Rapport fra tilsyn med kommunal beredskapsplikt og helseberedskap for Jevnaker kommune 2022
Bakgrunn
24. mai 2022 gjennomførte Statsforvalteren i Oslo og Viken tilsyn med Jevnaker kommune sitt arbeid med og etterlevelse av kravene til kommunal beredskapsplikt og helseberedskap.
Tilsynet var avgrenset til tre temaer innen kommunenes beredskapsplanlegging:
- Kommunen har utarbeidet risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS-analyser) som oppfyller kravene
- Beredskapsplanleggingen bygger på ROS-analyser
- Kommunen har en forberedt kriseorganisasjon
I kravene til helseberedskap og kommunal beredskapsplikt ligger også forventninger om forebyggende beredskapsarbeid for å redusere sannsynligheten for at uønskede hendelser inntreffer bl.a. koblet til kommunens samfunns- og arealplanlegging mm., samt sosialberedskap. Tilsynet omfatter ikke disse temaene.
Tilsynet ble gjennomført med hjemmel i:
- Lov juni 2010 om kommunal beredskapsplikt, sivilbeskyttelse og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven) § 29.
- Forskrift august 2011 om kommunal beredskapsplikt § 10.
- Lov desember 2017 nr. 107 om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenester mv. (helsetilsynsloven) § 4 andre ledd.
Hovedinntrykk
Hovedinntrykket fra tilsynet er positivt. Statsforvalteren har forståelse for at kommunen har stått i krisehåndtering over tid, og sitter igjen med et inntrykk av at kommunen har håndtert hendelsen og det praktiske på en god måte.
Vi intervjuet varaordfører og fungerende rådmann, kommunikasjonssjef, kommunalsjef for helse og omsorg og brannsjef/beredskapskoordinator. Kommuneoverlege var sykemeldt, det møtte ingen stedfortreder. Til tross for at vi møtte flere som ikke var faste i den funksjonen de ble intervjuet for, gav de inntrykk av å ha arbeidet tett sammen under Covid-19. De viste god forståelse for roller og ansvar samt kunnskap om organisasjonen de var en del av.
Når det meste av pandemihåndteringen roet seg startet kommunen arbeidet med å revidere helhetlig ROS og beredskapsplanverk. Kommunen prøver å ivareta de positive erfaringene de gjorde under pandemihåndteringen
Helseberedskap:
Jevnaker kommune har en helseberedskapsplan som ble oppdatert i april 2022. Det foreligger delplaner i form av egen smittevernplan for perioden 2017 – 2021 som er planlagt revidert høsten 2022. I tillegg har kommunen pandemiplan for perioden 2017 – 2022 og plan for kommunens kriseteam. Det foreligger ikke beredskapsplan for miljørettet helsevern.
Kommunen har ikke utarbeidet en egen ROS – analyse for helseberedskapen eller miljørettet helsevern. For å sikre tilstrekkelig produksjon og tjenester ved mulige hendelser, må beredskapsplanen ta utgangspunkt i hendelser og sårbarheter som er avdekket og vurdert i ROS – analysen. Beredskapsplanverket innenfor helse bygger ikke på ROS – analyser og
fremstår mangelfullt. Kommunen planlegger å gjennomføre ROS - analyse innen helse i løpet av høsten 2022 som grunnlag for revisjon av gjeldende helseberedskapsplaner. Kommunens har også planlagt evaluering av koronapandemien og resultatet fra denne skal tas med inn i arbeidet.
Som støtte for arbeidet med helse- og omsorgsberedskap i kommunen viser vi til:
Tips ved risikovurdering som grunnlag for arbeidet med helse- og omsorgsberedskap i kommunen (1).pdf og til Nasjonal helseberedskapsplan: Nasjonal helseberedskapsplan (regjeringen.no)
Av helseberedskapsplanen fremgår det ikke hvor ofte den, eller risiko- og sårbarhetsanalysen den skal bygge på, skal revideres. Under intervjuer kom det frem at kommunen innenfor helse ikke har et system for å etterspørre og kontrollere at sentrale dokumenter som ROS – analyser og beredskapsplaner foreligger og regelmessig revideres, jf. forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 6 – 9. Vi viser til at det er et krav at kommunen har internkontroll med helseberedskapsarbeidet, jf. forskrift om krav til beredskapsplanlegging § 10.
Kommunen har kommuneoverlege i 80 % stilling. Gruppen som har arbeidet med helhetlig ROS har anbefalt at stillingen økes til 100 %. Anbefalingen er så langt ikke behandlet av kommunen.
Kommuneoverlegen er del av den faste kriseledelsen. Vedkommende er for tiden sykemeldt. Ifølge planverket er sykehjemslegen stedfortreder for kommuneoverlegen ved fravær. Under intervjuene kom det frem at dette kun gjelder smittevern (ikke pandemi) og at det er inngått et samarbeid med kommuneoverlegene i nabokommunene for bistand til oppgaver knyttet til øvrig beredskapsarbeid. Samarbeidet er ikke formalisert i egen avtale og samarbeidende kommuneoverleger møter ikke i kriseledelsen. Dette gjør tjenesten sårbar med hensyn til bemanning i ferier og ved fravær.
Det både er, og har de siste par årene vært, utskiftninger i flere sentrale lederposisjoner, både sentralt i administrasjonen og innenfor helse. Det vil være viktig at kommunen sikrer erfaringsoverføring og kontinuitet i forbindelse med utskiftningene.
Resultater av tilsynet
Definisjoner
Avvik: Manglende etterlevelse av krav fastsatt i bestemmelsene om kommunal beredskapsplikt i sivilbeskyttelsesloven §§ 14 og 15, forskrift til kommunal beredskapsplikt, samt helseberedskapsloven § 2-2, 1. ledd, lov om folkehelsearbeid §§ 27 og 28, 2. ledd, forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. §§ 1 til 9, og smittevernloven § 7-1 og § 7-2, forskrift om miljørettet helsevern § 5.
Følgende avvik ble avdekket under tilsynet:
Avvik 1
Kommunen mangler helhetlig og systematisk opplæringsplan.
Nye som er kommet inn i systemet i den senere tid har fått opplæring av beredskapskoordinator Ny ledere får ledere får planer og tiltakskort de må lese og kvittere for i Compilio. Det er ingen som følger opp om de har kvittert og satt seg inn i stoffet. Det er også som vi ser det, en mangel at det ikke er en plan for opplæring og kompetanseheving, samt øvelser.
Regelhenvisning
Sivilbeskyttelsesloven § 15 Beredskapsplan. Forskrift om kommunal beredskapsplikt § 7, 2. ledd.
Vurdering og begrunnelse
Kommunen har ervervet seg mye nyttig kunnskap i løpet av Covid-19 pandemien også rene erfaringer med kriseledelse/krisestab. Det er viktig at denne kunnskapen blir videreført i organisasjonen.
Forskriften stiller krav til at kommunen har et system for opplæring, og bakgrunnen for dette er at ansatte som er tiltenkt en rolle i kommunens krisehåndtering skal få tilstrekkelig opplæring for å kunne ivareta rollen på en god måte. Opplæring kan gis i form av øvelser, eller egen internopplæring.
Kommunen er også forpliktet til å dokumentere sitt system for opplæring, og dette kan for eksempel inkluderes i plan for oppfølging og/eller i kommunens kompetanseplan.
Avvik 2:
Kommunen har ikke utarbeidet en helhetlig ROS – analyse for helseberedskapen eller miljørettet helsevern.
Regelhenvisning
Helse- og omsorgstjenesteloven § 5-2, jf. helseberedskapsloven § 2-2, og forskrift om krav til beredskapsplanlegging § 3, folkehelseloven kapittel 3 om miljørettet helsevern, jf. forskrift om miljørettet helsevern § 5.
Vurdering og begrunnelse
Fokus for helseberedskapen er kommunens plikt til å kunne yte nødvendig helsehjelp under kriser og katastrofer. Resultater fra ROS- analyse for helseberedskapen er en viktig informasjonskilde for helhetlig ROS analyse, og helhetlig ROS- analyse er en viktig informasjonskilde for helseberedskapen. Det er ikke beskrevet krav til ROS-analyse i smittevernloven, men smitteutbrudd kommer inn under miljørettet helsevernforskriftens virkeområde, jf. folkehelseloven § 8 første ledd, som lyder:
«Miljørettet helsevern omfatter de faktorer i miljøet som til enhver tid direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen. Disse omfatter blant annet biologiske, kjemiske, fysiske og sosiale miljøfaktorer». Og forskrift om miljørettet helsevern § 5, første ledd, annen setning, som lyder: «Kommunen skal gjennomføre en risiko- og sårbarhetsanalyse av faktorer i miljøet som kan ha negativ innvirkning på befolkningens helse, og legge det til grunn for sin beredskapsplanlegging, jf. helseberedskapsloven § 2- 2.
Jevnaker kommune har ikke fremlagt ferdig eller reviderte ROS-analyser for helse- og velferd, eller for miljørettet helsevern, som grunnlag for sin helseberedskapsplan. Selv om kommunen i sin helhetlige ROS analyse har tatt med området som også er aktuelle for helseberedskapen, er ROS – analysene som foreligger ikke dekkende for helse.
Det er viktig at kommunen gjennomfører ROS – analyse for helseberedskapen slik det er planlagt og legger denne til grunn for beredskapsplanverket på helse.
Avvik 3:
Kommunen har ikke utarbeidet en helhetlig plan for helseberedskap eller for miljørettet helsevern.
Regelhenvisning
Helse- og omsorgstjenesteloven § 5-2, jf. helseberedskapsloven § 2-2, og forskrift om krav til beredskapsplanlegging §§ 3-7, folkehelseloven kapittel 3 om miljørettet helsevern, jf. forskrift om miljørettet helsevern § 5
Vurdering og begrunnelse
Jevnaker kommune har ikke fremlagt en helseberedskapsplan med prioriterte og forberedte tiltak basert på ROS – analyse, som sikrer at driften kan opprettholdes ved hendelser som medfører at kommunen får redusert evne til å yte helse- og omsorgstjenester. Kommunen har heller ikke en beredskapsplan for miljørettet helsevern, med tiltak for å håndtere CBRNE-hendelser.
For helseberedskapen følger det av forskrift om krav til beredskapsplanlegging at avdekket risiko og sårbarhet skal reduseres gjennom forebyggende og skadeavvergende tiltak. For at ROS-analysene skal ha praktisk nytte, må kommunen ta stilling til hvilke tiltak som kommunen skal prioritere og forbedre for å sette kommunen i stand til å håndtere uønskede hendelser. Det er et krav om at helseberedskapsplaner skal sikre opprettholdelse av tjenester ved mulige hendelser knyttet til avdekket risiko og sårbarhet. Dette må forstås slik at beredskapsplanen skal ta utgangspunkt i hendelser og sårbarheter som er avdekket og vurdert i ROS-analysene.
Helseberedskapslanen skal samordnes med kommunenes øvrige planer jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 5-2, og det skal det stå i helseberedskapsplanen hvor ofte planen, og ROS- analysen den bygger på, skal evalueres og oppdateres. Dette skal dateres og dokumenteres i en plan for oppfølging. Det er også et krav om at helseberedskapsplanen skal godkjennes av kommunestyret. Det er viktig at kommunen implementerer disse kravene i sitt planverk og internkontrollsystem.
Tilbakemelding på rapport
Kommentarer til den foreløpige rapporten skal være tilsendt Statsforvalteren senest 11. juli 2022. Eventuelle spørsmål kan rettes til Sissel Thon Andersen på telefon 22 00 35 56 e-post eller Rachel Bjørkmo Meyer på telefon 69247509 eller e-post
For spørsmål av helsefaglig karakter ta kontakt med Maren Heldahl på telefon 69247077 eller e-post
Vi takker for et åpent og konstruktivt samarbeid under tilsynet.
Endelig tilsynsrapport er lik foreløpig rapport som ble sendt i slutten av juni: Ved overgangen mellom to saksbehandlingssystemer har vi gjort en feil og endelig rapport ble ikke sendt ut umiddelbart etter at vi mottok deres svar på foreløpig rapport. Vi beklager feilen.
Med hilsen
Marit Strenger
direktør/fylkesberedskapssjef
Anne Hilde Crowo Direktør/fylkeslege
Samfunnssikkerhet- og beredskapsstaben
Sissel Thon Andersen
rådgiver
Maren Heldahl
assisterende fylkeslege