Rapport fra tilsyn ved Kongsvinger mottak 2023

Statsforvalteren har myndighet til å føre tilsyn med at omsorgen for enslige mindreårige (EMA) som bor i asylmottak utføres i samsvar med utlendingsloven og forskrift, jf, Utlendingsloven § 95 tredje ledd.  

Statsforvalteren i Oslo og Viken gjennomførte i tidsrommet 14. til 17.02.2023 et meldt tilsyn ved Kongsvinger mottak, med målgruppen enslige mindreårige asylsøkere med følgeperson. Som det fremgår av brev datert 14.8.2023, oversendes her endelig rapport fra tilsynet.

Statsforvalteren i Oslo og Viken sendte ut foreløpig rapport fra tilsynet 08.06.2023. Asylmottaket og Utlendingsdirektoratet (UDI) fikk frist til 26.06.2023 for å oversende eventuelle innsigelser til rapportens faktadel. Vi har mottatt tilbakemelding fra driftsoperatør SANA og UDI. I henhold til oversendelsesbrevet så inneholder endelig rapport enkelte endringer basert på tilbakemeldingene som gjelder faktagrunnlaget. Se ellers bemerkninger i oversendelsesbrevet til rapporten.

Tema for tilsynet har vært: 

Tilbud om forsvarlig omsorg, herunder tilstrekkelig bemanning og kompetanse.

Statsforvalterens konklusjon:

Kongsvinger asylmottak sikrer ikke et tilbud om forsvarlig omsorg for enslige mindreårige med følgeperson. Asylmottaket har ikke tilstrekkelig barnefaglig kompetanse og/eller tilstrekkelig bemanning som sikrer forsvarlig omsorg for enslige mindreårige som bor ved mottaket. De har ikke måter å organisere bemanning og arbeidstidsordninger på som sikrer kontinuitet og stabilitet, og ingen barn har særkontakt.

Dette er brudd på Forskrift om omsorg for enslige mindreårige som bor i asylmottak (omsorgsforskriften) §§ 2 og 7 første ledd, annet ledd, første setning og 3. ledd.

1. Tilsynets tema og omfang

I tråd med tilsynsforskriften planlegger Statsforvalteren det enkelte tilsyn med bakgrunn i en risikobasert tilnærming. Som tilsynsmyndighet prioriterer vi hvilke mottak det skal gjennomføres tilsyn ved, hvilke henvendelser eller hendelser som skal utredes, hvilke vurderingstema som skal gjennomgås, hvor grundig undersøkelsen skal være og hvilken oppfølging som er nødvendig. Vi velger fremgangsmåter og metodikk som er egnet til å ivareta formålet med tilsyn på en effektiv måte. Statsforvalterens tilsynsmyndighet er uhildet og utøves uavhengig av Utlendingsdirektoratets ordninger for oppfølging og kontroll med driftsoperatør og mottakene. Statens helsetilsyn er overordnet faglig myndighet for tilsynet.

Tema for dette tilsynet er valgt med bakgrunn i risikovurdering basert på at enslige mindreårige asylsøkere med følgeperson er plassert i ordinære mottak. 

Asylmottaket ved driftsoperatøren utøver den daglige omsorgen for de enslige mindreårige under opphold på asylmottaket på vegne av Utenlendingsdirektoratet (UDI). En viktig forutsetning for å yte forsvarlig omsorg er at mottaket må holde tilfredsstillende faglig kvalitet, at barna ytes hjelp til rett tid og at det gis i et tilstrekkelig omfang etter barnets behov. Forsvarlig omsorg og oppfølging innebærer blant annet å sørge for vern og beskyttelse, tydelige rammer for å sikre struktur, trygghet, helsehjelp, utvikling og stabil og god voksenkontakt. Under den enslige mindreåriges opphold i asylmottak skal hensynet til barnets beste være et grunnleggende hensyn for den omsorgen som gis.  

Tilstrekkelig bemanning og kompetanse er en viktig forutsetning for å kunne yte forsvarlig omsorg. Asylmottakets tilbud om forsvarlig omsorg skal blant annet omfatte oppfølging av skole og annen opplæring, ivareta psykisk og fysisk helse, legge til rette for fritidsaktiviteter, forebygge at EMA forlater mottaket uten kjent oppholdssted og legge til rette for barnas kontakt med familie og nære relasjoner. I tilsynet har vi undersøkt om mottaket evner å yte forsvarlig omsorg og oppfølging som sikrer trygghet og god utvikling for de enslige mindreårige asylsøkerbarna med følgeperson som er plassert ved mottaket. 

Tilsynet gjennomføres med avgrensede temaer. Statsforvalterens vurderinger og konklusjoner inneholder dermed ingen generell kvalitetsvurdering av mottakets øvrige praksis. 

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Tilsyn er kontroll av om en virksomhet driver i samsvar med gjeldende lover og forskrifter. Vi gir derfor her en oversikt over hvilke krav som gjelder for temaene i tilsynet. 

Forsvarlig omsorg

UDI har omsorgen for enslige mindreårige som bor i asylmottak. Asylmottaket ved driftsoperatøren kan utøve omsorgen på vegne av UDI, jf. utlendingsloven § 95 andre ledd. Barnets beste skal være grunnleggende for omsorgen som gis jf. omsorgsforskriften § 2 første ledd.

Omsorgen som gis under den enslige mindreåriges opphold i asylmottak skal være forsvarlig jf. omsorgsforskriften § 1. Kravet innebærer at tjenesten må holde tilfredsstillende faglig kvalitet, ytes til rett tid og gis i et tilstrekkelig omfang. Forsvarlighetskravet tar utgangspunkt i anerkjent faglig praksis på feltet, fagkunnskap fra utdannings- og forskningsinstitusjoner, faglige retningslinjer og generelle samfunnsetiske normer. Det er dynamisk og utvikles over tid.

Hva som er forsvarlig omsorg, er utdypet i omsorgsforskriftens § 2 tredje ledd. Asylmottaket skal blant annet sikre struktur i hverdagen, bygge relasjoner med ungdommen og bidra til et godt miljø i asylmottaket. Videre skal asylmottaket følge opp ungdommens skolegang og annen opplæring samt legge til rette for individuelt tilpassede fritidsaktiviteter. Asylmottaket skal også gi opplæring og veiledning til ungdommen om helse og kosthold, forebygge at ungdommen forlater mottaket uten å oppgi nytt oppholdssted, og legge til rette for å kontakt med familie og andre nære relasjoner dersom kontakten er til barnets beste.  

Asylmottaket skal ha en skriftlig plan for omsorgsarbeidet og sikre at de ansatte i asylmottaket gir forsvarlig omsorg i samsvar med planen, jf. omsorgsforskriften § 2 andre ledd. Planen skal beskrive hvordan asylmottaket ivaretar omsorgen med den bemanningen asylmottaket har. 

Barnets beste  

Prinsippet om barnets beste fremgår av Barnekonvensjonen artikkel 3 og Grunnloven § 104. Barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger og avgjørelser som berører barn. Barnets beste skal være et grunnleggende hensyn for den omsorgen barnet får under oppholdet i asylmottaket jf. omsorgsforskriften § 2 første ledd.  

Begrepet barnets beste er ikke en presis størrelse som kan defineres en gang for alle. Derimot er det dynamisk og gir rom for skjønn når det skal brukes konkret i det enkelte barns situasjon. Barnekomiteen nevner både barnets synspunkter; barnets identitet; bevaring av familiemiljøet og opprettholdelse av relasjoner; omsorg, beskyttelse og sikkerhet for barnet; sårbarhetssituasjonen; barnets rett til helse; samt barnets rett til utdanning som forhold som kan være relevante for en nyansert vurdering av barnets beste. 

Skole- og opplæringstilbud 

UDI og asylmottaket skal bidra til at ungdommene får nødvendig oppfølging fra skole i tråd med omsorgsforskriften § 9 om oppfølging fra andre sektormyndigheter. Det går også fram av omsorgsforskriftens § 2 c at en del av asylmottakets ansvar for å gi forsvarlig omsorg blant annet innebærer oppfølging av skole- og opplæringstilbud. 

I tråd med Prop 82 L (2020-2021) har asylmottaket en særskilt aktivitetsplikt for å sikre at den enslige mindreårige får nødvendige tjenester fra andre sektormyndigheter. Sektoransvarsprinsippet innebærer at den enslige mindreårige har like rettigheter til skole- og evt. opplæringstilbud i tråd med skolevesenets sektoransvar. 

Fysisk og psykisk helse 

UDI og asylmottaket skal bidra til den at den enslige mindreårige får nødvendig oppfølging fra helsevesenet i tråd med omsorgsforskriften § 9. I tråd med Prop 82 L (2020-2021) har asylmottaket en særskilt aktivitetsplikt for å sikre at den enslige mindreårige får nødvendige tjenester fra andre sektormyndigheter.  

Enslige mindreårige har i tråd med sektoransvarsprinsippet rett til nødvendig medisinsk tilsyn og behandling på lik linje som alle barn i Norge. Asylmottaket må sørge for at beboerne får kontakt med fastlege og eventuelt oppfølging fra spesialisthelsetjeneste, som psykisk helsevern for barn og unge ved behov. 

Fritidstilbud 

Asylmottaket skal legge til rette for individuelt tilpassede fritidsaktiviteter både i og utenfor asylmottaket. Jf. omsorgsforskriften § 8 e-f skal asylmottaket være utformet og utstyrt med lokaler som er egnet til fritidsaktiviteter, og med tilstrekkelig fritidsmateriell tilpasset lokale forhold og de enslige mindreåriges alder. Det å legge til rette for individuelt tilpassede fritidsaktiviteter for den enslige mindreårige er også en del av forsvarlig omsorg jf. forskriftens § 2 tredje ledd bokstav e. 

Bemanning og ansattes kompetanse  

Asylmottaket skal til enhver tid være bemannet for å gi de enslige mindreårige som bor der forsvarlig omsorg etter omsorgsforskriften. Asylmottaket skal ha tilstrekkelig barnefaglig kompetanse jf. omsorgsforskriften § 7 første ledd.  

I tråd med omsorgsforskriftens § 7 andre ledd skal asylmottaket ha en skriftlig turnus, som sikrer kontinuitet og stabilitet for barna som bor på mottaket. Det innebærer blant annet at mottaket må ha forsvarlige måter å organisere bemanning og arbeidstidsordninger på i henhold til barnas behov for omsorg. I tråd med utlendingsloven § 97 skal alle ansatte i asylmottaket fremlegge politiattest.  

De enslige mindreårige som bor på asylmottaket, skal ha en egen særkontakt jf. forskriftens § 7 tredje ledd. 

3.  Beskrivelse av fakta

Beskrivelse av fakta

Type mottak, navn og besøksadresse	Ordinært mottak, nivå 2  Kongsvinger mottak  Digerudvegen 10, 2208 Kongsvinger
Mottaksleder:  Nestleder/barnefaglig ansvarlig:	Jon Ivar Bergersen  Lise Schjervheim

Kongsvinger asylmottak er et ordinært mottak, som eies av driftsoperatør stiftelsen Sana as (ideell aktør). Kongsvinger mottak er desentralisert og har bygg av ulik størrelse på ulike adresser i kommunen. Asylmottaket har rammeavtale for variabel kapasitet på 250 ordinære plasser. Under tilsynet var 150 plasser i drift, og 100 nye plasser under oppbygging. Mottaket åpnet den 01.10.2022, varighet på avtale er tre år, med opsjon på ett og ett år.  

Forarbeid til tilsynet

Varsel om tilsyn ble sendt 27.01.2023. I varselet ble det vedlagt informasjonsskriv til barna på deres språk om Statsforvalteren, tilsynet og invitasjon til individuelle samtaler med oss under tilsynet. Vi ba mottaket om å informere følgepersoner og gjennomgå innholdet muntlig med barna.

Anmodning om dokumentasjon

I forkant av tilsynet ba vi om å få tilsendt en beboeroversikt, stillingsinstruks for barnefaglig ansvarlig/nestleder og miljøarbeider, rutine for bo–veiledning og omsorgsplanen. Vi mottok etterspurt dokumentasjon den 13.02.2023.

Under tilsynet fikk vi en utskrift av årshjulet for mottaket, en kartleggings- og tiltaksplan for ett av barna, ROS analyse og en søknad til UDI om ekstraordinære midler for oppfølging av EMA og sårbare barn i Kongsvinger mottak.

Den 16.02.2023 ba Statsforvalteren Driftsoperatør Sana AS om avropsavtalen med eventuelle tilleggsavtaler, rapport/tilbakemelding fra UDIs gjennomførte oppfølgingsmøte med mottaket og dokumentasjon som belyser samarbeidet mellom UDI og driftsoperatør knyttet til EMA med følgeperson. Den 16.02.2023 mottok vi avropsavtale, rammeavtale på nivå 2 og en e-post korrespondanse mellom UDI og Sana AS om økte ressurser til mottaket.       

Gjennomføring av tilsynet

I tilsynet gjennomførte vi samtaler med seks barn og intervjuet barnefaglig ansvarlig, en miljøarbeider og mottaksleder hver for seg. Før samtalene med barna hadde vi et kort informasjonsmøte med barnas følgepersoner.

Vi fikk en omvisning på tre av byggene til mottaket, herunder søsterhjemmet, hybelhuset og en leilighet.

Søsterhjemmet hadde beboerrom fordelt over to etasjer. Barna delte rom med sin følgeperson. Rommene var møblert med køyeseng, kjøleskap, skap og pult. Hver etasje hadde felleskjøkken, vaskerom, toaletter og bad med dusjer. I første etasje var mottaket i gang med å innrede et rom, som skal være en barnebase.

Hybelhuset var over tre etasjer, hvor ett barn bodde med følgeperson sammen med øvrige ordinære plasseringer. Barnet og følgepersonen sitt rom XXX var møblert med køyeseng, kjøleskap, pult og skap. Det var toaletter i gangen utenfor rommet. I kjelleren var det fellesdusj, kjøkken, tv-stue, vaskerom og to aktivitetsrom med tv og biljard.

I leiligheten bodde det to barn med følgeperson. Leiligheten bestod av et kjøkken, vaskerom og stue. I tillegg hadde barna hvert sitt soverom og følgepersonen sov i stuen.

Den 17.02.2023 hadde vi et oppsummeringsmøte, via Microsoft Teams, med mottaksleder og driftsoperatør.

Gjennomgang av dokumentasjon

Beboeroversikten gir informasjon om barnet, som navn, alder, nasjonalitet, språk og navn til følgeperson og kontaktopplysninger til representant. Det står også dato for oppfølging av kartlegging for barna.

Stillingsinstruksene beskriver alle arbeidsoppgaver knyttet til administrasjon og drift, og her refererer vi kun til arbeidsoppgaver knyttet til arbeidet med barn. Arbeidsoppgavene til den barnefagligansvarlige omfatter det faglige og koordinerende ansvaret for arbeidet med barn og unge, barnefamilier og gravide ved mottaket. Barnefaglig ansvarlig skal være kontaktperson overfor skole, barnehage, Statsforvalter og barnevernet, samt ha ansvar for å bistå og veilede beboere innenfor UDIs regelverk.

Stillingsinstruksen til miljøarbeider er omfattende, og beskriver en stilling som skal supplere flere roller ved mottaket. Miljøarbeideren har blant annet praktiske oppgaver og skal bistå med drift av barnebasen og for å følge opp barnefamilier i henhold til egen plan. I tillegg skal miljøarbeideren gi bo-veiledning og annen veiledning til beboerne.

Omsorgsplanen gir en kort beskrivelse av hvordan mottaket skal ivareta omsorgen for barna. Ifølge planen har følgepersonen den daglige omsorgen for barna, og mottaket skal gi veiledning i døgnrutiner, mat, skole og fritidsaktiviteter. Mottaket skal også tilby foreldreveiledning, hvor følgepersonen vil lære å møte barnets behov, regulering av følelser og grensesetting.

Kartleggingsplanen vi undersøkte bestod av 13 kartleggingsområder for EMA sine behov og ønsker. Områdene omhandler blant annet fritidsinteresser, familieinformasjon, skole, helse, sosialt nettverk, praktiske ferdigheter, relasjon til følgeperson og kontakt med representant. Den konkrete planen var blitt utarbeidet og overført fra forrige mottak, og barnefaglig ansvarlig fra Kongsvinger mottak har skrevet inn tre stikkord for hånd.

Tiltaksplanen vi så på var et skjema for registrering av dato for gjennomføring av lege- og tannlegetime, skolestart, fritidsaktiviteter og oppfølgingssamtaler. 

Avrops- og rammeavtalen har ingen poster knyttet til målgruppen enslige mindreårige med følgeperson.

Søknaden om ekstraordinære midler til UDI beskriver mottakets behov for økte midler for å kunne gi et mer forsvarlig tilbud til enslige mindreårige og sårbare barn. En ROS-analyse som identifiserer risikoområder for oppfølgingen av barna på mottaket, var lagt ved søknaden. Analysen beskriver mottakets manglende ressurser og den risiko dette medfører på flere områder. De beskrevne risikoområdene er for eksempel trygghet og sikkerhet for barna, manglende planarbeid, informasjonssvikt og manglende kunnskap om og kapasitet til å følge opp barnas behov for hjelp og oppfølging på de fleste områder.

Årshjulet er en beskrivelse av løpende driftsoppgaver, rapporteringsfrister, møtevirksomhet, HMS- oppgaver og kurs/temadager. Det er planlagt kurs innen tema menneskehandel, vold i nære relasjoner, håndtering av overgrep, og meldeplikt og bekymringsmelding/opplysninger til barnevernet.   

Samtaler med barna

På tilsynstidspunktet bodde det syv enslige mindreårige asylsøkere (EMA) med følgeperson i mottaket. Barna var mellom 6 og 17 år XXX. De oppholdt seg i Norge som asylsøkere eller under kollektiv beskyttelse. For ett barn var det søkt om Alternativ mottaksplassering (AMOT).  

Vi snakket med seks av barna. Det syvende barnet oppholdt seg hos en slektning. XXX av barna bodde i leilighet sammen med sin følgeperson, XXX bodde på søsterhjemmet og XXX barn på hybelhuset. Samtalene ble gjennomført på søsterhjemmet. Etter eget ønske hadde tre av barna med seg følgepersonen i samtalen. Fremmøtetolk bisto under to av samtalene. Fire av samtalene ble gjennomført med en av mottakets språkassistenter. Språkassistenten ble brukt da en tolk meldte avbud og det ikke var mulig å fremskaffe ny tolk på kort varsel. På tilsynstidspunktet gjorde vi en konkret vurdering om at samtalene var nødvendige å få gjennomført av hensyn til viktigheten av å snakke med barna som del av tilsynet. Dette til tross for at samtalene ikke ble gjennomført med autorisert tolk eller at dette mulig kunne påvirke innholdet i samtalene.

Tre av barna fortalte at de var blitt tatt imot av ansatte da de kom til mottaket. Ved inntak fikk de generell informasjon og ble vist rundt. I inntak uten tolk ble det brukt bilder og kroppsspråk for å kommunisere. Ett barn sa at det ikke fikk noen spesiell mottagelse eller informasjon, og ett barn sa at hen husker lite av informasjonen som ble gitt. Barna sa at de ikke var kjent med om det var utarbeidet en plan for oppholdet deres.

Med unntak av ett barn, oppga barna at de ikke kjente de ansatte på mottaket. Barna fortalte at de sjeldent ble kontaktet av de ansatte og de visste ikke hvem de skulle kontakte ved behov. Ett barn sa at hen kun snakket med en av språkassistentene som snakket samme språk. Ifølge barnet var språkassistenten sjelden på jobb. Barnet informerte om at hen ikke forstår norsk og at det ikke blir brukt tolk.

Alle barna vi snakket med hadde vært på helsekontroll før eller etter ankomst til mottaket, og to hadde vært hos tannlege. XXX.

Fem av barna sa at de hadde skoletilbud og trivdes på skolen. Ett barn oppga at hen hadde bodd på mottaket i fire måneder uten skoletilbud eller fritidsaktiviteter. Barnet hadde fått beskjed om at kommunen ikke hadde skoletilbud til denne aldersgruppen. XXX. De som var ungdomsskoleelever oppga at det var lang skolevei, og at de måtte gå til skolen. To barn fortalte at det ikke var noen voksne som snakket deres språk på skolen.

Alle barna oppga at de hadde kontakt med familie i hjemlandet over telefon og internett. Barna ga uttrykk for stor bekymring for foreldre og andre familiemedlemmer. De sa at de ikke hadde snakket med ansatte på mottaket om dette.

Alle barna ga uttrykk for at de følte seg trygge på mottaket. Tre av barna sa at de kjedet seg og ønsket seg fritidsaktiviteter. Det var kun ett barn som hadde hatt en fritidsaktivitet. To barn oppga at de hadde lite penger og derfor ikke råd til å betale for fritidsaktiviteter. Ett barn synes det var trist at det ikke var organiserte aktiviteter på mottaket, da barnet hadde opplevd dette på andre mottak. To av barna hadde vært på besøk hos en venn utenfor mottaket. Ett barn oppga at det ikke hadde venner å være sammen med på fritiden. Ett barn ønsket ikke besøk av venner på mottaket fordi det ikke var et rom de kunne oppholde seg i.

Tre av barna sa at de hadde lite eller ingen kontakt med representanten sin. Ett barn oppga å ha kontaktet representanten sin for bistand i asylsaken. Representanten hadde da henvist barnet til mottaket, for at de skulle bistå. Mottaket skal ha henvist tilbake til representanten. Dette skal ha resultert i at saken ikke har blitt håndtert, og derfor skapt stor bekymring hos barnet. Etter avtale med barnet informerte Statsforvalteren mottaksleder om dette, som sa han skulle følge opp saken.

Statsforvalteren ga en kort oppsummering av samtalene med barna til mottaksleder. Foruten om avtalene vi gjorde med to av barna om å informere mottaksleder om deres bekymringer, ble samtalene anonymisert. Mottaksleder skulle videreformidle innholdet i samtalene til barnefaglig ansvarlig.

Intervju med de ansatte

Mottaksleder informerte om at mottaket har 150 plasser, og med planer om å øke til 250 plasser. Det er per i dag 6 ½ årsverk på mottaket. Når mottaket øker til flere plasser, oppgis det at mottaket vil få to nye årsverk. Vi fikk ikke opplyst i tilsynet at dagens ansatte har barnefaglig utdanning, med unntak av barnefaglig ansvarlig som har videreutdanning i psykososialt arbeid med barn og unge. Arbeidstiden for personalet oppgis å være 08:00-16:00 i ukedagene, men ved behov er de fleksible utover arbeidstid.

Mottakets organisering, roller og ansvar 

Mottaksleder informerte om at han er utdannet sykepleier og har lederutdanning. Han har også lang erfaring med mottaksdrift og helsearbeid i kommunen og folkehjelpen. Mottaksleder oppga at han har ansvar for driften av mottaket, personalet og opplæring av nyansatte.

Barnefaglig ansvarlig informerte om at hun også er mottakets nestleder og stedfortreder. Hun har en bachelor i psykologi og videreutdanning i psykososialt arbeid med barn og unge. I tillegg har hun arbeidet på krisesenter og som familieveileder i barneverntjenesten. Barnefaglig ansvarlig informerte om at hun har ansvar for gjennomføring av kartlegging og oppfølgningen av barna ved mottaket. Stillingen innebærer også mange administrative oppgaver, informasjonsprogram for barna og kontakt med representanter, barnevernstjenesten, skole og helsetjenester. Stillingen er følgelig delt mellom barnefaglige oppgaver og administrative oppgaver. Mottaksleder informerte om at de ikke har en erstatter eller stedfortreder for barnefaglig ansvarlig dersom hun blir fraværende. Mottakleder viste til at all oppfølging av barna og organisering av arbeidet rundt dem, er delegert til barnefaglig ansvarlig. Han opplyste om at har full tillitt til barnefaglig ansvarlig, og at han ikke «blandet seg» i hennes arbeid.

Med bakgrunn i antall arbeidsoppgaver, arbeidstid og ressursmangler oppga barnefaglig ansvarlig at hun opplever å ha for lite tid med barna. Hun får verken jobbet relasjonelt med dem, sikret deres struktur i hverdagen eller observert samspillet mellom følgeperson og barna. En tredjedel av beboerne på mottaket er barn, og hun har ansvar for alle barnefamiliene og EMA. Flere av familiene har barn med diagnoser eller funksjonsnedsettelser. I tillegg vurderer hun at en del av foreldrene er slitne, preget av flukt, krigsopplevelser og har psykiske og fysiske helseutfordringer.

Miljøarbeider informerte om at hun har erfaring fra barnehage og har vært ansatt i mottaket fra oppstart. Hennes arbeidsoppgaver er blant annet inntak/ankomst, bosetting, resepsjonstjeneste og bistand til barnefaglig ansvarlig i oppfølgingen av barna. Miljøarbeider oppga at hun har noe kontakt med barna i løpet av en måned. Kontakten er sporadisk, og det er derfor vanskelig å anslå omfanget av den. Miljøarbeider var ikke kjent med at det skal være en tiltaksplan for EMA. Hun ga uttrykk for at det ville vært fint med en plan, for å få oversikt over hva de ulike barna trenger og er i behov av. Hun opplever å ha fått god opplæring til å kunne gjennomføre sine arbeidsoppgaver.

Mottaksleder informerte om at mottaket har en informasjonsansvarlig. Informasjonsansvarlig skal gjennomføre et informasjonsprogram for barna ved inntak og følge UDIs informasjonsplan for barn og unge i mottak. Mottaksleder oppgav imidlertid at mottaket har utfordringer med å gjennomføre programmet på grunn av ressursmangel. 

Ifølge mottaksleder har de en aktivitetsansvarlig som har ansvar for å informere beboerne om ulike tilbud i kommunen, som språkkafé og idrettslag. Det er et eget «barnebudsjett», som kan benyttes til aktiviteter og beboerråd. Mottaksleder oppga at det er bosettingsansvarlig som har ansvar for å informere barna og følgepersoner ved bosetting.

Mottaksleder informerte også om at mottaket har en returansvarlig, økonomiansvarlig, brannansvarlig og to språkassistenter. Ved sykdom og ferieavvikling oppgav mottaksleder at det settes inn vikarer. Mottaket har ingen vikarpool.

Det kom frem i intervjuene at mottaket har en døgnbemannet vakttelefon som barna og følgepersoner kan ringe ved behov. De ansatte rullerer på å ha vakttelefonen. Det ble også opplyst at mottaket har en resepsjon som er åpen på dagtid tre dager i uken, hvor beboerne kan henvende seg hvis de trenger bistand eller hente post. Ifølge mottaksleder skal følgepersoner komme innom resepsjonen en gang i uken, slik at mottaket kan få oversikt over mulige forsvinninger. Barnefaglig ansvarlig informerte om at det er følgepersonen som avtaler legetime for barna, siden barna er på skolen i åpningstiden. Mottaket hjelper følgepersonen til å bestille legetime ved behov. Dersom en følgeperson forsvinner, blir det oppgitt i intervjuene at mottaket varsler barneverntjenesten. Mottaksleder oppgir at han selv ikke er kjent med at det finnes skriftlige rutiner om forsvinning fra mottaket. Mottaksleder har meldt problemstillingen inn til driftsoperatør og UDI.

Opplæring, kurs og veiledning

Mottaksleder informerte om at det er han som er ansvarlig for opplæring av nyansatte. Opplæringen er over tre dager, og baserer seg på den ansattes kompetanse og erfaring. Mottaket har ikke et eget opplæringsskjema der det kommer frem opplæringsaktiviteter og gjennomføring.

Ifølge mottaksleder har alle ansatte gjennomført UDIs basiskurs, og de har tilgang til andre relevante kurs i UDIs E-læringsplattform. Mottaksleder får fortløpende informasjon om kurs fra UDI og driftsoperatør. To av de ansatte har gjennomført kurs i konflikthåndtering og dialoggrupper med vold for unge arabisktalende menn. Tre ansatte har deltatt på barnefaglig samling i regi av UDI.

Barnefaglig ansvarlig informerte om at hun savner et faglig fellesskap på mottaket. Dette da det kan være utfordrende å få øvrige ansatte til å forstå faglige avgjørelser som tas, som for eksempel meldinger og vilkårene for meldeplikt til barnevernet. Hun mente at det er få av de ansatte som har riktig kompetanse for å arbeide med EMA. Barnefaglig ansvarlig skal veilede de ansatte i for eksempel Traumebevisst omsorg (TBO), men mottar ingen veiledning selv. Av faglig felleskap opplyste mottaksleder om at mottaket har morgenmøte hver dag, hvor de planlegger dagen. 

Mottakleder informerte om at de ikke har bemanning til å kunne håndtere arbeidet med EMA, og at de jobber med å finne løsninger. De har fått avslag på en ekstra stilling som barnefaglig ansvarlig og avventet svar på søkte midler om et miljøteam knyttet til arbeidet med EMA.

Barnefaglig ansvarlig og miljøarbeider oppga at de ønsker mer informasjon om rutiner for oppfølging av EMA i mottak.

Kartlegging og planarbeid

Ifølge mottaksleder og barnefaglig ansvarlig skal alle barna kartlegges på mottaket innen en måned etter de ankommer. Kartleggingen baserer seg på allerede gjennomført kartlegging i transittmottak. Selve gjennomføringen skjer med samtaler med EMA og følgepersonen sammen, og hver for seg. Mottaksleder oppgav at mottaket har et eget kartleggingsskjema som følges. Skjemaet finnes i MOT, som er deres digitale plattform. Det er barnefaglig ansvarlig som har ansvaret for kartleggingen.

Mottaket har utarbeidet en omsorgsplan. Mottaksleder informerte om at planen var kort, og at de ikke ville endre planen før de får ekstra ressurser, da de ønsket å etterleve planen.

Ankomst til mottaket

Mottaksleder informerte om at ved inntak får de som regel kun informasjon om barnas navn, alder, nasjonalitet og relasjon til følgeperson. Informasjon får mottaket gjennom MOT. Dersom barna kommer fra annet transittmottak, oppgav mottaksleder at de ville kontakte disse for å innhente ytterligere informasjon.

Det kom frem av intervjuene at nyankomne blir møtt på stasjonen eller kommer i taxi til mottaket. Det er som regel barnefaglig ansvarlig og/ eller miljøarbeider som tar imot barna og følgeperson. På mottaket deles det ut senge- og kjøkkenpakker og det blir gitt praktisk informasjon, som brannvern og mottakets organisering. Det ble oppgitt i intervjuene at mottaket forsøker å benytte en språkassistent i dette arbeidet, om ikke det lar seg gjøre blir informasjonen formidlet gjennom kroppsspråk. Mottaket sender rutinemessig inn lister til barneverntjenesten med navn og alder på EMA som ankommer, og til ansvarlige i kommunen for at barna skal få skoleplass og helseoppfølging.

Barnefaglig ansvarlig mener at EMA med følgeperson burde skilles fra de andre gruppene på mottaket. Dette fordi de ansatte opplever utrygghet knyttet til følgepersonen, ettersom de har lite informasjon om dem på forhånd. Det ble oppgitt i intervjuene at mottaket har erfart at følgepersoner er unge, sliter med psykisk helse og utnytter barna for økonomiske goder. Mottaksleder informerte om at mottakets lokaliteter begrenset muligheten til å adskille gruppene.

Daglig oppfølging

Det ble oppgitt i intervjuene at mottaket kun er bemannet på dagtid og har derfor i mindre grad tid til å følge opp barna i hverdagen med skolegang, døgnstruktur og relasjonsbygging. Det er barnefaglig ansvarlig og miljøarbeider som har mest kontakt med barna. Det kom frem i intervjuene at ingen av barna har en særkontakt og den daglige oppfølging som mat, søvn og liknende overlater mottaket til følgepersonen. De ansatte har som mål om å være hos alle en gang per uke, men har ikke klart å følge opp dette. Barna bor i ulike bygninger, som også bidrar til utfordringer med hensyn til tid og ressurser. Det ble oppgitt i intervjuene at når de ansatte får besøkt barna snakker de blant annet om skole, helse, døgnrytme og kosthold. Det er kommunen som har ansvaret for helseoppfølgingen til barna. Det kommer frem i intervjuene at EMA ikke får forsvarlig omsorg, slik mottakets tilbud var på tilsynstidspunktet.

Det ble oppgitt i intervjuene at barnas skolestart avhenger av skolenes kapasitet og oppholdstid på mottaket. Det er følgepersonen som følger opp barnas skolegang. Siden følgepersonen ikke har tilgang til barnas bank-id, får de ikke tilgang til digital informasjonsutveksling og kommunikasjon med skolen, som ukeplan, lekser og fridager. Miljøarbeider viste til et eksempel hvor et barn hadde vært hjemme fra skolen i flere dager, da følgepersonen ikke visste hva en planleggingsdag innebar.

Det ble videre oppgitt at kommunen på tilsynstidspunktet ikke har et skoletilbud for barn i alderen 16–18 år. Det jobbes imidlertid med å få i stand et tilbud med 200 timer norsk med samfunnsfag for de over skolepliktig alder, som barna har krav på. Kommunen jobber også med å opprette egne barnehageplasser for barn som bor ved mottaket.

Det ble oppgitt i intervjuene at barna ikke får dekket utgifter til aktiviteter av mottaket. De får imidlertid rabatter på ulike aktiviteter, som treningsstudio, svømmehall, turn og bowling.

Annet

Mottaksleder oppga i tilsynet at de hadde en forståelse av at de ikke hadde daglig omsorgsansvar for EMA med følgeperson. Dette hadde blitt formidlet til dem av både UDI og driftsoperatør.

Mottaksleder og barnefaglig ansvarlig var bekymret for at mottaket ikke kan oppfylle kravene til oppfølging av EMA med følgeperson, med de ressursene de har til rådighet jf. driftsavtale og omsorgsforskriften. Dette skal både mottaket og driftsoperatør ha varslet UDI om gjentatte ganger. Ressursmangelen gjør det for eksempel utfordrende å jobbe rus- og kriminalitetsforebyggende. Mottaksleder oppgir at de har hatt en god dialog med UDI underveis.

For å kunne gi forsvarlig omsorg til barna, mener mottaksleder at mottaket trenger bemanning på kveldstid og i helger. Driftsoperatør har forespurt UDI om muligheten for en ekstra barnefaglig stilling, men fått svar om at for denne type mottak finnes det ikke midler til en slik økning av stillinger. Mottaksleder oppgir også at han nylig har søkt om midler til et ambulerende miljøteam med arbeidstid på kveld og helg. Av hensynet til de ansattes sikkerhet, ønsker mottaksleder at miljøteamet skal bestå av to ansatte. Teamet vil benyttes til å ivareta barna, ved å være sammen med dem gjennom gruppe- og individuelle aktiviteter. Driftsoperatør skal i tillegg ha søkt UDI om ekstraordinære midler for å øke bemanning i mottaket. Dette for å kunne ivareta EMA etter lovkravene. UDI skal delvis ha innvilget søknaden, og gitt tilbakemelding om at mottaket bør vurdere endring av måter å organisere bemanningen på/se på arbeidstidsordninger.

Ifølge mottaksleder har mottaket en egen kontaktperson i UDI, som de har regelmessig kontakt med. De samarbeider også med kommunen om helse- og skoleoppfølging til EMA. Mottaksleder oppga at mottaket blant annet har hatt et møte med helseansvarlige i kommunen, for å avklare roller i helseoppfølgingen til beboerne. Det er kommunen som har helseansvaret for EMA, men ønsker å gi mottaket mer ansvar. Mottaksleder har informert om at de trenger økt bemanning for at de skal kunne følge opp beboernes helse.

4.  Vurdering av fakta opp mot aktuelt lovgrunnlag

Utlendingsloven § 95 2.ledd slår fast at det er driftsoperatøren ved asylmottaket som kan utøve den daglige omsorgen for barna på vegne av UDI. Omsorgen som gis skal være forsvarlig og til barnets beste jf. omsorgsforskriften §§ 1 og 2. første ledd. I intervjuene kommer det frem at de ansatte ikke var kjent med at de utøver omsorgsansvaret for barna. Den daglige oppfølging overlates i realiteten til følgepersonen, som mottaket har begrenset kontakt med. Det fremkommer også i mottakets omsorgsplan at det er følgepersonen som har den daglige omsorgen for barnet.

Flere av barna informerte om at de ikke kjente de ansatte. Mottaket informerte om at de har et mål om å være hos alle en gang per uke, noe de ikke har klart å følge opp. De ansatte klarer dermed ikke å følge opp barna i hverdagen, som skolegang, døgnstruktur, aktiviteter, relasjonsbygging og forebygge forsvinninger. I henhold til omsorgsforskriften §§ 2 og 6 har mottaket utarbeidet en omsorgsplan og tiltaksplan, og de har gjennomført kartleggingssamtaler. Planene er standardiserte og inneholdt ikke føringer eller konkrete tiltak for oppfølging av barna gjennom oppholdet. Dette bidrar til at barnas situasjon og behov ikke blir godt nok synliggjort. Oppfølgingen av barna fremstår som tilfeldig og lite systematisk, og faren er dermed stor for at barna ikke mottar den omsorgen de trenger og har krav på.

Bemanning

Mottaket skal til enhver tid skal være bemannet for å gi EMA et tilbud om forsvarlig omsorg og de skal ha en turnus som sikrer kontinuitet og stabilitet for EMA som bor i asylmottak, jamfør omsorgsforskriften § 7 første ledd og annet ledd første setning. Dette innebærer blant annet at mottaket må ha en forsvarlig måte å organisere bemanning og arbeidstidsordninger på. Mottaket hadde på tilsynstidspunktet 6 ½ årsverk, og bemanningen jobbet på dagtid. Mottaket er ellers tilgjengelig for barna via en døgnbemannet vakttelefon. Barna hadde ingen særkontakt, som er et lovkrav i henhold til omsorgsforskriften § 7 tredje ledd. For barna, som kan være i 6-års alderen, vil det kunne være utfordrende å komme i kontakt med de ansatte. I tillegg er flere av barna på skolen på dagtid, som begrenser de ansattes mulighet til å treffe dem. Dette på bakgrunn av de ansattes kapasitet og arbeidstid. Statsforvalteren merker seg at mottaket ønsker å kunne gi et forsvarlig omsorgstilbud til enslige mindreårige, og at mottaket i den forbindelse har søkt UDI om ekstra ordinære midler for å kunne ivareta oppgaven.

I kravspesifikasjon krav til ordinære plasser utarbeidet av UDI (sist oppdatert i februar 2023) står det at mottaket skal ha en barnefaglig ansvarlig. I tilsynet kommer det frem at mottaket har en barnefaglig ansvarlig som også er nestleder, med en rekke administrative oppgaver tillagt stillingen. Videre fremkommer det at mottaket ikke har miljøpersonale med barnefaglig bakgrunn, ei heller jobber miljøpersonale oppsøkende.  Mottakets organisering av bemanning og arbeidstidsordninger er ikke tilpasset oppfølging av den daglige omsorgen med enslige mindreårige ut ifra deres behov for tilgjengelighet.

Det ligger ingen bemanningsnorm i omsorgsforskriften, og Statsforvalteren kan dermed ikke konkludere med at mottaket bryter loven på dette området som sådan. Bemanningstettheten må som et minimum være tilstrekkelig til å gi de enslige mindreårige et forsvarlig omsorgstilbud etter utlendingsloven og tilhørende forskrifter. Slik det fremstår har mottaket ikke en tilstrekkelig bemanning til å utføre de oppgavene de blir tildelt, slik driften er organisert. Dagens organisering medfører dermed en stor risiko for at barna kan oppleve forhold knyttet til omsorgssvikt, overgrep, alvorlige hendelser og forsvinning fra mottaket. De ansatte ga selv uttrykk for at de ikke har en tilstrekkelig bemanning til å gi et forsvarlig tilbud til EMA. Vi vurderer at den mangelfulle oppfølgingen og veiledningen utgjør en risiko for svikt og uforsvarlig praksis.

Kompetanse

De ansatte må ha tilstrekkelig kompetanse og nødvendige faglige kvalifikasjoner til å utføre de oppgavene de blir tildelt. Bestemmelsen stiller imidlertid ikke et eksplisitt krav om et forhåndsdefinert spesifikt kompetansekrav, og det er heller ikke et krav til at en viss andel av de ansatte skal ha en bestemt utdanning eller bakgrunn.

Det kom fram under tilsynet at alle ansatte har gjennomført UDIs obligatoriske opplæringstiltak og har deltatt på ulike samlinger og kurs. De ansatte uttrykte likevel at de ønsket mer kunnskap om arbeid med enslige mindreårige i mottak. Mottaket gir ikke systematisk intern og ekstern veiledning, slik det kreves i UDIs generelle krav til drift av asylmottak 2023, kapittel 4.1.2 a, b og j. Veiledningen på mottaket gis sporadisk av barnefaglig ansvarlig. Den barnefaglige ansvarlige mottar ikke selv veiledning. Statsforvalteren vurderer at det samlet sett er mangler knyttet til veiledning og oppfølging av ansatte, som dermed har betydning for hvordan bemanningen settes i stand til å ivareta enslige mindreårige med følgepersoner og deres behov.

På bakgrunn av funnene fra tilsynet, herunder intervjuer med ansatte, beskrivelsene fra barna og gjennomgått dokumentasjon, vurderer Statsforvalteren at mottaket ikke har tilstrekkelig barnefaglig kompetanse eller bemanning til å sikre forsvarlig omsorg, trygghet og god utvikling tilpasset den enslige mindreåriges individuelle behov, alder og modenhet.

Dette er brudd på Forskrift om omsorg for enslige mindreårige som bor i asylmottak (omsorgsforskriften) §§ 2 og 7 første ledd, annet ledd, første setning og tredje. ledd.

5. Statsforvalterens konklusjon

Det ble avdekket lovbrudd under tilsynet. Statsforvalteren konkluderer med følgende:

Kongsvinger asylmottak sikrer ikke forsvarlig omsorg for enslige mindreårige med følgeperson. Asylmottaket har ikke tilstrekkelig barnefaglig kompetanse og/eller tilstrekkelig bemanning som sikrer forsvarlig omsorg for enslige mindreårige som bor ved mottaket. De har ikke organisert bemanning og arbeidstidsordninger slik at det sikrer kontinuitet, stabilitet og ingen av barna har en egen kontaktperson som de kjenner, og som ivaretar særkontaktoppgavene tilstrekkelig.

Dette er brudd på Forskrift om omsorg for enslige mindreårige som bor i asylmottak (omsorgsforskriften) §§ 2 og 7 første ledd, annet ledd, første setning og 3. ledd.

Utenlendingsdirektoratet (UDI) har omsorgsansvaret for enslige mindreårige som bor i asylmottak. Asylmottaket ved driftsoperatøren kan utøve omsorgen på vegne av UDI. Statsforvalteren skal føre tilsyn med at omsorgen for enslige mindreårige som bor i asylmottak utøve i samsvar med denne loven og forskrifter til loven.

Dersom tilsynet avdekker forhold som er i strid med denne loven eller forskrifter til loven, kan Statsforvalteren gi pålegg til UDI og driftsoperatøren om å rette forholdet.

6. Oppfølging av påpekte lovbrudd

UDI og driftsoperatør bes om å gjennomgå denne rapporten, og merke seg funn der det foreligger svikt eller stor fare for svikt.

Vi ber om at driftsoperatør/mottak og UDI utarbeider en felles plan for hvordan forholdene skal rettes og forbedres, inkludert konkrete tiltak for utbedringer. Det må fremgå rolle-/ansvarsfordeling for gjennomføring av det enkelte tiltak. Planen må også inneholde beskrivelser av hvordan dere vil evaluere at tiltakene fører til endring og forbedring i praksis.

Frist for oversendelse av overnevnte plan til Statsforvalteren i Oslo og Viken er 11.09.2023.

Så langt taushetsplikten ikke er til hinder for det, ber vi om at de enslige mindreårige barna på asylmottaket får tilpasset informasjon om innholdet i denne rapporten og tilbud om å lese den. Innen rammen av taushetsplikt ber vi også om at rapporten blir gjort tilgjengelig for ansatte og andre som ønsker å lese den.

Med hilsen

Mari Hagve
avdelingsdirektør
Sosial- og barnevernavdelingen

Atle Grønstøl
seksjonssjef

 

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

Her omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt 27.01.2023.

Vi hadde stedlig tilsyn den 14.02.2023 og 15.02.2023. Oppsummeringsmøte med institusjonsleder og barnefaglig ansvarlig ble avholdt 17.02.2023 via Microsoft Teams.

Under besøket hadde vi, foruten samtale med barna, intervju med:

Ikke publisert her

Tilsynet ble gjennomført av:

• Seniorrådgiver Kristin Børli Rustad, Statsforvalteren i Oslo og Viken
• Seniorrådgiver Torstein Heen, Statsforvalteren i Oslo og Viken
• Rådgiver Marita Østereng, Statsforvalteren i Oslo og Viken
• Seniorrådgiver Trude Mauseth, Statsforvalteren i Oslo og Viken