Rapport om Nav-kontorets ansvar for å ivareta barns behov når familien søker økonomisk stønad i Råde kommune 2022

Statsforvalteren gjennomførte tilsyn med Råde kommune og besøkte i den forbindelse Nav Råde fra 20.09.2022 til 23.09.2022. Vi undersøkte om Råde kommune sørger for at Nav ivaretar barns behov når familien søker økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven, slik at tjenestemottakerne får trygge og gode sosiale tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Statsforvalterens konklusjon:

1. Nav-kontoret foretar ikke en tilstrekkelig kartlegging av barns behov ved søknad om økonomisk stønad.
2. Nav-kontoret foretar ikke en forsvarlig vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til familier.
   
   Dette er lovbrudd på: Sosialtjenestelovens §§ 4, 18, 19, 42 og 43, forvaltningslovens § 17,24, 25 og 41 og kommunelovens § 25-1.

Statsforvalteren finner ikke grunnlag for å gi lovbrudd på om familier som mottar økonomisk stønad får oppfølging ved behov. Kvaliteten på oppfølgingen er ikke undersøkt i dette tilsynet.

Kommunens styringstiltak sikrer ikke at familiens behov blir kartlagt, og at utmåling av stønad er konkret og individuelt begrunnet. Kommunen har videre ikke avdekket feil ved egen praksis. Det kan derfor være stor risiko for svikt i tjenesteytingen da kommunen ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten på tjenestene. Svikten kan med dette få store konsekvenser for den enkelte familie.

Vi ba om at kommunens eventuelle kommentarer/ innsigelser til faktagrunnlaget i den foreløpige rapporten, ble sendt til Statsforvalteren innen 01.11.2022. Utover en korrigering av innbyggertall grunnet feilaktig beregning av personer som oppholder seg på Råde ankomstsenter, hadde kommunen ingen innsigelser.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Statsforvalteren har undersøkt og vurdert om kommunen ivaretar barns behov i saker om økonomisk stønad.

Statsforvalteren har undersøkt om:

• Nav-kontoret foretar en tilstrekkelig kartlegging av barns behov ved søknad om økonomisk stønad.
• Nav-kontoret foretar en forsvarlig vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til
• Familier som mottar økonomisk stønad, får oppfølging ved

Statsforvalterens tilsyn er gjennomført som en systemrevisjon. Det innebærer at Statsforvalteren har ført tilsyn med hvordan kommunen gjennom styring og ledelse oppfyller kravene til forsvarlige sosiale tjenester til familiene.

Brukerens meninger om og erfaringer med tjenestetilbudet i kommunen er viktig informasjon for tilsynsmyndighetene. Et utvalg brukere er derfor blitt intervjuet i dette tilsynet.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven), jf. sosialtjenesteloven § 9. Etter bestemmelsen kan det også føres tilsyn med kommunens internkontroll med plikter etter kapittel 4, jf. lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 25-1.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Nedenfor gis det en beskrivelse av lovkrav som ble lagt til grunn i tilsynet.

• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven)
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)
• Lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (Nav- loven)
• Forskrift om rammer for delegering mellom stat og kommune om oppgaveutførelsen i de felles lokale kontorene i arbeids- og velferdsforvaltningen

Formålet med sosialtjenesteloven er å bedre levekårene for vanskeligstilte, bidra til sosial og økonomisk trygghet, herunder at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig, og fremme overgang til arbeid, sosial inkludering og aktiv deltakelse i samfunnet, jf. § 1. Loven skal bidra til at utsatte barn og unge og deres familier får et helhetlig og samordnet tjenestetilbud.

Sosialtjenesteloven slår fast at kommunen er forpliktet til å sørge for forsvarlige tjenester. Det følger av regelverket at kommunen skal sørge for at alle tjenester som ytes etter sosialtjenesteloven er forsvarlige, jf. § 4. Kravet til forsvarlighet er en rettslig standard hvor innholdet i vesentlig grad vil bli

bestemt av normer utenfor selve loven og utvikles over tid med utgangspunkt i anerkjent faglig praksis, fagkunnskap fra utdannings- og forskningsinstitusjonene, faglige retningslinjer og generelle samfunnsetiske normer. Forsvarlighetskravet har et helhetlig utgangspunkt og innholdet må tolkes i sammenheng med de øvrige bestemmelsene i sosialtjenesteloven.

Krav til kartlegging

Nav-kontoret skal foreta en helhetlig kartlegging av familiens situasjon, hvor behovene til hvert enkelt familiemedlem må undersøkes. Målsettingen er å fange opp, avverge og avhjelpe vanskelige livssituasjoner for barn og unge som lever i utsatte familier. Nav-kontoret skal kartlegge familiens behov med tanke på at barna skal ha mulighet til å delta på de samme sosiale arenaene som jevnaldrende barn der de bor.

Kommunen har en plikt til å innhente tilstrekkelige opplysninger før vedtaket fattes, jf. forvaltningsloven § 17. Sosialtjenesteloven §§ 18 og 19 sammenholdt med § 1 danner utgangspunkt for hvilke opplysninger som er nødvendige for å avgjøre en søknad om økonomisk stønad.

Det kommer ikke alltid tydelig frem hva familien har behov for. En del av kartleggingen blir å avdekke behov for stønad og hvordan familien bør følges opp for å oppnå lovens formål. Særlig nye brukere av sosiale tjenester er ikke alltid klar over at det kan søkes om stønad til andre utgifter utover livsopphold, husleie og strøm.

Hva som skal kartlegges vil avhenge av familiens situasjon og omfanget av hjelpebehovet. Opplysningene som innhentes kan være både muntlige og skriftlige. Muntlige opplysninger skal nedtegnes, jf. forvaltningsloven 11 d.

For førstegangssøkere vil det som hovedregel være behov for en grundig kartleggingssamtale. Ved løpende søknader er det viktig med jevnlige samtaler for at opplysningene blir oppdatert og eventuelle nye behov blir avdekket.

Brukermedvirkning skal være sentralt i kartleggingen, og tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med familiene. Det er viktig at Nav-kontoret innhenter barnas synspunkter, direkte eller gjennom foreldrene. Det er opp til avtale mellom Nav-kontoret og familien om kartleggingssamtalene skjer på Nav-kontoret, ved hjemmebesøk eller på andre arenaer.

I samtale eller ved hjemmebesøk hvor det er språkutfordringer, er det viktig at Nav-kontoret bruker tolk slik at bruker får mulighet til å beskrive situasjonen. Manglende tolk kan medføre at Nav-kontoret får uriktige eller mangelfulle opplysninger slik at kartleggingen ikke blir tilstrekkelig.

Krav til vurdering og beslutning

Etter at Nav-kontoret har foretatt en tilstrekkelig kartlegging, skal Nav-kontoret gjøre en vurdering og fatte en beslutning om hvorvidt økonomisk stønad skal innvilges og eventuelt hva som innvilges. Har ikke Nav-kontoret foretatt en tilstrekkelig kartlegging, er det fare for at det kan oppstå følgefeil når søknaden skal vurderes og det skal fattes en beslutning.

Nav-kontoret skal foreta en individuell vurdering, basert på opplysningene som har kommet frem i kartleggingen. Nav-kontoret må også synliggjøre hvordan barnets beste er vurdert ut fra situasjon og behov, og hvordan hensynet til barnet er vektet opp mot andre hensyn.

I vurderingen etter § 18 skal familiens faktiske inntekter og utgifter legges til grunn. Fra 1. september 2022 fikk sosialtjenesteloven § 18 et nytt tredje ledd, hvor det kommer frem at barnetrygd skal holdes utenfor beregningen av økonomisk stønad.

I vurderingen av hjelpebehovet skal Nav-kontoret legge til grunn familiens utgifter til et forsvarlig livsopphold. Det er ikke spesifisert i bestemmelsen hvilke utgifter som inngår i livsoppholdet, men formålsbestemmelsen og kravet om forsvarlig livsopphold gir anvisning om stønadsnivået.

Statlige og kommunale satser gir kun et utgangspunkt for vurdering av stønadsnivået. Nav-kontoret må alltid foreta en individuell vurdering, hvor det blant annet tas hensyn til hvert enkelt barn.

Dersom Nav-kontoret avslår etter § 18, skal det vurderes om stønad i særlige tilfeller kan innvilges etter § 19. I likhet med § 18 må det foretas en konkret vurdering.

Stønad i særlige tilfeller er ikke en pliktmessig ytelse, men kan innvilges etter en konkret og individuell vurdering for å fange opp ulike behov for økonomisk hjelp som ikke dekkes gjennom § 18.

Krav til oppfølging

Familier som mottar økonomisk stønad, vil i mange tilfeller ha behov for tett oppfølging for at lovens formål skal nås. Hensikten med oppfølgingen er å løse eksisterende sosiale problemer, og å forebygge at slike problemer oppstår. Oppfølgingen skal støtte opp under familienes mulighet til å bli selvhjulpen.

Kommunene har stor grad av frihet til å velge hvordan oppfølging av familier skal gjennomføres og organiseres. Det kommer frem av veilederen til § 17 at oppfølgingen kan omfatte alt fra enklere veiledning for å kunne håndtere hverdagen, til faglig kvalifiserte råd og familieoppfølging.

Ifølge rundskrivet skal Nav-kontoret gjennom motivasjons- og endringsarbeid styrke familiens mulighet til å mestre sin livssituasjon på ulike områder. Dette innebærer at Nav-kontoret skal tilby familien samtaler, og at samtaler er det viktigste elementet i oppfølgingen. Som utgangspunkt skal Nav-kontoret tilby oppfølgingssamtaler i alle saker hvor familier mottar økonomisk stønad. Imidlertid kan det være faglige årsaker til at det ikke er gjennomført samtaler i enkelte saker. Hos familier som er nye på Nav-kontoret vil det naturlig nok være mindre aktuelt med oppfølgingssamtaler.

Nav-kontorets oppfølgingsansvar inneholder ikke mer enn det Nav-kontoret har ansvaret for etter sosialtjenesteloven, og gjelder ikke utføring av tjenester og oppgaver som ligger til andre instanser. Samtidig er forsvarlig oppfølging ofte betinget av at Nav-kontoret samarbeider med andre tjenester.

Nav-kontorene skal ivareta sin oppfølgingsplikt ved at de fatter vedtak om opplysning, råd og veiledning etter § 17. At en avgjørelse er et enkeltvedtak har betydning for hele søknadsprosessen; fra informasjon, søknad og utredning, til avgjørelsens innhold og form og muligheten til å klage. Det kan enten fattes eget vedtak etter § 17, eller det kan fattes sammen med vedtak om økonomisk stønad.

Krav til styring og ledelse

Krav til ledelse, organisering og styring er viktige elementer i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. God styring og ledelse bidrar til at brukerne får oppfylt sine rettigheter. Det kan derfor være stor risiko for svikt i tjenesteytingen hvis kommunen ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten på tjenestene. Svikten kan få store konsekvenser for den enkelte bruker.

I sosialtjenesteloven § 5 vises det til at kommunen skal ha internkontroll etter reglene i kommuneloven § 25-1. Styringssystemet skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Bakgrunnsinformasjon om Råde kommune

Råde kommune ligger i Viken og har ca. 7 600 innbyggere. I juni 2016, ble det fastslått at Råde kommune skulle fortsette som en selvstendig kommune. Råde ligger mellom Moss, Sarpsborg og Fredrikstad.

KOSTRA tall fra SSB oppgir at 146 av innbyggerne er sosialhjelpsmottakere i 2021, hvorav 25 er mellom 18 og 24 år, mens 59 av stønadsmottakerne har barn. 62 av innbyggere har mottatt stønad i mer enn 6 måneder, og 60 har sosialhjelp som hovedinntekt. Andelen som bor i husholdninger med vedvarende lav inntekt, er lavere enn i landet som helhet. Andelen barn av enslige forsørgere og andelen barn som bor trangt i alderen 0-17 år, er tilsvarende noe lavere i kommunen enn i landet som helhet. Vedvarende lav husholdningsinntekt vil si at den gjennomsnittlige inntekten i en treårsperiode er under 60 prosent av median husholdningsinntekt i Norge.

Andelen som gjennomfører videregående opplæring, er lavere enn landsnivået. Andelen ungdomsskoleelever som har mange psykiske plager, er ikke signifikant forskjellig fra landsnivået. Tallene er hentet fra Ungdataundersøkelsen.

Gjennom media er Statsforvalteren gjort kjent med at Råde kommune har gjort et politisk vedtak som innebærer at det som utgangspunkt skal gis sosialhjelp til maksimalt to barn per familie. Bakgrunnen for vedtaket er at kommunens ledelse har sett at utbetalinger etter lov om sosiale tjenester i noen sammenhenger blir så høye, at det ikke vil være lønnsomt å ta vanlig arbeid.

Generelt om organiseringen

Det er kommunedirektøren som er den øverst administrative lederen i kommunen. Kommunen har videre to kommunalsjefer med plassering på henholdsvis området helse, omsorg og rehabilitering og på oppvekst og levekår. Nav er organisert under avdeling for helse, omsorg og rehabilitering. Nav Råde har 15 ansatte hvor Nav-leder er ansatt på statlig side. Grunnbemanningen er oppgitt til å være 12,4 årsverk, og Nav Råde har i tillegg ansatte i ulike prosjektstillinger. Nav-leder har fungert som konstituert leder siden april 2022, og innehar for tiden også en funksjon som avdelingsleder og fagansvarlig på sosiale tjenester. Av gjennomgått dokumentasjon og informasjon fra lederintervjuer, framgår det at Nav-leder og kommunalsjef har møter hver 14. dag.

I kommunens oversendte dokumenter, foreligger det samtidig en forklaring til organisasjonskartet. Her kommer det fram at veilederne ved Nav Råde jobber etter en helhetlig oppfølgingsmodell som innebærer oppfølging uavhengig av ytelse. Nav Råde har to veiledere med godkjenningsmyndighet på vedtak etter sosiale tjenester i tillegg til Nav-leder. Det foreligger ikke formaliserte møter mellom godkjenningsansvarlige og Nav-leder, og det kommer videre fram av intervjuer at det ikke rapporteres på antall vedtak som returneres fra beslutter tilbake til veileder. Av ansattintervjuer og oversendt dokumentasjon, kommer det likevel fram at det gis tilbakemeldinger til veiledere ved behov når det gjelder endringer av vurderinger gjort i vedtak.

Kontoret har ellers ukentlige fagmøter hvor innholdet i vedtakene er oppgitt til å være et tema. I Nav Rådes fagplan kommer det fram at fagmøtene også skal benyttes til kunnskapsdeling, oppdatering av rutiner, evaluering av praksis og drøfting av konkrete saker. Av dokumentgjennomgangen og ansattintervjuer, er vi også gjort kjent med at det er avdekket et behov for å revidere flere av kontorets rutiner. Av oversendte dokumenter foreligger det en rutine som omhandler barneperspektivet med undertittelen økonomisk støtte til barnefamilier. Videre har Nav Råde vedlagt saksbehandlingsrutiner, samt et kartleggingsskjema for barnefamilier med tilhørende veileder. Rutinebeskrivelsene er ikke datert, ansvarliggjort eller evaluert.

Av øvrig møtevirksomhet gjennomfører Nav Råde blant annet kontormøter hver 14. dag, og månedlige møter med barneverntjenesten på ledernivå hvor både enkeltsaker og overordnede saker er et tema.

Nav-kontorets planer og systemer

Nav Råde deltok i 2019 på egenvurdering i regi av Statsforvalteren. Temaet var kartlegging, vurdering og beslutning – barns behov ved søknad om økonomisk stønad. Nav Råde konkluderte selv med tre lovbrudd, og iverksatte deretter følgende tiltak i oktober/ november 2019:

• Utarbeide kartleggingsskjema
• Opplæring av alle ansatte ved kontoret i bruk av kartleggingsskjema
• Kartlegging og samtalereferat må journalføres
• Eksisterende internkontroll må oppdateres i samarbeid med ansatte
• Internkontrollen må deretter evalueres og oppdateres årlig
• Drøftinger og opplæring i fagmøter ved blant annet gjennomgang av gode saker med formål om læring
• Kunnskapsdeling i forbindelse med klagesaker behandlet av Statsforvalteren
• Grundigere kontroll av ledere på saker som skal godkjennes, med søkelys på kartlegging og individuelle vurderinger
• Utarbeide sjekklister for hva veiledere og ledere skal ha vurdert i søknaden

Nav Råde gjennomførte videre en risiko- og sårbarhetsanalyse i 2019. Denne avdekket risiko for svikt innenfor kunnskap om sosiale tjenester, og det ble utarbeidet en handlingsplan på bakgrunn av dette. I Nav Rådes virksomhetsplan for 2022-23, kommer det fram at tiltak ikke ble gjennomført i henhold til planen. I virksomhetsplanen oppgir kommunen videre at det må utarbeides en kompetanseplan med målsetting om ferdigstillelse innen 31.12.22. Samtlige veiledere skal gjennomgå et digitalt opplæringsprogram inneværende år, samt at det i tillegg skal utarbeides et felles opplæringsprogram for alle ansatte i Nav i løpet av høsten 2022. I Strategidokumentet for Nav Råde 2022, kommer det ellers fram at kommunen ønsker å videreutvikle samarbeidet med de kommunale virksomhetene, her særlig rettet mot psykisk helse/ rus, helsestasjon og barnevern.

Nav Råde har ikke registrerte avvik i 2021 og 2022. Det oppgis i lederintervjuer at avvikssystemet er i behov av utbedringer for tilstrekkelig å kunne innlemme avvik på både statlig og kommunal side. Det er ikke gjennomført brukerundersøkelser ved Nav-kontoret.

Kartlegging

Statsforvalteren har i tilsynet gjennomgått 20 saksmapper i Socio, som er kommunes fagsystem for sosiale tjenester. Vår gjennomgang tilsvarer ca. 100 vedtak fattet til barnefamilier inkludert søknader, og i hovedsak samtlige journalnotat fra perioden 01.01.21 til d.d. I de gjennomgåtte vedtakene og journalnotatene, er det ikke spor av kartlegging utover det som kommer frem av søknaden. Det kommer ikke fram informasjon om antall barn og barnas alder eller øvrige opplysninger knyttet til barnas behov om eksempelvis psykisk og fysisk helse, fritidsaktiviteter og utstyr, deres situasjon rundt eventuell deltagelse i SFO, skole eller barnehage, eller videre en kartlegging av nettverk, sosiale og kulturelle forhold, bosituasjon, omsorgssituasjon m.m. Gjennom brukerintervjuer opplyser brukerne at Nav ikke etterspør hva barna deres trenger. Der de selv har gitt informasjon om barnas behov, opplyser brukerne at Nav ikke vektlegger informasjonen de har gitt eller etterspør nærmere opplysninger.

Nav-kontoret har utarbeidet et kartleggingsskjema for barnefamilier. Gjennom ansattintervjuene kommer det fram at kartleggingsskjemaet benyttes i ulik grad i det daglige arbeidet. I henhold til Nav-kontorets rutiner skal kartleggingsskjemaet benyttes og deretter scannes eller journalføres i fagsystemet hver tredje måned. Det foreligger ikke bruk av kartleggingsverktøy hverken i vedtak eller journalnotater i vår gjennomgang.

I tre av de gjennomgåtte sakene som omhandler samvær med barn, er det sprik mellom den samværsprosenten bruker selv oppgir i sin søknad, og den prosenten Nav legger til grunn i vedtaket. Gjennom vedtak, rutinebeskrivelser og ansattintervjuer kommer det fram informasjon om at samværsprosenten skal dokumenteres gjennom en oppdatert samværsavtale. I de vedtakene det ikke foreligger dokumentasjon på endringer knyttet til økt samvær, legger Nav-kontoret tidligere dokumentert samværsprosent til grunn.

Vurdering og beslutning

Råde kommune har et politisk vedtak som henviser til at det som utgangspunkt kun skal beregnes barnetillegg for de to eldste barna i familien. Denne praksisen samsvarer med kontorets rutine for økonomisk støtte til barnefamilier. Gjennom ansattintervjuer opplyses det om at øvrige barn utover de to eldste, skal henvises til forsørgelse av barnetrygden. I tillegg opplyser ansatte at det skal gjøres individuelle vurderinger ved utmåling av sosialhjelp i samtlige vedtak.

I de gjennomgåtte vedtakene foreligger det ikke en vurdering av verken barna eller familiens behov i sin helhet. I to av sakene er videre ikke alle momenter i søknaden behandlet i vedtaket. Det benyttes spesifikke beløp i utmålingene knyttet til livsopphold, klær, aktiviteter og nødhjelp, samt at kostpenger ved opphold i SFO og barnehage systematisk ikke legges til grunn på utgiftssiden. Det foreligger her ikke en økonomisk vurdering som viser hvordan Nav-kontoret har kommet fram til de innvilgede stønadsbeløpene. I familier der det er tre eller flere barn, vises det samtidig i vedtakene til at barnetrygden kan dekke andre utgifter knyttet til barn utover løpende livsoppholdsutgifter som eksempelvis klær, utstyr og fritidsaktiviteter. Gjennom brukerintervjuer informerer brukerne om at det er vanskelig for dem å se av vedtaket hvordan hjelpen er fordelt, vurdert og utmålt.

Når det gjelder bruk av § 19, finner vi ikke vurderinger etter denne bestemmelsen. Der det er gitt et avslag etter § 18, foreligger det derimot en henvisning til § 19 som bestemmelse, hvor selve lovteksten er referert i vedtakene.

Oppfølging

Gjennom ansattintervjuer opplyses det om at det gjennomføres samtaler med brukerne ved behov. Det foreligger imidlertid lite informasjon fra gjennomførte samtaler i journal og vedtak. I et av vedtakene ser vi at det oppført at familien har jevnlig oppfølging gjennom samtaler fra prosjektet helhetlig oppfølging. Det foreligger også to journalnotat hvor barn kort er omtalt etter hjemmebesøk. Det foreligger ellers noe dokumentert kontakt med gjeldsrådgiver.

Vi ser spor av at barneverntjenesten er inne i tre konkrete saker. I et tilfelle kommer det frem informasjon av vedtak og journal om at det er barneverntjenesten som har framlagt opplysninger for Nav om hva bruker er i behov av. I et annet tilfelle er det oppgitt i vedtaket at det er barneverntjenesten som står for den økonomiske utgiftsdekningen for et av barna i familien. Gjennom brukerintervjuene opplyses det om at det er barneverntjenesten som har tatt initiativ til et samarbeid med Nav, og ikke omvendt.

Enkelte brukere opplyser videre at det er barneverntjenesten som har gitt barna deres det de er i behov av. Det kommer videre fram av brukerintervjuene at noen av dem har kontakt med skole, PPT og SFO når det gjelder samarbeid om barna. Vi ser ikke at kontakt med disse konkrete instansene er gjengitt i journal eller vedtak.

Av dokumentgjennomgangen har vi ikke sett tilfeller der det er fattet vedtak på § 17 i form av tjenesten opplysning, råd og veiledning. Det foreligger derimot en henvisning til § 17 som bestemmelse i vedtakene hvor selve lovteksten gjengis. Henvisningen til bestemmelsen er her ikke knyttet til tjenesten i seg selv eller annen råd og veiledning gitt til familien.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2. Kartlegging

Innledningsvis vurderer Statsforvalteren at innhenting av relevante opplysninger er avgjørende for å

kunne fatte riktige avgjørelser i vedtakene om økonomisk stønad og oppfølging. Det er ikke et krav i seg selv at det skal foreligge journalnotat, men Nav må sikre at opplysninger som er nødvendige og relevante for en forsvarlig saksbehandling, er tilgjengelig og kan finnes igjen. Det skal imidlertid ikke innhentes flere opplysninger enn det som er nødvendig for å yte tjenester.

Statsforvalteren vurderer her at Nav-kontoret ikke sikrer at saken er så godt opplyst som mulig før det treffes en avgjørelse om tjenester etter loven. Samtidig kan det også være opplysninger som det er urimelige vanskelig eller umulig å framskaffe dokumentasjon på. I Nav-kontorets rutinebeskrivelse står det følgende om dokumentasjon ved samvær: «Før søknad om samværsutgifter behandles, må samværet dokumenteres med samværsavtale signert av begge foreldrene.» Vi viser her til at samværsavtaler i noen tilfeller kan være svært vanskelig å fremskaffe da det forutsetter involvering fra en tredjeperson. Nav- kontoret kan likevel ikke systematisk legge tidligere dokumentert samvær til grunn i saker hvor bruker opplyser at det foreligger en endring av samværsprosent. Nav må i tilfeller hvor samvær eventuelt ikke lar seg dokumentere, foreta en sannsynlighetsvurdering av hvorvidt oppgitt samvær er reelt eller ikke.

Statsforvalteren viser til at det i denne sammenheng også kan være annen informasjon knyttet til barns behov som ikke nødvendigvis lar seg dokumentere. Muntlige opplysninger må da nedtegnes skriftlig av Nav-kontoret i saken. Dette kan eksempelvis være opplysninger om behov for klær og utstyr til barna, opplysninger om boligstandard, nettverk eller sosiale forhold. Det er derfor avgjørende at Nav-kontoret aktivt etterspør og innhenter opplysninger om barnas behov gjennom samtaler med foreldrene for å ha tilstrekkelig innsikt i hjelpebehovet.

Vurdering og beslutning

Statsforvalteren vurderer at Nav Råde ikke gjør konkrete vurderinger av familienes nåværende situasjon ved vurderingen av behovet for økonomisk stønad. Det er her rimelig å legge til grunn at dette blir en naturlig følgefeil av at det ikke foreligger en kartlegging av familiens behov. Dette gjenspeiles videre i Nav-kontorets rutine for stønad til barnefamilier hvor det står følgende: «Familier med mer enn to barn: Det legges inn veiledende livsoppholdsnorm for foreldre og de to eldste barna». I ansattintervjuer får Statsforvalteren opplyst at det gjennomføres individuelle vurderinger i vedtakene. Statsforvalteren finner imidlertid at vedtakene ikke samsvarer med det som blir opplyst gjennom intervjuene. Når brukers behov ikke er vurdert opp mot beløpet som er innvilget i vedtaket, virker resultatet av behovsvurderingen tilfeldig og ikke tilpasset den enkelte familie. Fordi Nav Råde i tillegg henviser til at barnetrygden kan dekke andre livsoppholdsutgifter som fritidsaktiviteter, utstyr, og kostpenger i barnehage og SFO, er det stor sannsynlighet for at stønadsnivået blir uforsvarlig lavt i barnerike familier.

Statsforvalteren vektlegger videre at det er et sentralt prinsipp i sosialt arbeid at tjenestilbudet så langt som mulig skal utformes med utgangspunkt i tjenestemottakers behov og ønsker. Hvis barn er berørt av tjenestetilbudet, skal deres behov og eventuelle synspunkter som hovedregel fremmes gjennom foreldre og foresatte. Vi kan ikke se at barns behov er konkret og individuelt vurdert, og videre ikke at barnets beste er vurdert opp mot andre hensyn i saken. Når Nav-kontoret videre ikke gjennomfører vurderinger etter § 19, sikrer de ikke at familier som trenger det mottar hjelp til å kunne overvinne eller tilpasse seg en vanskelig livssituasjon.

Oppfølging

Statsforvalteren vurderer at journalnotat indikerer at det er en viss kontakt med brukerne. Selv om det ikke kommer fram opplysninger om barna i oppfølgingsarbeidet ved Nav Råde, skal dette tilsynet ikke måle selve kvaliteten på oppfølgingen.

Vi vil derfor ikke gi lovbrudd på oppfølging ved dette tilsynet. Statsforvalteren vurderer likevel at mangelfull kartlegging og vurdering vil påvirke innholdet i oppfølgingen, og her hvorvidt oppfølgingen er systematisk og i samsvar med de behov den enkelte familie har. Samtaler vil alltid være et viktig element i oppfølgingsarbeidet. Vi vurderer det derfor som avgjørende at Nav-kontoret innlemmer oppfølging som en naturlig del av både kartleggingsarbeidet og individuelle vurderinger av behovet til barnefamilier.

Styring og ledelse

Ledelsen avdekket at kartlegging og vurdering av barnefamilier samt internkontrollrutiner, ikke var tilfredsstillende etter gjennomført egenvurdering ved Nav Råde i 2019. Det ble iverksatt tiltak for å rette egne lovbrudd. Statsforvalteren vurderer her at en kontinuitet i iverksatte tiltak kunne ha avdekket mangler i kartleggingen av behov, og videre at Nav Råde ikke gjør individuelle vurderinger ved utmåling av stønad til barnefamilier. Det ble videre gjennomført en ROS analyse ved kontoret i 2019 som avdekket kompetansesvikt på sosiale tjenester. Ledelsen har ikke fulgt opp analysen i tilstrekkelig grad, og tiltakene ble ikke evaluert. Statsforvalteren vurderer at det fortsatt kan være en risiko for kompetansesvikt på sosiale tjenester.

Det er ellers ikke gjennomført brukerundersøkelser ved Nav Råde, noe som kunne bidratt til en bedre kvalitet på tjenestene gjennom en synliggjøring av sentrale elementer i brukermedvirkning. Det er videre ikke registrert faglige avvik i 2021 og 2022, men leder opplyser at dette blir mottatt i form av løpende muntlige henvendelser som håndteres underveis. Statsforvalteren vurderer at dette kan medføre en økt risiko for at de ansattes tilbakemeldinger ikke blir tatt med i ledelsens planlegging og forbedring av driften av tjenesten.

Avslutningsvis har Råde kommune på tilsynstidspunktet den 20. og 21. september, et politisk vedtak som fortsatt er gjeldende. Vedtaket legger til grunn at det skal beregnes barnetillegg for inntil to barn, hvor øvrige barn som utgangspunkt skal forsørges av barnetrygden. Regjeringen har lovfestet at barnetrygd skal holdes utenfor når sosialhjelp skal beregnes jfr. sosialtjenestelovens §18 3.ledd. Lovendringen er gjeldende fra og med den 1. september 2022, og har ikke tilbakevirkende kraft i vår saksgjennomgang i tilsynet.

Formålet med lovendringen er at barnetrygden er en universell ordning som alle mottar uavhengig av inntekt, og kan være et viktig virkemiddel for å bedre familienes økonomi. En lovendring som innebærer at barnetrygden ikke skal tas hensyn til ved vurderingen av søknader om økonomisk sosialhjelp, er derfor et virkemiddel for å bedre økonomien til denne gruppen.

Det politiske vedtaket om utmåling av stønad til barnefamilier er på tilsynstidspunktet i strid med sosialtjenesteloven. Vi mener derfor at det må endres så raskt som mulig. Vi forutsetter ellers at kommunens ledelse gjør mottakere av sosiale tjenester kjent med lovendringen fra 1. september 2022. Det er vår samlede vurdering at manglene i internkontrollen sammenholdt med funn i saksgjennomgangen, fører til at barnefamilier ikke blir kartlagt og vurdert og at tjenesten med dette blir uforsvarlig.

5. Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Statsforvalterens konklusjon:

1. Nav-kontoret foretar ikke en tilstrekkelig kartlegging av barns behov ved søknad om økonomisk stønad.
2. Nav-kontoret foretar ikke en forsvarlig vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til familier.

Dette er lovbrudd på: Sosialtjenestelovens §§ 4, 18, 19, 42 og 43, forvaltningslovens § 17, 24 og 25 og kommunelovens § 25-1.

Statsforvalteren finner ikke grunnlag for å gi lovbrudd på om familier som mottar økonomisk stønad får oppfølging ved behov. Kvaliteten på oppfølgingen er ikke undersøkt i dette tilsynet.

Kommunens styringstiltak sikrer ikke at familiens behov blir kartlagt, og at utmåling av stønad er konkret og individuelt begrunnet. Kommunen har videre ikke avdekket feil ved egen praksis. Det kan derfor være stor risiko for svikt i tjenesteytingen da kommunen ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten på tjenestene. Svikten kan med dette få store konsekvenser for den enkelte familie.

6. Oppfølging av påpekte lovbrudd

Ved påpekte lovbrudd vil endelig rapport inneholde videre forventninger til virksomhetens oppfølging. Endelig rapport oversendes Statens helsetilsyn for publisering på www.helsetilsynet.no.

7. Kommunenes retting av lovbrudd

I dette kapittelet redegjør vi for hva Statsforvalteren forventer at kommunen skal gjøre for å rette påpekte lovbrudd.

Vi ba kommunen utarbeide en plan med nødvendige tiltak for å rette lovbruddet, og sende den til Statsforvalteren innen den 04.11.22. Vi ba samtidig om at en kopi av planen ble oversendt per e-post til . Fristen ble satt i samarbeid med kommunens ledelse og deres vurdering av nødvendig tid for å utarbeide tiltaksplanen. Kommunen oversendte her tiltaksplanen i henhold til avtalt frist. Planen skulle inneholde følgende:

• Hvilke tiltak som skal gjennomføres gjennom eksempelvis:
  • vurdering av kompetansebehov ved kontoret, herunder lovforståelse og systematisert kunnskapsdeling
  • ivaretakelse av brukermedvirkning sammenstilt med hensynet til hvert enkelt barns behov og vurderinger av barnets beste
  • kvalitetssikring av vedtak
  • implementering og revidering av rutiner
  • systemer for å avdekke feil inkludert evaluering og lederforankring
• Frister for iverksetting av tiltak og evaluering av om tiltakene har virket som planlagt
• Hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene blir iverksatt
• Hvordan ledelsen vil gjennomgå om tiltakene har virket som planlagt

Antall dialogmøter vil avhenge av omfanget og alvorligheten av lovbrudd. Første dialogmøte med kommunen er avtalt den 11.11.22 på Nav-kontoret. Det er kommunens plan som vil være tema på møtet, i tillegg til at det planlegges for videre dialog.

For å undersøke om tiltakene har resultert i forsvarlig praksis, vil kommunen bli bedt om å utføre en egenkontroll. I egenkontrollen skal kommunen gjennomgå saker ved å fylle ut et skjema med spørsmål. Tidspunkt for gjennomføring av egenkontrollen avtales i dialogmøte.

Statsforvalteren kan i tillegg utføre en stikkprøvekontroll dersom det er nødvendig.

 

Mari Hagve
avdelingsdirektør
Sosial- og barnevernsavdelingen

Grete Nanna Finstad
seksjonssjef

 

 

Dokumentet er elektronisk godkjent

Kopi til:

NAV Råde Postuttak, Skråtorpveien 2  1640  RÅDE

 

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok. Varsel om tilsynet ble sendt den 24.06.2022.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved Nav Råde, og innledet med et informasjonsmøte den 20.09.2022. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt den 23.09.2022.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Skjema for egenrapportering og dokumentinnhenting
• Barneperspektivet – rutine for økonomisk støtte til barnefamilier
• Organisasjonskart for Råde kommune inkludert forklaringer til organisasjonskartet
• Oversikt over aktuelle fagsystemer som benyttes ved Nav Råde
• Oversikt over møtestruktur ved sosiale tjenester
• Interne saksbehandlingsrutiner ved Nav Råde
• Kartleggingsskjema inkludert veileder til skjemaet
• Avdekket behov for rutineoppdatering 2022
• Strategidokument for Nav Råde 2022
• Utdrag fra internkontroll og fagplan for Nav Råde
• Virksomhetsplan Råde kommune 2022-23
• Møteprotokoll fra partnerskapsmøte 2020 inkludert partnerskapsavtale
• Utdrag fra årsmelding for Nav Råde 2021
• Årshjul for internkontroll
• Risiko- og sårbarhetsanalyse ved Nav Råde 2019

Det ble valgt 20 mapper etter følgende kriterier:

• Nye familier
• Langtidsmottakere (mer enn seks måneder)
• Familier med flere enn tre barn
• Samvær
• Hastesaker

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her.

5 tjenestemottakere ble intervjuet i forbindelse med tilsynet.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

• seniorrådgiver, Cecilie Gjerløv Engan, Statsforvalteren i Oslo og Viken, revisjonsleder
• seniorrådgiver, Tina Jeanette Solberg, Statsforvalteren i Oslo og Viken, revisor
• rådgiver, Atif Bashir, Statsforvalteren i Oslo og Viken, revisor
• seniorrådgiver, Tove Kristin Dalheim, Statens Helsetilsyn, observatør

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2022–23 Nav-kontorenes ansvar for å ivareta barns behov ved tildeling av sosiale tjenester

Søk etter tilsynsrapporter

Søk