Rapport fra tilsyn med Nav-kontorets ansvar for å ivareta barns behov når familien søker økonomisk stønad i Lillestrøm kommune 2023

Statsforvalteren gjennomførte tilsyn med Lillestrøm kommune og besøkte i den forbindelse Nav Lillestrøm fra 03.03.2023 til 13.03.2023. Vi undersøkte om kommunen sørger for at behandling av søknader om økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at barna får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Statsforvalterens konklusjon:

1. Lillestrøm kommune ved Nav-kontoret foretar ikke en tilstrekkelig kartlegging av barns behov ved søknad om økonomisk stønad.
2. Lillestrøm kommune ved Nav-kontoret foretar ikke en konkret og individuell vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til barnefamilier.

Dette er lovbrudd på: Sosialtjenestelovens §§ 4, 18, 19, 42 og 43, forvaltningslovens § 17, 24, 25 og 41 og kommunelovens § 25-1.

Statsforvalteren finner ikke grunnlag for å gi lovbrudd på om familier som mottar økonomisk stønad får oppfølging ved behov.

Kommunens styringstiltak og internkontroll har ikke sikret at barnas behov blir tilstrekkelig kartlagt, og at utmåling av økonomisk stønad er konkret og individuelt begrunnet. Kommunens mangelfulle kartlegging, vurdering og beslutning av barns behov fører til at vanskeligstilte familier ikke får økonomisk stønad de har rett til.

Utkast til rapport fra tilsynet ble sendt kommunen 21.03.23 med svarfrist 17.04.23 for eventuelle kommentarer. Kommunen hadde ikke innsigelser eller kommentarer til rapporten.

1.  Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Statsforvalteren har undersøkt og vurdert om kommunen ivaretar barns behov i saker om økonomisk stønad.

Statsforvalteren har undersøkt om:

• Nav-kontoret foretar en tilstrekkelig kartlegging av barns behov ved søknad om økonomisk stønad.
• Nav-kontoret foretar en forsvarlig vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til familier.
• Familier som mottar økonomisk stønad, får oppfølging ved behov.

Statsforvalterens tilsyn er gjennomført som en systemrevisjon. Det innebærer at Statsforvalteren har ført tilsyn med hvordan kommunen gjennom styring og ledelse oppfyller kravene til forsvarlige sosiale tjenester til familiene.

Brukerens meninger om og erfaringer med tjenestetilbudet i kommunen er viktig informasjon for tilsynsmyndighetene. Et utvalg brukere er derfor blitt intervjuet i dette tilsynet.

2.  Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven), jf. sosialtjenesteloven § 9. Etter bestemmelsen kan det også føres tilsyn med kommunens internkontroll med plikter etter kapittel 4, jf. lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 25-1.

Sosialtjenesteloven slår fast at kommunen er forpliktet til å sørge for forsvarlige tjenester. Det følger av regelverket at kommunen skal sørge for at alle tjenester som ytes etter sosialtjenesteloven er forsvarlige, jf. § 4. Kravet til forsvarlighet er en rettslig standard hvor innholdet i vesentlig grad vil bli bestemt av normer utenfor selve loven og utvikles over tid med utgangspunkt i anerkjent faglig praksis, fagkunnskap fra utdannings- og forskningsinstitusjonene, faglige retningslinjer og generelle samfunnsetiske normer. Forsvarlighetskravet har et helhetlig utgangspunkt og innholdet må tolkes i sammenheng med de øvrige bestemmelsene i sosialtjenesteloven

Krav til kartlegging

Nav-kontoret skal foreta en helhetlig kartlegging av familiens situasjon, hvor behovene til hvert enkelt familiemedlem må undersøkes. Målsettingen er å fange opp, avverge og avhjelpe vanskelige livssituasjoner for barn og unge som lever i utsatte familier. Nav-kontoret skal kartlegge familiens behov med tanke på at barna skal ha mulighet til å delta på de samme sosiale arenaene som jevnaldrende barn der de bor.

Kommunen har en plikt til å innhente tilstrekkelige opplysninger før vedtaket fattes, jf. forvaltningsloven § 17. Sosialtjenesteloven §§ 18 og 19 sammenholdt med § 1 danner utgangspunkt for hvilke opplysninger som er nødvendige for å avgjøre en søknad om økonomisk stønad.

Det kommer ikke alltid tydelig frem hva familien har behov for. En del av kartleggingen blir å avdekke behov for stønad og hvordan familien bør følges opp for å oppnå lovens formål. Særlig nye brukere av sosiale tjenester er ikke alltid klar over at det kan søkes om stønad til andre utgifter utover livsopphold, husleie og strøm.

Hva som skal kartlegges vil avhenge av familiens situasjon og omfanget av hjelpebehovet. Opplysningene som innhentes kan være både muntlige og skriftlige. Muntlige opplysninger skal nedtegnes, jf. forvaltningsloven 11 d.

For førstegangssøkere vil det som hovedregel være behov for en grundig kartleggingssamtale. Ved løpende søknader er det viktig med jevnlige samtaler for at opplysningene blir oppdatert og eventuelle nye behov blir avdekket.

Brukermedvirkning skal være sentralt i kartleggingen, og tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med familiene. Det er viktig at Nav-kontoret innhenter barnas synspunkter, direkte eller gjennom foreldrene. Det er opp til avtale mellom Nav-kontoret og familien om kartleggingssamtalene skjer på Nav-kontoret, ved hjemmebesøk eller på andre arenaer.

I samtale eller ved hjemmebesøk hvor det er språkutfordringer, er det viktig at Nav-kontoret bruker tolk slik at bruker får mulighet til å beskrive situasjonen. Manglende tolk kan medføre at Nav-kontoret får uriktige eller mangelfulle opplysninger slik at kartleggingen ikke blir tilstrekkelig.

Krav til vurdering og beslutning

Etter at Nav-kontoret har foretatt en tilstrekkelig kartlegging, skal Nav-kontoret gjøre en vurdering og fatte en beslutning om hvorvidt økonomisk stønad skal innvilges og eventuelt hva som innvilges. Har ikke Nav-kontoret foretatt en tilstrekkelig kartlegging, er det fare for at det kan oppstå følgefeil når søknaden skal vurderes og det skal fattes en beslutning.

Nav-kontoret skal foreta en individuell vurdering, basert på opplysningene som har kommet frem i kartleggingen. Nav-kontoret må også synliggjøre hvordan barnets beste er vurdert ut fra situasjon og behov, og hvordan hensynet til barnet er vektet opp mot andre hensyn.

I vurderingen etter § 18 skal familiens faktiske inntekter og utgifter legges til grunn. Fra 1. september 2022 fikk sosialtjenesteloven § 18 et nytt tredje ledd, hvor det fremgår at barnetrygd skal holdes utenfor beregningen av økonomisk stønad.

I vurderingen av hjelpebehovet skal Nav-kontoret legge til grunn familiens utgifter til et forsvarlig livsopphold. Det er ikke spesifisert i bestemmelsen hvilke utgifter som inngår i livsoppholdet, men formålsbestemmelsen og kravet om forsvarlig livsopphold gir anvisning om stønadsnivået.

Statlige og kommunale satser gir kun et utgangspunkt for vurdering av stønadsnivået. Nav-kontoret må alltid foreta en individuell vurdering, hvor det blant annet tas hensyn til hvert enkelt barn.

Dersom Nav-kontoret avslår etter § 18, skal det vurderes om stønad i særlige tilfeller kan innvilges etter § 19. I likhet med § 18 må det foretas en konkret vurdering. Stønad i særlige tilfeller er ikke en pliktmessig ytelse, men kan innvilges etter en konkret og individuell vurdering for å fange opp ulike behov for økonomisk hjelp som ikke dekkes gjennom § 18. 

Krav til oppfølging

Familier som mottar økonomisk stønad, vil i mange tilfeller ha behov for tett oppfølging for at lovens formål skal nås. Hensikten med oppfølgingen er å løse eksisterende sosiale problemer, og å forebygge at slike problemer oppstår. Oppfølgingen skal støtte opp under familienes mulighet til å bli selvhjulpen

Kommunene har stor grad av frihet til å velge hvordan oppfølging av familier skal gjennomføres og organiseres. Det fremgår av veilederen til § 17 at oppfølgingen kan omfatte alt fra enklere veiledning for å kunne håndtere hverdagen, til faglig kvalifiserte råd og familieoppfølging.

Ifølge rundskrivet skal Nav-kontoret gjennom motivasjons- og endringsarbeid styrke familiens mulighet til å mestre sin livssituasjon på ulike områder. Dette innebærer at Nav-kontoret skal tilby familien samtaler, og at samtaler er det viktigste elementet i oppfølgingen. Som utgangspunkt skal Nav-kontoret tilby oppfølgingssamtaler i alle saker hvor familier mottar økonomisk stønad. Imidlertid kan det være faglige årsaker til at det ikke er gjennomført samtaler i enkelte saker. Hos familier som er nye på Nav-kontoret vil det naturlig nok være mindre aktuelt med oppfølgingssamtaler.

Nav-kontorets oppfølgingsansvar inneholder ikke mer enn det Nav-kontoret har ansvaret for etter sosialtjenesteloven, og gjelder ikke utføring av tjenester og oppgaver som ligger til andre instanser. Samtidig er forsvarlig oppfølging ofte betinget av at Nav-kontoret samarbeider med andre tjenester.

Nav-kontorene skal ivareta sin oppfølgingsplikt ved at de fatter vedtak om opplysning, råd og veiledning etter § 17. At en avgjørelse er et enkeltvedtak har betydning for hele søknadsprosessen; fra informasjon, søknad og utredning, til avgjørelsens innhold og form og muligheten til å klage. Det kan enten fattes eget vedtak etter § 17, eller det kan fattes sammen med vedtak om økonomisk stønad.

Krav til styring og ledelse

Krav til ledelse, organisering og styring er viktige elementer i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. God styring og ledelse bidrar til at brukerne får oppfylt sine rettigheter. Det kan derfor være stor risiko for svikt i tjenesteytingen hvis kommunen ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten på tjenestene. Svikten kan få store konsekvenser for den enkelte bruker.

I sosialtjenesteloven § 5 vises det til at kommunen skal ha internkontroll etter reglene i kommuneloven § 25-1. Styringssystemet skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig.

3.  Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Generelt om organiseringen

Lillestrøm kommune ble etablert 01.01.2020 ved sammenslåing av kommunene Skedsmo, Fet og Sørum. Kommunen er Norges 9. største kommune og har ca. 90000 innbyggere. I 2021 var det registrert 1768 mottakere av økonomisk sosialhjelp i kommunen. Det var 921 barn i familier som mottok sosialhjelp samme år (Kilde: SSB).

Kommunen er inndelt i tre tjenesteområder, der Nav-kontoret er organisert i tjenesteområdet Helse- og mestring. Tjenesteområdet ledes av direktør for Helse- og mestring. Nav Lillestrøm har felles virksomhetsleder for statlig og kommunal del som rapporterer til direktør for Helse- og mestring. Nåværende virksomhetsleder tiltrådte 01.03.23.  Nav Lillestrøm har 200 årsverk fordelt på 50/50 på stat og kommune, og ca. 210 medarbeidere, både statlige og kommunalt ansatte. Foruten de fem obligatoriske tjenestene i sosialtjenesteloven har Nav Lillestrøm også ansvar for bosetting og integrering av flyktninger, samt bolig og bo-oppfølging.

Nav Lillestrøm er inndelt i syv fagavdelinger som til sammen har tjue team der de ulike oppgavene i Nav-kontoret er fordelt. Hvert team har egen teamansvarlig. I Nav Lillestrøm er det i all hovedsak Team økonomi og Team koordinering som behandler søknader om økonomisk stønad. Saksbehandlerne i Team økonomi har ikke faste brukere de har ansvar for, og behandler søknader fortløpende fra en felles saksliste. Kontoret har også et eget familieteam som gir annen, tett oppfølging til barnefamilier som har økonomisk sosialhjelp som hovedinntekt. Teamet jobber etter metodikken fra prosjekt Helhetlig oppfølging av barnefamilier. Nav-kontoret har egen kvalitetsrådgiver med ansvar for å utarbeide rutiner for de kommunale tjenestene og gjennomføre internkontroll. 

Nav-kontorets planer og systemer

I oversendt egenrapportering er det opplyst at det holdes ukentlige ledermøter i avdeling Helse- og mestring der aktuelle temaer tas opp for alle kommunalområder. Videre har kommunedirektøren jevnlige samrådsmøter med kommunalsjefene der faglige utfordringer kan være tema.  Det er laget et system for tertialrapportering av avvik i Risk Manager, men ifølge egenrapporteringen benyttes dette ikke av Nav-kontoret, og avvik meldes heller ikke systematisk på andre måter. Det er ellers beskrevet at risikovurderinger og tiltak er knyttet til månedlig økonomirapportering fra Nav-kontoret og årlig arbeid med budsjett og strategi, men at det ikke er gjennomført egne risikovurderinger på området for tilsynet. Kommunen opplyser også at det er utarbeidet et system for stikkprøvekontroller, men at dette ikke er gjennomført på økonomisk sosialhjelp. Kommunen skriver i egenrapporteringen at kvalitetsrådgiveren har mappegjennomgang med varierende tema hvert halvår, og at resultatet legges frem for ledere, teamansvarlige og ansatte.

Saker om økonomisk sosialhjelp, opplysning, råd og veiledning og kartlegging av barn journalføres i fagsystemet Socio. Oppfølgingsarbeidet dokumenteres i all hovedsak i aktivitetsplanen i Modia, Modia personoversikt og arkiveres i Gosys. Nav Lillestrøm har en felles opplæring for alle nyansatte som gir en generell kjennskap til Nav. Denne inneholder også opplæring i de kommunale tjenestene på et overordnet nivå. Spesifikk opplæring gis i teamet den ansatte jobber i. I egenrapporteringen opplyses det videre at det har vært holdt felles opplæring om økonomisk sosialhjelp tre ganger i 2021. De som behandler søknader om økonomisk sosialhjelp har ukentlige saksdrøftingsmøter der kvalitetsrådgiveren som regel også deltar. Fra 18.01.23 holdes det fagmøter med tema økonomisk sosialhjelp annenhver uke. Faglig oppdatering og opplæring er tema på disse møtene, og de er obligatoriske for alle som behandler søknader om økonomisk sosialhjelp.

Nav Lillestrøm deltok i 2021 i egenvurdering av kartlegging, vurdering og beslutning av barns behov ved søknad om økonomisk stønad. Egenvurderingen ble gjennomført i regi av Statsforvalteren. Nav-kontoret konkluderte selv med lovbrudd på sosialtjenestelovens §§ 4, 18, 19 og 43 og forvaltningslovens § 17 i egenvurderingen. I beskrivelsen av lovbruddene skrev Nav-kontoret blant annet at manglende rutiner og ansvarsfordeling har ført til at barns behov ikke er tilstrekkelig kartlagt ved søknad om økonomisk stønad. Det ble videre erkjent at manglende innhenting av opplysninger og brukermedvirkning påvirker Navs vurdering av stønad til familiene, beslutninger og vedtak. Basert på lovbruddene vurderte Nav Lillestrøm også i egenvurderingen at formålsparagrafen § 1 i sosialtjenesteloven ikke ble ivaretatt. Dette var begrunnet med at Nav-kontoret ikke tilbød et helhetlig og samordnet tjenestetilbud til brukerne, spesielt med tanke på barn og barns behov ved søknader om økonomisk sosialhjelp.

Kartlegging

Statsforvalteren har i tilsynet gjennomgått 20 saksmapper i kommunens fagsystem Socio for sosiale tjenester. Gjennomgangen omfatter hovedsakelig vedtak med tilhørende dokumentasjon fra 2022 og 2023.  Relevante opplysninger i fagsystemene Modia og Arena er også gjennomgått. I 17 av 20 gjennomgåtte mapper var barnas behov ikke tilstrekkelig kartlagt. Kartlagt informasjon i mappene begrenset seg i all hovedsak til antall barn, alder og kjønn. I noen saker var det også informasjon om at barnet går skole/barnehage/SFO. Mappene viste noe bruk av samtaler, men kartlegging av barnas behov for økonomisk stønad fremgikk i liten grad av journalnotatene. I 3 av mappene var det informasjon om at barna hadde alvorlige helseutfordringer, men i disse sakene var det ingen kartlegging av stønadsbehov i den forbindelse. I 3 av mappene var det ingen kartlegging av barnas behov ved nødhjelpssøknader. Gjennomgang av mappene viste også at opplysninger om barna var spredt rundt i ulike fagsystem uten en samlet oversikt. Det var derfor vanskelig å få oversikt over hva som var gjort og vurdert i sakene.

Ansatte opplyste i intervjuene at de ikke har kapasitet til å kartlegge sakene grunnet stor saksmengde. Flertallet sa at de er kjent med kartleggingsskjemaet for barn, men at det ikke brukes systematisk. Det ble også opplyst at det er ulik praksis for kartlegging av barn – både mellom team og ansatte. Intervjuene bekreftet at det kan være utfordrende å få oversikt i sakene fordi informasjon om barna er spredt i flere fagsystemer. Det ble også sagt at i saker der det ikke er samme team som kartlegger og saksbehandler saken, blir ikke alltid viktige journalnotater fanget opp. Ledelsen bekreftet også i intervjuene at kartleggingen ikke er oppdatert i mange saker, og at det har sammenheng med at mange brukere ikke har fast saksbehandler. Intervju med ledere viste videre at det er uklart hvem som har ansvar for å følge med på at sakene er tilstrekkelig kartlagt. Kommunen har skriftlig avvikssystem, men i intervjuene ble det bekreftet at det ikke er benyttet til å melde faglige avvik. Det ble opplyst at de faglige feilene og manglene heller ikke på andre måter er meldt videre til kommunens øverste ledelse.

15 brukere ble invitert til intervju, og 9 deltok. Samtlige brukere oppga at Nav-kontoret ikke aktivt etterspør barnas behov i saker om økonomisk stønad. Flere sa at de ikke visste hvem de skulle henvende seg til fordi det stadig var nye saksbehandlere. I intervju med brukere ble det videre opplyst at Nav-kontoret ikke hadde informert om stønadsrettigheter for barna etter sosialtjenesteloven. Brukerintervjuene bekreftet også at barn med helseutfordringer ikke får sine stønadsbehov kartlagt.

Nav-kontoret har et eget kartleggingsskjema for barn, men det brukes ikke systematisk. Nav-kontoret har rutine på at saker om økonomisk sosialhjelp og kartlegging av barn skal journalføres i Socio. Slike opplysninger var likevel spredt i flere fagsystemer uten en samlet oversikt. Nav-kontoret har utarbeidet et system for stikkprøvekontroll i saker om økonomisk stønad. Det er likevel ikke gjennomført slike kontroller i henhold til rutinene. Det er ikke meldt avvik på manglende stikkprøvekontroll og kartlegging i sakene. Det er heller ikke gjennomført en risiko og sårbarhetsanalyse på området.

Vurdering og beslutning

I ingen av de gjennomgåtte mappene var det foretatt en konkret og individuell vurdering av hvert enkelt barns behov. Vedtakene inneholdt i all hovedsak standardtekst uten en vurdering av behovet og forsvarligheten i utmålt stønad. I saksbehandlingen var det heller ikke synliggjort hvordan barnets beste er vurdert ut fra situasjon og behov. I 3 av sakene var det kun utmålt stønad til 4 barn selv om familien hadde flere. I 6 av sakene var deler av søknaden ikke behandlet i vedtaket – eksempelvis søknad om fritidsaktiviteter, klær og helseutgifter. Stønad til klær er gjennomgående innvilget uten en konkret og individuell vurdering av behovet i vedtakene. I 4 mapper og 8 vedtak var barnetrygden inntektsberegnet etter 01.09.22. Økonomioversikten i vedtakene viste ikke beregnet stønad til hvert enkelt familiemedlem. Det er derfor vanskelig for brukerne å vite hva som er dekket for barna. Flere vedtak hadde også en beregningsoversikt der livsoppholdssatsen var oppgitt til kr. 0. I avslag etter § 18 var det kun vist til en standardtekst om § 19 uten en konkret vurdering. En tilstrekkelig kartlegging er en forutsetning for en konkret og individuell vurdering, og de fleste mappene manglet en tilstrekkelig kartlegging. Resultatet blir derfor i disse sakene også en følgefeil.

Intervjuer med ansatte bekreftet at stønad utmåles etter veiledende satser uten en konkret og individuell vurdering. Det ble også opplyst at kun én ansatt i hovedsak er gitt ansvaret for å godkjenne vedtak. I intervjuene ble det videre opplyst at det ikke gis tilstrekkelig opplæring om sosiale tjenester. Ansatte fortalte at det er uklart hvordan ledelsen følger med på saksbehandlingen. Det ble også sagt at i saker der det ikke er samme team som kartlegger og saksbehandler saken, blir ikke alltid journalnotater lest og brukt i vurderingene.  Kommunen har skriftlig avvikssystem, men i intervjuene ble det bekreftet at det ikke er benyttet til å melde faglige avvik. Det ble opplyst at de faglige feilene og manglene heller ikke på andre måter er meldt videre til kommunens øverste ledelse.

Brukerintervjuene bekreftet at deler av søknadene om barns behov ikke blir behandlet. Samtlige brukere fortalte at Nav-kontoret ikke aktivt etterspør hva barna trenger.  En bruker opplyste at barns inntekt i helgene var avkortet i stønaden til familien.  En annen opplyste at stønad til samvær var blitt trukket fra livsoppholdet i ettertid.

Nav-kontoret har laget en egen rutinehåndbok for saksbehandling av økonomisk stønad – sist revidert 15.02.23. Tidligere versjon av rutinehåndboken begrenset stønad til familier til maksimalt 2 voksne og 4 barn i yngste aldersgruppe, men denne rutinen er nå fjernet fra håndboken. Også i intervjuene med ansatte blir det opplyst at dette ikke lenger er en praksis ved Nav Lillestrøm.

Rutinehåndboken begrenser stønad til barnedåp/konfirmasjon til 5% av grunnbeløpet. Det står videre at stønad til klær i forbindelse med oppstart i skole/barnehage bør vurderes trukket i løpende livsopphold. Rutinehåndboken sier at det som regel vil være forsvarlig å yte korttidsnorm i inntil 3 måneder. I rutinehåndboken står det også at retten til stønad til samvær må dokumenteres med samværsavtale, men ansatte sa i intervjuene at det likevel ikke alltid stilles krav om dette. Nav-kontoret har også standardtekst i vedtak som sier at utvidet barnetrygd for enslig forsørger kan regnes som inntekt.

Oppfølging

Statsforvalteren har ikke funnet grunnlag for å konkludere med lovbrudd på dette området. Vi vil likevel presisere at kvaliteten og innholdet i oppfølgingen ligger utenfor det tilsynet skulle undersøke. Mappene viste at det gjennomføres samtaler. I intervjuene med ansatte ble det opplyst at det samarbeides med andre tjenester i enkeltsaker. Brukerne sa i intervjuene at det er mulig å få timeavtale, men at ventetiden kan være lang. Videre er tjenesten opplysning, råd og veiledning omtalt i rutinehåndboken.

4.  Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Kartlegging

For å kunne gjøre forsvarlige vurderinger i sakene og utmåle stønad konkret og individuelt, er det en forutsetning at Nav-kontoret innhenter relevante og nødvendige opplysninger. Nav-kontoret skal foreta en helhetlig kartlegging hvor behovene til hvert enkelt barn undersøkes. Nav-kontoret må i kartleggingen nedtegne sentrale opplysninger av betydning for brukerens sak uavhengig av hvilken kanal opplysningene er mottatt i. Saksbehandlingen må dokumenteres tilstrekkelig til at bruker, veileder, andre ansatte og ledere kan se hva som er gjort og vurdert i saken. Hva som skal nedtegnes, vil bero på en konkret vurdering i den enkelte sak.

Statsforvalteren vurderer at Nav Lillestrøm ikke sikrer at sakene er tilstrekkelig opplyst og kartlagt før det fattes vedtak om økonomisk stønad. De gjennomgåtte mappene inneholdt få eller ingen opplysninger om barnas situasjon. Vi vil spesielt fremheve at det manglet kartlegging av forhold knyttet til helse, bolig, etableringsfaser/flytting, omsorgssituasjon, sosialt nettverk, behov for utstyr og andre særlige behov barna måtte ha. Det er ikke alltid det kommer tydelig frem hva familien har behov for i en søknad, og kartleggingen må i slike tilfeller avdekke stønadsbehovene og hvordan familien bør følges opp for å oppnå lovens formål. Selv om Nav-kontoret har skriftlige rutiner for kartlegging, har mappegjennomgangen og intervjuene avdekket at det er en ulik og mangelfull praksis i kartleggingen.

Vurdering og beslutning

Statsforvalteren anser at Nav Lillestrøm ikke vurderer barnas behov konkret og individuelt ved søknad om økonomisk stønad. Fordi det i de fleste sakene heller ikke var gjort en tilstrekkelig kartlegging, blir dette en i stor grad en følgefeil. En konkret og individuell vurdering av barnas behov forutsetter en tilstrekkelig kartlegging av alle barna søknaden omfatter. Videre er det gjennom mappegjennomgangen og intervjuer avdekket at stønad i all hovedsak utmåles etter veiledende satser, og i enkelte saker til færre barn enn familien har. Det er ikke adgang til å fastsette stønadsbeløpet i henhold til satser alene uten å ha foretatt individuelle vurderinger, og Nav Lillestrøms praksis er derfor lovstridig. Å rutinemessig legge til grunn stordriftsfordeler er også ulovlig i denne sammenhengen. Å beregne barnetrygden som inntekt er fra 01.09.22 i strid med sosialtjenesteloven. Loven har heller ikke et krav om samværsavtale for å få stønad til samvær. Generelle føringer på hva som er forsvarlig lengde på kortidssats eller utmåling til bestemte formål kommer også i konflikt med kravet til en konkret og individuell vurdering. Fordi det alltid er situasjonen på søknadstidspunktet som skal legges til grunn ved vurderingen av hjelpebehovet, vil en rutine om å redusere fremtidig stønad på grunnlag av et tidligere vedtak også være i strid med sosialtjenesteloven. 

Oppfølging

Statsforvalteren har ikke funnet grunnlag for å konkludere med lovbrudd på dette området. Vi vil likevel presisere at kvaliteten og innholdet i oppfølgingen ligger utenfor det tilsynet skulle undersøke.

Styring og ledelse

Kommunen har selv opplyst at internkontrollen med tjenesten har vært mangelfull ved at det ikke er gjennomført stikkprøvekontroller, risikovurderinger eller rapportert om avvik. Ledelsen har videre formidlet at Nav-kontoret har utfordringer med organiseringen av de sosiale tjenestene, og at spesielt saksbehandlingen i Team økonomi ikke har fungert hensiktsmessig. Samlet utgjør dette en betydelig risiko for de som mottar sosiale tjenester ved Nav Lillestrøm. Statsforvalteren vurderer derfor at kommunens styringstiltak ikke sikrer at barnas behov blir tilstrekkelig kartlagt, og at utmåling av stønad er konkret og individuelt begrunnet.

5.  Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Statsforvalterens konklusjon:

1. Lillestrøm kommune ved Nav kontoret foretar ikke en tilstrekkelig kartlegging av barns behov ved søknad om økonomisk stønad.
2. Lillestrøm kommune ved Nav kontoret foretar ikke en konkret og individuell vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til barnefamilier.

Dette er lovbrudd på: Sosialtjenestelovens §§ 4, 18, 19, 42 og 43, forvaltningslovens § 17, 24, 25 og 41 og kommunelovens § 25-1.

Statsforvalteren finner ikke grunnlag for å gi lovbrudd på om familier som mottar økonomisk stønad får oppfølging ved behov.

Kommunens styringstiltak og internkontroll har ikke sikret at barnas behov blir tilstrekkelig kartlagt, og at utmåling av økonomisk stønad er konkret og individuelt begrunnet. Kommunens mangelfulle kartlegging, vurdering og beslutning av barns behov fører til at vanskeligstilte familier ikke får økonomisk stønad de har rett til.

6.  Oppfølging av påpekte lovbrudd

I dette kapittelet redegjør vi for hva Statsforvalteren forventer at kommunen skal gjøre videre i prosessen for å rette påpekte lovbrudd.

Kommunen skal utarbeide en plan med nødvendige tiltak for å rette lovbruddet som beskrevet i utkast til rapport. Ny frist for oversendelse av planen til Statsforvalteren er 05.05.23.

Dialogmøter med Statsforvalteren om oppfølgingen vil avholdes etter nærmere avtale med Nav Lillestrøm. Det er kommunens plan som vil være tema på det første møtet, i tillegg til at det planlegges for videre dialog.

For å undersøke om tiltakene har resultert i forsvarlig praksis, vil kommunen bli bedt om å utføre en egenkontroll. I egenkontrollen skal kommunen gjennomgå saker ved å fylle ut et skjema med spørsmål. Tidspunkt for gjennomføring av egenkontrollen avtales i dialogmøte. Kravene til saksbehandlingen er utfyllende beskrevet i Helsetilsynets veileder for tilsynet.

Statsforvalteren kan i tillegg utføre en stikkprøvekontroll dersom det er nødvendig. 

Tilsynet avsluttes når resultatet av etterkontrollen er vurdert å være tilfredsstillende.

Med hilsen

Mari Hagve
Avdelingsdirektør
Sosial- og barnevernavdelingen

Henrik Lie Nymoen
Revisjonsleder

 

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt 11.12.2022.

Forberedende møte med virksomheten ble gjennomført 04.01.2023.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved Nav Lillestrøm, og innledet med et kort informasjonsmøte 03.03.2023. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 13.03.2023.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Skjema for egenrapportering og dokumentinnhenting
• Organisasjonskart Nav Lillestrøm
• Oversikt over ansatte Nav Lillestrøm
• Årsmelding 2021 Nav Lillestrøm
• Partnerskapsavtale Nav Lillestrøm
• Strategi Nav Nedre Romerike 2022
• Møtestruktur Nav Lillestrøm
• Oversikt over ansatte med rett til å godkjenne vedtak
• Internkontroll ved Nav Lillestrøm
• Rutine for internkontroll av sosialhjelpsvedtak
• Sjekkliste for gjennomgang av saker
• Tema for internkontrollen, måned for måned
• Oversikt over fagsystemer som brukes i Nav Lillestrøm for mottakere av økonomisk sosialhjelp
• Kartleggingsskjema barn
• Referat fra kartleggingssamtale
• Første telefonsamtale - Samtaleguide
• Kartleggingssamtalen – Fullstendige spørsmål
• Kartleggingssamtalen – Fullstendige spørsmål
• Saksbehandlingsrutiner
• Kompetanseheving – Økonomisk sosialhjelp
• Opplæring av nyansatte ved Nedre Romerike - opplæringsplan
• Prosedyre som virksomheten bruker i sitt arbeid for evaluering og forbedring av tjenestene
• Rapport fra egenvurdering barns behov 2021
• Brukerundersøkelse
• 5 vedtak om økonomisk stønad til barnefamilier med søknader

Det ble valgt 20 mapper etter følgende kriterier:

• Nye familier
• Langtidsmottakere (mer enn seks måneder)
• Familier med flere enn tre barn
• Samvær
• Hastesaker

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

9 brukere ble intervjuet i forbindelse med tilsynet.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

• seniorrådgiver, Henrik Lie Nymoen, revisjonsleder
• seniorrådgiver, Magnhild Budal Pettersen, revisor
• seniorrådgiver, Kari Telstø, revisor

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2022–23 Nav-kontorenes ansvar for å ivareta barns behov ved tildeling av sosiale tjenester

Søk etter tilsynsrapporter

Søk