Tilsynsrapport – Ås kommune 2022 – Kommunal beredskapsplikt og helseberedskap 2022

Bakgrunn

4. mai 2022 gjennomførte Statsforvalteren i Oslo og Viken tilsyn med Ås kommune sitt arbeid med og etterlevelse av kravene til kommunal beredskapsplikt og helseberedskap.

Tilsynet var avgrenset til tre temaer innen kommunenes beredskapsplanlegging:

1. Kommunen har utarbeidet risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS-analyser) som oppfyller kravene
2. Beredskapsplanleggingen bygger på ROS-analyser
3. Kommunen har en forberedt kriseorganisasjon

I kravene til helseberedskap og kommunal beredskapsplikt ligger også forventninger om forebyggende beredskapsarbeid for å redusere sannsynligheten for at uønskede hendelser inntreffer bl.a. koblet til kommunens samfunns- og arealplanlegging mm., samt sosialberedskap. Tilsynet omfatter ikke disse temaene.

Tilsynet ble gjennomført med hjemmel i:

• Lov 25. juni 2010 om kommunal beredskapsplikt, sivilbeskyttelse og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven) § 29.
• Forskrift 22. august 2011 om kommunal beredskapsplikt § 10.
• Lov 15. desember 2017 nr. 107 om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenester mv. (helsetilsynsloven) § 4 andre ledd.

Statsforvalterens hovedinntrykk

Statsforvalteren har et godt inntrykk av samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet i Ås kommune. Statsforvalteren har forståelse for at kommunen har stått i en krisehåndtering over tid, og sitter igjen med et inntrykk av at kommunen har håndtert hendelsen og det praktiske på en god måte.

Ved forrige tilsyn med kommunal beredskapsplikt (2017) ble det ikke avdekket noen avvik, og det ble derfor ikke noen krav om videre oppfølging fra Ås kommunes side. Siden Fylkesmannens tilsyn med kommunen i 2017 har det skjedd store og sentrale forandringer i beredskapen til Ås kommune. Flere ansatte med sentrale roller i kommunens kriseledelse er personer som har tiltrådd sine stillinger høsten 2021. Vi ser at interessen for faget er stort, og at kommunen har planer om å skape et helhetlig og systematisk beredskapsverk. Kommunen har en ambisjon om å bli bedre, og ønsker å ta med seg erfaringer fra koronahåndteringen og tilsynet med i revideringsprosessen av planverket.

For det helhetlige og systematiske arbeidet ser Statsforvalteren i Oslo og Viken at det foreligger et forbedringspotensial på den dokumentasjonen som foreligger. Innenfor helseberedskap mangler sentrale dokumenter, og enkelte krav på samfunnssikkerhets- og beredskapsområdet oppfylles ikke i de foreliggende dokumentene.

For det videre arbeidet med kommunal beredskapsplikt, viser vil til rådene i «Veileder til forskrift om kommunal beredskapsplikt» og «Veileder til helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse i kommunen» som gode hjelpemidler.

Innen helseberedskap viser vi til “Tips ved risikovurdering som grunnlag for arbeidet med helse- og omsorgsberedskap i kommunen" utgitt av Helsedirektoratet juni 2021

Resultater fra tilsynet

Definisjoner

Avvik:

Manglende etterlevelse av krav fastsatt i bestemmelsene om kommunal beredskapsplikt i sivilbeskyttelsesloven §§ 14 og 15, forskrift til kommunal beredskapsplikt, samt helseberedskapsloven § 2-2, 1. ledd, lov om folkehelsearbeid §§ 27 og 28, 2. ledd, forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. §§ 1 til 9, og smittevernloven § 7-1 og § 7-2, forskrift om miljørettet helsevern § 5.

Følgende avvik ble avdekket under tilsynet:

Avvik 1

Regelhenvisning

Sivilbeskyttelsesloven § 14 Risiko- og sårbarhetsanalyse. Forskrift om kommunal beredskapslikt § 3 a.

Vurdering og begrunnelse

Kommunen har utarbeidet langsiktige mål for samfunnssikkerhetsarbeidet i kommunen, som er presentert i kommunens helhetlige risiko- og sårbarhetsanalyse. Det mangler derimot prioriteringer og en tilstrekkelig plan for oppfølging av samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet. I kommunens helhetlige risiko- og sårbarhetsanalyse er det også en liste med tiltak som er kategorisert i forhold til trafikklysmodellen, men det mangler vurderinger av hvordan disse skal prioriteres og videre oppfølging. Kommunen må foreta vurderinger på hvordan de skal prioriteres og det må utarbeides en plan for oppfølging av disse med frister og hvem som har ansvar for oppfølgingen.

Implementering av slike tiltak kan også påvirke scenarioene i risiko- og sårbarhetsanalysen, så en plan for oppfølging av planverket er derfor viktig. Dette er sentralt for å sikre et helhetlig og systematisk samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid i kommunen. Dere finner et eksempel på innhold i plan for oppfølging på side 45 i veileder til helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse i kommunen (DSB, 2014).

Avvik 2

Regelhenvisning

Sivilbeskyttelsesloven § 15 Beredskapsplan. Forskrift om kommunal beredskapsplikt § 4 a.

Vurdering og begrunnelse

I kommunens overordnede beredskapsplan skal det foreligge en plan for kommunens kriseledelse. Kommunen har utarbeidet beskrivelser av kriseledelsens oppgaver, men beskrivelsen av roller og ansvar tilknyttet kriseledelsens funksjoner er mangelfulle.

Det er sentrale roller i kriseledelsen som ikke beskrives, noe som kan påvirke kommunes beredskapshåndtering, spesielt ved fravær. Prosedyrer for å etablere og drifte en kriseledelse gjennom håndtering av uønskede hendelser skal være forberedt, og det innebærer en beskrivelse av rolle- og ansvarsfordeling. Eksempelvis mangler det beskrivelser av rollene til kommuneoverlege og beredskapskoordinator. Kommunens kriseledelse er å forstå som en kritisk samfunnsfunksjon som skal kunne opprettholdes uansett hendelse og varighet, og skal også kunne utvides ved behov, og gode rolle- og ansvarsbeskrivelser er derfor sentralt.

Avvik 3

Regelhenvisning

Sivilbeskyttelsesloven § 15 Beredskapsplan. Forskrift om kommunal beredskapsplikt § 4 d.

Vurdering og begrunnelse

I kommunens helhetlige risiko- og sårbarhetsanalyse og tiltakskort refereres det til befolkningsvarsling ved bruk av SMS-varsling. Det foreligger derimot ikke en beskrivelse av kommunens bruk av dette og hvem som innehar ansvaret. Det er kun listet opp som en informasjonskilde sammen med en rekke andre kommunikasjonskanaler i informasjonsstrategien. Når kommunen vurderer behovet for befolkningsvarsling i den helhetlige risiko- og sårbarhetsanalysen, skal det være på bakgrunn av konsekvensene til de uønskede hendelsene og i hvilken grad konsekvensene kan reduseres ved bruk av systemet.

Dersom kommunen mener at det er behov for befolkningsvarsling, kan kommunen utarbeide en plan for befolkningsvarsling basert på bruken av dette i den overordnede beredskapsplanen. En slik plan bør inneholde; beskrivelser av roller, ansvar og rutiner for iverksetting, planer for øvelser, avtaler for varsling av befolkningen og dekningsgrad og begrensninger i varslingssystemet. Under intervjuene fikk Statsforvalteren informasjon om at kommunens kriseledelse benytter seg av kommunalteknisk sitt varslingssystem, men at kommunen også er i gang med et prosjekt sammen med Frogn og Vestby kommune. Dersom dette er et system tenkt brukt som befolkningsvarsling, vil det være sentralt å dokumentere bruken av dette i den overordene beredskapsplanen. Overføringen av vurderinger gjort i helhetlig ROS til beskrivelse av befolkningsvarsling og ansvar i overordnet beredskapsplan vil skape en rød tråd i arbeidet med beredskap.

Avvik 4

Regelhenvisning

Sivilbeskyttelsesloven § 15 Beredskapsplan. Forskrift om kommunal beredskapsplikt § 7, 2. ledd.

Vurdering og begrunnelse

Kommunen beskriver i sin helhetlige risiko- og sårbarhetsanalyse at det skal sikres nødvendig opplæring av øvrige personer som inngår i kommunens kriseledelse/beredskapsarbeid, og at dette skal skje så raskt som mulig etter ansettelse. Det nevnes også at det arrangeres opplæring to ganger i året, på våren og høsten. Etter en systemrevisjon med intervjuer har vi forståelse av at ikke alle har fått opplæring i kommunens kriseledelses generelle arbeid og krisehåndtering. Enkelte er selvlært ved at de har et stort engasjement for faget og har selv spurt for å lære, mens andre med sentrale roller i kriseledelsen ikke har gjennomgått noen form for opplæring annet enn det kommunen har håndtert til daglig under koronapandemien. Vi ønsker å presisere at vi har forståelse for at kommunen har måttet prioritere når de har stått i en krisehåndtering over tid, men opplæring er også sentralt når en kommune har flere nyansatte som har en sentral rolle i kommunens kriseledelse.

Forskriften stiller krav til at kommunen har et system for opplæring, og bakgrunnen for dette er at ansatte som er tiltenkt en rolle i kommunens krisehåndtering skal få tilstrekkelig opplæring for å kunne ivareta rollen på en god måte. Opplæring kan gis i form av øvelser, eller egen internopplæring. Ettersom flere har startet i etterkant av forrige øvelse har de ikke fått den typen opplæring, men vi forstår også at medlemmer av kriseledelsen har fått tilegnet seg erfaringer fra krisehåndteringsarbeidet.

Kommunen er også pliktet til å dokumentere sitt system for opplæring, og dette kan for eksempel inkluderes i plan for oppfølging og/eller i kommunens kompetanseplan.

Avvik 5

Regelhenvisning

Helseberedskapsloven § 2-2, jf. forskrift om krav til beredskapsplanlegging § 3 Folkehelseloven kapittel 3 om miljørettet helsevern, jf forskrift om miljørettet helsevern § 5

Vurdering og begrunnelse

Fokus for helseberedskapen er kommunens plikt til å kunne yte nødvendig helsehjelp under kriser og katastrofer. Resultater fra ROS- analyse for helseberedskapen er en viktig informasjonskilde for helhetlig ROS analyse, og helhetlig ROS- analyse er en viktig informasjonskilde for helseberedskapen. Det er ikke beskrevet krav til ROS-analyse i smittevernloven, men smitteutbrudd kommer inn under miljørettet helsevernforskriftens virkeområde, jf. folkehelseloven § 8 første ledd, som lyder:

«Miljørettet helsevern omfatter de faktorer i miljøet som til enhver tid direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen. Disse omfatter blant annet biologiske, kjemiske, fysiske og sosiale miljøfaktorer». Og forskrift om miljørettet helsevern § 5, første ledd, annen setning, som lyder: «Kommunen skal gjennomføre en risiko- og sårbarhetsanalyse av faktorer i miljøet som kan ha negativ innvirkning på befolkningens helse, og legge det til grunn for sin beredskapsplanlegging, jf. helseberedskapsloven § 2.

Ås kommune har ikke fremlagt ferdig eller reviderte ROS-analyser for helse- og velferd, eller for miljørettet helsevern, som grunnlag for sin helseberedskapsplan. Selv om kommunen i sin helhetlige ROS analyse har tatt med området som også er aktuelle for helseberedskapen, er ROS – analysene som foreligger ikke dekkende for helse.

Avvik 6

Regelhenvisning

Helseberedskapsloven § 2-2, jf forskrift om krav til beredskapsplanlegging § 3

Vurdering og begrunnelse

For helseberedskapen følger det av forskrift om krav til beredskapsplanlegging at avdekket risiko og sårbarhet skal reduseres gjennom forebyggende og skadeavvergende tiltak. For at ROS-analysene skal ha praktisk nytte, må kommunen ta stilling til hvilke tiltak som kommunen skal prioritere og forberede for å sette kommunen i stand til å håndtere slike hendelser. Det er et krav om at helseberedskapsplaner skal sikre tilstrekkelig produksjon av tjenester ved mulige hendelser knyttet til avdekket risiko og sårbarhet. Dette må forstås slik at beredskapsplanen skal ta utgangspunkt i hendelser og sårbarheter som er avdekket og vurdert i ROS-analysene.

Kommunen har en beredskapsplan for helse, men denne er fra 2018 og bygger ikke på en oppdatert eller revidert ROS - analyse for helse og velferd, jf avvik 5. Planen bærer også preg av manglende oppdatering på en rekke punkter.

Veien videre

Statsforvalteren har mottatt kommunens svar på den foreløpige tilsynsrapporten. Her informerer de om avvik som allerede er lukket, samt hvordan resterende skal bli fulgt opp med frister. Vi anser oppfølgingsplan og frister som akseptable, og ser at avvik 2 og 3 som omhandler kommunal beredskapsplikt allerede er lukket. Når de resterende avvikene lukkes ber vi om at kommunen orienterer Statsforvalteren om dette.

Spørsmål vedrørende tilsynet som omhandler kommunal beredskapsplikt kan rettes til Rachel Bjørkmo Meyer på telefon 69 24 75 09 eller på e-post . Andre spørsmål på området samfunnssikkerhet og beredskap kan rettes til deres kommunekontakt Sissel Thon Andersen, som kan nås på telefon 22 00 35 56 eller e-post .

For spørsmål vedrørende helseberedskapsdelen av tilsynet kan Maren Heldahl kontaktes på telefon 69 24 70 77 eller e-post .

Vi takker for et åpent og konstruktivt samarbeid under tilsynet.

 

Med hilsen

 

Marit Strengen
direktør
Samfunnssikkerhet- og beredskapsstaben

Helga Arianson
Assisterende fylkeslege
Helseavdelingen

Rachel Bjørkmo Meyer
rådgiver
Samfunnssikkerhet- og beredskapsstaben

Maren Heldahl
Assisterende fylkeslege
Helseavdelingen

 

Dokumentet er elektronisk godkjent

 

Dokumenter

Oversikt over dokumenter som ble benyttet under tilsynet:

• Beredskapsplan helse og sosial med smittevernplan
• Delegasjonsreglement
• Evaluering øvelser
• Forslag til ny kommuneplan
• Forvaltningsrevisjonsrapport for Ås kommune
• Gjeldende kommuneplan
• Helhetlig ROS
• Om beredskap på kommunens hjemmesider
• Organisasjonskart
• Overordnet beredskapsplan
• Politisk sak helhetlig ROS
• Ressursoversikt
• Rådmannens oppfølging av forvaltningsrapport om samfunnssikkerhet og beredskap
• Sak fra kontrollutvalget 08.11.2016 – Forvaltningsrapport om samfunnssikkerhet og beredskap i Ås kommune
• Saksprotokoll – Sak fra kontrollutvalget – Rådmannens oppfølging av forvaltningsrevisjonsrapport om samfunnssikkerhet og beredskap
• Samarbeidsavtale NBMU
• Tiltakskort
• Varslingsliste

Deltakere

Ikke publisert her.

Kopi til: Bjørn-Erik Pedersen