er rettet mot kommunens arbeid med tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler.

Tilsynet har som formål å bidra til at kommunen oppfyller plikten til å føre tilsyn med at barnehagenes og skolenes inne- og utemiljø fremmer barnehagebarn og elevers helse og trivsel og forebygger sykdom og skade.

Barnehagers og skolers inne- og utemiljø er av stor betydning for helse, trivsel og prestasjoner blant barn og unge. Mange barnehager og skoler har for eksempel et dårlig inneklima. Problemene har vist seg ofte å være knyttet til sviktende forvaltning, drift og vedlikehold. Varierende og mangelfull tilsynspraksis kan også medvirke til at barnehager og skoler over tid utvikler dårlig inneklima og andre miljømessige problemer etter at godkjenning ble gitt. Kartlegginger fra statlig hold av kommunenes tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler har påvist store forskjeller kommunene imellom når det gjelder omfang av tilsyn og oppfølging av tilsyn der det er blitt påvist brudd på regelverket.

Fylkesmannen har ført tilsyn med om kommunen ivaretar sitt tilsynsansvar ved å sørge for:

  • klar fordeling av myndighet og oppgaver, nødvendig uavhengighet og kompetanse
  • oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler
  • at risikoforhold i miljøet i den enkelte barnehage og skole følges opp og at det føres regelmessig tilsyn med barnehager og skoler i kommunen
  • at tilsyn systematisk følges opp der det er avdekket lovbrudd

Fylkesmannen har undersøkt og vurdert om det er klart hvem som er delegert tilsynsmyndighet og tilhørende oppgaver og at de som skal ivareta tilsynsoppgaven (videre omtalt som tilsynsorganet) er tilstrekkelig uavhengige av virksomhetene det skal føres tilsyn med. Dette er særlig aktuelt ved tilsyn med kommunale barnehager og skoler. Fylkesmannens tilsyn har også omfattet om kommunen har sørget for at tilsynsorganet har nødvendig kompetanse om miljørettet helsevern, tilsynsmetodikk og saksbehandling. Det er også undersøkt om kommunen har dokumentert hvordan de ovennevnte forholdene blir ivaretatt.

Kommunens tilsyn er et viktig virkemiddel for å sikre at barnehager og skoler ikke drives uten godkjenning. Å ha oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler og deres godkjenningsstatus er blant annet nødvendig når tilsynsorganet skal prioritere hvilke barnehager og skoler det skal føres tilsyn med. Fylkesmannen har derfor undersøkt og vurdert om kommunen har sørget for å ha nødvendig oversikt over disse forholdene, og at dette er dokumentert.

Kommunens tilsynsoppgaver omfatter både å følge opp risikoforhold i miljøet i den enkelte barnehage og skole og å føre regelmessig tilsyn med barnehager og skoler i kommunen. Fylkesmannen har undersøkt og vurdert om kommunen sørger for at tilsynsorganet får tilstrekkelig informasjon om risikoforhold ved miljøet i barnehager og skoler, og at tilsynsaktivitetene baseres på risikovurderinger. Dette er nødvendig både i forbindelse med oppfølging av forhold med mulig helserisiko i miljøet i enkeltbarnehager og –skoler og i forbindelse med den regelmessige tilsynsvirksomheten. Fylkesmannen har også undersøkt om kommunen sørger for å følge med på at tilsynsoppgavene gjennomføres som forutsatt og at det er dokumentert hvordan tilsynsoppgavene planlegges og gjennomføres.

For at tilsyn som virkemiddel skal fungere etter sin hensikt, må tilsyn der det er påvist lovbrudd følges opp slik at tilsynet kan avsluttes. Fylkesmannen har undersøkt om kommunen sørger for at oppfølgingen av tilsyn foregår på en systematisk måte og at det er dokumentert hvordan dette arbeidet skal gjøres.

Informasjon om tilsynet
På miljørettet helsevernområdet er Fylkesmannens tilsyn begrenset til å føre tilsyn med om kommunene oppfyller sine plikter som tilsynsmyndighet. Fylkesmannen fører altså «tilsyn med kommunens tilsyn». Fylkesmannens tilsyn omfatter derfor ikke om kommunen som eier sørger for å oppfylle kravene til miljørettet helsevern i sine barnehager og skoler.

Mange kommuner har delegert tilsynsmyndighet og -oppgaver til et interkommunalt selskap (IKS) eller til en vertskommune i et interkommunalt samarbeid. Kommuner kan også kjøpe miljørettet helseverntjenester fra andre kommuner. Fylkesmannens tilsyn er rettet mot kommunen, uavhengig av hvordan miljørettet helseverntjenesten er organisert.

Fylkesmannens tilsyn omfatter kommunens tilsyn med miljørettet helsevern i private og offentlige barnehager, grunnskoler og videregående skoler innenfor kommunens geografiske område, og som omfattes av virkeområdet forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler gjelder for (definert i § 2).

Fylkesmannens tilsyn skal gjennomføres som systemrevisjon. Det innebærer at fylkesmannen fører tilsyn med hvordan kommunen styrer og leder arbeidet med tilsyn og ved dette sørger for at tilsynsvirksomheten oppfyller de aktuelle lovkravene.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Rettslig grunnlag for fylkesmannens tilsyn
Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunenes folkehelsearbeid etter lov 24. juni 2011 om folkehelsearbeid (folkehelseloven), jf. folkehelseloven § 31. Fylkesmannens lovlighetskontroll med miljørettet helsevern (MHV) gjelder folkehelseloven §§ 8 og 9 og § 30 om internkontroll. Fylkesmannens tilsyn er avgrenset til lovlighetskontroll, jf. kommuneloven
kapittel 10 A.

Rettslig grunnlag for kommunens tilsyn
Ifølge kapittel 3 Miljørettet helsevern i folkehelseloven skal kommunen ha sin oppmerksomhet rettet mot hele befolkningen, uavhengig av sektor. Kommunen har virkemidler både overfor privat og offentlig virksomhet og eiendom, og har blant annet som oppgave å føre tilsyn med faktorer i miljøet som til enhver tid direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen. Kommunens tilsynsansvar med miljørettet helsevern fremgår av folkehelseloven § 9.

Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv. oppstiller en rekke krav til blant annet internkontroll, uteområder, inneklima, renhold, vedlikehold, smittevern, måltider mv., som er rettet mot eier/leder av virksomheten. Kommunen skal føre tilsyn med at forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler overholdes, noe som er presisert i forskriftens § 25.

Tilsyn med kommunens arbeid med tilsyn
I det følgende gir vi en oversikt kravene i lov og forskrift som gjelder på områdene som skal undersøkes i tilsynet.

Kommunens plikt til internkontroll
Kommunen har en plikt til å føre internkontroll for å sikre at krav fastsatt i folkehelseloven eller i medhold av folkehelseloven overholdes, jf. folkehelseloven § 30. Det er ikke gitt en egen forskrift som utdyper kravene til internkontroll. Kommunens plikt til internkontroll med tilsynsoppgaven bygger på det alminnelige systemet for internkontroll i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 23 nr. 2.

Kommunen har en særskilt plikt til å dokumentere tilsyn med miljørettet helsevern
Folkehelseloven § 30 annet ledd bestemmer at kommunenes tilsyn etter § 9 skal dokumenteres særskilt. Det er presisert i folkehelseloven § 30 annet ledd at uavhengighet og likebehandling i tilsynet skal dokumenteres, men det forsterkede dokumentasjonskravet gjelder generelt for tilsynsoppgaven etter § 9.

Klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet
Kravet til internkontroll i folkehelseloven § 30 innebærer at kommunen må ha klar fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet. Kommunen kan delegere oppgaver og myndighet innen miljørettet helsevern innad i kommunen eller til en vertskommune etter de alminnelige reglene om delegering i kommuneloven eller et interkommunalt selskap (IKS), jf. folkehelseloven § 9 første ledd annet punktum.

Krav om et uavhengig tilsyn
Kommunene må organisere seg slik at de personene eller enhetene som ivaretar tilsyn med MHV, er tilstrekkelig uavhengige av underliggende virksomhet som det skal føres tilsyn med. Kommunen må dokumentere tilsynsorganets uavhengighet, jf. folkehelseloven § 30 annet ledd.

Krav til kompetanse
Kommunens plikt til å føre tilsyn med MHV etter folkehelseloven § 9, forutsetter at kommunen har nødvendig kompetanse til å utføre tilsynsoppgaven forsvarlig, jf. også kravet til internkontroll i lovens § 30. Kommunen må dokumentere at de som har ansvar for å føre tilsyn med MHV har nødvendige forutsetninger, herunder kompetanse.

Krav om oversikt over godkjenningsstatus
Det inngår i kommunens tilsynsansvar i folkehelseloven § 9 å ha oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler i kommunen. Å ha en oppdatert oversikt over godkjenningsstatus for barnehager og skoler er også å anse som en del av det løpende arbeidet med oversikt over folkehelseutfordringene i kommunen, som kommunen skal foreta etter § 4 i forskrift om oversikt over folkehelsen.

Risikobasert tilsyn
Kommunens tilsyn etter § 9 i folkehelseloven skal vært basert på risikovurderinger. Kommunen må følge opp forhold som kan tilsi at miljøet i barnehager og skoler er uforsvarlig og ut fra en risikovurdering føre regelmessig tilsyn med barnehager og skoler i kommunen. Forskrift om MHV § 4 annet ledd annet punktum presiserer at kommunen skal prioritere tilsynsvirksomhet etter en vurdering av helserisiko. Kommunens risikovurderinger bør blant annet bygge på kunnskap om folkehelseutfordringer som kommunen skal ha etter § 5 i folkehelseloven.

Opplysnings- og informasjonsplikten
Kommunen må som en del av kravet til internkontroll følge med på at kommunens barnehager og skoler etterlever opplysningsplikten i forskrift om MHV i barnehager og skoler § 5 og sørge for at det interne/eksterne tilsynsorganet mottar opplysningene.

Valg av tilsynsmetode
Kommunens tilsynsmetoder ved tilsyn med MHV må gi tilstrekkelig faktagrunnlag til å kunne konkludere og må sikre forsvarlig saksbehandling. Når kommunen kan komme til å konkludere med pålegg, må utredningsplikten i forvaltningsloven § 17 overholdes.

Oppfølging og avslutning av tilsyn
Når kommunen har ført tilsyn med en barnehage eller skole, uavhengig av utfall, skal tilsynet alltid avsluttes, jf. også forvaltningsloven § 11 a. Kravet til interkontroll i folkehelseloven §30 innebærer at kommunen systematisk må følge opp det enkelte tilsyn og alle tilsyn som ikke er avsluttet, herunder ha oversikt over frister, rutiner for purring og ha en plan for videre oppfølging.

Krav til saksbehandlingen
Kommunen er bundet av lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) og forvaltningsrettslige prinsipper i sin utøvelse av tilsyn. Kravet til internkontroll i folkehelseloven § 30 innebærer at kommunen gjennom sin organisering og styring må sikre at kravene til saksbehandlingen i forvaltningsloven overholdes.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

I dette kapitlet gjør vi rede for hvordan kommunens tilsynsmyndighet er organisert og fungerer.

Klar fordeling av myndighet og oppgaver. Nødvendig uavhengighet og kompetanse

Kommuneoverlegen er delegert tilsynsmyndighet og tilhørende oppgaver direkte fra rådmannen. Det fremgår av kommunens delegasjonsreglement og stillingsbeskrivelsen.

Tilsynsorganet er organisert under kommunalavdeling helse og omsorg. Kommunale skoler og barnehager er organisert under kommunalavdeling undervisning og oppvekst. Dermed er tilsynsorganet tilstrekkelig uavhengig av virksomhetene som er gjenstand for tilsyn.

Tilsynsorganet har nødvendig kompetanse til å ivareta tilsynsoppgavene.

Det er dokumentert hvordan fordeling av myndighet og oppgaver, uavhengighet og kompetanse er ivaretatt.

Inntil 2014 var det ansatt rådgivende ingeniør i full stilling ved helsekontoret. Ingeniøren utførte en stor del av oppgavene innen miljørettet helsevern. Da denne ingeniøren sluttet, ble det opprettet en ingeniørstilling med 60 % innen miljørettet helsevern ved helsekontoret og 40 % ved kommunalavdeling teknisk. Administrativt og fysisk var stillingen plassert i teknisk. Som en prøveordning i 2019 har kommuneoverlegen bistand til oppgaver innen miljørettet helsevern fra flere ansatte i kommunalavdeling teknisk etter en oppsatt plan. Ordningen skal evalueres i løpet av høsten 2019.

Oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler

Tilsynsorganet har oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler og deres godkjenningsstatus. Å utarbeide og oppdatere oversikten inngår i kommuneoverlegens ansvarsområde. Det er dokumentert at dette gjennomføres.

Oppfølging av risikoforhold i miljøet i den enkelte barnehage og skole

Kommunen sørger ikke for at opplysninger om risikoforhold i barnehager og skoler systematisk blir formidlet til tilsynsorganet.

Noen ganger har ledere ved skoler henvendt seg til tilsynsorganet og uttrykt bekymring for luftkvaliteten. Andre ganger har avvik som er registrert i en skoles eller barnehages kvalitetssystem blitt videresendt til tilsynsorganet. Tilsynsorganet har sørget for at det har blitt gjennomført undersøkelser og har fulgt opp sakene enkeltvis.

Risikobasert, regelmessig tilsyn i barnehager og skoler i kommunen

Tilsynsorganet har gjennomført en risikoanalyse. Den innebærer at barnehager og skoler som ikke er godkjente skal ha tilsyn med 1-3 års mellomrom. To familiebarnehager drives uten godkjenning. Godkjente skoler og barnehager skal ha tilsyn med 4-5 års mellomrom.

Tilsynsorganet har utarbeidet en plan for kommende risikobaserte tilsyn. I planen er det angitt hvilket år de ulike virksomhetene skal ha tilsyn. Planen har ikke blitt konkretisert med nærmere tidspunkter for tilsynene, og den har ikke blitt fulgt.

I 2015-2019 ble det gjennomført tilsyn med 5 kommunale grunnskoler. I kommunen ligger det 14 skoler. Det ble ikke gjennomført tilsyn med barnehager eller med noen videregående skole.
4 barnehager ble gjennomgått i forbindelse med godkjenningsprosesser i perioden 2014-2019.

Systematisk oppfølging av tilsyn

Gjennomførte tilsyn følges opp på en systematisk måte.

Kommunens ledelse følger ikke systematisk med på tilsynsorganets arbeid med oppfølgingen av tilsyn og setter ikke inn tiltak dersom arbeidet ikke utføres som forutsatt.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapitlet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Klar fordeling av myndighet og oppgaver. Nødvendig uavhengighet og kompetanse

Det er klart hvem som er delegert tilsynsmyndighet og tilhørende oppgaver. Myndighet og oppgaver er klart definert og beskrevet. Tilsynsorganet er uavhengig av virksomhetene som er gjenstand for tilsyn og har nødvendig kompetanse. Det er dokumentert hvordan fordeling av myndighet og oppgaver, uavhengighet og kompetanse er ivaretatt.

Oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler

Tilsynsorganet har oversikt over godkjenningspliktige barnehager og skoler og deres godkjenningsstatus, og det er klart hvem som skal utarbeide oversikten.

Oppfølging av risikoforhold i miljøet i den enkelte barnehage og skole

Kommunen sørger ikke for at risikoforhold som kan tilsi at miljøet i skoler og barnehager er uforsvarlig systematisk blir formidlet til tilsynsorganet.

Risikobasert, regelmessig tilsyn i barnehager og skoler i kommunen

Kommunen har satt opp normer for tilsynshyppighet med bakgrunn i en risikovurdering. Kommunen sørger imidlertid ikke for at det gjennomføres regelmessige risikobaserte tilsyn med skoler og barnehager.

Systematisk oppfølging av tilsyn

Oppfølgingen av gjennomførte tilsyn gjennomføres på en systematisk måte.

Kommunens ledelse følger ikke systematisk med på tilsynsorganets arbeid med oppfølgingen av tilsyn og setter ikke inn tiltak dersom arbeidet ikke utføres som forutsatt.

5. Fylkesmannens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Fylkesmannens konklusjon:

  • Halden kommune sørger ikke for at det gjennomføres regelmessige risikobaserte tilsyn med barnehager og skoler.

Dette er brudd på: folkehelseloven §§ 9 og 30 og forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler § 25.

Mangelen på planmessig tilsynsvirksomhet kan føre til at godkjente barnehager og skoler over tid utvikler miljømessige problemer. Det kan få negative konsekvenser for barnehagebarns og elevers helse, trivsel og læringsmiljø.

6. Oppfølging av påpekte lovbrudd

I dette kapitlet redegjør vi for hva vi forventer at virksomheten skal gjøre i prosessen med å rette påpekte lovbrudd.

Vi ber Halden kommune om å utarbeide en plan for å sikre at det blir gjennomført risikobaserte tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler i samsvar med lovkravene.

Planen skal inneholde disse elementene:

  • Hvilke tiltak som skal gjennomføres
  • Hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene blir iverksatt
  • Hvordan ledelsen vil gjennomgå om tiltakene har virket som planlagt etter at de har fått virke en stund
  • Frister for iverksetting av tiltak og evaluering av om tiltakene virker som planlagt

Frist for å sende planen til Fylkesmannen i Oslo og Viken er 01.03.2020.

Med hilsen

Marianne Skjerven-Martinsen
fylkeslege

Svein Rønsen
ass. fylkeslege

Dokumentet er elektronisk godkjent

Dokumentet er elektronisk godkjent

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført og hvem om deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt 07.05.2019.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved Halden rådhus og innledet med et kort informasjonsmøte 08.10.2019. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 09.10.2019.

En rekke dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, ett dokument ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

  • Organisasjonskart for kommunen, for kommunalavdeling helse og omsorg og for enhet Halden helsehus
  • Notat om personell/ressurser innen miljørettet helsevern
  • Stillingsbeskrivelse for kommuneoverlege
  • Reglement for politiske organer og delegering i Halden kommune
  • Reglement for administrativ delegering
  • Notat om tilsynsorganets uavhengighet og kompetanse
  • Status for godkjenning av skoler (tabell)
  • Status for godkjenning av barnehager (tabell)
  • Tilsynsobjekter og tilsynsfrekvenser innen MHV
  • Gjennomførte tilsyn i skoler og barnehager 2015-2019 (tabell)
  • Rutiner for oppfølging ved lovbrudd
  • Rutiner for informasjon av ledelsen
  • Rutiner for godkjenning etter § 6
  • Dokumentasjon av 8 eksempler på oppfølging av meldte avvik
  • Kommunens oversiktsdokument for helsetilstand og påvirkningsfaktorer
  • Tilsynsrapporter og dokumentasjon av oppfølging og avslutning av tilsyn for skolene Låby, Gimle, Os og Rødsberg

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

3 brukerrepresentanter, hvorav 2 elever, deltok i gruppeintervju i forbindelse med tilsynet.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

  • seniorrådgiver Marianne Hegg Hillestad, Fylkesmannen i Oslo og Viken, revisor
  • seniorrådgiver Jens Ragnar Nygaard, Fylkesmannen i Oslo og Viken, revisor
  • ass. fylkeslege Svein Rønsen, Fylkesmannen i Oslo og Viken, revisjonsleder

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2019 Folkehelseloven. Kommunens tilsyn med miljørettet helsevern i barnehager og skoler

Søk