Tilsynsrapport

Rapport etter tilsyn med Nav Fredrikstads behandling av klager på vedtak om økonomisk stønad 2023

Tidsrom for tilsynsbesøket:

Juni til september 2023

Statsforvalteren i Oslo og Viken 20.10.2023

Oppfølging av tilsynet

I dette tilsynet ble det ikke avdekket lovbrudd. Tilsynet er derfor avsluttet.

Her følger rapport fra skriftlig tilsyn med Nav Fredrikstad. Statsforvalterens tilsyn er rettet mot Nav og ivaretakelse av klagerett på økonomisk stønad. Gjennom tilsynet har vi undersøkt om klagesaker etter sosialtjenesteloven §§ 18 og 19 er behandlet forsvarlig, jf. § 4.

Tilsynet ble gjennomført i perioden juni til september 2023. Statsforvalteren gjennomgikk innsendt dokumentasjon og Nav sin vurdering av egen praksis. Vi har også intervjuet Nav-leder og teamleder den 15.09.2023.

Statsforvalterens konklusjon:

Statsforvalteren har ikke avdekket brudd på lov eller forskrift under tilsynet. Basert på mottatt redegjørelse og dokumentasjon fra Nav, er det Statsforvalterens vurdering at Nav Fredrikstad har en forsvarlig klagesaksbehandling, jf. sosialtjenesteloven § 4 og kommuneloven § 25-1.

Nav Fredrikstad informerer brukerne om klageretten og legger til rette for at brukerne kan fremme klage. Klager behandles i tråd med lovkrav og ledelsen kontrollerer og evaluerer klagesaksbehandlingen.

Utkast til rapport er sendt til kommunen og Nav, og Nav har den 9. oktober opplyst at de har ingen kommenterer. Endelig rapport oversendes derfor uten endringer.

1. Formålet med tilsynet og bakgrunn for valg av tema

Denne rapporten er utarbeidet av Statsforvalteren i Oslo og Viken etter skriftlig tilsyn med Nav Fredrikstad perioden juni - september 2023. Statsforvalteren som tilsynsmyndighet, har som mål å avdekke svikt og bidra til rettsikkerhet, utvikling og forbedring i tjenestene. Ved å undersøke hvordan klager på vedtak om økonomisk stønad behandles, vil vi kunne se om og hvor det foreligger svikt. Avdekkes lovbrudd skal tilsynsmyndigheten følge opp til praksis samsvarer med de kravene loven stiller.

Hensikten med tilsynet er å avdekke eventuelle lovbrudd og bidra til at Nav Fredrikstad har en internkontroll som sikrer riktig informasjon til brukerne om retten til å klage og at klagesaker behandles forsvarlig. Brukere skal kjenne til klageadgangen og dersom de er uenig i vedtak om økonomisk stønad, skal de gis anledning til å klage på vedtaket.

Statsforvalteren har over tid, både på landsbasis og i våre egne fylker, sett en tydelig nedgang i oversendelse av antall klagesaker etter lov om sosiale tjenester i Nav. I 2020 mottok Statsforvalteren 1286 saker mot 864 i 2022. Til tross for nedgang i antall klagesaker har enkelte Nav-kontor lang saksbehandlingstid fra klagen ble mottatt til den sendes til Statsforvalteren for endelig beslutning. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid for Nav, varierte i 2022 fra 0,5 til 14,2 måneder.

Oppsummeringsrapporten fra den landsomfattende undersøkelsen av tilgjengelighet til sosiale tjenester i Nav 2020-2021 fra Helsetilsynet, viste at korte åpningstider hos Nav bidro til at brukere med akutte behov sjelden fikk snakke med veileder samme dag, og at noen brukere hadde gitt opp å ta kontakt. Dette kan være en av flere årsaker til at Statsforvalteren har fått inn færre klagesaker, da de som har behov ikke får klage grunnet begrensede åpningstider eller gir opp å søke og klage. Undersøkelsen avdekket også lang ventetid på telefon hos Nav kontaktsenter (NKS), og at Nav sjeldent svarte på telefon fra NKS når de forsøkte å sette over eller innhente informasjon for bruker. Dersom bruker la igjen en beskjed og ønsket å bli oppringt og bruker ikke var tilgjengelig på telefon, måtte bruker ringe NKS på nytt. I rapporten står det at Navs kanalstrategi påvirker tilgjengeligheten til de kommunale sosiale tjenestene.

Statsforvalteren er klar over at det ikke finnes et eget digitalt skjema for å klage på sosiale tjenester, herunder økonomisk stønad. Vi er kjent med at det jobbes med å få dette på plass. Selv om mange brukere løser det ved å klage via søknadsskjema om sosiale tjenester, så er det ikke alle brukere som vet om eller benytter en slik løsning. I kommuner hvor avstanden til Nav er stor, eller åpningstidene er korte, vil muligheten til å levere klagen digitalt kunne ha stor betydning for brukere som mener at vedtaket er feil og ønsker å klage. Statsforvalteren er bekymret for nedgangen i klagesaker, da retten til å klage på et enkeltvedtak er en viktig rettssikkerhetsgaranti. Statsforvalteren har derfor ønsket å undersøke dette nærmere.

2. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Statsforvalteren har gjennom tilsynet undersøkt om Nav sikrer at brukere som mottar økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven §§ 18 og 19, får behandlet sin klage i samsvar med sosialtjenesteloven og forvaltningsloven. I dette inngår blant annet at brukeren får behandlet sin klage innen forsvarlig tid.

For at brukere skal få forsvarlige tjenester må hele prosessen være forsvarlig. Dette betyr at også klagesaker er forsvarlig behandlet, da det kan være utslagsgivende for om tjenestemottaker får en forsvarlig tjeneste, jf. § 4.

Vi undersøkte om:

Nav informerer brukerne om klageretten
Nav legger til rette for at brukerne kan fremme klage
klager på avgjørelser om sosiale tjenester behandles i tråd med lovkrav
ledelsen kontrollerer og evaluerer klagesaksbehandlingen

Tilsynet har ikke overprøvd om klager hadde rett på stønad etter §§ 18 og 19. Dette anses som ivaretatt gjennom klageadgangen etter forvaltningsloven § 28. Derimot undersøkte vi om Nav tar stilling til om vilkårene for å realitetsbehandle en klage foreligger, da dette har en nær sammenheng med om klager behandles i tråd med de kravene loven stiller.

3. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren har både rett og plikt til å føre tilsyn. Statsforvalterne har hjemmel til å blant annet føre tilsyn med at kommunen oppfyller av de individuelle tjenestene etter sosialtjenesteloven kapittel 4, herunder økonomisk stønad jf. 9 (1) første punktum. Etter bestemmelsen kan det også føres tilsyn med kommunens internkontroll med plikter etter kapittel 4, jf. lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 25-1.

Reglene i kommuneloven kapittel 30 gjelder for tilsyn etter første ledd. Departementet kan gi forskrifter med nærmere bestemmelser om Statsforvalterens tilsyn.

Nedenfor gis det en beskrivelse av sentrale lovkrav som ble lagt til grunn i tilsynet.

Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven)
Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)
Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven)

Sosialtjenesteloven

§ 4 Krav til forsvarlighet

Bestemmelsen fastslår at tjenester som ytes etter loven skal være forsvarlige. Kommunen, det vil si Nav, er ansvarlig for at tjenestene er forsvarlige. Det gjelder uavhengig av om det er en kommunalt eller statlig ansatt som saksbehandler saker etter sosialtjenesteloven.

Forsvarlighetskravet er en rettslig standard og setter en nedre grense for hva som kan aksepteres før det må regnes som svikt i tjenestene. Forsvarlighet omfatter både tilgjengelighet, kvalitet, innhold og omfang. I dette tilsynet innebærer det at saksbehandling av vedtak og deretter saksbehandling av klage også skal være forsvarlig. Saksbehandlingen skal derfor være i samsvar med kravene som følger av sosialtjenesteloven kapittel 5 og forvaltningslovens regler.

Kravet til forsvarlighet og reglene for saksbehandling skal ligge til grunn for alle vurderinger og beslutninger etter loven. Det innebærer også at tjenestemottaker skal få råd og veiledning om sin klagerett, få en forsvarlig behandling av sin klagerett og være sikret mulighet til få overprøvd det kommunale vedtaket.

§ 47 Klage over kommunens vedtak

Retten til å få et enkeltvedtak overprøvd er en viktig rettssikkerhetsgaranti. Bestemmelsen gir tjenestemottaker rett til en ny vurdering av saken. Klage på vedtak skal behandles etter reglene i forvaltningsloven.

I enkeltvedtaket skal tjenestemottaker informeres om at Statsforvalteren er klageinstans, fremgangsmåten ved klage og klagefrist. Nav skal bistå dem som trenger hjelp med å utforme en klage. Dette gjelder også muntlig henvendelse som etter sitt innhold fremtrer som en klage.

Forvaltningsloven

§ 11a. (saksbehandlingstid, foreløpig svar)

Bestemmelsen slår fast at forvaltningsorganet (Nav) skal forberede og avgjøre saker uten ugrunnet opphold. Dette gjelder også klagesaker, som er tema for dette tilsynet. I praksis betyr det at det skal en god grunn til for at klagesaker skal bli liggende en lengre periode, uten å bli behandlet. Saksbehandler skal dermed uten ugrunnet opphold vurdere om saken er tilstrekkelig opplyst og at all nødvendig dokumentasjon er innsendt.

§ 29 (klagefrist)

Klagefristen er tre uker fra det tidspunktet underretting om vedtaket er kommet frem til vedkommende part.

§ 31 (oversitting av klagefristen)

En klage kan tas under behandling selv om klagefristen på tre uker er oversittet, forutsatt at to alternative vilkår er oppfylt. I rundskrivet til sosialtjenesteloven punkt 5.47.2.1 står det at ved oversittelse av klagefristen på tre uker må det vurderes om det foreligger særlige grunner som gjør at klagen likevel skal behandles. For klager etter sosialtjenesteloven skal det lite til for at slike grunner foreligger på grunn av tjenestens karakter. Klagen kan ikke behandles som klagesak dersom det er gått mer enn ett år siden vedtaket ble fattet.

§ 32 (klagens adressat, form og innhold)

Forvaltningsloven § 32 første avsnitt beskriver formkravene som gjelder for en klage. Bokstav a til bokstav d inneholder vilkår som i utgangspunktet skal være oppfylt. I andre avsnitt står det at en klage bør være begrunnet, men dette vilkåret er ikke absolutt, da det står det at en klage «bør» være begrunnet. I tredje avsnitt står at Nav skal sette en kort frist for rettelse eller utfyllingen av klagen dersom den inneholder feil eller mangler.

§ 33 (saksforberedelsen i klagesak)

Etter andre ledd skal Nav foreta de undersøkelser klagen gir grunn til. Nav kan oppheve eller endre vedtaket dersom Nav finner klagen begrunnet. Dersom vilkårene for å behandle klagen ikke foreligger, skal Nav avvise saken, jf. dog § 31.

Krav til styring og ledelse

Krav til ledelse, organisering og styring er viktige elementer i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. God styring og ledelse bidrar til at brukerne får oppfylt sine rettigheter. Det kan være stor risiko for svikt i tjenesteytingen hvis kommunen ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten på tjenestene. Svikten kan få store konsekvenser for den enkelte bruker.

I sosialtjenesteloven § 5 vises det til at kommunen skal ha internkontroll etter reglene i kommuneloven § 25-1. Internkontrollen skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig for virksomheten.

4. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

4.1 Informasjon og dokumentasjon fra Nav Fredrikstad

Statsforvalteren innhentet dokumentasjon om klagebehandlingen og styringen av tjenesten fra Nav Fredrikstad. Den 15. september 2023 hadde vi samtale med Nav-leder og teamleder vedtaksteam.

Vi viser til oversikt over innhentet dokumentasjon i rapporten, opplysninger som kom frem i samtalen 15. september, informasjon fra kommunens nettside og Nav.no om Nav Fredrikstad. Vi vil i det følgende oppsummere relevante opplysninger for tilsynet.  

4.2 Nav Fredrikstad

Fredrikstad kommune ligger i Viken fylke. Det bodde 83 892 innbyggere i kommunen i 2022.

Nav Fredrikstad har åpent for publikum hver ukedag fra kl.09.00 til kl.14.45. Kontoret er betjent i hele åpningstiden. På kommunens nettsider er det lenket til nav.no hvor det ligger informasjon om klagerett. Det er også opplyst på kommunens nettside adresse hvor bruker kan møte opp på Nav- kontoret, postadresse og telefonnummer til kontaktsentret. Det foreligger ikke informasjon om vakttelefonummer som kan benyttes.

Nav Fredrikstad består av fire avdelinger: arbeid og ungdom, arbeid og inkludering, marked og inkludering og organisasjon og utvikling. Hver avdeling har en avdelingsleder. Videre er det fire team i hver avdeling. Det er en teamleder i hvert team. Nav Fredrikstad har totalt 225 årsverk. Nav-leder har vært leder ved kontoret siden juli 2016.

Nav Fredrikstad gjennomførte en organisasjonsendring i mars 2023, der de i større grad innrettet seg mot å spesialisere roller og oppgaver. Nav Fredrikstad har blant annet to spesialiserte vedtaksteam som behandler søknader om økonomisk sosialhjelp og klager på vedtak om økonomisk stønad. Disse vedtaksteamene har lik fordeling av veiledere og kommunale besluttere, med sine 22 veiledere og 6 kommunale besluttere. Nav har også et kartlegging- og mottaksteam. Nav ønsker å kartlegge alle som søker om sosialhjelp, og de ser at det tidligere ikke alltid har vært en grundig kartlegging av brukers situasjon. I mottaket gis det informasjon og veiledning til de som henvender seg om spørsmål om klagerett. Fra 1.mai 2023 er det en veileder som skal behandle alle klagesaker om sosialhjelp.

Nav oppgir at brukere som tar kontakt med spørsmål om vedtaket sitt, får vedtaket forklart og informasjon om klagerett. Nav oppgir at de skal benytte tolk til å opplyse sak, forklare vedtak og informere om klagerett når det er behov for det. De har egne rutiner for tolkebruk, og bruk av tolk skal komme frem av samtalereferat. I stikkprøver har Nav sett at tolk ikke er benyttet i alle saker der det har vært nødvendig. Nav Fredrikstad har også fått tilbakemeldinger fra samarbeidsinstanser om at tolk ikke alltid er benyttet tross behov, og har derfor økt fokuset på bruk av tolk. Dette er nå tema i teammøter jevnlig, og vil inngå som en del av opplæring i forvaltningskompetanse i høst.

De som er uenige i vedtaket sitt, får veiledning av Nav om hvordan de kan fremsette en klage. De får informasjon om hva en klage må inneholde, og de ulike kanalene klagen kan sendes inn i. Klager kan sendes inn digitalt, per post, leveres i publikumsmottaket eller til veileder i timeavtale. Nav Fredrikstad oppgir at de tilbyr timeavtale til de som trenger hjelp til å nedtegne klagen. Nav er også representert utenfor kontoret, og kan gi og råd og veiledning på hvordan en fremmer en klage til brukere utenfor Nav-kontoret. Nav møter brukere blant annet på Snuplassen, Fontenehuset og kafeer.

Av Navs fagsystemer fremgår det at 2552 personer har mottatt økonomisk sosialhjelp i 2021 og 2812 personer mottok sosialhjelp i 2022 i Fredrikstad kommune. Den 10.08.23 hadde Nav 27 ubehandlede klagesaker. I perioden 01.11.22 til 31.05.23 behandlet Nav Fredrikstad ferdig 73 klager. Nav Fredrikstad mottok 142 klager i 2022 og 125 klager i 2021.

Opplæring og kompetanse

Nav oppgir at det blir gitt opplæring i klagesaksbehandling cirka tre ganger per år. Opplæringen gis i forbindelse med opplæring av nyansatte. Tilbakemeldinger fra Statsforvalteren blir brukt under opplæringen. Veileder som behandler klagesakene hos Nav har ansvar for fagopplæring etter sosialtjenesteloven. Videre skal klagesakveileder holde seg faglig oppdatert, og ha oversikt over endringer i regelverket. Klagesakveileder skal informere veiledere som behandler søknader om utfall og tilbakemeldinger i klagesaker som er ferdig behandlet av Statsforvalteren. Klagesaker tas også på teammøter og fagmøter. I samtale den 15.09.23 forteller Nav at de skal arrangere opplæring i forvaltningskompetanse i høst. Videre oppgir Nav-leder at de fleste ansatte har kompetanse til å behandle klager og til å veilede og informere om klagerett.

4.3. Om klagesaksbehandling

Når Nav mottar en klage registreres denne inn i saksbehandlersystemet Socio av kontorets Internservice (INS). INS tar daglig en etterkontroll for å sjekke at innkommet post er fanget opp og registrert. Klagesaker fordeles av INS til den ansatte som har rollen som klagesaksveileder. Etter at kontoret omorganiserte seg i mars 2023 er det fra mai 2023 en ansatt som har rollen som klagesaksveileder. Klagesaksveileder har erfaring og kompetanse som beslutter i saker etter sosialtjenesteloven. Dersom det er behov for flere klagesaksbehandlere opplyses det at kontoret har tilgjengelige ressurser med riktig kompetanse som raskt kan bistå.

Når en klage er fordelt til klagesaksveileder tar klagesaksveileder en gjennomgang av klagen og vurderer hastegrad. Vurderingen av hastegrad skal dokumenteres. Klagen behandles fortløpende og sendes til godkjenning. Det er teamleder i vedtaksteam 1 eller 2 eller veileder med delegert myndighet som sikrer kvaliteten på klagebehandlingen. Behandlingen returneres med tilbakemelding dersom det er nødvendig. Klagesaker skal til teamleder for kvalitetssikring når Nav ikke gir medhold og sender saken videre til Statsforvalteren for endelig avgjørelse.

Klagesaksveileder skal informere veiledere som behandler søknader om økonomisk stønad om klagesaker under behandling, om utfall og tilbakemeldinger i klagesaker som er ferdig behandlet. Klagesaker tas opp også på teammøter hver 14 dag og fagmøter 1 gang pr måned. Komplekse saker drøftes med avdelingsleder, og eventuelt også Nav-leder før avgjørelsen tas.

Det foreligger to rutiner på behandling av klagesaker. Det kommer frem i samtale at både klagesaksveileder og de som godkjenner klagesaken benytter rutinene i sin klagesaksbehandling.

Den ene rutinen datert godkjent 25.07.2023 tar for seg gangen i mottak av klage fra bruker. Her vises det til de ulike utfallene av en klage, slik som medhold og delvis medhold, stadfestelse og avvisning, hva som må sjekkes og huskes på, og hvem som saksbehandler og godkjenner klagesaken. Det er også listet opp hvordan klagesaker generelt skal følges opp i arbeidet med kvalitetssikring. Her står det for eksempel at klagesaksveileder fører statistikk over klagesaker, melder avvik der det er behov, at klagesaker som har vært til behandling hos Statsforvalteren gjøres kjent i organisasjonen, at teamledere følger opp saksbehandlingstid i sitt team m.m.

Den andre rutinen datert godkjent 14.07.2023 viser til hva som skal skje videre når det foreligger svar på avgjørelser i en klage fra Statsforvalteren. Det er lenket til Statsforvalterens informasjonsskriv om oversendelse av klagesaker i begge rutinene. I rutinen kommer det blant annet frem hvem som er ansvarlig for saksbehandlingen, hvem som godkjenner utfra utfall av klagen og hva som må sjekkes og huskes på. Det er også i denne rutinen listet opp punkter om hvordan klagesaker generelt skal følges opp i kvalitetssikringsarbeidet.

Gjennomgang av mapper og funn, oversikt over saksbehandlingstid

Tilsynslaget har sett på et utvalg av 10 klientmapper. I tillegg har vi bedt om et utvalg av klager som er stoppet av Nav og ikke behandlet. De klagene som er stoppet av Nav viser at klagene er trukket av bruker eller behandlet i annet vedtak.

Det var stor variasjon i innholdet i mappene. Noen mapper inneholdt én klage, mens andre mapper inneholdt flere klager. Til sammen forelå det 23 klager på vedtak i de 10 mappene tilsynslaget har gjennomgått. Noen klager har ført til at Nav har fattet flere vedtak som svar på klagen. Det var også 3 klager som var stanset av Nav og ikke behandlet. Vi fant 12 vedtak som ble helt eller delvis omgjort av Nav til gunst for klager, 8 klagesaker ble sendt til Statsforvalteren for endelig avgjørelse, 1 vedtak hvor en klage ble avvist, og det forelå 2 ubehandlet klager.

Vi så også følgende i mappene:

I alle vedtakene er det tydelig informert om klageadgang, klageinstans og fremgangsmåte for å fremme en klage.
I 6 av 10 mapper foreligger det journalnotat som viser at Nav er i kontakt med klageren eller forsøker å oppnå kontakt med klageren, enten i forkant av en konkret klage eller etter klagen er fremmet.
Det forelå 3 klager i mappene som er stoppet for videre behandling. Informasjon i mappene viser at klagen er trukket av klageren.
7 klager var fremmet ved bruk av fullmektig, enten via advokat, verge eller Brukerombudet i Fredrikstad kommune.
Vi fant spor av bruk av tolk i en mappe. I samme mappe var det også informasjon i en klage fra fullmektig om at tolk bør benyttes.
Foreløpig svar: I 7 klager så vi at det skulle det vært sendt ut et foreløpig svar av Nav om forventet behandlingstid, uten at dette ble gjort. Vi fant 3 klager hvor Nav sendte ut et foreløpig svar om forventet behandlingstid. I tillegg var det flere klager hvor Nav behandlet klagen innen en måned etter de de mottok klagen. Nav må da ikke sendte et foreløpig svar om forventet behandlingstid
I to klagesaker sendte Nav forvaltningsmelding hvor de ba om mer dokumentasjon i forbindelse med klagen.
Vi gikk igjennom en klagesak hvor Nav hadde avvist en klage. De viste da til at bruker ikke kunne klage over generell råd og veiledning gitt i vedtaket. Videre så vi av gjennomgåtte saker at flere klager ble levert etter at klagefristen på tre uker hadde gått ut, men hvor Nav vurderte at klagene likevel skulle behandles.

Saksbehandlingstid

Tilsynslaget har sett på kontorets saksbehandlingstid av klager, både de som kom frem av tilsendte mapper og Statsforvalterens egen statistikk over innkommende klagesaker fra kontoret.

Saksbehandlingstid for klager i mapper viser følgende:

I 6 klager var saksbehandlingstiden under 1 måned
I 8 klager var saksbehandlingstiden mellom 1 – 2 ½ måned
I 2 klager var saksbehandlingstiden mellom 3 og 4 måneder
I 6 klager var saksbehandlingstiden mellom 4- 5 ½ måneder
2 klager var ubehandlet hvor saksbehandlingstiden var nådd over 3 måneder i den ene saken og nesten fem måneder i den andre saken

Statsforvalteren har behandlet 15 klagesaker fra Nav Fredrikstad på økonomisk stønad i perioden 01.11.2022- 31.05.2023. Dette er for samme periode vi har sett på i mapper. I disse klagesakene har vi sett på saksbehandlingstiden hos førsteinstans (Nav Fredrikstad). Gjennomsnittlig saksbehandlingstid hos Nav Fredrikstad er 3,5 måneder. Saksbehandlingstiden fordelte seg på følgende måte:

I 2 klagesaker var saksbehandlingstiden under 1 måned
I 4 klagesaker var saksbehandlingstiden mellom 1- 2 måneder
I 3 klagesaker var saksbehandlingstiden mellom 2 - 3 måneder
I 2 klagesaker var saksbehandlingstiden mellom 4 – 5 måneder
I 2 klagesaker var saksbehandlingstiden mellom 5 – 6 måneder
I 2 klagesaker var saksbehandlingstiden henholdsvis 8,8 og 9,6 måneder

Fra 01.11.2023 til 21.09.2023 har Statsforvalterne behandlet til sammen 31 klagesaker etter §§ 18 og 19. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid er 3,9 måneder. Hovedvekten av klagene var fremsatt til førsteinstans før kontoret omorganiserte seg i mars 2023.

Styring og kontroll

Det kommer frem av innsendt dokumentasjon at klagesaksveileder fører statistikk over alle klagesaker på kontoret. Teamledere og klagesaksveileder skal påse at klagesaker som har vært avgjort hos Statsforvalteren gjøres kjent i organisasjonen. Klagesaker under behandling drøftes med teamleder og på fagmøter. Det kommer også fram at klagesaker som er komplekse drøftes med avdelingsleder og eventuell Nav-leder før avgjørelser tas. Det opplyses i samtale at teamleder følger opp klagesaksveileder med ukentlige samtaler om status i klagesakene.

Ledergruppen på kontoret holdes orientert om trender i klagesaker og involveres i saker som er prinsipielt viktig og som kan gi presedens i saksbehandlingen. Teamleder følger ukentlig opp saksbehandlingstider, at klagesaker opprettes og at feilføringer som eventuell er gjort fanges opp. Det avholdes beslutterforum med tema klagesaker 4 ganger per år. Her deltar hele ledergruppen på kontoret, klagesaksveileder og veiledere med delegert beslutningsmyndighet. I beslutterforum tas alle klagesaker opp fra siste periode. Her gjennomgås utfall i klagesaker, begrunnelser og tilbakemeldinger fra Statsforvalteren.

Nav foretar risikovurderinger på tema klagesaksbehandling. Det kommer fram i samtale at risikovurdering på tema gjøres jevnlig og at kontoret har egen ressursperson på dette området. Rapport oversendt Statsforvalteren datert 10.02.2023 viser til at på bakgrunn at saksbehandlingstiden kan være for lang og informasjon Nav har mottatt fra Statsforvalteren, ønsket Nav å finne ut årsakene og vurdere om det var andre utfordringer i tillegg. Utfall av risikovurderingen viser noen utfordringer, blant annet mangelfull bruk av tolk, mangel på foreløpig svar, mangelfull kartlegging og lang saksbehandlingstid. Nav har skriftliggjort tiltak og ansvar for å jobbe videre med dette. Spesialiserte vedtaksteam, fast klagesaksveileder, og tett oppfølging fra teamledere, skal bidra til forbedring av tjenestene.

Nav har evaluert egne tiltak gjennomført i risikovurdering, sist gang den 22.06.23. Evalueringen viser til nedgang i saksbehandlingstiden på fire dager, til 71,33 dager. Nav skriver at saker som omgjøres behandles fortløpende, og saker som stadfestes har noe lengre saksbehandlingstid. Dette ser vi også av Statsforvalterens egen statistikk, hvor saksbehandlingstid er noe høyere enn hva vi fant i mappene vi gjennomgikk. Nav har et mål om at alle klagesaker skal behandles ferdig innen fire uker. De antar at tiltakene vil ha en positiv effekt på klagesaksbehandlingen.

Nav har rutine på avviksregistering. Ved avvik på klagesaksbehandling brukes det kommunale avvikssystemet «Kvalitetssystemet». I 2022 ble det meldt 2 avvik konkret på klagesaksbehandling. For perioden januar- august i år 2023 er det meldt inn 14 avvik på tema. I samtale bekreftes det at avvik i stor grad handler om mangelfull kartlegging. Nav har derfor også opprettet et kartlegging- og mottaksteam, og det er i tillegg enighet på kontoret at sakene må bli bedre kartlagt. Innsendt dokumentasjon viser at Nav omgjør mange klagesaker selv. I samtale med Nav-leder knyttes årsaken til dette til mangelfull kartlegging. Nav-leder viser til at det er enda tidlig å se resultatet av omorganiseringen og viser blant annet til avvikling av sommerferie.

Det rapporteres månedlig til avdelingsleder på meldte avvik. Nav-leder opplyser at avdelingsledere skal ta det videre med teamledere, som da følger videre opp. Fra august i år skal teamleder få en detaljert oversikt over meldte avvik for videre jobbing i teamene. I samtale opplyses det at Nav-leder også leser meldte avvik. Det kommer frem i dokumentasjon at fra høsten 2023 skal det ukentlig gjennomføres statusmøter mellom teamledere, veiledere med besluttermyndighet og klagesaksveileder. I disse møtene skal også saker som ikke føres som avvik, fordi de fanges opp i godkjenningsflyten tas opp og brukes til forbedring, og opplæring skal igangsettes.

Nav-leder rapporterer månedlig til kommunen på blant annet utbetaling av økonomisk stønad og utviklingstendenser på økonomisk rådgivning. Det etterspørres ikke konkret om klagesaksbehandling.

5. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 4 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 3.

Tilsynet er basert på en gjennomgang av redegjørelse fra Nav Fredrikstad og skriftlig dokumentasjon. Konklusjonen i rapporten er et uttrykk for hva Statsforvalteren har sett i dokumentasjonen som forelå ved tilsynet, og sier ikke noe om virksomheten til Nav på andre områder enn de som er undersøkt.

Retten til å få klaget på et enkeltvedtak, er en viktig rettssikkerhetsgaranti. Videre er det en forutsetning at hele saksgangen i behandling av klagesaker om økonomisk stønad er forsvarlig for at brukere skal få forsvarlige tjenester.

Statsforvalteren har gjennomgått redegjørelsen og dokumentene mottatt fra Nav. På bakgrunn av informasjonen som kommer frem i disse og intervju med ledelsen, vurderer vi følgende:

Nav informerer brukere om klageretten og legger til rette for at brukere kan fremme klage

Nav Fredrikstad har åpent hver dag mellom klokken 09.00-14.45. Nav er også representert utenfor kontoret, og kan gi og råd og veiledning på fremgangsmåte i en klage til brukere utenfor kontoret. Nav oppgir at det er lav terskel for å informere om klagerett, og tilby timeavtale for å hjelpe til med nedtegning av klager der det er nødvendig. Vi fant spor i mapper som viser at Nav veileder om klage og bistår i nedtegnelse av klage. Nav oppgir at de bistår med nedtegning av klager i 10 % av tilfellene.

Vi ser gjennom mappegjennomgangen og intervju, at Nav informerer brukerne om klageretten og legger til rette for at brukerne får klagd på vedtak. Det går tydelig frem av vedtak om klagerettigheter, klagefrist og hvor klagen skal fremmes. Nav oppgir at stikkprøvekontroll har vist at tolk ikke er benyttet i alle saker der det har kunne vært nødvendig. Nav Fredrikstad har også fått tilbakemeldinger fra samarbeidsinstanser om at tolk ikke alltid er benyttet tross behov, og har derfor økt fokus på bruk av tolk. Dette er nå tema i teammøter jevnlig, og vil inngå som en del av opplæring i forvaltningskompetanse i høst. Statsforvalteren forutsetter at bruk at tolk benyttes der det er behov fremover. Klagerett er en viktig rettsikkerhetsgaranti og det innebærer at Nav skal legge til rette for at alle kan få klagd uavhengig av om de har språkutfordringer.

Statsforvalteren har ikke funnet grunnlag for å konkludere med lovbrudd på disse to punktene. Statsforvalteren vurderer at Nav Fredrikstad informerer brukere om klagerett på vedtak og legger til rette for at brukere kan fremme klage.

Klager på avgjørelser om sosiale tjenester behandles i tråd med lovkrav

Forvaltningsloven § 11 a slår fast at klagesaker skal behandles uten ugrunnet opphold. Lang saksbehandlingstid i en klagesak er i seg selv ikke nødvendigvis uforsvarlig. Saksbehandlingstiden kan forlenges ved at det tar lengre tid å kartlegge og få inn nødvendig dokumentasjon. Det kan også være tilfeller hvor klageren ber Nav om få utsatt fristen til å sende inn kommentarer til Nav sitt saksfremlegg. Lang behandlingstid uten ugrunnet opphold derimot svekker rettsikkerheten til brukerne. Jo lengre tid det går før en klage behandles, jo større er risikoen for at klageren ikke får ivaretatt sitt hjelpebehov til riktig tid dersom vedtaket bygger på feil vurdering.

Vi ser gjennom mappegjennomgang og Statsforvalterens egen statistikk at flertallet av klagesakene behandles innen 3,5 måneder. I 14 av 22 klagesaker behandlet i mappene var saksbehandlingstiden hos Nav opptil 2 ½ måneder. I 6 av 22 klager var saksbehandlingstiden i mappene på det lengste mellom 4- 5 ½ måned. Statistikken til Statsforvalteren for perioden 01.11.22-31.05.23 viser at 9 av 15 klager var behandlet av Nav innen 3 måneder. 4 av 15 klager var behandlet mellom 5 og 10 måneder, med de to eldste klagene på henholdsvis 8,8 og 9,6 måneder.

Nav Fredrikstad har satt i verk tiltak som skal bidra til å redusere saksbehandlingstiden for behandling av klager. Ledelsen har oversikt over saksbehandlingstiden og har tilgjengelig ressurser som kan settes inn dersom det vurderes som nødvendig. Nav har registrert en liten nedgang i saksbehandlingstid, og samtidig sier Nav-leder at det er tidlig å se resultater fra de tiltak som er satt i verk. Ved vår gjennomgang av mapper er perioden vi har sett på i hovedsak før Nav har satt i verk tiltak. Statsforvalterens egen statistikk gir heller ikke et fullgodt bilde om tiltakene har hatt effekt da det tar noe lengre tid på grunn av Statsforvalterens saksbehandlingstid. Det er derfor tidlig å se om tiltakene har hatt effekt over tid. Statsforvalteren vurderer samlet sett at klagesaker ikke systematisk blir liggende i uforsvarlig lang tid. Vi forutsetter at ledelsen har et fortsatt fokus på saksbehandlingstid slik det er redegjort for, og følger opp med tiltak dersom saksbehandlingstiden blir uforsvarlig.

Vi har også undersøkt om det foreligger journalnotater i saker og om Nav gjør en vurdering av hastegrad i klager. I 6 av 10 mapper fant vi spor av at Nav har samtaler med klager, eller forsøkt å komme i kontakt med klager. Vurderinger av hastegrad for klagesaksbehandling ble før mai 2023 drøftet i møte mellom veileder og beslutter senest en uke etter mottatt klagen, men dette ble ikke nødvendigvis journalført. Fra 01.08.23 skrives vurdering av hastegrad i et eget journalnotat som knyttes til klagen. I klager som var fremmet etter dato for omorganisering fant vi i de mappene det gjaldt at dette var gjort. Vi fant også klagesaker som var avgjort raskt og som var av akutt karakter. Dette tyder på at Nav foretar en vurdering av hastegrad slik at saker som krever rask saksbehandling fanges opp og behandles innen rimelig tid.

Vi har videre sett nærmere på klagesaker som Nav har stanset for videre behandling. Av tilsynsmaterialet vi har gjennomgått fant vi at klagesaker er stanset fordi de er trukket. Av hensyn til etterprøvbarhet anbefaler vi Nav å få klager som muntlig trekkes, skriftlig dokumentert fra klager.

Vi har sett at Nav behandler klager som er fremsatt etter klagefrist på 3 uker. Klager blir derfor ikke systematisk avvist som følge av at klagefrist på 3 uker er utløpt. Dette er i tråd med rundskrivet til sosialtjenesteloven punkt 5.47.2.1 om at Nav må vurdere om det foreligger særlige grunner som gjør at klagen likevel skal behandles. For klager etter sosialtjenesteloven skal det lite til for at slike grunner foreligger på grunn av tjenestens karakter.

Statsforvalteren har også undersøkt om det er sendt ut foreløpig svar etter forvaltningsloven § 11a, hvor det gis opplysninger om saksbehandlingstid for behandling av klagen. Vi ser av mappegjennomgang at foreløpig svar er sendt ut i varierende grad. I samtale med ledelsen fremgår det imidlertid at det er kjent på kontoret at foreløpig svar skal sendes ut, men at det likevel ikke gjøres i alle tilfeller. Vi vurderer at foreløpig svar er særlig viktig i slike saker, sett i lys av tjenestens karakter og for å bidra til forutsigbarhet for klageren. Vi vurderer at Nav har et forbedringspotensial på dette område.

Om ledelsen kontrollerer og evaluerer klagesaksbehandlingen

Statsforvalteren har ikke avdekket mangler ved kontrollen og evalueringen av klagesaksbehandlingen hos ledelsen på tilsynstidspunktet.

Det kommer frem av dokumentasjon og i samtale at ledelsen er involvert i klagesaksbehandlingen, både ved at ledelsen drøfter klagesaker og ved at de godkjenner avgjørelser i klager. Klagesaker tas opp i ulike møter hvor hele ledergruppen er representert, og i teammøter og fagmøter hvor teamledere er til stede. Teamleder følger ukentlig opp saksbehandlingstider, at klagesaker opprettes og at feilføringer som eventuell er gjort fanges opp. Teamleder har også ansvar å følge opp klagesaksbehandler. Det avholdes beslutterforum med tema klagesaker 4 ganger per år, hvor hele ledergruppen på kontoret møter. I beslutterforum gjennomgås utfall i klagesaker, begrunnelser og tilbakemeldinger fra Statsforvalteren.

Nav har rutine på avviksregistering, og ledelsen har oversikt over meldte avvik. Det er bekreftet at meldte avvik i stor grad handler om mangelfull kartlegging. Nav oppgir å ha fokus på kartlegging blant veiledere og har i tillegg opprettet et kartlegging- og mottaksteam.

Nav Fredrikstad gjør risikovurdering på området, og har evaluert forbedringsområder og tiltak som risikovurderingen peker på. Nav har gjort grep for å blant annet bedre klagesaksbehandlingen. Nav har opprettet spesialiserte team og en fast klagesaksbehandler. Nav opplyser at de har tilgjengelige ressurser dersom det er behov for at flere behandler klagesaker. Omorganiseringen med spesialiserte team gjaldt fra mars 2023 og fast klagesaksbehandler fra mai 2023. Nav-leder peker på at det enda er tidlig å se resultater fra omorganiseringen, blant annet på grunn av ferieavvikling. Siste evaluering av risikovurderingen viser nedgang i gjennomsnittlig saksbehandlingstid med 4 dager. Nav planlegger opplæring i forvaltningsrett til høsten hvor blant annet klagesaksbehandling er tema.

Selv om det kommer fram at Nav har noen forbedringspunkter vurderer vi på bakgrunn av det ovenstående at Nav har en internkontroll hvor ledelsen kontrollerer og evaluerer klagesaksbehandlingen, jf. kommuneloven § 25-1. Behov for forbedring er fanget opp og Nav har satt inn tiltak i klagesaksbehandlingen. De har også tilgjengelig ressurser som kan benyttes dersom nødvendig.

6. Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 5.

Med hilsen

Mari Hagve
avdelingsdirektør
Sosial- og barnevernavdelingen

Silje Johanne Olsen
seniorrådgiver

Dokumentet er elektronisk godkjent

Kopi til:

NAV Fredrikstad Postboks 1405 1602 FREDRIKSTAD

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

Her omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Tilsynet ble gjennomført som et skriftlig dokumenttilsyn i perioden juni til september 2023. Vi sendte ut varsel om tilsyn i brev av 19.06.2023, og etterspurte dokumentasjon fra Nav Fredrikstad. Nav besvarte spørsmål og sendte inn til Statsforvalteren sammen med etterspurt dokumentasjon. Innsendt dokumentasjon er gjennomgått og resulterte i en rapport.

Tilsynet skiller seg ut fra en ordinær systemrevisjon ved at vi ikke gjennomførte brukerintervjuer eller intervjuer av ansatte. Vi gjennomførte heller ikke åpningsmøte eller sluttmøte. Statsforvalteren gjennomførte samtale med Nav-leder og teamleder 15.09.2023.

I tilsynet undersøkte vi begrensede funksjoner ved virksomheten, i dette tilfelle om det er forsvarlig behandling av klagesaker etter §§ 18 og 19, jf. § 4.

Dokumenter ble etterspurt og tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynet.

Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

Oversikt over ubehandlet klager for tjenesten §§ 18 og 19
Samleoversikt over behandlede klager for tjenesten i tidsrommet 01.11.2022- 31.05.2023
Oversikt om størrelsen på Nav-kontoret med antall ansatte, herunder antall veileder som behandler søknader på økonomisk stønad og klage på vedtak om økonomisk stønad
Redegjørelse på hvordan klagesaksbehandlingen er organisert på kontoret, herunder hvordan godkjenning av beslutninger i klagesaker er organisert og praktiseres
Skriftlig rutiner på behandling av klagesaker på tjenesten etter § 18 og 19
Nav sin risikovurdering datert 10.02.2023
Opplysninger om hvor mange personer som mottok sosialhjelp i 2022 og 2021
Beskrivelse på hvordan ledelsen følger med på klagesaksbehandlingen, herunder hvordan klagesaksbehandlingen evaluerer og kontrolleres
Rutiner på avvikshåndtering og tilbakemelding på om det er meldt avvik på tema
Statistikk over mottatte klagesaker og utfall av klagesaker for årene 2020, 2021 og 2022

Det ble valgt 10 mapper etter følgende kriterier:

Vi ba om klager på vedtak etter sosialtjenesteloven §§ 18 og 19 som er både er behandlet og ubehandlet i perioden 01.11.2022- 31.05.2023. Til hver klage skulle det oversendes:

Påklaget vedtak
Journalnotat eller annen dokumentasjon som viser dialog mellom Nav og klager ifb. med klage
Forvaltningmelding/innhenting av mer opplysninger dersom det foreligger
Nav sin beslutning av klagen/utfall av klagen. Dersom det er dokumentert at det er foretatt en vurdering av hastegrad på behandling av klagen, ba vi om at dette dokumenteres i oversendelsen av klientmapper
Klagesaker som er stoppet

I tilsynslaget fra Statsforvalteren i Oslo og Viken deltok:

Ikke publisert her

Rådgiver Jarle Lie
Seniorrådgiver Silje J. Olsen

Tidsplan for tilsynet

Skiftelig varsel om tilsyn og etterspørre kontaktperson i brev av 19.06.2023.
Frist for innsending av Nav-kontorets besvarelse og dokumentasjon 01.09.2023.
Intervju med Nav leder 15.09.2023
Utsending av foreløpig tilsynsrapport uke 40
Frist for tilbakemelding fra Nav-kontoret på utkast rapport ca 10 dager etter utsendelse av utkastet
Frist for utsendelse av endelig rapport ca uke 42