Tilsynsrapport – Kongsberg kommune– Kommunal beredskapsplikt og helseberedskap 2022
Bakgrunn
Den 14. september 2022 gjennomførte Statsforvalteren i Oslo og Viken tilsyn med Kongsberg kommune sitt arbeid med og etterlevelse av kravene til kommunal beredskapsplikt og helseberedskap.
- Kommunen har utarbeidet risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS-analyser) som oppfyller kravene
- Beredskapsplanleggingen bygger på ROS-analyser
- Kommunen har en forberedt kriseorganisasjon
I kravene til helseberedskap og kommunal beredskapsplikt ligger også forventninger om forebyggende beredskapsarbeid for å redusere sannsynligheten for at uønskede hendelser inntreffer bl.a. koblet til kommunens samfunns- og arealplanlegging mm., samt sosialberedskap. Tilsynet omfatter ikke disse temaene.
Tilsynet ble gjennomført med hjemmel i:
- Lov juni 2010 om kommunal beredskapsplikt, sivilbeskyttelse og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven) § 29.
- Forskrift august 2011 om kommunal beredskapsplikt § 10.
- Lov desember 2017 nr. 107 om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenester mv. (helsetilsynsloven) § 4 andre ledd.
Hovedinntrykk
Kommunal beredskapsplikt:
Statsforvalteren har et godt inntrykk av samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet i Kongsberg kommune. Det er tydelig at kommunen har lagt ned mye arbeid i beredskap, og at det gjennomgående er god innsikt og forståelse for samfunnssikkerhet og beredskapsarbeid i kommuneledelsen. Statsforvalteren bemerker at blant annet ROS-analysen kommunen har utarbeidet er av høy kvalitet og at Kongsberg kommune har en godt øvet og forberedt kriseorganisasjon. Kommunen har bevist dette gjennom hendelser hvor beredskap og krisehåndtering er blitt satt på prøve.
Statsforvalteren ved Samfunnssikkerhet- og beredskapsstaben har konstatert tre avvik. Alle avvikene knytter seg til kommunens overordnede beredskapsplan. Planen har mangler som medfører at kravene i Forskrift om kommunal beredskapsplikt ikke er oppfylt. I hovedsak gjelder dette mangel på beskrevet rollefordeling som forskriften setter krav om, samt en manglende samordning og integrering av øvrig beredskapsplanverk i den overordnede planen. Det er nærmere redegjort for dette under avvikene lenger ned, og under Helseberedskap nedenfor.
Helseberedskap:
Kongsberg kommune har generelt god forståelse og kultur for å håndtere beredskap, både gjennom øvelser og reelle hendelser de siste årene. Kommunen har også god kultur for å gjennomgå og lære av hendelser, senest gjennom Viken kommunerevisjon sin undersøkelse av kommunens beredskap og håndtering i forbindelse med hendelsen 13. oktober 2021.
Kongsberg kommune har sammen med Øvre Eiker, Nore og Uvdal, Rollag og Flesberg avtale om vertskommunesamarbeid knyttet til samfunnsmedisins enhet som inkluderer helsemessig beredskap og miljørettet helsevern.
Kommunen har et elektronisk kvalitetssystem og alle planer er lett tilgjengelig for hele organisasjonen. Det foreligger ingen har egen ROS for helseberskapsarbeidet, heller ikke for smittevern eller miljørettet helsevern. Kommunen planlegger å gjennomføre ROS - analyse innen helse i løpet av høsten 2022 som grunnlag for revisjon av gjeldende helseberedskapsplaner. Det planlegges også gjennomgang av pandemien som grunnlag for å oppdatere pandemiplanen.
Kommunen har en helseberedskapsplan, men denne er sammenfallende med den overordnede beredskapsplanen og oppfattes ikke å være dekkende for helse. Generelt er planverket av eldre dato og senere revisjoner har vært av mer overordnet karakter. Det er derfor at kommunen foretar en helhetlig gjennomgang av planverket for helseberedskap, inkludert smittevern og miljørettet helsevern. Arbeidet må ta utgangspunkt i resultatene fra ROS – analysene så snart disse foreligger.
I helse- og omsorgstjenesten har enhetslederne ansvar for beredskapen i egen virksomhet. Likhetsprinsippet er lagt til grunn for alt beredskapsarbeid og linjestrukturen følges også i kriser. Både kommunalsjef for helse og kommuneoverlegen sitter i kriseledelsen. Under tilsynet kom det frem at manglende rollebeskrivelse i overordnet beredskapsplan har medført usikkerhet knyttet til oppgave- og ansvarsfordeling mellom disse to. Dette kom til uttrykk under hendelsen 13. oktober 2021, da kommunalsjef for helse ikke ble innkalt i kriseledelsen. Kommuneoverlegen ble dermed sittende med flere roller, herunder ansvar for kriseteamet og faglig rådgiver for kriseledelsen. Det var stor risiko for samtidighetskonflikt og linjeansvaret var ikke ivaretatt gjennom kriseledelsen. Det er avgjørende at kommunen i sitt videre beredskapsarbeid sikrer felles rolle- og ansvarsforståelse.
Nå det gjelder kravene til kommunal beredskapsplikt viser vi til rådene i Veileder til forskrift om kommunal beredskapsplikt og Veileder til helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse i kommunen som gode hjelpemidler i det videre arbeidet.
Innen helseberedskap viser vi til rådene i Tips ved risikovurdering som grunnlag for arbeidet med helse og-omsorgsberedskap i kommunen som støtte i det videre arbeidet.
Resultater fra tilsynet
Definisjoner
Avvik:
Manglende etterlevelse av krav fastsatt i bestemmelsene om kommunal beredskapsplikt i sivilbeskyttelsesloven §§ 14 og 15, forskrift til kommunal beredskapsplikt, samt helseberedskapsloven § 2-2, 1. ledd, lov om folkehelsearbeid §§ 27 og 28, 2. ledd, forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. §§ 1 til 9, og smittevernloven § 7-1 og § 7-2, forskrift om miljørettet helsevern § 5.
Det ble under tilsynet avdekket tre avvik etter tilsyn med kommunal beredskapsplikt og fire avvik etter tilsyn med helseberedskap.
Avvik etter tilsyn med kommunal beredskapsplikt
Avvik 1:
Kongsberg kommunes overordnede beredskapsplan mangler nødvendige opplysninger om rollene i kommunens kriseledelse.
Regelhenvisning
Det følger av Sivilbeskyttelsesloven § 15:
«Med utgangspunkt i risiko- og sårbarhetsanalysen etter § 14 skal kommunen utarbeide en beredskapsplan.
Beredskapsplanen skal inneholde en oversikt over hvilke tiltak kommunen har forberedt for å håndtere uønskede hendelser. Som et minimum skal beredskapsplanen inneholde en plan for kommunens kriseledelse, varslingslister, ressursoversikt, evakueringsplan og plan for informasjon til befolkningen og media.
Beredskapsplanen skal være oppdatert og revideres minimum én gang per år. Kommunen skal sørge for at planen blir jevnlig øvet.»
Forskrift om kommunal beredskapsplikt konkretiserer hva beredskapsplanen skal inneholde. Etter § 4 annet ledd bokstav a fremgår det et krav om at roller og ansvarsfordeling i kriseledelsen skal beskrives:
«Beredskapsplanen skal som et minimum inneholde: a) en plan for kommunens kriseledelse som gir opplysninger om hvem som utgjør kommunens kriseledelse og deres ansvar, roller og fullmakter …»
Veileder til forskrift om kommunal beredskapsplikt utgitt av DSB i 2018 tydeliggjør kravet til beskrivelser av roller og ansvarsfordeling. Til § 4 bokstav a skriver DSB:
«I plan for kriseledelse skal det fremgå hvem som har beslutningsansvar til å innkalle kriseledelsen. I planen skal rolle og ansvarsfordeling være beskrevet.».
Vurdering og begrunnelse
Kongsberg kommune har en overordnet beredskapsplan. Planen kalles «Plan for kommunal kriseledelse». Formålet med planen er ifølge Kongsberg kommune å være et hjelpemiddel for kommunens ledelse og kommunale enheter for å kunne lede og håndtere en eventuell krise på en måte som i størst mulig grad begrenser krisens omfang og skadevirkninger.
I beredskapsplanen gjengis det hvilke roller som utgjør kommunens kriseledelse, hvordan varsling av kriseledelsen skal gjennomføres, kriseledelsens overordnede oppgaver og en overordnet plan for hvordan krisehåndtering generelt bør gjøres. Beredskapsplanen inneholder en enkel oversikt over de viktigste ressursene kommunen kan forvente bistand fra med henvisning til at det eksisterer mer detaljerte ressursoversikter. Videre listes kommunens tjenesteområder opp med informasjon om hvilke tjenesteområder som skal inngå i kommunens kriseledelse. Under alle tjenesteområder finnes det en henvisning til at tjenesteområdet må være forberedt på driftsendring i henhold til egen beredskapsplan, noen av tjenesteområdene har i tillegg korte beskrivelser av viktige ressurser tjenesteområdet kan bli bedt om å støtte med eller mobilisere. Beredskapsplanen i kommunen beskriver imidlertid ikke roller, ansvar eller fullmakter hos personene som inngår i kriseledelsen.
Sivilbeskyttelsesloven, forskriften og veilederen viser tydelig til kravet om at roller og ansvarsfordeling skal beskrives i beredskapsplanen. Hensynet bak er todelt; Misforståelser, uklare grenseflater og uklarhet rundt egen rolle i kriseledelsen må unngås, og informasjon om hvem som ivaretar hva skal være lett tilgjengelig. Mangel på beskrevne roller og ansvar kan medføre en mindre effektiv kriseledelse. I tillegg til hendelse 13. oktober som beskrevet over, viste funn i intervjuene 14.09.2022 at enkelte i kommunens kriseledelse var usikre på sine og andres roller i en krise, og at en viktig forutsetning for håndteringen er rollenes erfaring og kjennskap til Kongsberg kommune og god dialog om ansvarsfordeling rollene imellom.
Statsforvalteren vurderer at mangelen på beskrivelse av roller, ansvar og fullmakter i kommunens overordnede beredskapsplan medfører at kravet i § 4 bokstav a ikke er oppfylt.
Avvik 2:
Kongsberg kommunes overordnede beredskapsplan mangler tilstrekkelig samordning og integrering av øvrige beredskapsplaner i kommunen.
Regelhenvisning
Det følger av forskrift om kommunal beredskapsplikt § 4 første ledd:
«Kommunen skal være forberedt på å håndtere uønskede hendelser, og skal med utgangspunkt i den helhetlige risiko- og sårbarhetsanalysen utarbeide en overordnet beredskapsplan.
Kommunens overordnede beredskapsplan skal samordne og integrere øvrige beredskapsplaner i kommunen. Den skal også være samordnet med andre relevante offentlige og private krise- og beredskapsplaner.»
I Veileder for felles tilsyn mellom kommunal beredskapsplikt og helseberedskap står følgende om hvordan kriseplanen skal samordne og integrere øvrige planer i kommunen.
«I kommunal beredskapsplikt stilles det i tillegg krav om at kommunens overordnede beredskapsplan skal samordne og integrere øvrige beredskapsplaner i kommunen, helseberedskapsplanene er noen av disse planene. Dette skal bidra til at kommunen som lokal myndighet og ansvarlig for en rekke tjenesteområder, kan ha oversikt og kunnskap om eget og andre beredskapsaktørers ansvar og legge til rette for å samordne beredskap og krisehåndtering lokalt. Det er ikke meningen at overordnet beredskapsplan skal samle og gjengi alle planene. Kommunen skal allikevel ha en struktur på planene, og på hvordan de henger sammen.»
Vurdering og begrunnelse
Kongsberg kommune har et omfattende planverk med planlagte tiltak som kan iverksettes ved forskjellige typer hendelser eller handlinger. Planverket har god sammenheng med ROS og baserer seg i hovedsak på et stort antall tiltakskort som er tilgjengelig for ansatte i kommunen gjennom informasjonssystemet Compilo. I Compilo ligger dokumenter med tilknytning til beredskap i en egen mappe. Mappen inneholdt 83 ulike dokumenter da Statsforvalteren gjennomførte tilsynet. Flere av dokumentene inneholder henvisning til andre dokumenter de er beslektet med, men dokumentmassen fremstår for Statsforvalteren ikke som strukturert eller samordnet på en måte som gir enkel oversikt. Kommunens planverk er i liten grad integrert eller samordnet i kommunens overordnede kriseplan sett ut fra det store planverket kommunen har.
Forskriftens krav til at kommunen skal samordne og integrere beredskapsplanverket var gjenstand for spørsmål under statsforvalterens intervjuer på tilsynsdagen. I intervjuene ble Statsforvalteren kjent med at ansatte i kommunen opplevde dokumentmassen som så omfattende at det kunne være utfordrende å finne frem i, og sette seg inn i, beredskapsplanverket.
Statsforvalterens deler oppfatningen av at dokumentmassen er uoversiktlig, og vurderer at kommunens beredskapsplaner ikke er strukturert i en slik grad at ansvarlige for tjenesteområdene får en god oversikt og kunnskap om eget og andre beredskapsaktørers ansvar. Det vises til at kommunens beredskapsplan mangler henvisninger eller liste over hvilke øvrige planer eller tiltakskort som finnes. Statsforvalteren kan ut fra dette ikke se at kommunens beredskapsplan i tilstrekkelig grad har samordnet eller integrert øvrig planverk slik § 4 første ledd setter krav om.
Avvik 3:
Kongsberg kommunes beredskapsplan inneholder ikke opplysninger om når planen er oppdatert eller over hvem som har ansvar for oppdatering av planen.
Regelhenvisning
Det følger av Forskrift om kommunal beredskapsplikt § 6 annet ledd:
«Kommunens beredskapsplan skal til enhver tid være oppdatert, og som et minimum revideres en gang pr. år. Av planen skal det fremgå hvem som har ansvar for oppdatering av planen og når planen sist er oppdatert»
Vurdering og begrunnelse
Kommunens beredskapsplan inneholder ikke datering for når planen sist er oppdatert eller hvem som har ansvar for oppdatering.
Under intervjuene ble det avklart at disse opplysningene kom frem av andre dokumenter, og det ble vist til kommunens delegeringsreglement.
Statsforvalteren mener imidlertid at forskriften oppstiller et tydelig krav om at opplysningene også skal komme frem i beredskapsplanen, og at kravet i § 6 annet ledd ikke er oppfylt.
Avvik etter tilsyn med helseberedskap
Avvik 1:
Kommunen har ikke utarbeidet en helhetlig ROS – analyse for helseberedskapen eller smittevern.
Regelhenvisning:
Helse- og omsorgstjenesteloven § 5-2, jf. helseberedskapsloven § 2-2, og forskrift om krav til beredskapsplanlegging § 3, folkehelseloven kapittel 3 om miljørettet helsevern, jf. forskrift om miljørettet helsevern § 5
Vurdering og begrunnelse:
Det er et krav om at helseberedskapsplaner skal sikre opprettholdelse av tjenester ved mulige hendelser knyttet til avdekket risiko og sårbarhet. Dette må forstås slik at beredskapsplanen skal ta utgangspunkt i hendelser og sårbarheter som er avdekket og vurdert i ROS-analysene.
Det er ikke beskrevet krav til ROS-analyse i smittevernloven, men smitteutbrudd kommer inn under miljørettet helsevernforskriftens virkeområde, jf. folkehelseloven § 8 første ledd, som lyder:
«Miljørettet helsevern omfatter de faktorer i miljøet som til enhver tid direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen. Disse omfatter blant annet biologiske, kjemiske, fysiske og sosiale miljøfaktorer».
Kravet fremgår også av forskrift om miljørettet helsevern § 5, første ledd, annen setning, som lyder:
«Kommunen skal gjennomføre en risiko- og sårbarhetsanalyse av faktorer i miljøet som kan ha negativ innvirkning på befolkningens helse, og legge det til grunn for sin beredskapsplanlegging, jf. helseberedskapsloven § 2- 2.»
For at ROS-analysene skal ha praktisk nytte, må kommunen ta stilling til hvilke tiltak som kommunen skal prioritere og forbedre for å sette kommunen i stand til å håndtere uønskede hendelser.
Kongsberg kommune har ikke fremlagt ROS-analyser for helse- og velferd, eller for miljørettet helsevern, som grunnlag for sin helseberedskapsplan. Selv om kommunen i sin helhetlige ROS analyse har tatt med området som også er aktuelle for helseberedskapen, er ROS – analysene som foreligger ikke dekkende for helse.
Under tilsynet kom det frem at kommunen har påbegynt arbeidet med en ROS – analyse for helseberedskapen. Det er viktig at kommunen gjennomfører ROS – analysen for helseberedskapen slik det er planlagt. Analysene må legges til grunn for gjennomgang og oppdatering av beredskapsplanverket på helse.
Avvik 2:
Kommunen har ikke utarbeidet en helhetlig plan for helseberedskap, beredskapsplan for miljørettet helsevern eller smittevern.
Regelhenvisning
Helse- og omsorgstjenesteloven § 5-2, jf. helseberedskapsloven § 2-2, og forskrift om krav til beredskapsplanlegging §§ 3-7, folkehelseloven kapittel 3 om miljørettet helsevern, jf. forskrift om miljørettet helsevern § 5.
Vurdering og begrunnelse
Kongsberg kommune har en helseberedskapsplan, men denne er i all hovedsak likelydende med overordnet beredskapsplan. Planen fremstår ikke dekkende for helsetjenesten og bygger ikke på en egen ROS – analyse for helseområdet, jf avvik 4. Planen fremstår ikke dekkende for helsetjenesten.
Det foreligger en smittevernplan, men heller ikke denne bygger på en egen ROS – analyse og består i all hovedsak av lenker til relevant regelverk og nasjonale veiledere. Planen fremstår dermed i liten grad som et nyttig oppslagsverk i beredskapsøyemed, noe som også ble bekreftet under intervjuene. I det elektroniske planverket er det i smittevernplanen lenket opp til relevant planverk, som f.eks. pandemiplan, som dermed er lett tilgjengelig. Dette er bra, men både smittevernplanen og pandemiplanen er av eldre dato og ikke gjennomgått eller revidert etter koronapandemien.
Kommunen har planer for å evaluere sin pandemihåndtering i løpet av høsten og vil i etterkant av dette revidere pandemiplanen. Det forelå ingen konkrete planer i nærmeste fremtid for å gjennomgå og revidere smittevernplanen, men kommunen er klar over at dette må gjøres.
Kommunen har ikke en egen beredskapsplan for miljørettet helsevern. I kommunens ROS – analyse er det gjennomført en miljørisikoanalyse der ulike CBRNE – hendelser er vurdert, men det er i liten grad gått inn på de helsemessige konsekvensene. Det foreligger også enkelte tiltakskort for ulike CBRNE – hendelser i overordnet beredskapsplan, men uten at det er laget en strukturert oversikt over tiltakene eller at det er at samlet som en egen del av planverket. Videre fremgår det ikke hvordan kommunen skal sikre at de kan utføre alle oppgaver de har innenfor miljørettet helsevern ved ekstraordinære og uønskede hendelser som utfordrer kommunens kapasitet på området. Vi vurderer derfor at kommunen ikke har tilstrekkelig beredskapsplaner for håndtering av uforutsette hendelser innenfor miljørettet helsevern. Under intervjuene fremgikk det at kommunens avdeling for miljørettet helsevern ikke hadde vært involvert i beredskapsplanene. Vi anbefaler derfor at både kommuneoverlege og ansatte fra miljørettet helsevern involveres i arbeidet med beredskapsplan for miljørettet helsevern.
Helseberedskapslanen skal samordnes med kommunenes øvrige planer jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 5-2, og det skal det stå i helseberedskapsplanen hvor ofte planen, og ROS analysen den bygger på, skal evalueres og oppdateres. Dette skal dateres og dokumenteres i en plan for oppfølging. Det er også et krav om at helseberedskapsplanen skal godkjennes av kommunestyret. Det er viktig at kommunen implementerer disse kravene i sitt planverk og internkontrollsystem
Avvik 3:
Kommunen har ikke forberedte tiltak for å sikre legetjenesten ved uforutsette hendelser som medfører at kommunen får reduserte evner til å yte helse- og omsorgstjenester eller hendelser som medfører en vesentlig belastning for kapasiteten.
Regelverk:
Helse- og omsorgstjenesteloven § 5-2, jf. helseberedskapsloven § 2-2, og forskrift om krav til beredskapsplanlegging §§ 3-7
Vurdering og begrunnelse
I det beredskapsplanverket foreligger det ikke kontinuitetsplaner for legetjenesten. Det kom frem at det er utarbeidet kontinuitetsplaner i den enkelte virksomhet (sykehjem, hjemmesykepleie og botjenesten) og at disse er under videreutvikling.
Det er avgjørende at kommunen har planer som sikrer at hele helsetjenesten kan håndtere hendelser som reduserer virksomhetens evne til å yte tjenester eller gi ekstraordinære belastninger. Dette inkluderer legetjenesten, herunder også fastlegene.
Avvik 4:
Kommunen har ikke samordnet beredskapsplan med helseforetaket.
Regelhenvisning:
Helse- og omsorgstjenesteloven § 5-2, forskrift om beredskapsplanlegging § 6
Vurdering og begrunnelse:
Kongsberg kommune har godt samarbeid og dialog med helseforetaket om beredskap, men det foreligger ingen skriftlig avtale eller annen form for formalisert samordning av beredskapsplanene. Det fremgår heller ikke av overordnet beredskapsplan hvordan kommunen skal samarbeide med helseforetaket.
Det er et krav at kommunen og helseforetaket skal samordne sine beredskapsavtaler. Hensikten er å sikre oversikt og kunnskap om eget og helseforetakets ansvar og legge til rette for å samordne beredskap og krisehåndtering lokalt. Kommunen må i sin gjennomgang av planverket sørge for å samordne sine beredskapsplaner med helseforetaket.
Veien videre
Statsforvalteren satte frist for tilbakemelding på foreløpig tilsynsrapport til 1. november, og mottok svar fra Kongsberg kommune 20.10.2022. Kongsberg kommune hadde ikke merknader til Statsforvalterens rapport, og har utarbeidet en tidsplan for lukking av avvik.
Statsforvalteren har ikke merknader til tidsplanen Kongsberg kommune har sendt, men viser til at planen kun inneholder dato for når avvikene skal være lukket. Planen inneholder ikke angivelser om hvordan avvikene er tenkt lukket eller hvem som skal delta. Vi ber derfor om en nærmere beskrivelse av hvordan arbeidet med å lukke avvikene er tenkt gjennomført, inkludert hvem som er tenkt involvert i arbeidet og hvordan ledelsen vil følge med på at arbeidsplanen følges. Vi ber også om en tilbakemelding på hvordan ROS – analyse for helseberedskap og smittevern, samt helhetlig plan for helseberedskap, beredskapsplan for miljørettet helsevern og smittevern skal forankres i kommunens ledelse. Vi ber om at disse opplysningene sendes oss innen 15.01.2022.
Med hilsen
Marit Strengen
direktør/fylkesberedskapssjef
samfunnssikkerhet- og beredskapsstaben
Hanne Fisknes
fungerende fylkeslege
helseavdelingen
Kristian Fosaas
seniorrådgiver - jurist
samfunnssikkerhet- og beredskapsstaben
Maren Heldahl
ass. fylkeslege
helseavdelingen
Deltakere
Ikke publisert her