Tilsynsrapport

Rapport fra tilsyn med Oslo kommune bydel Ullern ved Gustav Vigelands vei barne- og avlastningsbolig 2022

Tidsrom for tilsynsbesøket:

10.10.2022–12.10.2022

Statsforvalteren i Oslo og Viken 13.03.2023

Statsforvalteren gjennomførte tilsyn med Oslo kommune bydel Ullern og besøkte i den forbindelse Gustav Vigelands vei barne- og avlastningsbolig (GVV) fra 10.10.2022 til 12.10.2022. Vi undersøkte om Oslo kommune bydel Ullern sørger for at barn i barne- og avlastningsboligen får habilitering og opplæring i samsvar med sine behov og i samsvar med aktuelle lovkrav slik at barna får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Statsforvalterens konklusjon:

Oslo kommune ved bydel Ullern sikrer ikke at barn i Gustav Vigelands vei barne- og avlastningsbolig får forsvarlig tjenester innen habilitering og opplæring. Bydelen har ikke:

sikret dokumentasjon av informasjon om barna, slik at nødvendig informasjon blir tilgjengelig for alle ansatte i boligen
sikret tilstrekkelig koordinering og samhandling i tjenestene til barna innen habilitering og opplæring
sikret at informasjon om barnas behov har ført til definering av individuelt tilpassede mål og tiltak innen habilitering og opplæring
sikret at tiltak innen habilitering og opplæring har blitt gjennomført tilsvarende barnas behov, og på en ensartet måte
sikret nødvendig kompetanse innen tjenestene knyttet til habilitering og opplæring
sikret en systematisk evaluering og korrigering av tiltak, slik at tiltakene innen habilitering og opplæring blir oppdatert og i samsvar med barnas behov

Vi finner at dette er lovbrudd på:

Plikten til å yte forsvarlige tjenester og til å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten, slik at tjenestens omfang og innhold er i samsvar med lov og forskrift, jf. hol. §§ 4-1 og 3-1 tredje ledd, helsetilsynsloven § 5 og forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten §§ 3, 8-9.

Barnets/foreldrenes rett til informasjon og medvirkning i evaluering og korrigering av tjenester, jf. pbrl. §§ 3-1, 3-2, 3-3, 3-4 og 3-5.

Plikten til å samarbeide og samordne tjenestene etter hol. §§ 3-4, 7-1, 7-2 og 7-2 a.

Plikten til å dokumentere i henhold til forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 5 og etter hpl. §§ 39 og 40, jf. pasientjournalforskriften.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Tilsynets tema er om barn i barne- og avlastningsboliger får habilitering og opplæring i samsvar med sine behov.

Habilitering er i tilsynet definert som målrettede samarbeidsprosesser på ulike arenaer mellom pasient, bruker, pårørende og tjenesteytere med formål å oppnå best mulig funksjons- og mestringsevne, selvstendighet og deltagelse sosialt og i samfunnet. Habilitering iverksettes etter en vurdering av barnas funksjonsnivå, hva det kan være mulig å oppnå og hvilke tiltak som er nødvendig. Det forventes at prosessene er koordinerte, sammenhengende og det benyttes kunnskapsbaserte tiltak for å nå individuelt tilpassede mål.

I tilsynet er begrepet opplæring tatt med, og det skal forstås som målrettede tiltak knyttet til barnets ferdigheter i dagliglivet (ADL) og sosiale ferdigheter. Dette er ferdigheter som har stor betydning for barnets mestringsevne og selvstendighet.

I tilsynet har Statsforvalteren undersøkt om GVV:

har tilstrekkelig informasjon om barnets situasjon og behov
bruker informasjonen til å identifisere behov for habilitering/opplæring og til å utforme mål og tiltak for barnet
gjennomfører tiltak for habilitering/opplæring
evaluerer og korrigerer mål og tiltak for habilitering/opplæring

Tilsynsprosessen har bygget på systemrevisjon som metode. En systemrevisjon har som formål å undersøke om gode og trygge tjenester er resultatet av systematisk styring og ledelse og kontinuerlig forbedringsarbeid. I dette tilsynet har undersøkelsene vært tett knyttet til faglige arbeidsprosesser for habilitering/opplæring. I undersøkelse av krav til styring og ledelse er det derfor aktiviteter tett på de faglige prosessene, som har vært mest aktuelle.

Statsforvalteren inkluderte seks barn under 18 år med tilbud i Gustav Vigelands vei bo- og avlastningsbolig i tilsynet. To barn hadde tilbud om barnebolig. De øvrige barna hadde avlastningstilbud i boligen.

Som ledd i tilsynet utførte Statsforvalteren 05.10.2022 journalgjennomgang for alle barna som er inkludert i tilsynet. Vi gikk gjennom alle journaldokumenter de siste tre månedene for barn med fast tilhold i boligen og seks måneder for barn med avlastningstilbud i boligen. Vi så også på møtereferater og annet innhold dokumentert i Gerica elektronisk journal for inntil to år, innhold i FAS-permer, skjema for systematisk veiledning av ansatte og kartleggings/registreringsskjemaer for de inkluderte barna. Selve tilsynsbesøket ble gjennomført 10. til 12.10.2022 i Gustav Vigelands vei. Det ble gjennomført intervjuer med foreldre til alle barna. Det ble gjennomført intervjuer med ansatte i boligen en tilkallingsvikar, fem miljøarbeidere med fast stilling fra til 10 til 32 prosent. I rapporten vil tilkallingsvikar og miljøarbeidere alle bli omtalt som «miljøarbeidere». Videre ble det gjennomført intervjuer med tre tjenesteansvarlige som alle arbeidet 100 prosent og avdelingsleder. Det ble også gjennomført intervjuer med fagrådgiver, seksjonsleder og bydelsdirektør.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunal helse- og omsorgstjeneste, etter helse- og omsorgstjenesteloven (hol.) § 12-3 og helsetilsynsloven § 4.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Kommuneloven kapittel 30 setter den rettslige rammen for hvordan statlig tilsyn med kommunene skal gjennomføres, med unntak av kommuneloven § 30-4. Et eventuelt pålegg om retting skjer i henhold til helsetilsynsloven § 8, jf. hol. § 12-3. Statsforvalterens myndighet til å føre tilsyn med privat tjenesteleverandør følger av helsetilsynsloven § 4.

Kommunens ansvar for heldøgns helse- og omsorgstjenester i barne- og avlastningsboliger

Når et barn har opphold i barne- og avlastningsbolig har kommunen innvilget avlastningsopphold eller fulltidsplass i slik institusjon til familier med særlig tyngende omsorgsarbeid, jf. hol. § 3-6 og § 3- 2 første ledd nr. 6 bokstav c. Barne- og avlastningsboliger regnes som omsorgsinstitusjon med heldøgns helse- og omsorgstjenester, jf. forskrift om kommunal helse- og omsorgsinstitusjon § 1 første ledd bokstav a.

Habiliteringen/opplæringen skal være forsvarlig

Helse- og omsorgstjenester som tilbys eller ytes etter helse- og omsorgstjenesteloven skal være forsvarlige, jf. hol. § 4-1. Forsvarlighetskravet er en rettslig standard, som betyr at innholdet bestemmes av normer utenfor loven. I tolkningen av hva som er forsvarlig inngår blant annet anerkjent fagkunnskap, faglitteratur, faglige retningslinjer og allmenngyldige samfunnsetiske normer. I dette tilsynet bygger det faglige innholdet på følgende normerende produkter fra Helsedirektoratet:

nasjonal veileder for oppfølging av personer med store og sammensatte behov,
nasjonal veileder om barn og unge med habiliteringsbehov.
nasjonal veileder for rehabilitering, habilitering, individuell plan og koordinator
nasjonal veileder for gode helse- og omsorgstjenester til personer med utviklingshemming

Et fellestrekk for de faglige anbefalingene i disse veilederne er at god praksis er å jobbe tverrfaglig, målrettet og systematisk overfor personer med sammensatte behov.

Krav om individuelt tilpasset habilitering/opplæring

Individuelt tilpassede tjenester bidrar til å oppnå forsvarlige tjenester og til å oppfylle barnets og foreldrenes rett til medvirkning og informasjon etter pasient- og brukerrettighetsloven (pbrl.) kapittel 3.

For habilitering/opplæring er brukerinvolvering, medvirkning og informasjonsutveksling viktig i hele prosessen. Det vil si at barnet/foreldrene får informasjon og kan medvirke både når tjenester skal planlegges, gjennomføres, evalueres og korrigeres.

Tverrfaglig samarbeid og koordinering av tiltak

Tverrfaglig samarbeid skal understøtte forsvarlige tjenester, og er regulert flere steder i helse- og omsorgslovgivningen. Det følger av forsvarlighetskravet i hol. § 4-1 bokstav a at kommunen skal tilrettelegge tjenestene slik at den enkelte pasient eller bruker gis et helhetlig og koordinert helse- og omsorgstjenestetilbud. Bestemmelsen stiller krav til koordinering og samarbeid internt, med andre etater og andre tjenestenivåer og tilsvarer kommunens plikt til å samarbeid og samordning hol. § 3- 4.

Andre bestemmelser som skal understøtte koordinerte tjenester av betydning for dette tilsynet, er hol. § 7-1 om individuell plan og §§ 7-2 og 7-2 a om koordinator og barnekoordinator.

En viktig begrunnelse for krav til samarbeid og koordinering er at det er flere kjente risikofaktorer forbundet med samarbeid og overganger internt og eksternt. I planlegging av tjenester skal det legges vekt på å minimalisere risikofaktorer forbundet med samhandling internt og eksternt, ifølge forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 6 bokstav e.

Krav til styringssystem som sikrer tjenester i henhold til krav fastsatt i lov og forskrift

Kommunen har etter hol. § 3-1 tredje ledd en plikt til å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten, slik at tjenestenes omfang og innhold er i samsvar med krav i lov og forskrift. Denne plikten går også frem av helsetilsynsloven § 5, som pålegger enhver virksomhet som yter helse- og omsorgstjenester å opprette internkontrollsystem. Internkontrollsystemet omtales i forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten som styringssystem: Begrepet er i stor grad sammenfallende med kravene til internkontroll, men omfatter også krav til systematisk arbeid med kvalitetsforbedring og pasient- og brukersikkerhet, samt oppfyllelse av pasientrettigheter. Hvordan en virksomhet skal oppfylle kravet til et styringssystem må vurderes konkret, jf. forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 5:

Styringssystemet skal være tilpasset virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig.
Hvordan pliktene etterleves, skal dokumenteres i den form og det omfang som er nødvendig ut ifra virksomhetens art, aktiviteter, risikoforhold og størrelse.

Vi legger til grunn at kompleksiteten i tjenestene til barn i en barne- og avlastningsbolig tilsier at de fleste styringstiltakene må være skriftlige.

Innholdet i kravet til styringssystemet er nærmere beskrevet i forskriften §§ 6 til og med 9. I dette tilsynet har vi særlig sett på følgende styringskrav:

Krav til kompetanse

En viktig forutsetning for at habilitering/opplæring skal være forsvarlig, er at ansatte har nødvendig kompetanse sett opp mot barnas behov. Det følger av hol. § 4-1 om forsvarlighet at kommunen skal tilrettelegge med tilstrekkelig fagkompetanse i tjenestene. Dette er nærmere omtalt i forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 6 bokstav f og 7 bokstav b. Der det er iverksatt kompetansetiltak skal virksomheten kontrollere at tiltakene har effekt og korrigere tiltakene om nødvendig, jf. § 8 bokstav c og § 9 bokstav b.

Krav til planer, dokumentasjon og informasjonsflyt for å sikre forsvarlig og omforent praksis

Barne- og avlastningsboligen må ha en plan for hvordan barnet skal få dekket sine behov under oppholdene. En slik plan skal inkludere barnets behov for mål og tiltak for habilitering/opplæring. En slik plan for gjennomføringen omtales i pasientjournalforskriften § 6 første ledd bokstav d som en behandlingsplan. I barne- og avlastningsboliger benyttes som oftest begrepet tiltaksplan. Det er ingen formkrav til en slik plan, men den skal være en del av pasientjournalen.

For å sikre individuell, forsvarlig og omforent praksis må det være beskrevet hvordan tiltak skal gjennomføres (rutiner og prosedyrer), jf. forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 7 bokstav c. Rutiner og prosedyrer som beskriver gjennomføringen bør inngå i selve tiltaksplanen for at planen skal være et hensiktsmessig verktøy for ansatte. Informasjon om bruk av hjelpemidler, der dette er nødvendig må også være beskrevet i tiltaksplanen.

For å sikre informasjonsflyt om endringer i barnets behov skal det være utarbeidet rutiner for hvordan informasjon skal innhentes og utveksles. Rutinene må omfatte samarbeid med foreldre, de ulike arenaene barna oppholder seg og relevante instanser. Det skal videre være rutiner som omhandler hvordan muntlig rapportering og dokumentasjon i barnets journal skal foregå.

Journalføringen skal være i tråd med hpl. § 40 og pasientjournalforskriften §§ 5 til og med 8. Det er i helse- og omsorgstjenesteloven § 5-10 presisert at både kommunen og virksomheten som har avtale med kommunen skal sørge for at journal- og informasjonssystemene er forsvarlige.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

GVV er den eneste kommunale boligen med bo- og avlastningstilbud til barn i bydelen. Bydelen har organisert tilbudet om bo- og avlastningsboliger innen seksjonen bo- og dagtilbud som ledes av seksjonsleder. Seksjonen er organisert under avdeling arbeid, bolig og psykisk helse. Avdelingen ledes av avdelingsdirektør som igjen rapporterer til bydelsdirektøren.

Bydelen har fagkonsulent som rapporterer til seksjonsleder i seksjon for bo- og dagtilbud. Fagkonsulent skal bistå seksjonsleder i rollen som overordnet faglig ansvarlig for god tjenestekvalitet i seksjonen. Det oppgis at fagkonsulent skal ha faglig oppfølging av avdelingsledere og boledere.

Stillingen har vært ubesatt noe tid, men er nå besatt fra mai 2022.

GVVs lederteam består av avdelingsleder, nestleder og boleder. Boleder-stillingen er for tiden ikke besatt. Det er nylig ansatt en nestleder i boligen, men stillingen var ved gjennomføring av tilsynet ikke besatt. Avdelingsleder er stedlig leder i boligen. Det faglige ansvaret i boligen er ifølge stillingsbeskrivelser delt mellom avdelingsleder og boleder.

Det avholdes regelmessige møter mellom ledere på de ulike organisasjonstrinnene. I intervjuer framgikk at habilitering/opplæring i barne- og avlastningsboliger ikke har vært tema på noen av møtene

Det er ikke utført risiko og sårbarhetsanalyser på noe organisasjonsnivå i bydelen hvor habiliterings- eller opplæringstilbud i barne- og avlastningsboliger har vært tema.

Det har vært gjennomført en internkontroll for fagadministrative prosedyrer i GVV. Internkontrollen ble gjennomført 15.09.2022. Oppsummering av internkontroll er skrevet, og det er definert forbedringsområder. Av intervjuer med fagkonsulent fremgår at videre oppfølging av funnene i internrevisjonen er i gang.

Det er seks barn under 18 år knyttet til GVV. To av barna bor 100% i barneboligen. De andre har varierende grad av avlastningstilbud, fra 7% til 87%. Hvert barn skal ha en tjenesteansvarlig knyttet til seg. Tjenesteansvarlig har ansvaret for å koordinere, planlegge og evaluere tjenestene til barna i boligen. Som ledd i dette har tjenesteansvarlig ansvar for å samarbeide med foreldre og andre av barnas tjenesteytere, delta på aktuelle møter, utarbeide tiltaksplaner, gjøre endringer i fagperm (FAS-perm), sjekke at andre ansatte kvitterer for at ny info i permen er lest, veilede øvrige ansatte, følge opp journaldokumentasjon, fylle ut sjekkliste for tjenesteansvarlig månedlig som sendes til boleder og evaluere tjenesten til barna. Tjenesteansvarlig har ansvar for å initiere individuell plan for barna.

3.1 Kartlegging av barnets situasjon og behov

3.1.1 Kartlegging før tilbud i boligen etableres

Det var foretatt IPLOS-kartlegging av barna i kommunen før det ble tilbudt avlastning ved Gustav Vigelands vei bo- og avlastningsbolig. I samtale med tjenesteansvarlige og avdelingsleder i boligen fremgikk det at det gjøres regelmessige oppdateringer av IPLOS-vurderingen, men at IPLOS ikke ble brukt aktivt i utforming av tjenestene til barna.

I intervjuer med foreldre og ansatte fremgikk det at før tilbudet om avlastning i boligen ble etablert, ble det for de fleste barna utført kartlegging i form av hjemmebesøk og eventuelt besøk på skolen til barna. Der det var utført slik kartlegging var foreldrene fornøyd med denne.

Ved journalgjennomgang fant vi at det i journalsystemet fantes opplysninger om barnets diagnoser, språkevner og hjemmesituasjon. Vi fant i noen grad at barnets ressurser og behov var beskrevet i elektronisk journal.

3.1.2 Fortløpende kartlegging

Det ble gjennomført fortløpende kartlegging innen utvalgte temaer. Kartleggingen ble registrert på papir og oppbevart i egen perm. Dette ble i intervju oppgitt å være kartlegging før utarbeiding av tiltak. Vi fant at det fantes kartleggingsskjema innen tilsynets tema habilitering og opplæring for noen av barna, men ikke alle. Vi gjenfant ikke informasjon fra kartleggingen i barnas journal.

Fortløpende kartlegging skjer også i samhandling med andre tjenesteytere. Det fremgår av «håndbok for Tjenesteansvarlig» at det skal gjennomføres ansvarsgruppemøter for hvert barn minst en gang årlig. Ved journalgjennomgang ble det funnet innkallelse og referat fra ansvarsgruppemøter for fire av seks barn. Ved å sammenholde opplysninger fra intervjuer og gjennomgang av møtereferater fant vi at det ikke var samsvar mellom antall møtereferater og gjennomførte møter der boligen hadde deltatt, oppgitt i intervjuer. Det fantes slik ikke referater fra alle gjennomførte møter. Vi fant at ikke alle barna hadde minst årlige møter. Vi fikk også opplyst at for noen av barna deltok ikke boligen i ansvarsgruppemøter. Fra intervju og dokumentasjon går det fram at for de to fastboende barna i boligen er det avholdt samarbeidsmøter og at for disse barna er det boligen som følger i kontakt med andre enheter internt i kommunen og andre tjenesteytere som for eksempel innen spesialisthelsetjenesten.

3.1.3 Intern informasjonsutveksling

Det er oppgitt i oversendt dokumentasjon at ny informasjon om barna dokumenteres i FAS-perm og formidles til ansatte via opplæring, veiledning, fagmøter, møtereferat, utvidede personalmøter, ansvarsgruppemøter og via nyhetsprotokoll. I tillegg brukes appen Workplace som digital kommunikasjonsplattform i boligen. Det fremgår av intervjuer at det er stor variasjon i hvorvidt de ansatte benytter seg av disse kildene for å tilegne seg ny informasjon. Det fremgår av oversendt dokumentasjon og intervjuer at informasjon også utveksles muntlig i vaktskiftet/overlapp. Endringer om barna blir ikke rutinemessig ført inn i barnas journal.

I samtale med de tjenesteansvarlige fremgår det at det er vanskelig å sikre at alle som jobber med et barn får nødvendig informasjon. Lave stillingsbrøker hos miljøarbeiderne fører til at de jobber sjelden. Tjenesteansvarlig jobber ikke alltid samtidig med, eller i overlapp med alle miljøarbeidere som arbeider med «deres» barn. Informasjon gis da ofte til annen tjenesteansvarlig som skal videreformidle informasjon til de miljøarbeiderne som de jobber samtidig med. Tilsvarende oppgis det i stor grad at informasjon fra gjennomførte vakter overføres muntlig i vaktskifte/overlapp og videre muntlig til riktig tjenesteansvarlig.

Ny informasjon skrives også på nyhetsprotokoll/oppdateringstavle. Tavlen skal ifølge intervjuer sjekkes hver dag, og det skal signeres for at informasjonen er lest. Etter at alle har signert, skal informasjonen legges i FAS-perm. I intervjuer med ansatte og avdelingsleder fremgikk at tavlen ikke var kjent av alle, og at den i liten grad ble brukt. Tre av ni ansatte oppga oppdateringstavlen som en kilde til ny informasjon om barna. Samtlige ansatte oppga at FAS-permen var en kilde til informasjon om barna. Det ble fortalt i intervju at FAS-permen skal være oppdatert hele tiden, at den skal sjekkes daglig og at det skal signeres når man har lest ny informasjon. Informasjon om at FAS-permen skal være oppdatert og at alle ansatte som jobber med en bruker til enhver tid skal være oppdatert på innholdet fremgår også av «håndbok for tjenesteansvarlig». Av oppsummering Internkontroll GVV barne- og avlastningsbolig fremgår at signeringslistene i FAS-permene som ble undersøkt i internkontrollen virket mangelfulle. I intervjuer med ansatte kom det frem at ikke alle bruker FAS- permen fast. Årsaken til dette ble oppgitt å være mangel på tid, at ansatte kjenner barnet godt og ikke ser behov for oppdatering og at innholdet tidvis fremstår utdatert. To av de intervjuede etterlyste strengere kontroll med hvorvidt ny informasjon var lest og signert for. Statsforvalteren har sammenholdt informasjon innhentet i intervjuer med gjennomgang av FAS-permene til barna, og funnet at det i flere tilfeller er informasjon om barna som er relevant med tanke på tilsynets tema som formidles i intervju av flere ansatte, og slik må regnes som kjent, men som ikke gjenfinnes i FAS- permene eller journal.

Appen Workplace brukes som digital kommunikasjonsplattform i boligen. Av intervjuer fremgår at appen brukes i varierende grad. To av ni ansatte oppgir at Workplace er en kilde til informasjon om barna. Avdelingsleder oppgir at ikke alle bekrefter i appen at beskjeder er lest.

Tre av seks miljøarbeidere fortalte at systematisk veiledning fra tjenesteansvarlig er kilde til ny informasjon. Systematisk veiledning ble gjennomført på utvalgte temaer hver måned og det ble signert for gjennomført veiledning. Vi fant ved dokumentgjennomgang at det var utført systematisk veiledning med signeringsliste for fire av barna, og i to tilfeller med tema innenfor tilsynets tema.

Det ble fortalt i intervjuer at det skal gjennomføres ukentlige møter for ansatte i boligen. Møtene var åpne for alle, men det ble fortalt at det i all hovedsak var tjenesteansvarlige og avdelingsleder som deltok. Tjenesteansvarlige og avdelingsleder fortalte i intervju at møtene ikke ble gjennomført regelmessig, at det ikke ble gjennomført møter under sommeravviklingen og at det har vært få møter etter sommeren. Under korona-perioden ble det utført avdelingsmøter digitalt. Dette ble oppgitt å fungere bra. Digitale møter ble nevnt som en måte å nå ut til flere ansatte som jobber deltid, med stor grad av arbeidstiden på kveld og natt. Flere ansatte fortalte i intervjuer at de ønsket faste brukermøter hvor alle som jobber med barnet deltok.

3.1.4 Informasjonsutveksling mellom skole og bolig

Informasjonsutveksling mellom skole og bolig foregikk i det daglige ved hjelp av kontaktbok eller via IPad. En tjenesteansvarlig oppga å ha regelmessig kontakt på epost med skolen.

3.1.5 Informasjonsutveksling mellom bolig og foreldre

Samarbeidsmøter og øvrige styrte møter hvor bolig og foreldre deltar er omtalt i kapittel 3.1.1. og 3.1.2.

I intervjuer med foreldre ble det fortalt at informasjon i det daglige ble gitt på SMS fra den ansatte som arbeidet med barnet. Det var også muntlig informasjonsutveksling ved levering og henting av barnet og ved foreldrenes besøk i boligen. Kommunikasjon mellom avdelingsleder og foreldre ble oppgitt å skje på epost. Epost ble brukt hvis det var spesielle ting foreldrene ønsket å formidle. Flere foreldre påpekte i intervjuer at det ikke ble gitt informasjon, med mindre de etterspurte det.

Foreldre til tre barn sa de ikke hadde hatt «status-rapport» på veldig lenge. Flere foreldre mente kommunikasjonen ble vanskeligere fordi det var mange ansatte som jobbet med deres barn.

Foreldre oppga at de opplevde at miljøarbeidere og tjenesteansvarlige var åpne for informasjon og innspill fra dem. I intervjuer med ansatte kom det frem at det ikke var rutine for at informasjon eller innspill fra foreldrene ble dokumentert i journal eller FAS-perm. Ved gjennomgang av journal og FAS- perm så vi med ett unntak ingen dokumentasjon på kommunikasjon med foreldre.

3.2 Bruk av informasjonen til å identifisere behov for habilitering/opplæring og til å utforme mål og tiltak for barnet

3.2.1 Tiltaksplan

Tjenesteansvarlige har ansvar for å utforme tiltaksplan. Hvordan tiltaksplan skal utformes eller hva den skal inneholde fremgår ikke av «håndbok for tjenesteansvarlige». «Manual for dokumentasjon i tiltaksplan i Gerica» utformet av Helse-etaten i Oslo Kommune beskriver hvordan man teknisk utfører registreringer i tiltaksplanen. Manualen inneholder også informasjon om hensikten med tiltaksplaner og hvordan tiltaksplan kan brukes i systematisk oppfølging av brukere. Ved gjennomgang av de ulike punktene i manualen fremgår hva som skal registreres i en tiltaksplan.

I elektronisk journalsystem finnes en egen fane for tiltaksplan. Denne er ikke brukt for noen av barna inkludert i tilsynet. Ved journalgjennomgang fant vi at ett barn hadde tiltaksplan. Tiltaksplanen inneholdt mål innen tilsynets tema habilitering og opplæring, men det fremgikk ikke av tiltaksplanen hvilke tiltak som skulle iverksettes for å nå målene. Det fantes heller ingen andre prosedyrer eller beskrivelser av hvordan tiltak skulle gjennomføres. Det fantes ingen informasjon om hvordan ansatte skulle dokumentere gjennomføring av tiltaket eller angivelse av tidspunkt/tidsramme for evaluering av de enkelte tiltakene. De øvrige barna hadde ingen tiltaksplan i journal eller FAS-perm. Vi fant heller ikke tiltaksplan i sikker sone for barn som er inkludert i tilsynet.

I intervju oppga tjenesteansvarlige at mangel på tid var en årsak til at det ikke var laget tiltaksplaner. Manglende opplæring i hvordan en tiltaksplan skal utformes ble også oppgitt som årsak.

Det fremkom av intervjuer at flere tiltaksplaner nå var under utarbeidelse og at det vil bli etablert et nytt elektronisk journalsystem, LMP, fra januar 2023 hvor opprettelse, bruk og evaluering av tiltaksplan vil være lettere og hvor det skal kvitteres for gjennomførte tiltak hver vakt.

3.2.2 Tiltak innen habilitering og opplæring

Ved gjennomgang av journal og FAS-permer fant vi at fire av seks barn hadde tiltak innen tilsynets tema habilitering og opplæring. Av disse hadde to barn ett slikt tiltak. Ved gjennomgang av journal og FAS-perm fant vi at for de seks tiltakene som var aktuelle innen tilsynets tema, fantes rutine/beskrivelse for gjennomføring av to av tiltakene. Prosedyrene ble funnet i FAS-permen for ett tiltak og i FAS-perm og elektronisk journal for det andre tiltaket. Ett undersøkt tiltak hadde skriftlig beskrivelse av målet med tiltaket i FAS-perm, men ingen prosedyrebeskrivelse av hvordan målet skulle oppnås. Det var gjennomgående mer informasjon om tiltak i FAS-perm enn i journal.

I intervjuer fremgikk at tjenesteansvarlig utformer aktuelle tiltak for barnet, eventuelt i samarbeid med barnets primærkontakt eller andre tjenesteansvarlige. Foreldre oppga i intervjuer at de i svært liten grad var delaktige i utforming av tiltak for barnet. Foreldre oppga videre at det ville være gunstig for barnet deres om tiltak de jobbet med hjemme og på skolen ble videreført i boligen.

Foreldre til to barn med lite avlastningstilbud anga at de så på oppholdet i boligen hovedsakelig som et sosialt tilbud for/ivaretagelse av barnet og at de selv ikke hadde hatt høyt fokus på gjennomføring av tiltak for habilitering eller opplæring i boligen.

Av intervjuer og gjennomgang av journal, FAS-perm, kartleggingslister og lister over systematisk veiledning fremgår det at det er lavt fokus på habilitering/opplæring ved utforming av tiltak for de undersøkte barna. Vi fant at det er høyt fokus på adferd og avverging av utagering.

3.2.3 Individuell plan

Av «håndbok for tjenesteansvarlige» fremgår at initiering av individuell plan er tjenesteansvarlig sitt ansvar. Håndboken inneholder tips til utførelse av individuell plan hvor noen av tipsene går direkte på hvordan man kan utforme mål innen temaene habilitering og opplæring og hvordan man kan måle effekten av målene. I intervjuer fremgår at det ikke gis veiledning på hvordan utarbeidelse av individuell plan skal gjøres.

Av intervjuer med tjenesteansvarlig og foreldre fremgår at to barn har individuell plan på skolen (IOP), ett barn har individuell plan i boligen. Vi har ikke funnet skriftlig dokumentasjon på at det finnes individuell plan for noen av barna.

3.2.4 Koordinator

Av intervjuer kommer det frem at fire av barna har koordinator. For to av disse barna oppgir foreldrene at koordinatoren er en annen tjenesteyter i kommunen og at det ikke er kommunikasjon mellom koordinator og boligen.

3.2.5 Videreføring av tiltak som gjennomføres på skolen

Ved gjennomgang av møtereferater fra ansvarsgruppemøter og samarbeidsmøter fremstår skolen som en viktig samarbeidspartner for boligen i utformingen av tilbudet til barna innen habilitering og opplæring. Av møtereferatene fremgår at skolen har etablerte rutiner og tiltak som anbefales fulgt opp i boligen. Vi fant i møtereferater 6 eksempler på tiltak innen habilitering og opplæring som skolen utførte og som ble anbefalt at boligen videreførte. Vi fant dokumentasjon i barnas journaler eller FAS-permer på at tre av disse tiltakene ble videreført. Foreldrene oppga at skolen hadde best oversikt over barnets behov for opplæring og habilitering og at det var viktig å følge opp det barnet arbeidet med på skolen. Foreldre til ett barn oppga at tiltak for habilitering og opplæring igangsatt på skolen ble videreført i boligen. Øvrige foreldre oppga at tiltak som ble utført på skolen ikke eller i liten grad ble videreført i boligen.

3.3 Gjennomføring av tiltak for habilitering/opplæring

Av intervjuer og journalgjennomgang finner vi at det er definert få tiltak innen temaene habilitering og opplæring. I intervjuer med ansatte finner vi likevel eksempler på tiltak som utføres, men som ikke er definert skriftlig. I intervjuer forteller ansatte at både muntlig overleverte og dokumenterte tiltak gjøres i varierende grad og gjennomføringen kan være forskjellig fra ansatt til ansatt. Faktorer som oppgis som begrensende for gjennomføring av tiltak er mangelfull eller manglende beskrivelse av tiltakene som skal gjennomføres, utilstrekkelig kompetanse, utilstrekkelig bemanning og utilstrekkelig tid. Mye ressurser og fokus knyttet til å avverge uønsket adferd og utagering oppgis også som årsak til manglende gjennomføring av tiltak innen habilitering og opplæring.

Mangelfull eller manglende beskrivelse av tiltak er omtalt i kapittel 3.2.2.

Foreldre til to barn sa i intervju at de måtte mase på de ansatte i boligen for at spesifiserte tiltak skulle gjennomføres, uten at dette førte til endring. For begge tiltakene gjenfinnes tiltaket i FAS- perm.

3.3.1 Kompetanse

Oslo kommune har ifølge håndbok for tjenesteansvarlig et overordnet mål om Behovsstyrt bemanning. (BOB). Vi finner at kravene for kompetanse etter BOB er innfridd i GVV med unntak av kravet om at alle brukere skal ha en tjenesteansvarlig. Av intervjuer fremgår det at ikke alle barna som er inkludert i tilsynet har dette.

Oslo kommune, Bydel Ullern har en sjekkliste for generell opplæring i enhet for bo- og dagtilbud. Sjekklisten er en egenerklæring for ansatte, som skal sikre at ansatte er kjent med lover, forskrifter og interne forskrifter de skal arbeide innunder. Skjemaet skal signeres av nyansatt og erfaren ansatt. Vi har også mottatt et eksempel på en opplæringsplan knyttet til en av boligens barn med beskrivelse av innholdet i tre opplæringsvakter. Opplæringsplanen skal også signeres av arbeidstaker under opplæring og opplæringsansvarlig for hvert tema.

I intervjuer bekrefter ansatte at hver ansatt skal ha tre opplæringsvakter på hvert barn de skal jobbe med, men at dette ikke alltid gjennomføres. Fire av seks miljøarbeidere oppga at de har arbeidet med barn de har fått ufullstendig eller ingen opplæring om. Halvparten av miljøarbeiderne mente de hadde fått tilstrekkelig opplæring. De øvrige ønsket mer opplæring på barna de jobbet med. Behov for mer opplæring på gjennomføring av tiltak ble nevnt av to av disse. Fire av seks miljøarbeidere fortalte i intervju at de har opplevd at ansatte ikke har hatt tilstrekkelig kunnskap om barnet det skal jobbe med og at dette har ført til at planlagte tiltak ikke har blitt gjennomført. Dette bekreftes i intervjuer med tjenesteansvarlige. Av en ansatt beskrives dette å skje nesten hver vakt.

Av veileder for tjenesteansvarlig fremgår at det er tjenesteansvarlig som har ansvar for opplæring av nyansatte, og at det etter gjennomført opplæring skal være en oppfølgingssamtale mellom nyansatt og tjenesteansvarlig for å vurdere om opplæringen var tilstrekkelig. Det er ingen som i intervju bekreftet at det hadde vært gjennomført samtaler etter opplæringen. Tjenesteansvarlig fortalte at de ønsket å gjennomføre opplæring selv, men at dette ofte ikke var mulig. Det ble fortalt at opplæringen skal gjøres av en som kjenner barnet godt, men at heller ikke dette alltid ble gjort. To ansatte oppga at opplæring hadde vært utført av tilkallingsvikar. Tjenesteansvarlig oppga i intervjuer at det er daglig leder som er ansvarlig for å sette opp opplæringsvakter. Tjenestansvarlig oppga videre at de skal rapportere på om opplæring er gjennomført til avdelingsleder.

Avdelingsleder fortalte i intervju at hun var klar over at ansatte av og til har arbeidet med et barn uten å ha gjennomgått full opplæring. Hun oppga at dette bare skjedde hvis det var «krise», og at det gjaldt enkelte beboere og etter en vurdering fra henne om at den ansatte hadde tilstrekkelig kompetanse til oppgaven.

Det ble oppgitt i intervjuer at ansatte hadde deltatt på kurs. Tre oppga å ha deltatt på kurs med tema innen hol. kapittel 9 og fem oppga å ha deltatt på HAVA -kurs. Det var også ansatte som hadde deltatt på HLR-kurs og brannopplæring. Det ble forklart i intervju at de ansattes gjennomførte kurs/opplæring ble lagt inn i GAT.

Det foregikk ingen systematiske møter for deltidsansatte med faglig fokus/opplæring. Den fortløpende opplæringen i avdelingen ble det i intervjuer fortalt at skjedde via skjemaet «systematisk veiledning» fra tjenesteansvarlig. To ansatte oppga at dette fungerte godt. Tre av de intervjuede sa dette skjer månedlig, tre oppga at dette ikke ble gjort fast, og ofte i vaktskiftet. Det ble fortalt at både systematisk og øvrig veiledning fra tjenesteansvarlig avhang av hvor mye man jobbet og det avhang av tjenesteansvarliges kompetanse. Tjenesteansvarlige oppga at de hadde bedt avdelingsleder om hjelp til å gjennomføre veiledning, spesielt hvis de over tid så at ansatte ikke brukte eller signerte i FAS-perm, til tross for veiledning fra dem. Dette hadde i liten grad ført til endringer. Avdelingsleder fortalte at hun i utgangspunktet ønsket at tjenesteansvarlige skulle gjennomføre veiledning med øvrige ansatte. Dersom dette ikke førte frem etter gjentatte forsøk, hadde hun i enkelte tilfeller hatt samtaler og veiledning direkte med ansatte i miljøarbeiderstillinger/vikarer. Avdelingsleder fortalte at det er boleder som har ansvar for veiledning og opplæring i boligen.

To tjenesteansvarlige fortalte at de ved ansettelse ble gitt «Håndbok for tjenesteansvarlig», men ingen opplæring utover dette på hva som er tjenesteansvarliges oppgaver. En tjenesteansvarlig hadde hatt møte med avdelingsleder om personlig faglig utvikling.

I intervjuer ble det fortalt at det ikke finnes noen kompetanseplan for de ansatte i boligen. Det fremkommer videre at det ikke etterspørres i lederlinjen hvordan opplæring i boligen foregår, eller hvorvidt overordnede prosedyrer for opplæring følges. Av «internkontroll for fagadministrative rutiner datert 15.09.2022» fremgår at det ikke finnes nedskrevne rutiner for å rapportere endringer i kompetansebehov.

3.3.2 Bemanning

Mangel på personal blir oppgitt å være en selvstendig faktor for at det ikke er mulig å gjennomføre planlagte tiltak, eller sette barnas behov og medvirkning i fokus. Det fortelles i intervjuer om at det ofte er behov for ekstravakter, eller at bemanningen går doble vakter, og at den som har ansvarsvakt ofte må jobbe direkte med et barn istedenfor å gjøre oppgaver knyttet til ansvarsvakten. En ansatt beskriver det som et «drømmescenario» at det er fullt på jobb. Problemet oppgis å være størst i ferier, når ledelsen og faste ansatte er på ferie.

Arbeidet i boligen i helgene blir av flere beskrevet som preget av stor arbeidsbelastning og at vakten kan preges av «å holde hodet over vannet». Flere ansatte forteller i intervju at det er stor vilje til å tilpasse seg og bruke de ressursene som er tilgjengelige. Det oppgis bl.a. at barneboligen har fått bruke ressurser fra andre etasje, der det er bolig for voksne, eller at de har fått hjelp fra andre boliger for utdeling av medisiner. Flere ansatte har uttalt: «det ordner seg alltid.»

Foreldre oppgir i intervju at de opplever at det er mange ansatte som jobber med deres barn, og at dette fører til ulik praksis ved gjennomføring av tiltak og manglende gjennomføring av tiltak. Stor utskifting av personell oppleves negativt, fordi det tar tid for nyansatte å utvikle tilstrekkelige ferdigheter for arbeidet med barna. Foreldre gir i intervjuer uttrykk for at de ønsker en systematisk styring, slik at tiltak gjennomføres likt uavhengig av hvem som jobber med deres barn. Foreldrene understreker i intervju at de opplever at de ansatte som jobber med barna deres gjør så godt de kan, at de er vennlige og flinke og at de jobber bra.

I intervju med avdelingsleder kom det frem at Boleder-stillingen for tiden ikke var besatt på grunn av permisjon, men at det nylig var tilsatt en nestleder som skulle ta over mye av oppgavene til boleder. Stillingen var ikke tiltrådt ved gjennomføring av tilsynet. Avdelingsleder fortalte videre at det er høyt fokus på å ha tilstrekkelig bemanning og dekke opp ledige vakter, da dette går på forsvarligheten i tilbudet til barna og for de ansatte. Det opplyses videre at det har vært stor utskifting av ansatte i boligen og at det er vanskelig å rekruttere nye ansatte med ønsket kompetanse. Behovet for tilstedeværelse i boligen er størst på kveldene og i helgene, og dette er en arbeidstid som ikke passer for alle. I intervju med fagkonsulent, seksjonsleder og byrådsleder kommer det frem at utfordringen med rekrutteringsproblemene er kjent i lederlinjen, og at det jobbes aktivt med å forsøke å gjøre stillingene mer attraktive for gode søkere. Det oppgis også at det er fokus på å skape gode fagmiljøer og å beholde allerede ansatte personal for å hindre stor utskiftning. Seksjonsleder oppgir at det gjennomføres virksomhetsmøter hver måned, hvor det rapporteres på bemanningssituasjon. Rekruttering er også jevnlig tema på avdelingsledermøter. Av intervjuer med ansatte kommer det frem at opplevelsen av at barna ikke får habilitering og opplæring etter sine behov er en årsak til manglende motivasjon og trivsel i jobben

3.3.3 Dokumentasjon på gjennomføring av tiltak

For de seks tiltakene innen habilitering og opplæring vi undersøkte under tilsynet, fant vi tilnærmet ingen dokumentasjon i journal på om tiltakene var utført. Ved all journalgjennomgang fant vi til sammen 48 journalnotater som omhandlet aktiviteter som kunne knyttes til tiltakene og åtte journalnotater som i noen grad beskrev hvordan tiltaket var gjennomført eller hvordan det hadde gått ved gjennomføringen.

Det ble opplyst i intervjuer at det fantes en mal for journalføring hvor faste punkter som f.eks. adferd, søvn, eliminasjon og måltider skulle fylles ut. Gjennomføring av tiltak var ikke et eget punkt i denne malen. Det ble fortalt at det ikke var noen felles rutiner for hvordan gjennomføring av tiltak skulle dokumenters. I «prosedyre for journalføring i Gerica ID 20348» beskrives tema og journaltyper for journalføring. Der fremgår at hvilke aktiviteter som er tilbudt og utført skal dokumenteres. Det står ikke i prosedyren at det skal dokumenteres hvordan det gikk ved gjennomføring av aktiviteten. Gjennomføring av tiltak er heller ikke et punkt som skal dokumenteres spesielt ifølge prosedyren. I intervjuer fremkom at enkelte ansatte var usikre på hva som skulle dokumenteres etter vakt. Ved journalgjennomgang fant vi at journalnotatene hovedsakelig inneholdt dokumentasjon på utagering, måltider, eliminasjon og i noen grad aktiviteter. Beskrivelsen av aktiviteter var i all hovedsak knyttet til at aktiviteten var utført, ikke hvordan aktiviteten hadde foregått. Et typisk notat knyttet til aktiviteter var: «gått tur.»

Tjenesteansvarlig har ansvar for å følge opp journalføring, og dette skal bl.a. gjøres i månedlig sjekkliste. I intervjuer kom det frem at tjenesteansvarlige ikke alltid hadde tid til å gjøre dette. Det var ingen fast rutine for tjenesteansvarlige å rapportere om journalkontroll til avdelingsleder.

Avdelingsleder oppga i intervju at det var boleder som hadde ansvar for å følge med på journalføring, men at hun av og til leste journal selv.

Det ble i intervjuer fortalt at det i liten eller ingen grad ble gitt tilbakemelding på gjennomført journaldokumentasjon. Det ble også beskrevet at ulike tjenesteansvarlige ønsket forskjellige ting dokumentert i journal og at miljøarbeidere innrettet seg etter dette. Om tjenesteansvarlig ba om dokumentasjon på gjennomføring av tiltak ble oppgitt å være personavhengig. Vi fant i FAS-perm beskrevet at gjennomføring av ett av tiltakene som ble undersøkt i tilsynet «SKAL journalføres». Vi fant at dette likevel bare var journalført to ganger.

3.4 Evaluering og korrigering av mål og tiltak for habilitering/opplæring

3.4.1 Gjennomføring og dokumentasjon av evaluering

Det fremkom i intervjuer med ansatte at det ikke fantes prosedyrer eller innarbeidede rutiner for hvordan mål og tiltak kan evalueres eller korrigeres. Ved journalgjennomgang fant vi ingen skriftlig dokumentasjon på at det var gjennomført evaluering eller korrigering av tiltak. «Internkontroll for fagadministrative rutiner» gjennomført 15.09.2022 beskriver at tiltak i tiltaksplanen ikke er evaluert siste år, og at det ikke finnes egen rutine for dette lokalt.

Tjenesteansvarlige fortalte at de brukte egne refleksjoner, tilbakemeldinger fra andre ansatte og diskusjon med andre tjenesteansvarlige til å korrigere tiltak. Informasjonen fra medarbeidere kunne gå muntlig gjennom flere ledd før den nådde tjenesteansvarlig. Som omtalt i kapittel 3.3.4 finnes så godt som ingen journaldokumentasjon som beskriver gjennomføring av tiltak og som dermed kunne være egnet som grunnlag for evaluering av tiltak.

I intervjuene ble det beskrevet hvordan både tjenesteansvarlige og miljøarbeidere gjorde seg opp tanker om tiltak som ble eller ikke ble gjennomført, og konsekvensene av dette. Flere av de intervjuede hadde uttalelser som viste en slik personlig og fortløpende evaluering. Seks av ni ansatte beskrev at de hadde merket forskjell hos barna når et tiltak ble gjennomført konsekvent, og at dette førte til positiv utvikling. Det ble videre fortalt at gjennomføring av tiltak ga barna opplevelse av mestring og glede. Flere ansatte beskrev at den positive utviklingen gikk tilbake dersom tiltaket ikke ble opprettholdt. Det ble også beskrevet at barna ble forvirret når tiltak ble gjort forskjellig og at gjennomføring av tiltak og aktiviteter førte til mindre uro og utagering. Fire ansatte oppga at de mente barn de jobbet med har større potensiale for læring enn de fikk ut på grunn av manglende gjennomføring av tiltak innen habilitering og opplæring. For ett barn var det forsøkt gjennomføring av tiltak, men dette førte til frustrasjon for barnet, og gjennomføring av tiltaket ble preget av mer tvang enn effekt. Dette var årsak til å fjerne tiltak for dette barnet.

Det ble fortalt i intervju at det manglet overordnede prosedyrer for hvordan evaluering av tjenestene innen seksjon for bo og dagtilbud skal foregå. Det fantes heller ingen overordnet prosedyre for oppfølging av tjenesteansvarliges sjekkliste.

3.4.2 Bruk av klager og avvik til evaluering og korrigering av tiltak innen habilitering og opplæring

I intervju med foreldrene var det ingen som sa at de hadde opplevd at barnas funksjon var blitt redusert manglende gjennomføring av tiltak, men det ble oppgitt av flere at de opplevde at manglende gjennomføring av tiltak har ført til tapt progresjon. Foreldrene var i intervjuene generelt positive til tilbudet barna deres fikk i GVV. Det er ifølge «internkontroll for fagadministrative prosedyrer» gjennomført 15.09.2022 ikke kommet inn klager fra barn eller pårørende tilknyttet boligen det siste året.

Ingen av de intervjuede hadde meldt avvik på manglende gjennomføring av tiltak eller manglende dokumentasjon på gjennomførte tiltak. De som hadde meldt avvik hadde meldt på manglende bemanning, skader og feil ved medisinering. De som hadde meldt avvik oppga i stor grad at de ikke hadde fått tilbakemelding på det meldte avviket, og avviksmeldingen hadde ikke ført til endringer. I intervjuer gikk det frem at det ikke fantes møter blant ansatte i boligen hvor meldte avvik ble diskutert. Fem av ni intervjuede ansatte oppga at de hadde gitt muntlig beskjed til leder om forhold de opplevde som alvorlige hendelser eller forslag til forbedringer, uten at dette har ført til endringer.

Det ble i intervjuer oppgitt at det manglet gode rutiner for bruk av avvik til evaluering av tjenestene og at det ikke fantes faste møter i lederlinjen hvor avvik ble brukt til systematisk evaluering av tjenestene i barne- og avlastningsboligen. I Intervju ble det fortalt at avvikssystemet var vanskelig å bruke i evalueringsarbeid. Det ble oppgitt at det var vanskelig for ledere å søke på ulike temaer i avvikssystemet, og at det ikke kom varsler til ledere når det meldtes nye avvik innen deres ansvarsområde.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

4.1 Informasjonsinnhenting og informasjonsutveksling

Barna har krav om individuelt tilpasset habilitering/opplæring. Det medfører at planleggingen av barnas opphold i boligen må bygge på informasjon om barnets situasjon og behov. Bydelen må legge til rette for slik informasjonsinnhenting.

Ved gjennomgang av journaldokumentasjon og intervjuer med foreldre, ansatte og ledere fant vi at barne- og avlastningsboligen har innhentet tilstrekkelig informasjon om barna ved tildeling av opphold i boligen. Vi fant også at boligen ved kommunikasjon med foreldre, skole og ved deltagelse ved for eksempel legebesøk og i ansvarsgruppemøter innhentet tilstrekkelig fortløpende informasjon om barna.

Vi vurderer at selv om det er opprettet rutiner for skriftlig informasjonsutveksling med ansatte i form av bruk av FAS-perm, Workplace og «nyhetstavle» for løpende informasjons-oppdatering, er det stor variasjon i om dette blir brukt. Informasjonsutvekslingen mellom ansatte i boligen er i stor grad muntlig, og ofte gjennom flere ledd før den når frem til den tiltenkte mottageren av informasjonen. Den muntlige informasjonsoverføringen er slik vi vurderer det i stor grad tilfeldig og personavhengig. Slik variasjon gir stor risiko for at ikke alle ansatte får nødvendig informasjon om barna de skal jobbe med og at praksis blir forskjellig. Ulik praksis skaper lite forutsigbarhet i tjenestene, og kan oppleves som en belastning for barna, i tillegg til at det kan hindre progresjon i habilitering og opplæring. Den varierende bruken av FAS-perm, Workplace og «nyhetstavle» fanges i liten grad opp av leder og det blir ikke iverksatt korrigerende tiltak. Da det heller ikke gjennomføres faste møter for de ansatte, hvor informasjon om barna kan deles, vurderer vi at boligen ikke legger til rette for en forsvarlig styring av informasjonsutveksling. Vi vurderer at den manglende styringen av informasjonsflyten innad i boligen har hatt direkte påvirkning på tilbudet til barna i boligen innen habilitering og opplæring.

Vi finner også at boligen har mangelfull dokumentasjon av kommunikasjon og informasjonsutveksling med barnas foreldre og andre tjenesteytere innen habilitering og opplæring. Referat fra ansvarsgruppemøter er tidvis manglende og løpende kommunikasjon med foreldre dokumenteres ikke i barnas journal. Vi vurderer at dette fører til høy risiko for at viktig informasjon ikke blir tilgjengelig for de ansatte i boligen. Vi legger spesielt vekt på at manglende dokumentasjon av kommunikasjon med foreldrene fører til høy risiko for at foreldrenes innspill og erfaringer ikke blir kjent eller hensyntatt i arbeidet med barna deres og at foreldrenes rett til medvirkning ikke blir ivaretatt.

Kravet om å ha tilstrekkelig informasjon om barnets situasjon og behov er en del av plikten til å planlegge tjenester basert på faglige vurderinger. Vi finner derfor etter dette at det foreligger brudd på:

Plikten til å yte forsvarlige tjenester og til å planlegge virksomheten, slik at tjenestens omfang og innhold er i samsvar med lov og forskrift, jf. hol §§ 4-1 og 3-1 tredje ledd og forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten.

Plikten til å dokumentere i henhold til forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 5 og etter helsepersonelloven (hpl.) §§ 39 og 40, jf. pasientjournalforskriften.

4.2 Barneboligen bruker ikke tilgjengelig informasjon om barna til å indentifisere behov for habilitering/opplæring og utforming av mål og tiltak

Barnas rett på individuelt tilrettelagte habiliterings/opplæringstiltak innebærer en faglig prosess med å identifisere barnas behov og deretter utforme det faglige innholdet i tiltakene basert på behovene. Bydelen må legge til rette for en slik faglig planlegging av barnas opphold i boligen.

Vi fant ved tilsynet at informasjonen som var tilgjengelig om barnas behov og ressurser i liten grad ble brukt til å identifisere mål for habilitering og opplæring, og vi fant ingen dokumentasjon på den faglige prosessen dette forutsetter. Mål og tiltak for barna er nødvendig for å sikre individuelt tilpasset habilitering og opplæring. Fem av seks barn i tilsynet manglet tiltaksplan. Planen skal være et verktøy for de ansatte og har dermed stor betydning for om det blir god praksis i gjennomføring av tjenestene. Svikt i planleggingen vil derfor øke risikoen for at barnet ikke får habilitering og opplæring i tråd med sine behov.

I tilsynet fant vi at fire av seks barn hadde tiltak innen tilsynets tema, men det manglet beskrivelse av hvordan tiltakene skulle gjennomføres. Beskrivelse av hvordan tiltakene skal gjennomføres (rutiner og prosedyrer) er nødvendig for å sikre forsvarlig og omforent praksis. Vi vurderer at det ikke er utarbeidet planer innen habilitering og opplæring som dekker barnas behov.

Vi vurderer at selv om det foregikk samarbeid mellom boligen og andre tjenesteytere og skole har dette likevel ikke ført til tilstrekkelig koordinerte tjenester, da flere tiltak innen habilitering og opplæring som ble anbefalt videreført fra skole til bolig gjennom ansvarsgruppemøter, ikke har blitt fulgt opp i form av tiltak i boligen. Dette er ikke faglig begrunnet av boligen. Funnet samsvarer med foreldrenes opplevelse av mangelfull oppfølging av tiltak i boligen som er igangsatt på skolen.

Tilsynet avdekket at ikke alle barna i GVV barne- og avlastningsbolig har IP eller barnekoordinator, som er hjelpemidler for å oppnå samordnet og koordinert tilbud innen habilitering og opplæring for barn med store og sammensatte hjelpebehov. Det er ikke dokumentert særskilt om mangelen skyldes en faglig begrunnelse eller at foreldene ikke har ønsket dette. Vi vurderer samlet sett at det er manglende samordning og koordinering av tjenestene innen habilitering og opplæring og at retten til IP og koordinator ikke er innfridd for alle barna.

Vi finner etter dette at det foreligger brudd på:

Plikten til å yte forsvarlige tjenester og til å planlegge slik at tjenestens omfang og innhold er i samsvar med lov og forskrift, jf. hol §§ 4-1 og 3-1 tredje ledd, og forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten.

Plikten til å samarbeide og samordne tjenestene etter hol. §§ 3-4, 7-1, 7-2 og 7-2 a.

Plikten til å dokumentere i henhold til forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 5 og etter hpl. §§ 39 og 40, jf. pasientjournalforskriften.

Videre vurderer vi at det også foreligger brudd på foreldrenes rett til informasjon og medvirkning i planleggingen av barnets tjenester, jf. pasient- og brukerrettighetsloven (prbl.) §§ 3-1, 3-2, 3-3, 3-4 og 3-5.

4.3 Barneboligen gjennomfører ikke tiltak for habilitering/opplæring i tråd med barnas behov

Habilitering og opplæring skal gjennomføres på en forsvarlig måte og bydelen skal legge til rette for slik praksis.

Ved journalgjennomgang og intervjuer kommer det klart frem at det er stor variasjon i hvordan tiltak innen habilitering og opplæring gjennomføres, eller om de gjennomføres i det hele tatt. Vi finner svært lite dokumentasjon som viser at tiltak innen habilitering og opplæring er gjennomført.

Foreldre har oppgitt i intervju at de har mast på boligen om at tiltak skal gjennomføres uten at dette har ført til slik gjennomføring. Vi vurderer utfra intervjuer at variasjonen i gjennomføring av tiltak har hatt direkte konsekvenser for barna, i form av manglende utvikling i forhold til eget behov og utviklingspotensiale. Vi vurderer derfor at gjennomføring av tiltak innen habilitering og opplæring i GVV barne- og avlastningsbolig ikke er i tråd med barnas behov.

På bakgrunn av intervjuer vurderer vi at manglende beskrivelse av hvordan tiltak skal gjennomføres, manglende bruk av de prosedyrene for tiltak som foreligger, manglende tid til å gjennomføre tiltak og manglende kompetanse alle er faktorer som har ført til uønsket variasjon i gjennomføring av tiltak. Manglende beskrivelse av hvordan tiltak skal gjennomføres og manglende bruk av de prosedyrene som foreligger er omtalt i kapittel 4.2.

Vi vurderer utfra intervjuer at manglende tid til gjennomføring av tiltak innen habilitering og opplæring både var knyttet til manglende tid til å sette seg inn i hvilke tiltak som var forventet å gjøres og manglende tid til selve gjennomføringen. Vi vurderer videre at manglende tid i stor grad hang sammen med ofte marginal bemanning og at mye tid og bemanningsressurser ble brukt til avverging av utagering. Da det i intervjuer ble opplyst at manglende gjennomføring av tiltak kunne føre til økende utagering hos barna, vurderer vi at dette fort kan bli en selvforsterkende ond sirkel. Det er ledelsens ansvar å sørge for at de ansatte blir gitt nok tid til å sette seg inn i og gjennomføre de oppgavene de er satt til å gjøre.

Selv om det forelå skriftlige rutiner for hvordan opplæring skal foregå både ved ansettelse og fortløpende, vurderer vi utfra intervjuer at det har vært stor variasjon i hvorvidt rutinene har blitt fulgt. Slik variasjon fører til stor risiko for at den enkelte ansatte ikke har tilstrekkelig kunnskap til å utføre oppgavene de er satt til. Når opplæringen ikke sikres, ved at avdelingens rutiner for opplæring følges, blir den fortløpende veiledningen av ansatte svært viktig. Det fremgår ikke av intervjuer eller dokumentasjon at det foregår noen systematisk veiledning fra ledere til tjenesteansvarlige.

Veiledning fra tjenesteansvarlige til miljøarbeidere/vikarer foregår, men er personavhengig og tilfeldig. Det foregår heller ingen systematiske møter for deltidsansatte med faglig fokus/opplæring som kunne vært en arena for kompetanseheving. Vi vurderer at uønsket variasjon i opplæringen fører til ulik praksis ved gjennomføring av tiltak innen habilitering og opplæring i GVV. Vi vurderer videre at den uønskede variasjonen i opplæring og konsekvensene av denne i liten grad fanges opp av avdelingsleder, eller at det er iverksatt korrigerende tiltak.

Vi vurderer at tidspress, ansettelsesutfordringer, lite kontinuitet og manglende tilsatte i stillinger med overordnet faglig fokus har ført til manglende faglig oppfølging av tjenesteledere, miljøarbeidere og vikarer. Det er ikke iverksatt tiltak for å kompensere for dette. Bortsett fra kompetanse knyttet til vedtak etter hol. Kap. 9 og gjennomføring av kurs, etterspørres ikke kompetanse hos de ansatte i boligen i lederlinjen. I hvilken grad lokale og kommunale opplæringsplaner følges etterspørres heller ikke. Samlet sett vurderer vi at kommunen ikke har tilrettelagt for tilstrekkelig fagkompetanse i tjenestene.

Vi vurderer at dette utgjør brudd på:

Plikten til å yte forsvarlige tjenester og til å gjennomføre virksomheten, slik at tjenestens omfang og innhold er i samsvar med lov og forskrift, jf. hol. §§ 4-1 og 3-1 tredje ledd, og forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten.

Plikten til å samarbeide og samordne tjenestene etter hol. §§ 3-4, 7-1, 7-2 og 7-2 a.

Plikten til å dokumentere i henhold til forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 5 og etter hpl. §§ 39 og 40, jf. pasientjournalforskriften.

Videre vurderer vi at det også foreligger brudd på foreldrenes rett til informasjon og medvirkning i gjennomføringen av barnets tjenester, jf. pasient- og brukerrettighetsloven (prbl.) §§ 3-1, 3-2, 3-3, 3-4 og 3-5.

4.4 Barne- og avlastningsboligen evaluerer og korrigerer ikke mål og tiltak for habilitering og opplæring

Kravet til faglig forsvarlig praksis innebærer at det det må følges med på at mål og tiltak for habilitering/opplæring har effekt og er i samsvar med barnets behov. Bydelen skal legge til rette for at habilitering og opplæring blir evaluert og korrigert.

Ved gjennomføring av tilsynet fant vi ingen prosedyrer eller innarbeidede rutiner for hvordan mål og tiltak kan evalueres eller korrigeres, eller når dette skal gjøres. Vi fant ingen skriftlig dokumentasjon på en faglig prosess/evaluering som har ledet til korrigering av tiltak. Endring av tiltak har blitt gjort av tjenesteansvarlige, etter muntlig erfaringsutveksling med øvrige ansatte. Vi vurderer at kun muntlig utveksling av erfaringer, og i tillegg ofte gjennom flere ledd, medfører høy risiko for at viktig informasjon om gjennomføring av tiltak ikke blir korrekt overlevert til den som har ansvar for evaluering og korrigering av tiltakene.

Vanlige hjelpemidler ved evaluering kan være journaldokumentasjon, faglige møter og avviksmeldinger. Vi vurderer at journaldokumentasjonen knyttet til habilitering- og opplæring er svært mangelfull og at det ikke finnes beskrivelser på hvordan et tiltak har vært gjennomført eller hvordan effekten var av gjennomføringen. Den tilgjengelige journaldokumentasjonen er ikke egnet til å evaluere tiltak. Det er ingen faste møter for alle ansatte som jobber med et barn, hvor erfaringsutveksling egnet til evaluering kan foregå. Det meldes ikke avvik på forhold knyttet til manglende gjennomføring av planlagte tiltak. Vi vurderer på denne bakgrunn at forutsetningene for en faglig forsvarlig evaluering av tiltak derfor ikke er til stede. Når det ikke gjennomføres en systematisk evaluering er det stor risiko for at det ikke fanges opp hvorvidt tiltakene som gjennomføres gir ønsket effekt hos barnet, eller om barnets behov endrer seg og tiltakene ikke lenger er relevante. Dette medfører høy risiko for at barnet ikke får habilitering og opplæring i tråd med sine behov.

Vi vurderer at det utgjør brudd på:

Plikten til å yte forsvarlige tjenester og til å evaluere og korrigere virksomheten slik at tjenestens omfang og innhold er i samsvar med lov og forskrift, jf. hol. §§ 4-1 og 3-1 tredje ledd, og forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten.

Plikten til å dokumentere i henhold til forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 5 og etter hpl. §§ 39 og 40, jf. pasientjournalforskriften

4.5 Avsluttende bemerkninger

Vi finner at bydel Ullern ikke har sett på habilitering og opplæring til barn i barne- og avlastningsboliger som et risikoområde eller fokusområde. Det er ikke utført risiko og sårbarhetsanalyser hvor dette er tema. Det er ikke etablert rutiner eller prosedyrer som sikrer at ledere på ulike ledelsesnivåer kan holde seg orientert om tjenestene i boligen innen habilitering og opplæring er i tråd med lovkravet. Det finnes møtestruktur i ledelseslinjen som er egnet til oppfølging og styring av tjenestene, men informasjon om tjenestene knyttet til habilitering og opplæring har ikke vært etterspurt på disse møtene, og det faglige innholdet i tjenesten har heller ikke vært fulgt opp systematisk i slike møter. Avvikssystemet har ikke vært brukt på en slik måte at meldte avvik kan brukes til å evaluere tjenestene som gis i boligen, hverken i Gustav Vigelands vei bo- og avlastningsbolig, eller på de ulike ledelsesnivåene. Vi vurderer at internkontrollen for fagadministrative prosedyrer i GVV utført 15.09.2022 var et positivt tiltak for å bedre oversikten over det faglige innholdet i tjenestene i GVV, og at funnene i internkontrollen samsvarte godt med våre funn fra tilsynet gjennomført 10. til 12. oktober 2022. Vi vurderer at videre arbeid med resultatene fra internkontrollen kan være et godt hjelpemiddel i bydelens videre kvalitetsforbedringsarbeid.

Det oppgis at det er har vært vanskelig å rekruttere ansatte med riktig fagkompetanse til Gustav Vigelands vei bo- og avlastningsbolig. Vi vurderer at dette stiller ekstra høye krav til at ledelsen ved hjelp av systematisk styring sikrer at de som allerede er ansatt tilegner seg den nødvendige kompetansen i form av den interne opplæringen. Når det ikke finnes kompetanseplaner og det ikke etterspørres informasjon i lederlinjen på om overordnede opplæringsplaner følges, har ledelsen ingen mulighet til å følge med på om kompetansen til ansatte i boligen er tilstrekkelig, og i tråd med lovkravet.

5. Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Statsforvalterens konklusjon:

Oslo kommune ved bydel Ullern sikrer ikke at barn i Gustav Vigelands vei barne- og avlastningsbolig får forsvarlig tjenester innen habilitering og opplæring.

Barnas behov for habilitering og opplæring inngår i liten grad i planlegging av barnas opphold i boligen. Dette til tross fra at opplysninger fra kartlegging av barnas behov og situasjon og fra den fortløpende oppdaterte informasjonen som tilfaller boligen, tilsier at barna har slike behov.

Foreldrenes rett til informasjon og medvirkning i planleggingen og oppfølgingen av barnets tjenester er ikke ivaretatt i tilstrekkelig grad.

Det er ikke tilstrekkelig dokumentasjon av informasjon om barna, slik at denne blir tilgjengelig for alle ansatte.

I de tilfeller det er utarbeidet habiliterings- og opplæringstiltak for barna, er det uønsket variasjon i gjennomføringen av tiltak, og det er delvis manglende gjennomføring av tiltak.

Det er manglende styring av tilstrekkelig fagkompetanse i tjenestene i GVV.

Manglende beskrivelser av hvordan tiltak skal gjennomføres i kombinasjon med mangelfull dokumentasjon av hvordan eller hvorvidt tiltak gjennomføres og manglende møteplasser for å formidle effekt, fører til at tiltak ikke blir evaluert.

Konsekvensen er at barna ikke får koordinerte tverrfaglige tjenester og at barna ikke får utviklingsmuligheter i samsvar med sine behov.

Vi finner at dette er lovbrudd på:

Barnets/foreldrenes rett til informasjon og medvirkning i planlegging, evaluering og korrigering av tjenester, jf. pbrl. §§ 3-1, 3-2, 3-3, 3-4 og 3-5.

Plikten til å samarbeide og samordne tjenestene etter hol. §§ 3-4, 7-1, 7-2 og 7-2 a.

Plikten til å dokumentere i henhold til forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 5 og etter hpl. §§ 39 og 40, jf. pasientjournalforskriften.

6. Oppfølging av påpekte lovbrudd

Når det ved gjennomføring av tilsyn påvises lovbrudd i tjenestene, er det virksomheten selv som har ansvaret for å rette lovbruddet. I GVV konkluderte tilsynet med lovbrudd knyttet til planlegging, gjennomføring, evaluering og korrigering av tjenestene til barna innen temaet habilitering og opplæring.

Når det påvises svikt i alle trinn i kjeden, vil det nødvendigvis måtte gjennomføres et stegvis forbedringsarbeid hvor første steg er å rette opp svikt i planleggingsfasen og neste steg er å rette opp svikt i gjennomførings- og oppfølgingsfasen. Først når den faglige prosessen med mål, tiltak, gjennomføring og evaluering kan dokumenteres over tid, som tegn på en stabilt endret praksis, vil det være mulig å lukke lovbruddet og avslutte tilsynet.

Vi ber derfor om en trinnvis tilbakemelding fra bydelen, hvor første tilbakemelding er knyttet til planlegging av mål og tiltak innen habilitering og opplæring. Vi ber om en første tilbakemelding innen 15.04.22 hvor det fremgår:

informasjon om hvor mange barn som er vurdert til å ha behov for mål og tiltak for habilitering/opplæring
informasjon om hvor mange barn som har fått utformet slike mål og tiltak
informasjon om hvorvidt det er avklart når og hvordan tiltakene skal evalueres
informasjon om hvordan bydelen vil legge til rette for å gjennomføre og følge opp

Det ble i tilsynet også konkludert med lovbrudd knyttet til barnets/foreldrenes rett til informasjon og medvirkning i evaluering og korrigering av tjenestene, plikten til å samarbeide og samordne tjenestene samt dokumentasjonsplikten.

Vi ber derfor om at det i den første tilbakemeldingen fremgår:

En beskrivelse av hvordan foreldrenes rett til informasjon og medvirkning i evaluering og korrigering av tjenester skal sikres, samt en beskrivelse av hvordan dette skal dokumenteres i barnas journal
En beskrivelse av hvordan samarbeid mellom barn/foreldre, boligen og andre tjenesteytere skal føre til koordinerte og behovstilpassede tjenester innen habilitering og opplæring, samt en beskrivelse av hvordan dette skal dokumenteres i barnas journal
En beskrivelse av hvordan bydelen planlegger å følge med på tjenestetilbudet innen habilitering og opplæring

Med hilsen

Anne Hilde Crowo
Fylkeslege/avdelingsdirektør

Helene Belle Laszlo
Revisjonsleder Helseavdelingen

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2022–2023 Barne- og avlastningsboliger habilitering/opplæring i samsvar med barnas behov

Søk etter tilsynsrapporter

Søk