Tilsynsrapport

Rapport om Nav-kontorets ansvar for å ivareta barns behov når familien søker økonomisk stønad i bydel Søndre Nordstrand 2023

Tidsrom for tilsynsbesøket:

12.09.23 – 18.09.23

Statsforvalteren i Oslo og Viken 20.10.2023

Statsforvalteren gjennomførte tilsyn med bydel Søndre Nordstrand og besøkte i den forbindelse Nav fra 12.09.23 til 18.09.23. Vi undersøkte om bydel Søndre Nordstrand sørger for at Nav ivaretar barns behov når familien søker økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven, slik at tjenestemottakerne får trygge og gode sosiale tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Statsforvalterens konklusjon:

Nav Søndre Nordstrand foretar ikke en tilstrekkelig kartlegging av barns behov ved søknad om økonomisk stønad.
Nav Søndre Nordstrand sørger ikke for at tildeling av økonomisk stønad til personer med forsørgeransvar for barn, er basert på en individuell vurdering og beslutning.
Statsforvalteren finner ikke grunnlag for å gi lovbrudd på om familier som mottar økonomisk stønad får oppfølging ved Kvaliteten på oppfølgingen er ikke undersøkt i dette tilsynet.

Dette er lovbrudd på: Sosialtjenestelovens §§ 4, 18, 19, 42 og 43, forvaltningslovens §§ 17, 24 og 25 og kommunelovens § 25-1.

Bydelens praksis gjennom manglende kartlegging og individuelle vurderinger av barnas løpende behov, kan bety at allerede vanskeligstilte familier ikke får de tjenestene de trenger. Bydelens styringstiltak sikrer ikke at familiens behov blir kartlagt, og at utmåling av stønad er konkret og individuelt begrunnet.

Det er utarbeidet styringstiltak for å vurdere familienes behov. Det er blant annet skriftlige rutiner som legger til rette for kartlegging av barnefamilier, saksdrøftingsmøter og godkjenning av vedtak som kan fange opp og rette mangler i sakene. Det foreligger samtidig et system for kvalitetssikring av vedtak som kan identifisere gjentakende feil.

Utarbeidede rutiner og systemer brukes imidlertid ikke som styringsverktøy, slik at kartleggingen av familiens behov gjennomføres systematisk og at vurderingene som foretas er konkret og individuelt begrunnet. Ledelsen har ikke fulgt opp om styringstiltakene er tilstrekkelig til å avdekke og rette feilene. Ledelsen opplyser imidlertid på tilsynstidspunktet om at de har identifisert en risiko for at kvaliteten på tjenester til barnefamiliene ikke er god nok. Oppfølging av styringstiltakene og avdekket praksis gir stor risiko for svikt i tjenesteytingen på tilsynstidspunktet.

Svikten kan få konsekvenser for den enkelte familie, og barna kan risikere en levestandard som ikke ivaretar deres fysiske, psykiske og sosiale utvikling.

Vi ba om at bydelens eventuelle kommentarer eller innsigelser til faktagrunnlaget i utkastet til rapporten, ble sendt til Statsforvalteren innen den 13.10.23. Bydel Søndre Nordstrand har gitt tilbakemelding på at de ikke har kommentarer til faktagrunnlaget.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Statsforvalteren har undersøkt og vurdert om bydelen ivaretar barns behov i saker om økonomisk stønad.

Statsforvalteren har undersøkt om:

Nav-kontoret foretar en tilstrekkelig kartlegging av barns behov ved søknad om økonomisk stønad.
Nav-kontoret foretar en forsvarlig vurdering og beslutning ved søknad om økonomisk stønad til familier.
Familier som mottar økonomisk stønad, får oppfølging ved behov.

Statsforvalterens tilsyn er gjennomført som en systemrevisjon. Det innebærer at Statsforvalteren har ført tilsyn med hvordan bydelen gjennom styring og ledelse oppfyller kravene til forsvarlige sosiale tjenester til familiene.

Brukerens meninger om og erfaringer med tjenestetilbudet i bydelen er viktig informasjon for tilsynsmyndighetene. Et utvalg brukere er derfor blitt intervjuet i dette tilsynet.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven), jf. sosialtjenesteloven § 9. Etter bestemmelsen kan det også føres tilsyn med kommunens internkontroll med plikter etter kapittel 4, jf. lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 25-1.

Sosialtjenesteloven slår fast at kommunen er forpliktet til å sørge for forsvarlige tjenester. Det følger av regelverket at kommunen skal sørge for at alle tjenester som ytes etter sosialtjenesteloven er forsvarlige, jf. § 4. Kravet til forsvarlighet er en rettslig standard hvor innholdet i vesentlig grad vil bli bestemt av normer utenfor selve loven og utvikles over tid med utgangspunkt i anerkjent faglig praksis, fagkunnskap fra utdannings- og forskningsinstitusjonene, faglige retningslinjer og generelle samfunnsetiske normer. Forsvarlighetskravet har et helhetlig utgangspunkt og innholdet må tolkes i sammenheng med de øvrige bestemmelsene i sosialtjenesteloven.

Krav til kartlegging

Nav-kontoret skal foreta en helhetlig kartlegging av familiens situasjon, hvor behovene til hvert enkelt familiemedlem må undersøkes. Målsettingen er å fange opp, avverge og avhjelpe vanskelige livssituasjoner for barn og unge som lever i utsatte familier. Nav-kontoret skal kartlegge familiens behov med tanke på at barna skal ha mulighet til å delta på de samme sosiale arenaene som jevnaldrende barn der de bor.

Kommunen har en plikt til å innhente tilstrekkelige opplysninger før vedtaket fattes, jf. forvaltningsloven § 17. Sosialtjenesteloven §§ 18 og 19 sammenholdt med § 1 danner utgangspunkt for hvilke opplysninger som er nødvendige for å avgjøre en søknad om økonomisk stønad.

Det kommer ikke alltid tydelig frem hva familien har behov for. En del av kartleggingen blir å avdekke behov for stønad og hvordan familien bør følges opp for å oppnå lovens formål. Særlig nye brukere av sosiale tjenester er ikke alltid klar over at det kan søkes om stønad til andre utgifter utover livsopphold, husleie og strøm.

Hva som skal kartlegges vil avhenge av familiens situasjon og omfanget av hjelpebehovet. Opplysningene som innhentes kan være både muntlige og skriftlige. Muntlige opplysninger skal nedtegnes, jf. forvaltningsloven 11 d.

For førstegangssøkere vil det som hovedregel være behov for en grundig kartleggingssamtale. Ved løpende søknader er det viktig med jevnlige samtaler for at opplysningene blir oppdatert og eventuelle nye behov blir avdekket.

Brukermedvirkning skal være sentralt i kartleggingen, og tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med familiene. Det er viktig at Nav-kontoret innhenter barnas synspunkter, direkte eller gjennom foreldrene. Det er opp til Nav-kontoret og familien om kartleggingssamtalene skjer på Nav-kontoret, ved hjemmebesøk eller på andre arenaer.

I samtale eller ved hjemmebesøk hvor det er språkutfordringer, er det viktig at Nav-kontoret bruker tolk slik at bruker får mulighet til å beskrive situasjonen. Manglende tolk kan medføre at Nav- kontoret får uriktige eller mangelfulle opplysninger slik at kartleggingen ikke blir tilstrekkelig.

Krav til vurdering og beslutning

Etter at Nav-kontoret har foretatt en tilstrekkelig kartlegging, skal Nav-kontoret gjøre en vurdering og fatte en beslutning om hvorvidt økonomisk stønad skal innvilges og eventuelt hva som innvilges. Har ikke Nav-kontoret foretatt en tilstrekkelig kartlegging, er det fare for at det kan oppstå følgefeil når søknaden skal vurderes og det skal fattes en beslutning.

Nav-kontoret skal foreta en individuell vurdering, basert på opplysningene som har kommet frem i kartleggingen. Nav-kontoret må også synliggjøre hvordan barnets beste er vurdert ut fra situasjon og behov, og hvordan hensynet til barnet er vektet opp mot andre hensyn.

I vurderingen etter § 18 skal familiens faktiske inntekter og utgifter legges til grunn. Fra 1. september 2022 fikk sosialtjenesteloven § 18 et nytt tredje ledd, hvor det kommer frem at barnetrygd skal holdes utenfor beregningen av økonomisk stønad.

I vurderingen av hjelpebehovet skal Nav-kontoret legge til grunn familiens utgifter til et forsvarlig livsopphold. Det er ikke spesifisert i bestemmelsen hvilke utgifter som inngår i livsoppholdet, men formålsbestemmelsen og kravet om forsvarlig livsopphold gir anvisning om stønadsnivået.

Statlige og kommunale satser gir kun et utgangspunkt for vurdering av stønadsnivået. Nav-kontoret må alltid foreta en individuell vurdering, hvor det blant annet tas hensyn til hvert enkelt barn.

Dersom Nav-kontoret avslår etter § 18, skal det vurderes om stønad i særlige tilfeller kan innvilges etter § 19. I likhet med § 18 må det foretas en konkret vurdering.

Stønad i særlige tilfeller er ikke en pliktmessig ytelse, men kan innvilges etter en konkret og individuell vurdering for å fange opp ulike behov for økonomisk hjelp som ikke dekkes gjennom § 18.

Krav til oppfølging

Familier som mottar økonomisk stønad, vil i mange tilfeller ha behov for tett oppfølging for at lovens formål skal nås. Hensikten med oppfølgingen er å løse eksisterende sosiale problemer, og å forebygge at slike problemer oppstår. Oppfølgingen skal støtte opp under familienes mulighet til å bli selvhjulpen.

Kommunene har stor grad av frihet til å velge hvordan oppfølging av familier skal gjennomføres og organiseres. Det kommer frem av veilederen til § 17 at oppfølgingen kan omfatte alt fra enklere veiledning for å kunne håndtere hverdagen, til faglig kvalifiserte råd og familieoppfølging.

Ifølge rundskrivet skal Nav-kontoret gjennom motivasjons- og endringsarbeid styrke familiens mulighet til å mestre sin livssituasjon på ulike områder. Dette innebærer at Nav-kontoret skal tilby familien samtaler, og at samtaler er det viktigste elementet i oppfølgingen. Som utgangspunkt skal Nav-kontoret tilby oppfølgingssamtaler i alle saker hvor familier mottar økonomisk stønad.

Imidlertid kan det være faglige årsaker til at det ikke er gjennomført samtaler i enkelte saker. Hos familier som er nye på Nav-kontoret vil det naturlig nok være mindre aktuelt med oppfølgingssamtaler.

Nav-kontorets oppfølgingsansvar inneholder ikke mer enn det Nav-kontoret har ansvaret for etter sosialtjenesteloven, og gjelder ikke utføring av tjenester og oppgaver som ligger til andre instanser. Samtidig er forsvarlig oppfølging ofte betinget av at Nav-kontoret samarbeider med andre tjenester.

Nav-kontorene skal ivareta sin oppfølgingsplikt ved at de fatter vedtak om opplysning, råd og veiledning etter § 17. At en avgjørelse er et enkeltvedtak har betydning for hele søknadsprosessen; fra informasjon, søknad og utredning, til avgjørelsens innhold og form og muligheten til å klage. Det kan enten fattes eget vedtak etter § 17, eller det kan fattes sammen med vedtak om økonomisk stønad.

Krav til styring og ledelse

Krav til ledelse, organisering og styring er viktige elementer i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. God styring og ledelse bidrar til at brukerne får oppfylt sine rettigheter. Det kan derfor være stor risiko for svikt i tjenesteytingen hvis kommunen ikke har tilstrekkelig styring med kvaliteten på tjenestene. Svikten kan få store konsekvenser for den enkelte bruker.

I sosialtjenesteloven § 5 vises det til at kommunen skal ha internkontroll etter reglene i kommuneloven § 25-1. Styringssystemet skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Bydelsinformasjon

Bydel Søndre Nordstrand ligger lengst sør i Oslo. Ifølge Oslo kommunes egne tall, er innbyggertallet i 2023 på 39 127. Ifølge Årsrapport for Oslo kommune for 2022 utgitt av Velferdsetaten, er det 1 660 mottakere av sosialhjelp i bydelen, hvorav 563 av sosialhjelpsmottakerne har barn. De fleste bydelene hadde en økning i antall mottakere fra 2021 til 2022. Bydel Søndre Nordstrand hadde høyest vekst i antall med 186 mottakere.

Det er 80 mottakere av sosialhjelp som har fire barn eller flere i bydelen. Søndre Nordstrand har med dette det høyeste antallet i Oslo kommune på målepunktet. Antall mottakere med utenlandsk bakgrunn er på 1 040. Bydelen er nummer tre over bydeler med høyest antall stønadsmottagere med utenlandsk bakgrunn i Oslo kommune. Bydelen scorer i hovedsak dårligere på levekårsindikatorene sammenlignet med Oslo totalt sett når det gjelder lavt utdanningsnivå, lavinntektshusholdninger med barn, ikke sysselsatte og trangboddhet. Det er likevel noen geografiske variasjoner internt i bydelen. Tallene er hentet fra Oslo kommunes egen statistikk og bydelsfakta.

Bydelen ligger ellers signifikant lavere enn landet som helhet på mange av indikatorene i Folkehelsebarometeret. Eksempelvis er andelen barn som bor i husholdninger med vedvarende lav inntekt høyere en landsnivået. I Ungdata-undersøkelsen går det fram at andelen ungdomsskoleelever som oppgir at de er svært eller litt fornøyde med lokalmiljøet, er lavere enn landsnivået.

Organisering, styring og ledelse

Det er bydelsdirektøren som er den øverste administrative lederen i bydelen. Nav er organisatorisk plassert i en egen avdeling, i tillegg er det en avdeling for Oppvekst og nærmiljø og en avdeling for Helse, omsorg og mestring. Nav Søndre Nordstrand har 192 årsverk hvorav 55 årsverk er tilknyttet lov om sosiale tjenester utover prosjektstillinger. Det jobber både kommunalt og statlige ansatte i alle avdelinger, og flere ansatte jobber også innenfor begge ansvarsområdene. Det er oppgaver knyttet til oppfølging av barnefamilier i alle avdelinger med brukerkontakt. Nav opplyser at de nå foretar flere nyansettelser på ledersiden. Dette med bakgrunn i at lederspennet har vært ansett som for stort, og det har derfor vært behov for en omorganisering som gir økt ledertetthet.

Nav-kontoret er organisert i totalt syv team sammensatt av tverrfaglig kompetanse, i tillegg til interne funksjoner som Controller og lederstøtte. Hvert team har egen avdelingsleder direkte underlagt Nav-leder. Nav-leder er statlig ansatt. I tillegg til avdelingsleder er teamene ivaretatt med teamledere, samt to spesialkonsulenter som godkjenner og kvalitetssikrer vedtak fattet etter sosialtjenesteloven for hele kontoret. Spesialkonsulentene gjennomfører vedtakskontroll av hvert 25. vedtak. Fagsystemet Fasit gjør her utvelgelsen av saker for kontroll, mens Nav selv har utarbeidet et registreringssystem i Forms med søylediagram, statistikk og kommentarer hvor de respektive teamlederne foretar videre oppfølging i avdelingene. Det holdes månedlige møter hvor teamledere, spesialkonsulenter og fagledere deltar.

Bydelen benytter avvikssystemet EQS, og i henhold til Navs egne rutiner skal avviksmeldinger gjennomgås i ledermøter og partsvalgsmøter. Det er registrert avvik i 2023. Ut fra bydelens egenrapportering og informasjon fra lederintervjuer, kommer det fram at det rapporteres til direktørens ledergruppe hvor Nav-leder deltar. Gjennom månedlige økonomirapporteringsmøter etterspørres tilstand og risiko i tjenesten. Nav jobber med en risiko- og sårbarhetsanalyse, som etter planen skal være ferdigstilt høsten 2023. Oppfølgingen av barnefamilier er her vurdert til et område hvor det kan være fare for svikt. Bydelen er ellers representert i regionalt brukerutvalg i Sør- regionen.

Nav-kontoret har utarbeidet et eget årshjul for opplæringsaktiviteter for kontoret som helhet, her inndelt etter måned, fagområde, spesifisering og ansvar. Årshjulet er ikke implementert ved kontoret og opplæringsaktivitetene er ikke gjennomført i tråd med det planlagte oppsettet. Ifølge virksomhetsplanen skal det videre utarbeides spissede kompetanseplaner i avdelingene, basert på opplæringsplanen. Av ansattintervjuer kommer det fram at dette ikke er kjent eller iverksatt.

I henhold til Årsberetningen og informasjon fra ansattintervjuer, har Nav to familiekoordinatorer som gir tett oppfølging til utvalgte barnefamilier. Familiekoordinatorene har også ansvar for opplæring og veiledning av ansatte i oppfølgingsavdelingene. Det foreligger et opplæringsskjema for nyansatte som er tilsvarende likt for alle avdelingene ved kontoret, men med noe individuelle tilpasninger. De ansatte opplyser i ansattintervjuer at dette skjemaet er kjent og benyttes ved kontoret.

Av oversendte dokumenter foreligger det i denne sammenheng en rutine for kartlegging av barnefamilier inkludert en veileder for familiekartlegging, en sjekkliste for godkjenning av vedtak og en formell samarbeidsavtale mellom Nav og barneverntjenesten.

Gjennomført egenvurdering sett opp mot tilsynstemaet

Nav Søndre Nordstrand deltok i 2021 på et egenvurderingstilsyn i regi av Statsforvalteren. Temaet var kartlegging, vurdering og beslutning – barns behov ved søknad om økonomisk stønad. Bydelen konkluderte med at de det ikke var grunnlag for lovbrudd, men at de hadde noen forbedringspunkter som er gjengitt nedenfor:

Øke bruken av fysiske samtaler etter pandemien og gjøre vurderinger av behov for hjemmebesøk.
Besluttet en rutine for kartlegging av barnefamilier og barns behov som vil bidra til et bredere perspektiv enn det økonomiske perspektivet som per i dag er dominerende. Jamfør funn fra brukerintervjuene bør bruker i tilknytning til kartlegging av barns behov, også få nærmere informasjon om hva det kan søkes om og hvordan kontoret vurderer opplysninger og dokumentasjon opp mot barnetrygd og livsoppholdet for øvrig.
Muligheten for å videreutvikle saksdrøftkonseptet i retning av å gjøre disse møtene mer temabasert. Dette vil kunne bidra til en høyere bevissthet om barnefamilier og barns behov. Kommunisere tydeligere ut til teamene en oppfordring om å melde inn barnefamiliesaker til drøft.
I større grad rettighetsfeste og synliggjøre råd og veiledning etter 17 i familieoppfølgingssakene.
Jobbe for et kunnskapsløft hva gjelder forskjellen mellom § 18 og 19.

Kartlegging

Statsforvalteren har i tilsynet gjennomgått 20 saksmapper i Fasit, som er Oslo kommunes fagsystem for sosiale tjenester. Dette tilsvarer en gjennomgang av totalt 75 vedtak fattet til barnefamilier inkludert tilhørende søknader og dokumentasjon, samt 75-80 journalnotater i de 20 aktuelle saksmappene. Vi har undersøkt brukere i ulike livssituasjoner, og har derfor valgt mapper fra nye familier, langtidsmottakere, familier med flere enn tre barn, foreldre med samvær og saker av akutt karakter. Periodiseringen av vedtak og journalnotater i vår gjennomgang, går fra seks måneder til to år tilbake i tid. Vi har ellers foretatt en gjennomgang av de statlige systemene Modia, Arena og Gosys, her knyttet opp mot de respektive saksmappene.

Vi finner ikke forskjell på kartleggingen som gjennomføres av nye familier og familier som har mottatt hjelp over tid i vår gjennomgang. Nav har utarbeidet et kartleggingsskjema for barnefamilier. Gjennom ansattintervjuene kommer det fram at kartleggingsskjemaet benyttes i ulik grad i det daglige arbeidet. I dokumentgjennomgangen kommer det i hovedsak ikke fram kartleggingsinformasjon om barna utover alder, kjønn og antall barn i familien, verken i vedtak eller journal. Nav gjør her ikke en systematisk kartlegging av eventuell deltagelse i skole og SFO, sosial- og helsesituasjon, nettverk, utstyr, fritidsaktiviteter og samarbeid med andre, hverken der barna bor fast hos foreldrene, eller der hvor det gjennomføres samvær.

Ved søknader om nødhjelp og samvær er ikke behovet kartlagt utover antall dager samværet skal vare eller perioden nødhjelpen skal dekke. Ved søknader som spesifikt omhandler samværsutgifter, er det videre en usikkerhet i ansattintervjuene rundt hvorvidt en samværsavtale kan anses som et absolutt dokumentasjonskrav eller ikke. Vi har ikke sett avslag på søknad om samværsutgifter grunnet manglende dokumentasjon i vår saksgjennomgang.

Når det gjelder fritidsaktiviteter, finner vi at det kommer fram opplysninger om at barna eventuelt ikke deltar på fritidsaktiviteter, eller at de deltar på eksempelvis fotball eller dans. Noen av disse opplysningene er imidlertid gamle uten at det er etterspurt oppdatert informasjon i den påfølgende kontakten med familien. Der opplysningene i saken er av nyere tid, er det likevel ikke nærmere kartlagt hva aktiviteten innebærer av kostnader, de praktiske mulighetene for gjennomføring av aktiviteten eller et eventuelt behov for ekstra utstyr knyttet til aktiviteten.

I de sakene hvor bruker selv uttrykker et muntlig behov for hjelp til eksempelvis briller, skolemelk, fritidsaktiviteter eller andre spesifikke utgifter til barna, ber Nav i hovedsak bruker om å dokumentere kostnadene ved en eventuell ny søknad. I noen saker ser vi at bruker innleverer dokumentasjonen som er etterspurt, uten at dokumentasjonen fanges opp som en søknad, eller at behovet for kostnaden blir ytterligere kartlagt. I de fleste sakene vi har gjennomgått har Nav ikke mottatt søknad eller dokumentasjon i etterkant av den muntlige henvendelsen fra bruker, og uten at dette blir fulgt ytterligere opp av Nav.

Vi finner lite informasjon om brukernes bosituasjon i vedtak og journal utover boutgifter, husleiekontraktens varighet og hvorvidt boligen er eid eller leid. Det kommer derfor ikke fram opplysninger knyttet til boligens standard, beliggenhet, eventuelle behov for tilpasninger i boligen eller antall soverom, utover den informasjonen som kommer fram av husleiekontrakten. De journalførte opplysningene innbefatter informasjon om eventuell fravikelse av boligen, husleiestanse og husleiekostnader, uten at barnas situasjon er tematisert i denne sammenhengen.

I ansattintervjuene bekrefter de ansatte at kartleggingen av barnefamilier ikke gjennomføres systematisk ved kontoret, samt at den kan oppleves som fragmentert i det daglige arbeidet. Ansatte opplyser videre at kartleggingsinformasjonen derfor i stor grad baserer seg på hva den enkelte bruker tar initiativ til å søke om stønad til. Gjennom brukerintervjuene kommer det fram at Nav ikke aktivt etterspør hva barna deres trenger. Flere brukere uttrykker også at de synes det er vanskelig å vite hva de kan søke om stønad til.

Vurdering og beslutning

I vedtakene finner vi at det er lagt inn livsoppholdsutgifter for hvert enkelt barn etter Oslo kommunes veiledende satser. De kommunale satsene for sosialhjelp, er i hovedsak økonomisk sammenfallende med de statlige veiledende satsene. Beregningen Nav foretar innebærer her en differensiering av familiemedlemmene, altså hva som er tiltenkt hvert enkelt barn og de voksne i familien når det gjelder livsoppholdsutgifter. Vi ser ikke at det gjøres en reduksjon i utmålt hjelp der det er familier med flere barn, det vil si en såkalt stordriftsfordel. Barnetrygden inntektsberegnes ikke i vedtakene.

Til tross for den økonomiske beregningsmodellen som ligger til grunn i vedtakene, finner vi likevel at Nav utelukkende innvilger livsopphold med en henvisning til gjeldende satser. Nav utmåler standardiserte beløp også ved samvær og nødhjelp med utgangspunkt i disse satsene. Vi ser imidlertid at Nav innvilger tilleggsytelser utover løpende livsopphold, og gir eksempelvis stønad til deler av en fritidsaktivitet, klær, opplevelser, høytidsfeiringer og etablering i noen av de gjennomgåtte vedtakene.

Det kommer derimot ikke fram hvorfor det faktiske beløpet som er innvilget til henholdsvis livsopphold, samværsutgifter, klær, deler av fritidsaktiviteter, eller andre konkrete utgifter til familien er forsvarlig, og dermed også tilstrekkelig og i tråd med behovet til den enkelte familie. Nav foretar ikke en individuell vurdering ut fra familiens behov, og det kommer ikke fram en vurdering av barnets beste, eller en vekting av barnets beste opp mot andre hensyn der det er relevant for saken.

Når det gjelder bruk av § 19, finner vi at Nav i all hovedsak foretar standardiserte vurderinger. Med dette mener vi at vurderingen som er gjort etter § 19, er tilsvarende lik i samtlige vedtak. Der det er gitt et avslag etter § 18, foreligger det med dette ikke en konkret og individuell vurdering etter § 19 sett opp mot den enkelte families behov.

Oppfølging

Under dette punktet undersøker vi som nevnt hvorvidt det foreligger spor av samarbeid med andre instanser, om det fattes vedtak på § 17, og om det gjennomføres samtaler med brukere. Det er nok at et av disse tre elementene er til stede i mer enn halvparten av de gjennomgåtte sakene, for at tilsynet skal legge til grunn at det gjennomføres oppfølging av brukere ved kontoret.

Når det gjelder Nav sitt samarbeid med andre instanser, finner vi lite dokumenterte opplysninger knyttet til dette i vår gjennomgang. Det er spor av informasjon i noen vedtak om at bruker har kontakt med barneverntjenesten eller helsetjenesten. Det er her ikke journalført om bruker ønsker at Nav skal involveres i dette samarbeidet, eller hvorvidt det er vurdert som hensiktsmessig at Nav har en rolle eller ikke. Flere ansatte opplyser i intervjuene at de ikke er kjent med samarbeidsavtalen som foreligger mellom Nav og barneverntjenesten.

Vi har videre ikke funnet vedtak på § 17 i vår dokumentgjennomgang. Vi ser at det er dokumentert noe råd og veiledning i vedtak og journal, men den aktuelle råd og veiledningen er ikke knyttet verken til tjenesten eller med en generell henvisning til bestemmelsen.

Vi finner likevel at Nav har kontakt med brukerne, og at kontakten journalføres gjennom vedtak eller journal i mer enn 50% av de sakene vi har gjennomgått. Med utgangspunkt i dokumenterte samtaler med brukere, legger vi til grunn at det legges til rette for oppfølging av brukere ved kontoret. Vi har ikke grunnlag for å si noe om kvaliteten på oppfølgingen, da dette ikke er et målepunkt i dette tilsynet.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Kartlegging

Innledningsvis vurderer Statsforvalteren at innhenting av relevante opplysninger er avgjørende for å kunne fatte riktige avgjørelser i vedtakene om økonomisk stønad og oppfølging. Det er ikke et krav i seg selv at det skal foreligge journalnotat, men Nav må sikre at opplysninger som er nødvendige og relevante for en forsvarlig saksbehandling, er tilgjengelig og kan finnes igjen. Det skal imidlertid ikke innhentes flere opplysninger enn det som er nødvendig for å yte tjenester.

Det kommer ikke alltid tydelig fram hva en familie har behov for. Særlig nye brukere av sosiale tjenester er ikke klar over hva det kan søkes om stønad til. For førstegangssøkere vil det som hovedregel være behov for en grundig kartleggingssamtale, og det er derfor viktig at Nav ikke foretar en forenklet kartlegging kun på bakgrunn av søknadens karakter. Ved løpende søknader er det viktig med jevnlige samtaler for at opplysningene blir oppdaterte og eventuelle nye behov blir avdekket.

Dette forutsetter samtidig at ansatte har en felles og riktig forståelse av hva som skal kartlegges.

Familiene kan ha behov for sosiale tjenester som de ikke kan dokumentere. Opplysningene familiene gir, skal da skrives ned av Nav. Dette kan være opplysninger om behov for klær og utstyr til barna, opplysninger om boligstandard, samvær, nettverk eller sosiale forhold. Eksempler knyttet til forhold det er vanskelig å dokumentere, kan være hvorvidt barna har det de trenger i det daglige sett opp mot normalforventninger for aldersgruppen, om de har mulighet til å ha venner på besøk, om de har et sted å gjøre lekser, og om de har eventuelle sosiale utfordringer eller manglende nettverk. Statsforvalteren viser til at det her er de samme kravene til kartlegging ved samvær, som der hvor barnet bor fast med en eller begge foreldrene.

Samværsavtaler kan i noen tilfeller være svært vanskelig å skaffe, fordi det krever samarbeid med den som har daglig omsorg. Det kan også være situasjoner hvor avtalen ikke praktiseres slik den opprinnelig var tenkt, eller det er gjort muntlige avtaler mellom foreldrene. Nav må i tilfeller hvor samvær eventuelt ikke lar seg dokumentere, foreta en sannsynlighetsvurdering av hvorvidt oppgitt samvær er reelt eller ikke.

Det er samlet sett avgjørende at Nav aktivt etterspør og innhenter opplysninger om barnas behov gjennom samtaler med foreldrene for å ha tilstrekkelig innsikt i hjelpebehovet. Når det i hovedsak blir opp til bruker å opplyse om og dokumentere egne behov, vurderer vi at det er en risiko for at brukere ved Nav Søndre Nordstrand ikke søker om de ytelsene de trenger. Vi vurderer at risikoen blir særlig høy for de familiene som mangler språk- og systemforståelse.

Vurdering og beslutning

Statsforvalteren mener at Nav ikke gjør konkrete vurderinger av familienes nåværende situasjon ved vurderingen av behovet for økonomisk stønad. Manglende konkrete vurderinger er en naturlig følgefeil av at det ikke foreligger en tilstrekkelig kartlegging av familiens behov.

Vi finner at Nav utmåler livsopphold utelukkende med en henvisning til gjeldende satser, og uten en systematisk vurdering av behov, barnets beste og hvorvidt utmålt hjelp kan anses som forsvarlig. Statsforvalteren vurderer at når brukers behov ikke er vurdert opp mot beløpet som er innvilget i vedtaket, kan resultatet av behovsvurderingen bli at den ikke er tilpasset den enkelte familie. Når barns behov videre ikke er konkret og individuelt vurdert i alle saker som omhandler barn, utgjør dette en risiko for at det ikke tas særlige hensyn til deres behov i alle vurderinger som foretas.

Som nevnt i kapittel 2 har Nav riktignok anledning til å benytte seg av statlige veiledende satser eller kommunale normer ved utmåling av økonomisk sosialhjelp. Veiledende satser kan blant annet bidra til å redusere forskjeller i stønadsnivået mellom kommuner og bydeler, og innad i den enkelte kommune. Slike veiledende satser og normer er imidlertid kun veiledende for utmålingen, og kan ikke erstatte den individuelle vurderingen.

Individuelle vurderinger vil også kunne gjøre det lettere for brukeren å se at ytelsen er skjønnsbasert, og derav bedre rettssikkerheten gjennom en bevissthet på brukerens reelle klagemuligheter. Vi ser imidlertid at Nav innvilger tilleggsytelser til det løpende livsoppholdet, og at det utmåles konkrete beløp til barna. Det er likevel nødvendig at Nav gjennomfører en individuell vurdering av behovet i alle saker som handler om stønad til barn spesielt og barnefamilier generelt. I saker av akutt karakter er det tilsvarende viktig at Nav vektlegger barnas behov.

Barnefamilier er ikke en ensartet gruppe, og kan omfatte ulike husholdninger. Hvis bruker ikke bor sammen med egne barn, skal likevel utgifter til samvær inngå i livsoppholdet. Det er som hovedregel viktig for barn og unge å ha kontakt med begge foreldrene. Stønad til samvær må vurderes ut fra samværets omfang.

Statsforvalteren kan her ikke se at det foreligger en vurdering av barnas behov knyttet til samvær med foreldre utover at det er utmålt et beløp basert på en periodisering. Vi vurderer her at Nav også må ta hensyn til eventuelle reiseutgifter ved samvær. Hvis samværet ellers omfatter overnatting, skal utgifter til tilrettelegging for dette, som seng, sengetøy, håndklær med videre, også inngå i livsoppholdet. Nav må i tillegg vurdere hvorvidt ulik alder på barna har betydning for hvilke eventuelle aktiviteter som skal gjennomføres under samværet, og hvilket behov som foreligger knyttet til utstyr til barna. Eksempelvis vil små barn kunne være i behov av barneseng, barnestol og leker, mens eldre barn vil ha andre behov. Vurderingen knyttet til disse eksemplene på barns behov, forutsetter imidlertid at det er foretatt en tilstrekkelig kartlegging.

Statsforvalteren vektlegger som et sentralt prinsipp i sosialt arbeid, at tjenestilbudet så langt som mulig skal utformes med utgangspunkt i tjenestemottakers behov og ønsker. Hvis barn er berørt av tjenestetilbudet, skal deres behov og eventuelle synspunkter som hovedregel fremmes gjennom foreldre og foresatte. Vi kan som nevnt ikke se at barns behov er konkret og individuelt vurdert, og videre ikke at barnets beste er vurdert opp mot andre hensyn i saken. Når Nav heller ikke gjennomfører konkrete vurderinger etter § 19, sikrer de ikke at familier som trenger det, mottar hjelp til å kunne overvinne eller tilpasse seg en vanskelig livssituasjon.

Oppfølging

Statsforvalteren vurderer at journalnotat og vedtak indikerer at det er kontakt med brukerne enten ved at Nav eller brukerne tar kontakt. Selv om det ikke kommer fram tilstrekkelige og systematiske opplysninger om barna i oppfølgingsarbeidet, skal dette tilsynet ikke måle selve kvaliteten på oppfølgingen. Vi vil derfor ikke gi lovbrudd på oppfølging ved dette tilsynet.

Statsforvalteren vurderer likevel at mangelfull kartlegging og vurdering vil påvirke innholdet i oppfølgingen, og her hvorvidt oppfølgingen er systematisk og i samsvar med de behov den enkelte familie har. Samtaler vil alltid være et viktig element i oppfølgingsarbeidet. Vi anser det derfor som av betydning at Nav innlemmer oppfølging som en naturlig del av både kartleggingsarbeidet og individuelle vurderinger av behovet til barnefamilier.

Styring og ledelse

Det er nær sammenheng mellom styring av tjenesten og at tjenestene som ytes er forsvarlige. God styring og ledelse skal sørge for at brukerne får oppfylt sine rettigheter, og at tjenestene er i samsvar med de kravene som loven stiller. Vi finner med bakgrunn i gjennomførte ansattintervjuer ikke grunnlag for å si at manglende kompetanse blant de ansatte er årsaken til svikten i tjenestene.

Etter gjennomført egenvurdering i 2021, konkluderte Nav Søndre Nordstrand selv med forbedringspunkter blant annet innenfor kartlegging av barnefamilier. Det ble derfor besluttet å innføre en rutine for kartlegging av barnefamilier og barns behov, som skulle bidra til et bredere perspektiv utover det økonomiske. Bydelen viste samtidig til funn fra egne brukerintervjuer, hvor det kom fram at brukerne hadde behov for nærmere informasjon om hva det kan søkes om stønad til, og hvordan kontoret vurderer opplysninger og dokumentasjon opp mot løpende livsoppholdsutgifter. Statsforvalteren vurderer at en kontinuitet i iverksatte tiltak, kunne ha avdekket fortsatte mangler i både kartleggingen og vurderingen av barnefamiliers behov i bydelen.

Vi ser at Nav har utarbeidet et tilfredsstillende kartleggingsskjema for barnefamilier, samt en veileder for familiekartlegging som inneholder konkret veiledning for kartleggingssamtaler. Statsforvalteren viser til at det ikke er et krav i seg selv at rutiner eller kartleggingsverktøy skal foreligge, eller at dette skal benyttes systematisk. Det er kontorets kartleggingspraksis som er avgjørende. Utfordringen ved kontorets praksis er likevel at det foreligger lite dokumentert, systematisert og oppdatert informasjon om barna. Gjennom lederintervjuer er vi kjent med at kontoret nå sluttfører en risiko- og sårbarhetsanalyse hvor oppfølging av barnefamilier er definert som et område hvor det er fare for svikt. Vi vurderer at det derfor kan være hensiktsmessig at Nav benytter relevante mål og strategier fra dette arbeidet, inn i tiltaksplanen som utarbeides for å rette lovbruddene som ble avdekket under tilsynet.

Internkontrollen skal gi forsvarlige tjenester. Ledelsen må derfor sørge for at internkontrollen er slik at den legger til rette for nødvendig utvikling av tjenestene og løpende forbedring. Vedtak vil være en viktig kilde for å undersøke om tjenestene som leveres er forsvarlige, og kvalitetssikring av vedtak kan derfor være en måleindikator for å endre praksis. Vi er kjent med at bydelen har et system for stikkprøvekontroll av vedtak som kan egendefineres i forhold til sjekkpunkter for hva som skal kontrolleres. Sett i sammenheng med kontorets ROS-analyse, vurderer vi at dette også kan være en relevant informasjonskilde for videre styringsaktiviteter.

Det bekreftes i intervju med bydelens øverste ledelse at Søndre Nordstrand er en bydel med store levekårsutfordringer. Det kommer fram at mange innbyggere allerede lever marginalt, og derfor rammes hardere av dyrtiden i samfunnet. Til tross for at boligene i bydelen anses som relativt store, er det likevel familier som lever flere generasjoner under samme tak. Ledelsen opplyser videre om at levekårsutfordringene også viser seg gjennom at innbyggerne i bydelen kan være underbrukere av nødvendige tjenester, og at barn med dette kan falle utenfor det etablerte fellesskapet.

Statsforvalteren er avslutningsvis kjent med at tverrfaglig samarbeid er et satsningsområde fra ledersiden i bydelen, og at det eksempelvis gjennomføres månedlige samarbeidsmøter på direktørnivå med barneverntjenesten. Til tross for dette kommer det fram av ansattintervjuer på Søndre Nordstrand, at det er behov for både en forventningsavklaring mellom Nav og barneverntjenesten, men også en bedre kjennskap til hverandres roller og ansvarsområder. Ansatte ser dette i sammenheng med viktigheten av å ivareta brukerperspektivet, og videre at brukerne og deres familier får rett og likelydende informasjon fra de ulike instansene i bydelen. Statsforvalteren viser her til formålene i loven som forutsetter en helhetlig tilnærming som krever en koordinering av tjenester i Nav, og et utstrakt samarbeid med kommunen ellers, og andre offentlige instanser som har arbeidsoppgaver med betydning for de sosiale tjenestene.

Det er vår samlede vurdering at manglene i internkontrollen på tilsynstidspunktet sammenholdt med funn i saksgjennomgangen, fører til at barnefamilier ikke blir tilstrekkelig kartlagt og individuelt vurdert og at tjenesten med dette blir uforsvarlig.

5. Statsforvalterens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse, basert på vurderingene i kapittel 4.

Statsforvalterens konklusjon:

Nav Søndre Nordstrand foretar ikke en tilstrekkelig kartlegging av barns behov ved søknad om økonomisk stønad.
Nav Søndre Nordstrand sørger ikke for at tildeling av økonomisk stønad til personer med forsørgeransvar for barn, er basert på en individuell vurdering og
Statsforvalteren finner ikke grunnlag for å gi lovbrudd på om familier som mottar økonomisk stønad får oppfølging ved Kvaliteten på oppfølgingen er ikke undersøkt i dette tilsynet.

Dette er lovbrudd på: Sosialtjenestelovens §§ 4, 18, 19, 42 og 43, forvaltningslovens §§ 17, 24 og 25 og kommunelovens § 25-1.

Utarbeidede rutiner og systemer brukes imidlertid ikke som styringsverktøy, slik at kartleggingen av familiens behov gjennomføres systematisk og at vurderingene som foretas er konkret og individuelt begrunnet. Ledelsen har ikke fulgt opp om styringstiltakene er tilstrekkelig til å avdekke og rette feilene. Ledelsen opplyser imidlertid på tilsynstidspunktet, at de har identifisert en risiko for at kvaliteten på tjenester til barnefamiliene ikke er god nok. Oppfølging av styringstiltakene og avdekket praksis gir stor risiko for svikt i tjenesteytingen på tilsynstidspunktet.

Svikten kan få konsekvenser for den enkelte familie, og barna kan risikere en levestandard som ikke ivaretar deres fysiske, psykiske og sosiale utvikling.

6. Oppfølging av påpekte lovbrudd

Ved påpekte lovbrudd vil endelig rapport inneholde videre forventninger til virksomhetens oppfølging.

Endelig rapport oversendes Statens helsetilsyn for publisering på www.helsetilsynet.no.

7. Kommunenes retting av lovbrudd

I dette kapittelet redegjør vi for hva Statsforvalteren forventer at bydelen skal gjøre for å rette påpekte lovbrudd.

Vi har bedt bydelen utarbeide en plan med nødvendige tiltak for å rette lovbruddet, og sende den til Statsforvalteren. Vi ba samtidig om at en kopi av planen blir oversendt per e-post til . Fristen for innleveringen av tiltaksplanen er satt i samarbeid med bydelens ledelse til den 31.10.23.

Planen skal inneholde følgende:

Hvilke tiltak som skal gjennomføres gjennom eksempelvis:

en helhetlig og løpende kartlegging av barnefamilier
ivaretakelse av brukermedvirkning sammenstilt med hensynet til hvert enkelt barns og families behov, samt vurderinger av barnets beste
kvalitetssikring av vedtak
implementering av eksisterende rutiner
systemer for å avdekke feil inkludert evaluering og lederforankring

Frister for iverksetting av tiltak og evaluering av om tiltakene har virket som planlagt

Hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene blir iverksatt

Hvordan ledelsen vil gjennomgå om tiltakene har virket som planlagt

Antall dialogmøter vil avhenge av omfanget og alvorligheten av lovbrudd. Vi avtaler første dialogmøte med bydelen i sammenheng med fristen for tiltaksplanen den 31.10.23. Det er bydelens plan som vil være tema på det første møtet, i tillegg til at det planlegges for videre dialog.

For å undersøke om tiltakene har resultert i forsvarlig praksis, vil bydelen bli bedt om å utføre en egenkontroll. I egenkontrollen skal bydelen gjennomgå saker ved å fylle ut et skjema med spørsmål. Tidspunkt for gjennomføring av egenkontrollen avtales i dialogmøte.

Statsforvalteren kan i tillegg utføre en stikkprøvekontroll dersom det er nødvendig.

Med hilsen

Mari Hagve
avdelingsdirektør
Sosial- og barnevernavdelingen

Cecilie Gjerløv Engan
revisjonsleder

Dokumentet er elektronisk godkjent

Kopi til:

NAV Søndre Nordstrand

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2022–23 Nav-kontorenes ansvar for å ivareta barns behov ved tildeling av sosiale tjenester

Søk etter tilsynsrapporter

Søk