Hopp til hovedinnhold
Tilsynsrapport

Rapport fra tilsyn med Nesodden kommune og Nav-kontorets ansvar for å ivareta barns behov når familien søker økonomisk stønad 2023

Tidsrom for tilsynsbesøket:

28.04.2023 - 05.06.2023

Statsforvalteren i Oslo og Viken

Statsforvalteren gjennomførte tilsyn med Nesodden kommune, og besøkte i den forbindelse Nav Nesodden fra 28.04.2023 til 05.06.2023. Vi undersøkte om kommunen sørger for at behandlingen av søknader om økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven, blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at barna får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Statsforvalterens konklusjon:

  1. Nesodden kommune ved Nav-kontoret foretar ikke en forsvarlig kartlegging og vurdering og beslutning av barns behov, ved søknad om økonomisk stønad.

Dette er lovbrudd på:

Sosialtjenesteloven §§ 4, 18, 19, 42, forvaltningsloven §§ 17, 24, 25 og kommuneloven § 25-1.

Kommunens styringstiltak sikrer ikke i tilstrekkelig grad, at kartlegging av barns behov etter mottatt søknad om økonomisk stønad, er lik ved Nav Nesodden. Dette kommer frem i et flertall av de gjennomgåtte sakene. Når kartleggingen gjøres forskjellig i kontoret, informasjon om barn i varierende grad nedtegnes, og styring og ledelse ikke sikrer at praksis er i overenstemmelse med gjeldende lovkrav, er dette lovbrudd. Når det gjelder kartlegging og vurdering av søknader om nødhjelp, viser tilsynet at kontoret ikke kartlegger eller fatter vedtak (vurderer og beslutter) i tråd med gjeldende lovkrav, og barna i disse sakene er hverken kartlagt tilstrekkelig eller vurdert godt nok. Dette er ikke avdekket gjennom styring og ledelse.

Når det gjelder vedtakene, og vurdering og beslutning gjort i disse, har vi i mange saker sett at familiene og barna får vurdert og innvilget det omsøkte. Tilsynet har avdekket at ledelsens risikostyring og kontroll ikke er tilstrekkelig, og vi har påpekt at kartleggingen på dette tidspunktet ikke er god nok. Risikoen for svikt er høy når det svikter i kartleggingen også når det gjelder vurderingene og beslutningene som er gjort i vedtakene, og det konstateres lovbrudd. Kravene til systematisk styring/internkontroll inngår som en del av vurderingen av om tjenestene er gode og trygge og er en del av hjemmelsgrunnlaget for lovbrudd. Herunder er det lovkravene til internkontroll som er avgjørende.

I oppsummerende møte fikk kommunen/Nav-kontoret presentert et lovbrudd med tema kartlegging, og mangelfull internkontroll i den forbindelse. Etter ny gjennomgang tillegges manglende styring og kontroll også på vurdering og beslutning. Risikoen for svikt i vedtak blir høy som følge av mangler i styring og kontroll av kvaliteten i kartleggingen av barn.

Det er under tilsynet ikke funnet grunnlag for å konkludere med lovbrudd når det gjelder oppfølging. Brukerne og de ansatte sier, og saksmappene viser at det tilbys samtaler etter behov.

Eventuelle kommentarer/innsigelser til faktagrunnlaget ble bedt oversendt til Statsforvalteren senest 14 dager etter mottatt rapport eller så snart det var mulig på grunn av sommerferie. Vi mottok kommentarer til fakta i rapporten den 5 juli 2023, og de gjaldt opplæring av nyansatte, opplæring i avviksmeldesystem og endringer av praksis knyttet til nødhjelp og vedtakskontroll. Nav-ledelsen opplyste at de kom til å starte prosessen med å bringe lovbrudd i orden og endring av praksis 14 august 2023, og de viste til at Nav Nesodden holder seg under en saksbehandlingstid på tre uker og anmoder om at det sees i sammenheng med lovbruddet som er gitt.

1.  Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Statsforvalteren har undersøkt og vurdert om kommunen ivaretar barns behov i saker om økonomisk stønad, ved å vurdere om:

  • Nav- kontoret foretar en tilstrekkelig kartlegging av barns behov ved søknad om økonomisk stønad
  • Nav- kontoret foretar en forsvarlig vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til familier
  • Familier som mottar økonomisk stønad, får oppfølging ved behov

Statsforvalterens tilsyn er gjennomført som en systemrevisjon. Det betyr at Statsforvalteren har ført tilsyn med hvordan kommunen gjennom styring og ledelse oppfyller kravene til forsvarlige sosiale tjenester til familiene.

Brukerens meninger om og erfaringer med tjenestetilbudet i kommunen er viktig informasjon for tilsynsmyndighetene. Et utvalg brukere er intervjuet i dette tilsynet.

2.  Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosiale tjenester i Nav, etter sosialtjenesteloven § 9. Etter bestemmelsen kan det også føres tilsyn med kommunens internkontroll med plikter etter kapittel 4, jf. lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 25-1.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Sosialtjenesteloven slår fast at kommunen er forpliktet til å sørge for forsvarlige tjenester. Det følger av regelverket at kommunen skal sørge for at alle tjenester som ytes etter sosialtjenesteloven er forsvarlige, jf. § 4. Kravet til forsvarlighet er en rettslig standard hvor innholdet i vesentlig grad vil bli bestemt av normer utenfor selve loven og utvikles over tid med utgangspunkt i anerkjent faglig praksis, fagkunnskap fra utdannings- og forskningsinstitusjonene, faglige retningslinjer og generelle samfunnsetiske normer. Forsvarlighetskravet har et helhetlig utgangspunkt og innholdet må tolkes i sammenheng med de øvrige bestemmelsene i sosialtjenesteloven.

Krav til kartlegging

Nav-kontoret skal foreta en helhetlig kartlegging av familiens situasjon, hvor behovene til hvert enkelt familiemedlem må undersøkes. Målsettingen er å fange opp, avverge og avhjelpe vanskelige livssituasjoner for barn og unge som lever i utsatte familier. Nav-kontoret skal kartlegge familiens behov med tanke på at barna skal ha mulighet til å delta på de samme sosiale arenaene som jevnaldrende barn der de bor.

Kommunen har en plikt til å innhente tilstrekkelige opplysninger før vedtaket fattes, jf. forvaltningsloven § 17. Sosialtjenesteloven §§ 18 og 19 og § 43, sammenholdt med § 1 danner utgangspunkt for hvilke opplysninger som er nødvendige for å avgjøre en søknad om økonomisk stønad.

Det kommer ikke alltid tydelig frem hva familien har behov for. En del av kartleggingen blir å avdekke behov for stønad og hvordan familien bør følges opp for å oppnå lovens formål. Særlig nye brukere av sosiale tjenester er ikke alltid klar over at det kan søkes om stønad til andre utgifter utover livsopphold, husleie og strøm.

Hva som skal kartlegges vil avhenge av familiens situasjon og omfanget av hjelpebehovet. Opplysningene som innhentes kan være både muntlige og skriftlige. Muntlige opplysninger skal nedtegnes, jf. forvaltningsloven § 11 d.

For førstegangssøkere vil det som hovedregel være behov for en grundig kartleggingssamtale. Ved løpende søknader er det viktig med jevnlige samtaler for at opplysningene blir oppdatert og eventuelle nye behov blir avdekket.

Brukermedvirkning skal være sentralt i kartleggingen, og tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med familiene. Det er viktig at Nav-kontoret innhenter barnas synspunkter, direkte eller gjennom foreldrene. Det er opp til avtale mellom Nav-kontoret og familien om kartleggingssamtalene skjer på Nav-kontoret, ved hjemmebesøk eller på andre arenaer.

I samtaler eller ved hjemmebesøk hvor det er språkutfordringer, er det viktig at Nav-kontoret bruker tolk slik at bruker får mulighet til å beskrive situasjonen. Manglende tolk kan medføre at Nav-kontoret får uriktige eller mangelfulle opplysninger slik at kartleggingen ikke blir tilstrekkelig.

Krav til vurdering og beslutning

Etter at Nav-kontoret har foretatt en tilstrekkelig kartlegging, skal Nav-kontoret gjøre en vurdering og fatte en beslutning om hvorvidt økonomisk stønad skal innvilges og eventuelt hva som innvilges. Har ikke Nav-kontoret foretatt en tilstrekkelig kartlegging, er det fare for at det kan oppstå følgefeil når søknaden skal vurderes og det skal fattes en beslutning.

Nav-kontoret skal foreta en individuell vurdering, basert på opplysningene som har kommet frem i kartleggingen. Nav-kontoret må også synliggjøre hvordan barnets beste er vurdert ut fra situasjon og behov, og hvordan hensynet til barnet er vektet opp mot andre hensyn.

I vurderingen etter § 18 skal familiens faktiske inntekter og utgifter legges til grunn. Fra 1. september 2022 fikk sosialtjenesteloven § 18 et nytt tredje ledd, hvor det kommer frem at barnetrygd skal holdes utenfor beregningen av økonomisk stønad.

I vurderingen av hjelpebehovet skal Nav-kontoret legge til grunn familiens utgifter til et forsvarlig livsopphold. Det er ikke spesifisert i bestemmelsen hvilke utgifter som inngår i livsoppholdet, men formålsbestemmelsen og kravet om forsvarlig livsopphold gir anvisning om stønadsnivået.

Statlige og kommunale livsoppholdssatser gir kun et utgangspunkt for vurdering av stønadsnivået. Nav-kontoret må alltid foreta en individuell vurdering, hvor det blant annet tas hensyn til hvert enkelt barn.

Dersom Nav-kontoret avslår etter § 18, skal det vurderes om stønad i særlige tilfeller kan innvilges etter § 19. I likhet med § 18 må det foretas en konkret vurdering. Stønad i særlige tilfeller er ikke en pliktmessig ytelse, men kan innvilges etter en konkret og individuell vurdering for å fange opp ulike behov for økonomisk hjelp som ikke dekkes gjennom § 18. 

Krav til oppfølging

Familier som mottar økonomisk stønad, vil i mange tilfeller ha behov for tett oppfølging for at lovens

formål skal nås. Hensikten med oppfølgingen er å løse eksisterende sosiale problemer, og å forebygge at slike problemer oppstår. Oppfølgingen skal støtte opp under familienes mulighet til å bli selvhjulpen.

Kommunene har stor grad av frihet til å velge hvordan oppfølging av familier skal gjennomføres og organiseres. Det kommer frem av veilederen til sotjl. § 17 at oppfølgingen kan omfatte alt fra enklere veiledning for å kunne håndtere hverdagen, til faglig kvalifiserte råd og familieoppfølging.

Ifølge rundskrivet til sosialtjenesteloven skal Nav-kontoret gjennom motivasjons- og endringsarbeid styrke familiens mulighet til å mestre sin livssituasjon på ulike områder. Dette innebærer at Nav-kontoret skal tilby familien samtaler, og at samtaler er det viktigste elementet i oppfølgingen. Som utgangspunkt skal Nav-kontoret tilby oppfølgingssamtaler i alle saker hvor familier mottar økonomisk stønad. Imidlertid kan det være faglige årsaker til at det ikke er gjennomført samtaler i enkelte saker. Hos familier som er nye på Nav-kontoret vil det naturlig nok være mindre aktuelt med oppfølgingssamtaler.

Nav-kontorets oppfølgingsansvar inneholder ikke mer enn det Nav-kontoret har ansvaret for etter sosialtjenesteloven, og gjelder ikke utføring av tjenester og oppgaver som ligger til andre instanser. Samtidig er forsvarlig oppfølging ofte betinget av at Nav-kontoret samarbeider med andre tjenester.

Nav-kontorene skal ivareta sin oppfølgingsplikt ved at de fatter vedtak om opplysning, råd og veiledning etter § 17. At en avgjørelse er et enkeltvedtak har betydning for hele søknadsprosessen; fra informasjon, søknad og utredning, til avgjørelsens innhold og form og muligheten til å klage. Det kan enten fattes eget vedtak etter § 17, eller det kan fattes sammen med vedtak om økonomisk stønad.

Krav til styring og ledelse

Krav til ledelse, organisering og styring er viktige elementer i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. God styring og ledelse bidrar til at brukerne får oppfylt sine rettigheter. Det kan derfor være stor risiko for svikt i tjenesteytingen hvis kommunen ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten på tjenestene. Svikten kan få store konsekvenser for den enkelte bruker.

I sosialtjenesteloven § 5 vises det til at kommunen skal ha internkontroll etter reglene i kommuneloven § 25-1. Styringssystemet skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig.

3.  Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Nesodden kommune ligger på ei halvøy i Oslofjorden, er en del av Viken fylke. Kommunen har 20 317 innbyggere (SSB 1. kvartal 2023). Andelen som bor i husholdninger med vedvarende lavinntekt, er lavere enn i landet som helhet. Andelen barn som bor trangt i alderen 0 – 17 år er lavere enn i landet ellers. Kommunen har hatt en økning i barn som lever i familier med lavinntekt fra 2010 til 2015, men antallet barn her har ikke økt like mye på Nesodden som i landet for øvrig, jamfør «Oppvekstplan Helhet og sammenheng – Sammen skaper vi det gode livet». Kommunalområdene for helse og omsorg, skole, barnehage og oppvekst samt kultur, næring og idrett gir tilbud til de unge på Nesodden.

Antall sosialhjelpsmottakere ved Nav Nesodden (2021) er 398, og antall barn i familiene som mottar økonomisk stønad er 256. Kommunen har en ordning med aktivitetskort slik at barn og unge skal få delta på fritidsaktiviteter. I tillegg har kommunen etablert en utlånssentral for gratis utlån av tur- og friluftsutstyr.

Forvaltningsrevisjonen vurderte i 2021 at Nesodden kommune har økt fokus på å legge til rette for et godt oppvekstmiljø for barn og unge. Opprettelsen av prosjektet Oppvekst 2025 med en tilhørende kommunestyrebevilgning på 1 mill. kr rettet mot tiltak for barn og unge på Nesodden, er blant annet et resultat av dette.

Generelt om organiseringen

Nesodden kommune er delt inn i fem fagområder ledet av kommunaldirektøren. Nav hører inn under fagområdet og kommunalsjef på helse, omsorg og sosial. Nav Nesodden er oppdelt i to avdelinger, «Arbeid, marked og sosial» og «Arbeid, helse og inkludering». Sosiale tjenester og økonomisk stønad hører inn under «Arbeid, marked og sosial». Sosiale tjenester er fra 1 mars 2022 inndelt i et vedtaksteam og et oppfølgingsteam. Veileder i vedtaksteam har som hovedoppgave å behandle søknader, og veilederne i oppfølgingsteamet skal følge opp mottaker som trenger bistand.

Totalt har kontoret 34 ansatte. Nåværende Nav-leder har ledet kontoret siden høsten 2021.

Nav-kontoret utmåler stønad etter statens veiledende retningslinjer for livsopphold til hvert enkelt barn i vedtakene vi har gått gjennom. Søknader om økonomisk sosialhjelp behandles i saksbehandlingssystemet Velferd.

Nav Nesodden deltok i 2019 i egenvurdering om barns behov (i regi av Statsforvalteren) og konkluderte selv med lovbrudd. Det kom frem i innlevert dokumentasjon i egenvurderingen, at det ikke forelå spor av kartleggingsskjema i 15 saker og at de benyttet et kartleggingsskjema, men at det ikke spesifikt beskrev barnas situasjon. Videre skrev kontoret selv (2019) at de ikke hadde planlagt systematiske tiltak som kunne forebygge svikt/feil når det gjaldt saker der søker har foreldreansvar, at de ikke vurderer livsoppholdssatsen i kontoret og at det ikke ble vurdert hjemmebesøk. 

Nesodden kommune er med i Partnerskapsløftet, https://www.ks.no/fagomrader/velferd/navsosiale-tjenester/partnerskapsloftet/ . Det oppgis i tilsynet at dette har gitt et løft tverrsektorielt i kommunen.

Det oppgis at kontoret på tidspunktet for tilsynet har et sykefravær på drøye 20%, og at kontoret må prioritere saksbehandlingen fremfor oppfølging.

På tidspunktet for tilsynet var rådgivningsselskapet SOFAK https://sofak.net/ innleid for blant annet å undersøke årsaken til høye utbetalinger av sosialhjelp i kommunen.

Styring og ledelse

Nav Nesodden har oppnevnt en fagansvarlig sosial, underlagt avdelingsleder «Arbeid, marked og sosial». Avdelingsleder med ansvar for sosiale tjenester har fungert siden oktober 2022, og gikk over til fast stilling fra 1 juni 2023. Det er flere i kontoret som er gitt godkjenningsmyndighet. I praksis er det avdelingsleder sosial som godkjenner vedtak, på tilsynstidspunktet. Ledergruppen i Nav-kontoret opplyste i møte med oss 19 juni 2023 at de er i gang med å revurdere denne løsningen.

I kommentarene mottatt 5 juli 2023 skriver Nav-ledelsen at de « (…) vil vi starte arbeidet med å systematisere arbeidet i sosialtjenesten i større grad. Dette vil innebære utarbeidelse av konkrete prosedyrer og kvalitetsmål som skal dokumenteres og inngå i alle vedtak. Beslutterordningen skal konsentreres til en person (pluss en backup) for å sikre at vedtak fattes på tilsvarende grunnlag på tvers av avdelingen. Det vil også gjennomføres kvartalsvise stikkprøver fra ledelsens side for å kontrollere at saksbehandlingen holder den ønskede standarden».

Nav-kontoret har flere møter som handler om temaer sortert under tilsynet. Kontoret har ukentlige fagmøter for sosialteamet og månedlige kontormøter, i tillegg til andre møter for andre formål.

Nav-leder rapporterer til kommunalsjefen én gang i måneden. Tema oppgis å være nøkkeltall, utfordringer, økonomi og sykefravær. Hvert kvartal rapporteres det mer utvidet, og det opplyses at andre temaer som måtte falle inn under tilsynets tema ikke etterspørres.

Nav Nesodden har fremlagt opplæringsplan for ansatte, og en rutine for hvordan avvik på faglige feil og mangler skal meldes. Kvalitetssystem i kommunens regi er Compilo. I enkelte intervjuer kom det frem at kompetanseplanen ikke blir fulgt, og at avvikssystemet ikke benyttes. I kommentarene av 5 juli 2023 skriver Nav-ledelsen at alle nyansatte får en opplæringsplan for de første to til fire ukene og at denne følges opp tett. Videre kommenteres dette: «Det er gitt opplæring til alle ansatte i kvalitetssystemet Compilo. Avvikssystemet ligger i dette kvalitetssystemet og Hovedverneombud i kommunen har i mai 2023 hatt kurs for alle ansatte i registrering av avvik. Dette har medført flere avviksmeldinger, som er fulgt og håndtert».

Nav-kontoret er i gang med å engasjere en familieveileder etter å ha blitt innvilget tilskudd «Kompetanseutvikling sosiale tjenester» via Statsforvalteren https://www.statsforvalteren.no/nb/oslo-og-viken/tilskudd/2023/02/tilskudd-til-utvikling-av-de-sosiale-tjenestene-i-nav-kontoret/. 

Tilsynet har avdekket at ledelsen ikke foretar regelmessig kontroll av kvaliteten i saksbehandlingen fra mottatt søknad til vedtak er fattet. Det har ikke kommet frem at det gjennom styring og ledelse gjøres en evaluering eller forbedringstiltak på området med bakgrunn i for eksempel stikkprøvekontroll eller en ROS-analyse. De ansatte oppgir at de av og til får tilbakemelding på vedtakene de sender til godkjenning.

Kommunen etterspør ikke resultater av systematisk læring av svikt eller eventuelle feil på noen av temaene for tilsynet.

Kartlegging

Kontoret har fremlagt et kartleggingsskjema «Kartlegging av tjenestebehov» og et skjema som heter «Kartlegging barns behov». Det oppgis i tilsynet at flere ansatte kjente til skjemaet, men at det er i liten eller varierende grad i bruk. Tilsynet har avdekket at praksisen i kontoret når det kommer til kartlegging er ulik, og flere ansatte oppgir i intervju at de opplever at praksisen i kontoret er ulik. Saksutredningen/kartleggingen oppgis at i stor grad skjer muntlig. I noen enkeltsaker sendes forvaltningsbrev for å etterspørre dokumentasjon/opplysninger.

Nav Nesodden har fremlagt en rutine om nødhjelp og den sier at «nødhjelp kan innvilges med 120 kr til voksen og 80 kr til barn, og at stønadsperioden ikke skal gå utover 10 dager». Rutinen er ikke i henhold til gjeldene regelverk. Gjennomgåtte saker viser at rutinen følges, uten at barna hverken blir særskilt dokumentert kartlagt eller vurdert i sakene.

Videre har Nav-kontoret fremlagt en rutine som heter «Kartlegging av mindreårige barns behov». Her står det at det: «Ved alle søknader om økonomisk sosialhjelp skal NAV veileder uoppfordret og på eget initiativ kartlegge om det er mindreårige barn tilknyttet husstanden. I tilfeller hvor det er mindreårige barn i husstanden skal deres situasjon kartlegges ved bruk av vedlagt skjema for kartlegging av mindreårige barns behov». Rutinen er ikke opplyst å være i bruk.

Kontoret har en egen rutine for hvordan muntlige søknader skal registreres i Velferd. Tilsynet har avdekket enkelte søknader som har fremkommet muntlig.

Kontoret fremviser ulik praksis knyttet til økonomisk stønad og samvær med barn. Tilsynet har vist at dette ikke er oppdaget i vedtakskontroll eller ved andre internkontrolltiltak.

Noen brukere (et mindretall av de vi snakket med) sier de sjelden blir spurt om barna deres trenger noe i det daglige og om barna har noen behov. Enkelte brukere sier de ikke får opplyst hva de kan søke om ekstra til barn.

I mappegjennomgangen ser vi at det i enkelte saker er kartlagt godt, i andre var barna delvis kartlagt, samtidig ser vi i vedtakene at det ytes ekstra stønad til barn som for eksempel til sykler, dress, leirskole, konfirmasjon, Eid feiring til barn, TV, Ipad med videre. 

Nødhjelp

Kontoret utmåler stønad til nødhjelp etter standardiserte og lave satser, uten at barn og ungdoms behov er særskilt dokumentert kartlagt eller vurdert i vedtakene. Stønad til nødhjelp vil ikke være forsvarlig mer enn noen få dager. Vi har sett flere vedtak som går ut over «få dager» uten særskilt kartlegging og vurdering av barna.

På tidspunktet for tilsynet er det ikke utbedret eller igangsatt tiltak som kunne ha sikret at kartleggingen med nedtegning av hvert barn, gjøres mer likt og systematisk i hver enkelt sak.

I møte med ledergruppen ved Nav Nesodden den 19 juni 2023, fikk vi opplyst at kontoret etter oppsummerende møte den 5 juni 2023, allerede jobber med å endre praksis når det gjelder nødhjelp. I kommentarene mottatt 5 juli skriver de dette: «Rutiner for nødhjelp når det gjelder antall dager med stønad og der barn er involvert er nå presisert i kvalitetssystemet Compilo, og det er gjort kjent gjennom felles fagmøte den 27 juni (referatført). Vi endrer praksis på dette område i tråd med regelverk og statsforvalterens funn angående barn i familier der det søkes om nødhjelp. Barn skal vurderes særskilt ved familiens søknad om nødhjelp. Dette skal skje systematisk».

Vurdering og beslutning

Nav Nesodden holder barnetrygden utenfor utmålingen av sosialhjelp i alle sakene vi har gått gjennom. Likeså holdes stipend utenfor i de sakene vi har gått gjennom.

I mange av vedtakene vi har lest, vises det i økonomisk oversikt hvordan sosialhjelp utmåles til hvert enkelt barn i familien. Gjennomgåtte saker viser at kontoret ikke avkorter sosialhjelp der det for eksempel er mange barn i familien (såkalt stordriftsfordel). Om det hadde blitt gjort ville det krevd en særskilt og konkret vurdering. Vi har sett i vedtakene at ekstra utgifter til barn er innvilget.  Saksmappene vi har gått gjennom viser få avslag og at søkeren innvilges stønad til alle familiemedlemmene etter statens veiledende retningslinjer for livsopphold.

I mange vedtak vi har lest ser vi at barns behov er hensyntatt i sakene. Brukerne oppgir at de ofte blir oppringt i forbindelse med innlevert søknad, der Nav for eksempel trenger utdypende informasjon.

Kontoret har rutine for godkjenning av vedtak. Her står det at kvaliteten i vedtaket skal sjekkes, at det brukes rett hjemmel og at utbetalingsopplysningene er riktige. I flere intervju får vi opplyst at vedtakene ofte blir godkjent uten tilbakemeldinger til den som har fattet vedtaket.

Kontoret har en rutine som heter «Beregning av økonomisk sosialhjelp». Her står det at: «Barnas situasjon skal alltid hensyntas etter en individuell kartlegging». Tilsynet har vist at denne ikke er kjent og i bruk.

Tilsynet har som nevnt avdekket at kontoret i liten grad avslår søknader om sosialhjelp, og at §19 sjelden kommer til anvendelse. Dette kommer frem i mappegjennomgang og i intervju.

Oppfølging

Brukerne vi har snakket med sier de får timeavtaler etter behov, og flere sier de får direktenummeret til sin veileder. Et flertall av gjennomgåtte saksmapper viser spor av at familiene får tilbud om timeavtaler, både i forbindelse med søknad og oppfølging utover vedtak. 

Gjennomgåtte saker viser at Nav-kontoret har noe samarbeid med andre tjenester.

Opplysning, råd og veiledning er et viktig virkemiddel for å bidra til at utsatte barn og unge og deres familier skal få et helhetlig og samordnet tjenestetilbud (sotjl. § 17). Vi har sett flere vedtak med hjemmel i §17. Intervjuene viser at de ansatte har forskjellige forståelse av hva som er generell veiledning med hjemmel i forvaltningsloven § 11 og hva som er opplysning, råd og veiledning gitt over tid med hjemmel i sotjl. §17.

Tilsynet har heller ikke avdekket at brukere ønsker eller at det er behov for hjemmebesøk i forbindelse med oppfølging

4.  Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Kommunen skal føre internkontroll for å sikre at virksomheten og tjenester er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov og forskrift, jf. kommuneloven § 25-1. Formålet er å forebygge at det skjer svikt i tjenestetilbudet og oppfølgning til familier med barn, samt bidra til god kvalitet og faglig forsvarlige tjenester

Kartlegging

Det fremgår indirekte i sosialtjenesteloven at alle relevante forhold skal kartlegges i forbindelse med behandling av søknad om økonomisk stønad, jf. § 43, men selve prinsippet om at kommunen har en plikt til å innhente tilstrekkelige opplysninger før vedtak fattes, fremgår i forvaltningsloven § 17. Sosialtjenesteloven §§ 18 og 19 sammenholdt med § 1 danner utgangspunktet for hvilke opplysninger som er nødvendige for å avgjøre en søknad, og for bruk av skjønn.

Det er ikke alltid at utfylt søknadskjema gir tilstrekkelig informasjon om familien, og barna. Regelmessige samtaler ved løpende søknader, en utvidet kartlegging for nye søkere og oppfølging blir derfor viktig. Nav Nesodden har rutiner og skjemaer som handler om kartlegging av familier og barn. De er ikke kjent og i bruk, og praksis for hva som skal kartlegges er ulik. Det varierer om kartleggingen nedtegnes. Kontoret har et eget kartleggingsskjema rettet kun mot barn, der det er satt opp at for eksempel helse, bolig, nettverk, kontakt med andre tjenester, fritid, skole med videre kan kartlegges.

Et flertall av brukerne vi har snakket med opplyser at de får direktenummer til sin veileder, at de blir tilbudt timeavtale etter behov og at de ofte blir kontaktet i forbindelse med innlevert søknad.

Når det varierer hva som etterspørres, kartlegges og skrives ned, er konsekvensen at innhentet informasjon går tapt, behov ikke avdekkes og at bruker kanskje må gi informasjonen på nytt. Hensikten med å nedtegne tilstrekkelig er for at oppfølgingen av bruker og vurderingene skal skje i tråd med det som er kartlagt. Videre at andre ansatte skal kunne overta en sak ved for eksempel fravær, og at ledere ved vedtaksgodkjenning og internkontrolltiltak skal se hva som er gjort og vurdert i en sak. Konsekvensen av manglende kartlegging og dokumentasjon er at det er vanskelig i ettertid å se og vurdere om kartleggingen av barna faktisk er gjort, og at barnas behov blir ivaretatt.

Ansatte ved kontoret hadde fanget opp at praksisen knyttet til kartlegging var ulik. Det var ikke meldt inn som avvik i Compilo. Det er utarbeidet rutine på hvor notatene om barna skal kartlegges og nedtegnes, men på tidspunktet for tilsynet hadde ikke ledelsen iverksatt forbedringsarbeid knyttet til tema kartlegging eller sikret at rutinen blir fulgt. Når det gjelder nødhjelp viser vedtakene at det ikke er foretatt en tilstrekkelig kartlegging av barna. Det er få saker som omhandler stønad i en nødssituasjon til barnefamilier. Når barnas behov i nødhjelpsakene ikke kommer frem i kartleggingen eller i vedtakene, og utmålingen er opptil 10 dager og etter en standardisert sats, er ikke lovens krav for hjelp i nødsituasjon oppfylt.

Vurdering og beslutning

Fra 1 september 2022 skal Nav holde barnetrygden utenfor ved vurdering av søknad om økonomisk stønad til familier. Nav Nesodden oppfyller lovens krav når det gjelder barnetrygd.

Statsforvalteren har undersøkt om Nav-kontoret bruker alle nødvendige opplysninger i vurderingen, og at beslutningen bygger på vurderingen. 

Det er en risiko for at alle behovene til barna ikke blir fanget opp når kartleggingen er mangelfull og saken blir ikke godt nok opplyst. Vi har hørt enkelte brukere si at de ikke alltid blir spurt om hvordan barna har det, eller om barna har det de trenger. Mange vedtak vi har lest viser at barns behov er vurdert og innvilget. Tilsynet har avdekket noen få saker der kontoret gjør ulikt når det gjelder utgifter til samvær. Dette er ikke oppdaget i vedtakskontrollen.

Vi har sett mange vedtak der det er innvilget stønad til barn utover statens veiledende retningslinjer for livsopphold. Det er ytt stønad til formål som for eksempel sykler, leirskole, dress, Ipad og TV. Vi har ikke sett søknader fra en forelder der vedtaket ikke innebefatter barna der det er naturlig og nødvendig. Der søknad er fremmet, har veiledere i stor grad vært i kontakt med familien for utredning av saken.

Tilsynet har sett at barnas beste i flere saker er vurdert ut ifra situasjon og behov, med unntak av nødhjelpssakene og noen få vedtak om samvær. Nav-kontoret har et forbedringspotensial når det gjelder barns beste-vurdering, men vedtakene vi har gått gjennom er oversiktlige, godt skrevet og det innvilges ekstra stønad til barn.

Gjennomgåtte saker viser at Nav-kontoret fatter få avslag, og vi har sett få vurderinger etter sosialtjenesteloven § 19.

Nav-kontoret har fremlagt en rutine for hvordan vedtakskontollen skal gjennomføres, men de ansatte sier de får få tilbakemeldinger på vedtakene sine. I likhet med kartleggingen må ledelsen gjennom styring og kontroll, i større grad legge til rette for å benytte kunnskapen om svikt i sitt forbedringsarbeid også når det gjelder vedtakene (vurdering og beslutning).

Ledelsen påvirker resultatene, dvs. kvaliteten på tjenestene, gjennom sin måte å styre på. Derfor er det satt krav om styring jf Kommuneloven §25-1. Tilsynet har avdekket mye godt arbeid, og flere gode vedtak med godt språk. Nav-kontoret har rutiner når det gjelder kartlegging, vurdering og beslutning, så ønsket praksis er dokumentert, men rutinene er ikke implementert. Nav-kontoret har på tidspunktet for tilsynet ikke kultur for å melde inn faglige feil og mangler, og ledelsen etterspør ikke svikt/feil og mangler regelmessig. Kommunen ber ikke i sin rapportering til Nav om svikt/fare for svikt i tjenesten, og avviksmeldesystemet er på tilsynstidspunktet ikke i bruk. Slik vi vurderer det på tilsynstidspunktet styrer ikke ledelsen ved Nav-kontoret i det daglige tjenesten slik at de har en kvalitativ oversikt over kartlegging, vurdering og beslutning av økonomisk stønad til barnefamilier.

Tilsynet har ikke avdekket direkte svikt i utmålingen av stønad når det gjelder vedtakene (vurdering og beslutning), men på grunn av mangler i styring/internkontroll og kartleggingen er risikoen for svikt for høy. Kravene satt for styring er per nå ikke oppfylt.

Oppfølging

Familier som mottar økonomisk stønad, vil i mange tilfeller ha behov for tett oppfølging for at lovens formål skal nås. Hensikten med oppfølgingen er å løse eksiterende sosiale problemer, og å forebygge at slike problemer oppstår. Oppfølgingen skal støtte opp under familiens mulighet for å bli selvhjulpen, og vil også kunne få frem informasjon som kan være til nytte når vedtak skal fattes. Samtaler er det viktigste elementet i oppfølgingen, og for at Nav-kontoret skal kunne drive motivasjon- og endringsarbeid og gi den rette hjelpen. Tilsynet gir ikke grunnlag for å si at brukerne ikke får timeavtaler etter behov.

Tilsynet har avdekket at Nav-kontoret har ulik praksis for å kartlegge om barn får hjelp fra andre instanser, men vi har sett flere saker hvor det er klargjort og også opprettet noe samarbeid. Vi oppfordrer Nav Nesodden til å ta dette inn i sitt videre arbeid.

Noen familier ønsker ikke oppfølging eller å opplyse Nav om barna. Der det er slik bør dette synliggjøres, for eksempel i journalnotat. Nav Nesodden har ingen rutine for dette.

Vi har sett noen vedtak med hjemmel i sosialtjenesteloven § 17 Opplysning, råd og veiledning, men kontoret har ulik forståelse av hva som skal legges inn under denne bestemmelsen og hva som hører til under § 11 i forvaltningsloven. Dette er ikke oppdaget i internkontroll, og vi oppfordrer Nav kontoret til å ta dette med i sitt videre arbeid.

5.  Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Statsforvalterens konklusjon:

  1. Nesodden kommune ved Nav-kontoret foretar ikke en forsvarlig kartlegging og vurdering og beslutning av barns behov, ved søknad om økonomisk stønad.

Dette er lovbrudd på:

Sosialtjenesteloven §§ 4, 18, 19, 42, forvaltningsloven §§ 17, 24, 25 og kommuneloven § 25-1.

6.  Oppfølging av påpekte lovbrudd

I dette kapittelet redegjør vi om hva vi forventer virksomheten skal gjøre i prosessen med å rette påpekte lovbrudd, slik at kravene til kvalitet og sikkerheten for tjenestemottakerne blir ivaretatt.

Formålet med alt tilsyn er å bidra til nødvendig forbedring for å styrke kvaliteten i tjenestene, og bidra til rettssikkerhet og tillit. Når tjenestene ikke er i samsvar med aktuelle lovkrav, innebærer det at kommunen og Nav må gjøre endringer både i måte tjenestene blir levert på (tjenesteprosessen) og hvordan disse tjenesteprosessene styres og kontrolleres. Dette for å sørge for at tjenestene er i tråd med lovkrav (internkontroll). 

Nav ledelsen har i kommentarer av 5 juli 2023 skrevet at de regner med å ha brakt lovbruddet i orden til 30 september 2023. Plan for lukking er foreløpig ikke innlevert. I videre prosess nå kommer Statsforvalteren til å invitere til dialogmøter, og står til disposisjon for Nav Nesodden der det er behov for å drøfte, tolke lovverk og holde prosessen i gang for å endre og forbedre.

Statsforvalteren ber Nesodden kommune om å:

  • Levere en plan for å rette lovbruddet, og denne skal inneholde:
    • Konkrete tiltak for endring av praksis slik at familier som søker om økonomisk stønad kartlegges i tråd med de rutiner kontoret bestemmer seg for og de lovkrav som gjelder
    • Konkrete tiltak for endring av praksis som viser at kartleggingen av familiene og barna dokumenteres
    • Konkrete tiltak knyttet til internkontrolltiltak som viser hvordan kommunen og Nav-ledelsen gjennom styring og ledelse følger med og sikrer at praksis er i tråd med gjeldene lovverk
  • Frister for hvert tiltak og hvem som har ansvar skal komme frem i planen
  • Hvordan kommunen som sådan og ledelsen i Nav-kontoret vil følge med både i lukkingsprosessen og i det daglige, skal komme frem i planen

Etter denne rapporten tar Statsforvalteren kontakt med Nav Nesodden for å beramme tid for dialogmøter utover høsten 2023.

For å undersøke om tiltakene har bidratt til endring av praksis, kan kommunen bli bedt om å utføre en egenkontroll. Statsforvalteren kan i tillegg utføre en stikkprøvekontroll dersom det vurderes som nødvendig. Spørsmål og oppfølging av dette kan være temaer i de kommende dialogmøtene, alt etter det Nav-ledelsen og kommunen har behov for.

Med hilsen

Mari Hagve
avdelingsdirektør
Sosial- og barnevernavdelingen

Elin Landsverk
revisjonsleder

 

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt 20.03.2023.

Etter at Nav hadde mottatt varselet og kontaktperson avklart, hadde vi kortere noen telefonsamtaler, e-post utveksling og kortere møter på Teams for å avklare/avtale. 

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved Nav Nesodden, og innledet med et informasjonsmøte 28.04.2023. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 05.06.2023.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

  • Organisasjonskart for kommunen og Nav Nesodden
  • Oversikt over ansatte
  • Partnerskapsavtale
  • Prosedyrer for Compilo sosiale tjenester/Hvordan melde avvik kvalitetssystem
  • Oversikt over møtestruktur
  • Eksempel på opplæringsplan
  • Rutine for kartlegging av barn
  • Rutine for kartlegging og yrkesplan
  • Rutine for digitale fagsystemer (muntlige søknader)
  • Eksempel på referat sosialmøte
  • Internrevisjon «Egenvurdering 2019»
  • Virksomhetsplan Nav Nesodden
  • Rutine godkjenning utbetaling

Det ble valgt 20 mapper (av 37 familier) etter følgende kriterier:

  • nye familier
  • langtidsmottakere (mer enn seks mnd)
  • familier med flere enn tre barn
  • saker med samvær
  • hastesaker/nødhjelp

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

Seks brukere ble intervjuet i forbindelse med tilsynet.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

  • rådgiver, Jarle Lie, Statsforvalteren i Oslo og Viken, revisor
  • seniorrådgiver, Lena Hjelle, Statsforvalteren i Oslo og Viken, revisor
  • seniorrådgiver, Elin Landsverk, Statsforvalteren i Oslo og Viken, revisjonsleder

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2022–23 Nav-kontorenes ansvar for å ivareta barns behov ved tildeling av sosiale tjenester

Søk etter tilsynsrapporter

Søk