Rapport om Nav-kontorets ansvar for å ivareta barns behov når familien søker økonomisk stønad i Indre Østfold kommune 2023

Statsforvalteren gjennomførte tilsyn med Indre Østfold kommune og besøkte i den forbindelse Nav Indre Østfold fra 14.02.23 til 17.02.23. Vi undersøkte om Indre Østfold kommune sørger for at Nav ivaretar barns behov når familien søker økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven, slik at tjenestemottakerne får trygge og gode sosiale tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Statsforvalterens konklusjon:

Indre Østfold kommune sørger ikke for at tildeling av økonomisk stønad til personer med forsørgeransvar for barn, er basert på en individuell vurdering og beslutning. 

Dette er lovbrudd på: Sosialtjenestelovens §§ 4, 18, 19, 42 og 43, forvaltningslovens § 17, 24, 25 og 41 og kommunelovens § 25-1.

Statsforvalteren finner ikke grunnlag for å gi lovbrudd på om familier som mottar økonomisk stønad får sine behov tilstrekkelig kartlagt, eller om familiene får oppfølging ved behov.

Kommunens praksis gjennom manglende individuelle vurderinger av barnas løpende behov, kan bety at allerede vanskeligstilte familier ikke får de tjenestene de trenger. Barna kan med dette risikere en levestandard som ikke ivaretar deres fysiske, psykiske og sosiale utvikling.

Ledelsen har ikke i tilstrekkelig grad fulgt opp at allerede utarbeidede tiltak etterleves for å vurdere familiens behov. Det er etablert skriftlige rutiner som legger til rette for bruk av individuelle vurderinger. Disse brukes imidlertid ikke slik at individuelle vurderinger av familiens behov gjennomføres systematisk.

Vi ba om at kommunens eventuelle kommentarer eller innsigelser til faktagrunnlaget i den foreløpige rapporten, ble sendt til Statsforvalteren innen 20.03.23. Det har ikke kommet merknader til faktagrunnlaget.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Statsforvalteren har undersøkt og vurdert om kommunen ivaretar barns behov i saker om økonomisk stønad.

Statsforvalteren har undersøkt om:

• Nav-kontoret foretar en tilstrekkelig kartlegging av barns behov ved søknad om økonomisk stønad.
• Nav-kontoret foretar en forsvarlig vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til familier.
• Familier som mottar økonomisk stønad, får oppfølging ved behov.

Statsforvalterens tilsyn er gjennomført som en systemrevisjon. Det innebærer at Statsforvalteren har ført tilsyn med hvordan kommunen gjennom styring og ledelse oppfyller kravene til forsvarlige sosiale tjenester til familiene.

Brukerens meninger om og erfaringer med tjenestetilbudet i kommunen er viktig informasjon for tilsynsmyndighetene. Et utvalg brukere er derfor blitt intervjuet i dette tilsynet.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven), jf. sosialtjenesteloven § 9. Etter bestemmelsen kan det også føres tilsyn med kommunens internkontroll med plikter etter kapittel 4, jf. lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 25-1.

Sosialtjenesteloven slår fast at kommunen er forpliktet til å sørge for forsvarlige tjenester. Det følger av regelverket at kommunen skal sørge for at alle tjenester som ytes etter sosialtjenesteloven er forsvarlige, jf. § 4. Kravet til forsvarlighet er en rettslig standard hvor innholdet i vesentlig grad vil bli bestemt av normer utenfor selve loven og utvikles over tid med utgangspunkt i anerkjent faglig praksis, fagkunnskap fra utdannings- og forskningsinstitusjonene, faglige retningslinjer og generelle
samfunnsetiske normer. Forsvarlighetskravet har et helhetlig utgangspunkt og innholdet må tolkes i sammenheng med de øvrige bestemmelsene i sosialtjenesteloven.

Krav til kartlegging

Nav-kontoret skal foreta en helhetlig kartlegging av familiens situasjon, hvor behovene til hvert enkelt familiemedlem må undersøkes. Målsettingen er å fange opp, avverge og avhjelpe vanskelige livssituasjoner for barn og unge som lever i utsatte familier. Nav-kontoret skal kartlegge familiens behov med tanke på at barna skal ha mulighet til å delta på de samme sosiale arenaene som jevnaldrende barn der de bor.

Kommunen har en plikt til å innhente tilstrekkelige opplysninger før vedtaket fattes, jf. forvaltningsloven § 17. Sosialtjenesteloven §§ 18 og 19 sammenholdt med § 1 danner utgangspunkt for hvilke opplysninger som er nødvendige for å avgjøre en søknad om økonomisk stønad.

Det kommer ikke alltid tydelig frem hva familien har behov for. En del av kartleggingen blir å avdekke behov for stønad og hvordan familien bør følges opp for å oppnå lovens formål. Særlig nye brukere av sosiale tjenester er ikke alltid klar over at det kan søkes om stønad til andre utgifter utover livsopphold, husleie og strøm.

Hva som skal kartlegges vil avhenge av familiens situasjon og omfanget av hjelpebehovet. Opplysningene som innhentes kan være både muntlige og skriftlige. Muntlige opplysninger skal nedtegnes, jf. forvaltningsloven 11 d.

For førstegangssøkere vil det som hovedregel være behov for en grundig kartleggingssamtale. Ved løpende søknader er det viktig med jevnlige samtaler for at opplysningene blir oppdatert og eventuelle nye behov blir avdekket.

Brukermedvirkning skal være sentralt i kartleggingen, og tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med familiene. Det er viktig at Nav-kontoret innhenter barnas synspunkter, direkte eller gjennom foreldrene. Det er opp til avtale mellom Nav-kontoret og familien om kartleggingssamtalene skjer på Nav-kontoret, ved hjemmebesøk eller på andre arenaer.

I samtale eller ved hjemmebesøk hvor det er språkutfordringer, er det viktig at Nav-kontoret bruker tolk slik at bruker får mulighet til å beskrive situasjonen. Manglende tolk kan medføre at Nav-kontoret får uriktige eller mangelfulle opplysninger slik at kartleggingen ikke blir tilstrekkelig.

Krav til vurdering og beslutning

Etter at Nav-kontoret har foretatt en tilstrekkelig kartlegging, skal Nav-kontoret gjøre en vurdering og fatte en beslutning om hvorvidt økonomisk stønad skal innvilges og eventuelt hva som innvilges. Har ikke Nav-kontoret foretatt en tilstrekkelig kartlegging, er det fare for at det kan oppstå følgefeil når søknaden skal vurderes og det skal fattes en beslutning.

Nav-kontoret skal foreta en individuell vurdering, basert på opplysningene som har kommet frem i kartleggingen. Nav-kontoret må også synliggjøre hvordan barnets beste er vurdert ut fra situasjon og behov, og hvordan hensynet til barnet er vektet opp mot andre hensyn.

I vurderingen etter § 18 skal familiens faktiske inntekter og utgifter legges til grunn. Fra 1. september 2022 fikk sosialtjenesteloven § 18 et nytt tredje ledd, hvor det kommer frem at barnetrygd skal holdes utenfor beregningen av økonomisk stønad.

I vurderingen av hjelpebehovet skal Nav-kontoret legge til grunn familiens utgifter til et forsvarlig livsopphold. Det er ikke spesifisert i bestemmelsen hvilke utgifter som inngår i livsoppholdet, men formålsbestemmelsen og kravet om forsvarlig livsopphold gir anvisning om stønadsnivået.

Statlige og kommunale satser gir kun et utgangspunkt for vurdering av stønadsnivået. Nav-kontoret må alltid foreta en individuell vurdering, hvor det blant annet tas hensyn til hvert enkelt barn.

Dersom Nav-kontoret avslår etter § 18, skal det vurderes om stønad i særlige tilfeller kan innvilges etter § 19. I likhet med § 18 må det foretas en konkret vurdering.

Stønad i særlige tilfeller er ikke en pliktmessig ytelse, men kan innvilges etter en konkret og individuell vurdering for å fange opp ulike behov for økonomisk hjelp som ikke dekkes gjennom § 18. 

Krav til oppfølging

Familier som mottar økonomisk stønad, vil i mange tilfeller ha behov for tett oppfølging for at lovens formål skal nås. Hensikten med oppfølgingen er å løse eksisterende sosiale problemer, og å forebygge at slike problemer oppstår. Oppfølgingen skal støtte opp under familienes mulighet til å bli selvhjulpen.

Kommunene har stor grad av frihet til å velge hvordan oppfølging av familier skal gjennomføres og organiseres. Det kommer frem av veilederen til § 17 at oppfølgingen kan omfatte alt fra enklere veiledning for å kunne håndtere hverdagen, til faglig kvalifiserte råd og familieoppfølging.

Ifølge rundskrivet skal Nav-kontoret gjennom motivasjons- og endringsarbeid styrke familiens mulighet til å mestre sin livssituasjon på ulike områder. Dette innebærer at Nav-kontoret skal tilby familien samtaler, og at samtaler er det viktigste elementet i oppfølgingen. Som utgangspunkt skal Nav-kontoret tilby oppfølgingssamtaler i alle saker hvor familier mottar økonomisk stønad. Imidlertid kan det være faglige årsaker til at det ikke er gjennomført samtaler i enkelte saker. Hos familier som er nye på Nav-kontoret vil det naturlig nok være mindre aktuelt med oppfølgingssamtaler.

Nav-kontorets oppfølgingsansvar inneholder ikke mer enn det Nav-kontoret har ansvaret for etter sosialtjenesteloven, og gjelder ikke utføring av tjenester og oppgaver som ligger til andre instanser. Samtidig er forsvarlig oppfølging ofte betinget av at Nav-kontoret samarbeider med andre tjenester.

Nav-kontorene skal ivareta sin oppfølgingsplikt ved at de fatter vedtak om opplysning, råd og veiledning etter § 17. At en avgjørelse er et enkeltvedtak har betydning for hele søknadsprosessen; fra informasjon, søknad og utredning, til avgjørelsens innhold og form og muligheten til å klage. Det kan enten fattes eget vedtak etter § 17, eller det kan fattes sammen med vedtak om økonomisk stønad.

Krav til styring og ledelse

Krav til ledelse, organisering og styring er viktige elementer i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. God styring og ledelse bidrar til at brukerne får oppfylt sine rettigheter. Det kan derfor være stor risiko for svikt i tjenesteytingen hvis kommunen ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten på tjenestene. Svikten kan få store konsekvenser for den enkelte bruker.

I sosialtjenesteloven § 5 vises det til at kommunen skal ha internkontroll etter reglene i kommuneloven § 25-1. Styringssystemet skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Organisering, styring og ledelse

Indre Østfold er en kommune i regionen Østfold i Viken fylke. Kommunen ble etablert 1. januar 2020 ved en sammenslåing av de fem kommunene Askim, Eidsberg, Hobøl, Spydeberg og Trøgstad. Kommunen har et samlet innbyggertall på ca. 45 000 innbyggere. Nav-kontoret er lokalisert i Spydeberg.

KOSTRA tall fra SSB oppgir at 1 112 av innbyggerne var sosialhjelpsmottakere i 2021, hvorav 502 var barn i familier som mottok sosialhjelp. 437 av innbyggere har mottatt stønad i mer enn 6 måneder, og 366 har sosialhjelp som hovedinntekt. Andelen som bor i husholdninger med vedvarende lav inntekt, er høyere enn i landet som helhet. Andelen som gjennomfører videregående opplæring, er lavere enn i landet som helhet.

Indre Østfold kommune har kartlagt levekårene til sine innbyggere i 2022. Kommunen scorer her dårligere enn landsgjennomsnittet på de fleste av indikatorene, og oppgir selv at det mest bekymringsfulle er at noen av levekårssonene har en svært tydelig overlapp mellom en rekke levekårsindikatorer knyttet til sosiale og økonomiske forhold. Det har ellers ikke vært gjennomført brukerundersøkelser knyttet til tjenestene i Indre Østfold kommune.

Det er kommunedirektøren som er den øverste administrative lederen i kommunen. Kommunen har videre seks direktører som leder hvert sitt område. Nav er organisatorisk plassert i området Oppvekst. Nav Indre Østfold har ca. 115 årsverk hvorav ca. 20 årsverk jobber med utgangspunkt i lov om sosiale tjenester. Nav opplyser ellers at de har hatt mange nyansettelser i senere tid.  Nav-kontoret er organisert i totalt fem team sammensatt av tverrfaglig kompetanse, i tillegg til interne funksjoner knyttet til HR, økonomi og drift. Hvert team har egen avdelingsleder direkte underlagt Nav-leder. Nav-leder er kommunalt ansatt.

Kommunen benytter avvikssystemet Compilo, og i henhold til Navs egne rutiner skal det være en årlig gjennomgang av faglige avvik fra avdelingsleder til fagkoordinatorer. Det er ikke registrert avvik i 2022 og 2023. Nav-kontoret har ellers utarbeidet et eget årshjul for internkontroll. Av gjennomgått dokumentasjon og informasjon fra lederintervjuer, kommer det fram at det gjennomføres seksjonsledermøter hver 14. dag. Det rapporteres månedlig på resultatoppfølging og tjenestetilbud i rapporteringssystemet Fremsikt, med utvidet rapport hver 3. måned.

Nav-kontoret har egne fagkoordinatorer i 70% stilling på de ulike fagområdene hvor 30% er forbeholdt egen portefølje. Rollen innebærer spisskompetanse på angitt tjenesteområde, samt godkjenning og kvalitetssikring av vedtak. Fagområdet sosiale tjenester har i tillegg en fagleder, som også innehar rollen som avdelingsleder for eget team. Fagkoordinatorer har ukentlige formaliserte møter med fagleder for sosiale tjenester.

Kontoret har ukentlige fagmøter for sosiale tjenester, tverrfaglige avdelingsmøter hver 14. dag, samt andre fagmøter og samarbeidsmøter knyttet til respektive fagområder. På fagområdet sosiale tjenester, gjennomføres det ellers en porteføljegjennomgang av brukere hver 3 måned, hvor hensikten er å sikre at brukeren får rett hjelp. Av oversendte dokumenter foreligger det rutiner for saksbehandling, herav kartlegging og vurdering av barnefamilier, en sjekkliste for godkjenning av vedtak, samt en opplæringsplan for fagområdet sosiale tjenester. Det er en formell samarbeidsavtale mellom Nav og barneverntjenesten.

Gjennomføring av faglige aktiviteter

Nav Indre Østfold deltok i 2021 på et egenvurderingstilsyn i regi av Statsforvalteren. Temaet var kartlegging, vurdering og beslutning – barns behov ved søknad om økonomisk stønad. Nav Indre Østfold konkluderte selv med fem lovbrudd som blant annet var knyttet til manglende individuelle vurderinger av barns behov, manglende individuelle vurderinger av om den veiledende satsen var tilstrekkelig, og svikt i internkontrollsystemet. Nav-kontoret utarbeidet deretter følgende tiltak i perioden januar til juni 2022:

• Økt søkelys på barns behov i saksmøter/ drøfting i saker
• Utarbeide egnet kartleggingsskjema som omhandler barns behov
• Oppdatere rutineheftet med egne rutiner på barns behov. Medarbeidere er med på å utarbeide rutinene
• Forbedre rutinene på opplæring av nyansatte
• Internkontroll to ganger per år
• Fagseminar om barns behov for hele Nav- kontoret
• Gjennomføre ROS-analyse

Statsforvalteren har i 2022 innvilget tilskudd til videreføring av prosjektet «Helhetlig og samordnet ungdomstilbud» - «Samtidige tjenester til barn i lavinntektsfamilier», også kalt «Helhetskoordinator». I prosjektet utarbeider de ansatte planer og gir oppfølging til 20 familier. Arbeidsgruppen møtes en gang per måned og består av representanter som folkehelserådgiver, Home Start, SLT-koordinator, rådgiver i Oppvekstområdet, Familiesentralen, skole, barnehage, Migrasjon, barnevern og politi. Det rapporteres per 1. februar 2023, at prosjektet er med på å utvikle fokuset på barneperspektivet i Nav Indre Østfold.

Kartlegging

Statsforvalteren har i tilsynet gjennomgått 18 saksmapper i Socio, som er kommunens fagsystem for sosiale tjenester. Dette tilsvarer gjennomsnittlig en gjennomgang av totalt 70 vedtak fattet til barnefamilier inkludert søknader, samt totalt 70 journalnotater i de 18 aktuelle saksmappene. Periodiseringen av vedtak og journalnotater går hovedsakelig seks måneder tilbake tid.

Nav har egne rutiner for saksbehandling hvor det står at opplysninger skal journalføres. Av journalnotater og vedtak kommer det fram at Nav aktivt etterspør informasjon om barnas situasjon i samtaler med foreldrene. Vi finner løpende og oppdatert informasjon om antall barn, barnas alder og eventuell deltagelse i barnehage, skole og SFO. I tillegg kommer det fram opplysninger om barnas aktuelle deltagelse i fritidsaktiviteter, samt kartlegging av eventuelle behov knyttet til klær, internett, utstyr og annet. Nav etterspør i denne sammenheng relevant dokumentasjon ved søknader fra barnefamilier.

Nav har utarbeidet et kartleggingsskjema for barnefamilier. Gjennom ansattintervjuene kommer det fram at kartleggingsskjemaet benyttes i ulik grad i det daglige arbeidet. Vi finner her at det kommer fram lite informasjon om brukernes bosituasjon i vedtak og journal utover boutgifter og hvorvidt boligen er eid eller leid. I ett vedtak er bosituasjonen likevel problematisert gjennom at familien gir opplysninger om mugg i boligen. I dette tilfellet følger Nav dette aktivt opp i samarbeid med familien. Gjennom brukerintervjuer opplyser brukerne at de i hovedsak er fornøyd med egen bosituasjon, og gjennom ansattintervjuer kommer det fram at Nav foretar hjemmebesøk når det vurderes som aktuelt. ​

Avslutningsvis finner vi også at kartlegging av sosial- og helsesituasjonen, nettverk og et eventuelt samarbeid med andre instanser ikke er systematisk journalført.​ Gjennom flere ansattintervjuer bekrefter ansatte at kartlagt informasjon som ikke krever videre oppfølging eller som ikke vurderes som relevant for familien, ikke nødvendigvis nedfelles i vedtak eller journal.

Vurdering og beslutning

Innledningsvis finner vi i saksgjennomgangen at det i hovedsak ikke foreligger en individuell vurdering av hvert enkelt barns behov. Livsoppholdsbeløpet utmåles gjennom et samlet beløp til familien som helhet, slik at det ikke tydeliggjøres hvilken vurdering som ligger bak utmålingen til de ulike familiemedlemmene. Nav henviser videre systematisk til gjeldende satser ved utmålingen av livsopphold, uten at det her foreligger en vurdering av behov, barnets beste og hvorvidt utmålt hjelp kan anses som forsvarlig. Brukerne uttaler i brukerintervjuene at det ikke gjøres individuelle vurderinger av behovet de formidler, og at det videre ikke oppleves som hensiktsmessig å klage på utmålingene.

I barnefamilier med flere barn enn fire finner vi at det systematisk ytes redusert sats til samtlige barn, uten at forsvarligheten av dette er ytterligere vurdert. Dette sammenfaller her med rutinebeskrivelsen til Nav hvor det heter at: «Alle barnas satser skal reduseres med 20% v/ fire barn eller flere.»​ Vi finner tilsvarende at det utmåles relativt lave og standardiserte beløp ved samvær uten en vurdering av behov, alder, eventuelle aktiviteter m.m. Rutinebeskrivelsen henviser her til at: «Livsopphold ved samvær er regulert til kr 100 per dag.»​ Vi har likevel ikke grunnlag for å si at det er dette beløpet som legges systematisk til grunn i alle samværssaker, da vi ser at det er noe variasjoner i utmålingene. En vurdering av behov og utmåling ved samvær med barn, kommer derimot ikke fram av vedtakene.

Vi finner imidlertid at Nav innvilger tilleggsytelser utover løpende livsopphold, samt dekker hele fakturaer framfor å dekke deler av fakturaen etter familiens suppleringsbehov. Det innvilges stønad til fritidsaktiviteter, internett og klær, opplevelser i form av billetter til Tusenfryd, og annet i forbindelse med ferieavvikling. Vi ser at det i fire saker også er foretatt en konkret barnets beste vurdering. I de tilfellene hvor brukeren har uttrykt et tydelig behov med tilsvarende beløp, eksempelvis ved behov for skolesekk og klær til barna, innvilger Nav beløpet i samsvar med det brukeren har opplyst i søknaden. I en klar overvekt av sakene kommer det derimot ikke fram hvorfor det faktiske beløpet som er innvilget til klær, utstyr, samvær, livsopphold eller andre utgifter til barna er forsvarlig, og dermed også tilstrekkelig og i tråd med behovet.

Når det gjelder bruk av § 19, finner vi at Nav i all hovedsak foretar standardiserte vurderinger. I dokumentgjennomgangen fant vi totalt to vedtak med en reell og individuell § 19 vurdering.

Avslutningsvis registrerer vi at Nav ikke inntekstberegninger barnetrygd etter at lovendringen trådte i kraft i september 2022. Gjennom intervjuer med ansatte og ledere kommer det fram at Nav har hatt et forankret fokus på formålet med lovendringen, samt betydningen den er ment å ha for barnefamilier i ulike livssituasjoner.

Oppfølging

Når det gjelder Nav sitt samarbeid med andre instanser, finner vi lite dokumenterte opplysninger knyttet til dette i vår gjennomgang. Det er spor av informasjon i tre vedtak om at det er opprettet en kontakt med barneverntjenesten eller at familien har oppfølging fra BUP og barneverntjenesten. I intervjuer opplyser brukerne at de ikke opplever at det foreligger et samarbeid mellom Nav og andre instanser, der de selv mener det har betydning for egen situasjon. Gjennom ansattintervjuer kommer det fram informasjon om samarbeid og kontakt med andre instanser i en større utstrekning enn det vi kan se av dokumentgjennomgangen.

Vi har videre ikke funnet vedtak på § 17 i vår dokumentgjennomgang. Gjennom intervjuene opplyser de ansatte at de gir mye løpende råd og veiledning, men at dette ikke nødvendigvis vedtaksfestes. Vi finner her at det er dokumentert noe råd og veiledning i vedtak og journal, men den aktuelle råd og veiledningen er ikke knyttet verken til tjenesten eller med en generell henvisning til bestemmelsen. Nav-kontorets rutinebeskrivelse for tjenesten opplysning, råd og veiledning etter § 17, omhandler kun økonomisk rådgivning. ​

Vi finner likevel at Nav har løpende kontakt med brukerne, og at kontakten journalføres gjennom vedtak eller i journalnotater. Brukerne får videre tilbud om samtaler, og det gjennomføres relativt hyppige samtaler i en klar hovedvekt av de saksmappene vi har gjennomgått. Av journalnotater kommer det også fram at Nav systematisk tar initiativ til å ringe barnefamiliene for å etterspørre relevant informasjon om situasjon og behov knyttet til barna og foreldrene.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Kartlegging

Innledningsvis kommer det fram av intervjuer at brukerne opplever dokumentasjonskravene som omfattende, samt at Nav ikke kartlegger deres hjelpebehov. Statsforvalteren vurderer derimot her at Nav gjennomfører en utfyllende og løpende kartlegging av den enkelte familie. Nav innhenter relevante opplysninger om barna gjennom samtaler med foreldrene, og foretar samtidig en konkret avveining av hvilken type dokumentasjon som er av betydning for den enkelte søknad. Brukernes opplevelse av omfattende dokumentasjonskrav sammenfaller derfor ikke med vår gjennomgang, hvor vi snarere vurderer at dokumentasjonskravene er tilpasset søknadene. Der det ikke foreligger dokumentasjon tar Nav likevel stilling til søknaden ut fra de opplysningene som foreligger. Alternativt gjør Nav flere journalførte forsøk på innhenting av dokumentasjon, i de tilfellene hvor dette kan ha avgjørende betydning for behandlingen av saken. ​

Det er ellers ikke et krav i seg selv at det skal foreligge journalnotater, men Nav må sikre at opplysninger som er nødvendige og relevante for en forsvarlig saksbehandling, er tilgjengelige og kan finnes igjen. Statsforvalteren vurderer her at Nav nedfeller innhentet kartleggingsinformasjon enten i vedtak eller i journalnotater.

Statsforvalteren ser likevel at det ikke foreligger systematisk dokumentert informasjon om alle relevante forhold i samtlige saksmapper. Vi anser imidlertid at i de tilfellene hvor det er utfordringer knyttet til disse momentene, som eksempelvis helse, bolig og oppfølging fra barneverntjenesten, foreligger det journalført informasjon. Statsforvalteren vurderer med dette at der Nav innhenter eller mottar opplysninger som ikke er utfordrende for familien eller forutsetter særskilt oppfølging, er det likevel nødvendig at Nav dokumenterer den informasjonen som faktisk foreligger. Dersom eksempelvis boligens standard, beliggenhet og størrelse anses som tilfredsstillende for familien, bør det foreligge sporbar informasjon som bekrefter dette.

Samlet sett vurderer Statsforvalteren at det foreligger mye god kartleggingsinformasjon, men at Nav har noen forbedringspunkter når det gjelder systematikk og dokumentering av alle relevante områder i kartleggingen, også der innhentet informasjon ikke forutsetter videre oppfølging av familien.

Vurdering og beslutning

Vi ser at Nav utmåler livsopphold utelukkende med henvisning til gjeldende satser, uten en systematisk vurdering av behov, barnets beste og hvorvidt utmålt hjelp kan anses som forsvarlig. ​Statsforvalteren vurderer at når brukers behov ikke er vurdert opp mot beløpet som er innvilget i vedtaket, kan resultatet av behovsvurderingen virke tilfeldig, og ikke tilpasset den enkelte familie. Når barns behov videre ikke er konkret og individuelt vurdert i alle saker som omhandler barn, utgjør dette en risiko for at det ikke tas særlige hensyn til deres behov i alle vurderinger som foretas.

Dette kan samtidig gjøre det vanskelig for brukerne å se hva som er tiltenkt hvert enkelt barn og hva som er beregnet til foreldrene som forsørger barna. Statsforvalteren vurderer her at individuelle vurderinger knyttet til det enkelte familiemedlem, også vil kunne gjøre det lettere for brukeren å se at ytelsen er skjønnsbasert og derav bedre rettssikkerheten gjennom en bevissthet på brukerens reelle klagemuligheter. Statsforvalteren ser imidlertid at Nav innvilger tilleggsytelser til det løpende livsoppholdet, og at det utmåles konkrete beløp til barna. Det er likevel nødvendig at Nav gjennomfører en individuell vurdering av behovet i alle saker som handler om stønad til barn spesielt, og barnefamilier generelt.

Barnefamilier er ikke en ensartet gruppe, og omfatter husholdninger der den ene eller begge foreldrene, enten de er gift eller samboere, lever sammen med egne barn. Det vil også være tidvis store variasjoner i antall barn i den enkelte familie. Statsforvalteren vurderer at det er en anledning til å legge visse stordriftsfordeler til grunn ved større barnefamilier. Dette krever likevel en konkret og individuell vurdering av behovet det enkelte barn har, og hva stordriftsfordelen er. Når Nav systematisk reduserer utmålingen per barn i familier med flere barn enn fire, er det en risiko for at hjelpen som utmåles blir uforsvarlig og ikke i samsvar med behovet.

Hvis tjenestemottaker ikke bor sammen med egne barn, skal likevel utgifter til samvær inngå i livsoppholdet. Det er som hovedregel viktig for barn og unge å ha kontakt med begge foreldrene. Stønad til samvær må vurderes ut fra samværets omfang. Statsforvalteren kan ikke se at det foreligger en vurdering av barnas behov knyttet til samvær med foreldre utover at det er utmålt et beløp. Vi vurderer her at Nav også må ta hensyn til eventuelle reiseutgifter. Hvis samværet omfatter overnatting, skal utgifter til tilrettelegging for dette, som seng, sengetøy, håndklær med videre, også inngå i livsoppholdet.

Avslutningsvis vurderer Statsforvalteren at når Nav i hovedsak gjennomfører standardiserte § 19 vurderinger, vil verken Nav eller brukeren med sikkerhet vite at familier som trenger det, mottar hjelp til å kunne overvinne eller tilpasse seg en vanskelig livssituasjon.

Oppfølging

Ansatte opplyser i intervjuer at de gjennomfører samtaler med brukerne etter behov. Det samsvarer med hva vi finner i vår dokumentgjennomgang. Statsforvalteren vurderer at Nav både gjennomfører og tilbyr samtaler hyppig, og at Nav på eget initiativ også aktivt etterspør barnas behov gjennom telefonsamtaler med foreldrene.

Vi har ellers ikke funnet vedtak på § 17 i vår dokumentgjennomgang. Gjennom ansattintervjuer kommer det likevel fram informasjon om at Nav gjennomfører samarbeid med andre instanser og gir løpende råd og veiledning til barnefamilier. Statsforvalteren vurderer med dette at Nav har forbedringspunkter når det gjelder systematikk og dokumentasjon av brukeroppfølgingen både når det gjelder samarbeid med andre instanser, men også gjennom at tjenesten opplysning, råd og veiledning skal vedtaksfestes. Et vedtak på en tjeneste vil kunne gi en reell klagemulighet dersom brukeren opplever at oppfølgingen er mangelfull, og gir også en bevissthet rundt at oppfølging er en selvstendig behovsprøvd rettighet. Vi vurderer at en formalisering av tjenesten vil bedre rettssikkerheten for den enkelte barnefamilie.

Styring og ledelse

Ledelsen avdekket blant annet at det manglet individuelle vurderinger av barns behov og individuelle vurderinger ved bruk av veiledende livsoppholdssatser, etter gjennomført egenvurdering ved Nav Indre Østfold i 2021. Det ble iverksatt flere tiltak for å rette egne lovbrudd. Statsforvalteren vurderer derfor at en kontinuitet i iverksatte tiltak, kunne ha avdekket fortsatte mangler i de individuelle vurderingene ved utmåling av stønad til barnefamilier.

Statsforvalteren er samtidig oppmerksom på at Nav i hovedsak har gode rutinebeskrivelser som blant annet presiserer at det skal foretas individuelle vurderinger av den enkelte barnefamilie. Vi har tilsvarende sett enkeltvedtak hvor det er gjort fullstendige barnets beste vurderinger, samt at Nav gjør konkrete vurderinger i de sakene hvor brukeren selv har formidlet et tydelig behov. Statsforvalteren vurderer ut fra dokumentgjennomgangen som helhet, at Nav Indre Østfold innehar faglig kompetanse, samt har en bevissthet knyttet til brukermedvirkning som er av betydning for å gi forsvarlige tjenester framover. Vi har med dette ikke grunnlag for å si om manglende opplæring eller kompetanseutfordringer kan være en medvirkende årsak til svikten. Statsforvalteren vurderer at ledelsen totalt sett, har fulgt opp deler av resultatene fra egenvurderingstilsynet, som her kan ha bidratt til en forbedring av tjenestene. Vi vurderer likevel at Nav gjennom sine styringssystemer, samtidig må sørge for at det gjøres forsvarlige individuelle vurderinger av alle barnefamiliers behov. Til tross for at vi ikke finner grunnlag for å gi lovbrudd på temaene kartlegging og oppfølging i dette tilsynet, vurderer vi det som hensiktsmessig at Nav ser alle tilsynstemaene i sammenheng i sitt videre oppfølgingsarbeid.

​Avslutningsvis vurderer Statsforvalteren at temaet for dette tilsynet har en god lederforankring i kommunen. Gjennom lederintervjuer kommer det fram en særlig oppmerksomhet rettet mot tverrfaglig samarbeid i kommunen, her gjennom prosjektmidler og samarbeid på tvers av tjenesteområder. Nav har i denne sammenheng jobbet spesifikt med både betydningen og formålet med lovendringen knyttet til at barnetrygd ikke lenger skal beregnes som inntekt ved utmåling av sosialhjelp. Barnefamilier med lave inntekter kan ha sammensatte utfordringer med behov for et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. Statsforvalteren vurderer at det derfor er avgjørende at barna i disse familiene blir ivaretatt gjennom konkrete og individuelle vurderinger ved søknader om sosialhjelp.

5. Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Statsforvalterens konklusjon:

Indre Østfold kommune sørger ikke for at tildeling av økonomisk stønad til personer med forsørgeransvar for barn, er basert på en individuell vurdering og beslutning. 

Dette er lovbrudd på: Sosialtjenestelovens §§ 4, 18, 19, 42 og 43, forvaltningslovens § 17, 24, 25 og 41 og kommunelovens § 25-1.

Statsforvalteren finner ikke grunnlag for å gi lovbrudd på om behovene til familier som mottar økonomisk stønad blir tilstrekkelig kartlagt, eller om familiene får oppfølging ved behov.

Kommunens praksis gjennom manglende individuelle vurderinger av barnas løpende behov, kan bety at allerede vanskeligstilte familier ikke får de tjenestene de trenger. Barna kan med dette risikere en levestandard som ikke ivaretar deres fysiske, psykiske og sosiale utvikling.

Ledelsen har ikke i tilstrekkelig grad fulgt opp at allerede utarbeidede tiltak etterleves for å vurdere familiens behov. Det er etablert skriftlige rutiner som legger til rette for bruk av individuelle vurderinger. Disse brukes imidlertid ikke slik at individuelle vurderinger av familiens behov gjennomføres systematisk.

6. Oppfølging av påpekte lovbrudd

Endelig rapport inneholder videre forventninger til virksomhetens oppfølging av lovbruddet.

6.1 Kommunenes retting av lovbrudd

I dette kapittelet redegjør vi for hva Statsforvalteren forventer at kommunen skal gjøre for å rette påpekte lovbrudd.

Vi ba kommunen utarbeide en plan med nødvendige tiltak for å rette lovbruddet, og sende den til Statsforvalteren innen den 17.03.23. Vi ber samtidig om at en kopi av planen ble oversendt per e-post til . Fristen ble satt i samarbeid med kommunens ledelse og deres vurdering av nødvendig tid for å utarbeide tiltaksplanen. Planen ble oversendt Statsforvalteren i henhold til frist. Planen skulle inneholde følgende:

Hvilke tiltak som skal gjennomføres gjennom eksempelvis:

• vurderinger av hvert enkelt barns og families behov, inkludert vurderinger av barnets beste
• kvalitetssikring av vedtak
• implementering av eksisterende rutiner
• systemer for å avdekke feil inkludert evaluering og lederforankring

 

• Frister for iverksetting av tiltak og evaluering av om tiltakene har virket som planlagt
• Hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene blir iverksatt
• Hvordan ledelsen vil gjennomgå om tiltakene har virket som planlagt

Antall dialogmøter vil avhenge av omfanget og alvorligheten av lovbrudd. Første dialogmøte ved Nav Indre Østfold er avtalt den 29.03.23. Det er kommunens plan som vil være tema på det dette møtet, i tillegg til at det planlegges for videre dialog.

For å undersøke om tiltakene har resultert i forsvarlig praksis, vil kommunen bli bedt om å utføre en egenkontroll. I egenkontrollen skal kommunen gjennomgå saker ved å fylle ut et skjema med spørsmål. Tidspunkt for gjennomføring av egenkontrollen avtales i dialogmøte.

Statsforvalteren kan i tillegg utføre en stikkprøvekontroll dersom det er nødvendig. 

Med hilsen

Mari Hagve
avdelingsdirektør
Sosial- og barnevernavdelingen

Grete Nanna Finstad
Seksjonssjef

 

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt den 07.12.22.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved Nav Indre Østfold, og innledet med et informasjonsmøte den 14.02.23. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt den 17.02.23. Det ble i tillegg avholdt et formøte i forkant av tilsynet den 16.01.23.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Skjema for egenrapportering og dokumentinnhenting
• Organisasjonskart for Nav i Indre Østfold kommune
• Ansattoversikt med funksjonsbeskrivelse for Nav inkl. oppgavebeskrivelse for fagkoordinator
• Ansvar og myndighet for ansatte i Indre Østfold kommune – delegasjonsoversikt
• Oversikt over aktuelle fagsystemer som benyttes ved Nav Indre Østfold
• Oversikt over møtestruktur ved sosiale tjenester
• Opplæringsplan for fagområdet sosial
• Samarbeidsavtale mellom Nav og Barneverntjenesten
• Sjekkliste ved vedtaksgodkjenning
• Rutineoversikt for fagfelt sosial/ interne saksbehandlingsrutiner inkl. rutinebeskrivelse for stønadsbeløp og kartlegging av barn
• Felles kartleggingsskjema for Nav
• Partnerskapsavtale for Nav Indre Østfold
• Kartlegging og risikovurdering for Nav Indre Østfold
• Handlingsplan til kartlegging- og risikovurdering ved Nav Indre Østfold
• IA og HMS hos Nav Indre Østfold – Handlingsplan for 2023
• Årshjul for internkontroll
• Strategidokument Nav Indre Østfold
• Levekårskartlegging 2022 i Indre Østfold kommune

Det ble valgt 18 mapper etter følgende kriterier:

• Nye familier
• Langtidsmottakere (mer enn seks måneder)
• Familier med flere enn tre barn
• Samvær
• Hastesaker

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

7 tjenestemottakere ble intervjuet i forbindelse med tilsynet.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

• seniorrådgiver, Cecilie Gjerløv Engan, Statsforvalteren i Oslo og Viken, revisjonsleder
• seniorrådgiver, Tina Jeanette Solberg, Statsforvalteren i Oslo og Viken, revisor
• seniorrådgiver, Atif Bashir, Statsforvalteren i Oslo og Viken, revisor

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2022–23 Nav-kontorenes ansvar for å ivareta barns behov ved tildeling av sosiale tjenester

Søk etter tilsynsrapporter

Søk