Tilsynsrapport

Rapport - Landsomfattende tilsyn 2023 - barneverntjenestens oppfølging av barn i fosterhjem - Nes kommune 2023

Tidsrom for tilsynsbesøket:

21.–24. mai 2023

Statsforvalteren i Oslo og Viken 11.10.2023

Statsforvalteren i Oslo og Viken gjennomførte tilsyn med barneverntjenesten i Nes kommune den til 24. mai 2023. Vi undersøkte om barneverntjenestens arbeid med oppfølging av barn som bor i fosterhjem var forsvarlig og i henhold til gjeldende regelverk.

Som en del av tilsynet har Statsforvalteren gjennomført intervjuer med ungdom barneverntjenesten har omsorgen for etter barnevernsloven § 8-3 og deres fosterforeldre.

Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Vi sendte ut foreløpig rapport til barneverntjenesten i Nes kommune den 28.07.23 for eventuelle tilbakemeldinger. Statsforvalteren mottok den 31.08.23 fire kommentarer til rapporten.

Kommentarene er innarbeidet i den endelige rapporten. Rapporten vil bli sendt til Statens helsetilsyn og publiseres på deres nettsider.

Konklusjon

Barneverntjenesten dokumenterer ikke de barnevernfaglige vurderingene som gjøres i forbindelse med saksdrøft slik at de er synlige i barnets journal.

Manglende dokumentering av saksrelevante drøftinger i barnets journal kan utgjøre en risiko for svikt i oppfølgingen, for eksempel ved fravær av nøkkelpersoner eller for å se sammenheng i drøftinger som er gjort over tid. Det kan også medføre at barnet ikke får et tilstrekkelig bilde av sin egen sak så lenge saksrelevante vurderinger ikke synliggjøres i barnets mappe. Vi vurderer at barneverntjenestens styringsdokumenter ikke er godt nok tilpasset til de ansattes arbeidsoppgaver knyttet til dokumentasjonskravet.

Vi vurderer at dette er brudd på barnevernsloven § 12-4 jf. barnevernsloven § 8-3 jf. kommuneloven § 25-1 jf. barnevernsloven § 15-2 fjerde ledd.

1. Tilsynets tema og omfang

Statsforvalteren har undersøkt og vurdert om kommunen sikrer at barneverntjenestens arbeid med oppfølging av barn i fosterhjem er forsvarlig. Tilsynet med forsvarlig oppfølging av barn i fosterhjem innebærer en undersøkelse og vurdering av om:

Barneverntjenesten tilrettelegger for og gir barnet mulighet til å medvirke i oppfølgingen, og medvirkningen er dokumentert
Barneverntjenesten planlegger oppfølgingen av barnet
Barneverntjenesten tilegner seg tilstrekkelig informasjon om barnets utvikling, omsorgssituasjon og behov for endringer eller ytterligere tiltak
Barneverntjenestens oppfølging av fosterhjemmet er helhetlig og tilpasset den enkelte fosterfamilie
Barneverntjenesten besøker fosterhjemmet så ofte som nødvendig for å gi barnet forsvarlig oppfølging
Barneverntjenesten gjør en forsvarlig vurdering av barnets utvikling og omsorgssituasjon og konkluderer på om det er behov for endringer eller ytterligere tiltak
Barneverntjenesten iverksetter nødvendige beslutninger om behov for endringer eller ytterligere tiltak
Kommunen sikrer systematisk og tilpasset internkontroll i oppfølgingsarbeidet

Statsforvalterens tilsyn er gjennomført som en systemrevisjon. Det innebærer at statsforvalteren har ført tilsyn med om kommunen utfører, styrer og leder arbeidet slik at de oppfyller aktuelle lov- og forskriftskrav. Statsforvalteren skal ikke overprøve enkeltsaker, men se på om tjenesten systematisk følger opp barn i fosterhjem i tråd med regelverket.

Kravene i tilsynet er utformet som overordnede krav knyttet til arbeidsprosesser i barneverntjenesten og gjenspeiler det viktigste som må skje hos tjenesten for at oppfølgingen av barnet skal bli av god og forsvarlig kvalitet.

Det er omsorgskommunens (jf. barnevernsloven § 9-6 første ledd og forskrift om fosterhjem § 1 annet ledd) ansvar for oppfølging og kontroll av hvert enkelt barns situasjon i fosterhjem som har vært gjenstand for dette tilsynet. Tilsynet har omfattet barneverntjenestens oppfølging av barn som bor i kommunale fosterhjem der det er snakk om omsorgsovertakelse og plasseringen har skjedd ved tvang jf. barnevernsloven § 5-1. Med dette forstås hjem i barnets familie, evt. i nære nettverk eller et ordinært fosterhjem. Barneverntjenestens ansvar for å følge opp biologiske foreldre har ikke vært en del av dette tilsynet.

Barn og fosterforeldres meninger om og erfaringer med barneverntjenestens arbeid med oppfølging, er viktig informasjon for å vurdere både kvaliteten på tjenestene og kommunens praksis når det gjelder brukermedvirkning. Et utvalg fosterforeldre og barn som bor eller nylig har bodd i fosterhjem har derfor blitt intervjuet i dette tilsynet.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Statsforvalteren er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunal barneverntjeneste, etter barnevernsloven § 17-3 første ledd (barnevernloven av 1992 § 2-3 b). Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Nedenfor gis det en beskrivelse av lovkrav som ble lagt til grunn i tilsynet.

Overordnede rettslige prinsipper

Det sentrale lovgrunnlaget for tilsynet med kommunenes barneverntjenester i 2023 var lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 (nå erstattet med lov om barnevern av 18. juni 2021, barnevernsloven) med tilhørende forskrifter. Viser i denne sammenheng til at mye av dokumentasjonen vi har gjennomgått i tilsynet omhandler forhold før ny barnevernslov trådte i kraft den 01.01.2023.

Sammen med Norges menneskerettslige forpliktelser oppstiller barnevernsloven noen helt grunnleggende prinsipper som er førende for barnevernsområdet generelt og derfor også for barneverntjenestens arbeid med oppfølging av barn i fosterhjem. Også forvaltningsloven (fvl.) inneholder regler som blir førende for dette tilsynet på et grunnleggende og overordnet nivå.

Barns rett til omsorg og beskyttelse kan utledes av både Grunnloven (Grl.) 104 og FNs barnekonvensjon (Barnekonvensjonen) artikkel 3 og 19. Barns behov for omsorg og beskyttelse er også understreket av Den europeiske menneskerettsdomstol i mange saker, og er anerkjent som et legitimt inngrepsformål ved inngrep i retten til familieliv etter den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 8.
Prinsippet om barnets beste er barnevernområdets mest sentrale hensyn. Prinsippet fremgår av Barnekonvensjonen artikkel 3 og Grunnloven 104 og skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger og avgjørelser som berører barn. I barnevernsloven er prinsippet nedfelt i § 1-3 som sier at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn. Bestemmelsen slår også fast at det i vurderingen skal legges vekt på å gi barnet stabil og god voksenkontakt og kontinuitet i omsorgen. Prinsippet om barnets beste utgjør en selvstendig rettighet for hvert barn, men det skal også vektlegges når andre lovbestemmelser skal fortolkes og virke som en retningslinje for saksbehandlingen i saker som berører barn. Barnets mening er et helt sentralt moment i vurderingen av barnets beste.
Barnets rett til medvirkning er et særlig viktig krav som har vært undersøkt i dette Barnets rett til å bli hørt følger av både Grunnloven § 104 og FNs Barnekonvensjon art. 12. I barnevernsloven er prinsippet nedfelt i § 1-4 om retten til medvirkning. Bestemmelsen gir barnet en ubetinget og selvstendig rett til å medvirke, men ingen plikt. Retten gjelder i hele beslutningsprosessen og i alle forhold som berører barnet, ikke bare når det skal tas rettslige eller administrative avgjørelser. Barnets synspunkter skal i samsvar med barnets alder og modenhet, alltid tas med i vurderinger og bidra til at avgjørelser som fattes er til barnets beste. Forskrift om medvirkning og tillitsperson gjelder for alle deler av barnevernets arbeid og utdyper hvordan barneverntjenesten skal sikre barnets medvirkning.
Forsvarlighetskravet i barnevernloven § 1-7 innebærer at tjenestene må holde tilfredsstillende kvalitet, ytes i tide og i et tilstrekkelig omfang. Barnevernlovens regel om forsvarlighet har et helhetlig utgangspunkt. Innholdet i kravet må tolkes i sammenheng med de øvrige bestemmelsene i barnevernloven, der særlig barnevernlovens formålsbestemmelse, prinsippet om barnets beste og barnets rett til å medvirke er viktige tolkningsfaktorer.
Dokumentasjon. Barneverntjenesten har plikt til å føre journal for det enkelte barn barnevernsloven § 12-4. Journalen skal inneholde alle vesentlige faktiske opplysninger, herunder nødvendig informasjon om barnets omsorgssituasjon, møtereferater, relevant oppfølgingsarbeid, barnevernfaglige vurderinger og herunder saksrelevante drøftinger, faglige analyser, evalueringer, hvilken vekt barnets mening og hensyn til familiebånd er tillagt i¹. Etter barnevernloven av 1992 inngår dokumentasjonsplikten av forsvarlighetskravet i bvl. § 1-4, god forvaltningsskikk og plikten til internkontroll har barneverntjenesten plikt til å dokumentere både barnevernfaglige vurderinger og de faktiske forhold som ligger til grunn for de beslutninger og vedtak som fattes. Barneverntjenesten har en generell plikt til å dokumentere barnets medvirkning i saksbehandlingen jf. Forskrift om medvirkning og tillitsperson § 7. Avgjørelser som gjelder ytelser og tjenester etter barnevernloven regnes som enkeltvedtak, jf. barnevernsloven § 12-1. Dette innebærer at vedtaket skal begrunnes etter reglene i forvaltningsloven §§ 24 og 25. I barnevernsloven § 12-5 er det også inntatt et særskilt krav til begrunnelse av barnevernets vedtak.

Barneverntjenestens plikt til å følge opp barn i fosterhjem

Barnevernstjenestens plikt til å følge opp barn og foreldre etter vedtak om omsorgsovertakelse er overordnet regulert i barnevernsloven § 8-3 (bvl. § 4-16). Barneverntjenesten har etter § 8-3 et løpende og helhetlig ansvar for oppfølgingen av barnet, herunder å følge barnets utvikling og vurdere om det er nødvendig med endringer eller ytterligere tiltak for barnet slik at barnet får best mulig omsorg. En del av ansvaret innebærer også arbeidet med gjenforening, samt å legge til rette for samvær med søsken der hensyn til barnet ikke taler mot det. At barneverntjenesten har et løpende og helhetlig ansvar for oppfølgingen av barnet, innebærer at tjenesten på en systematisk og regelmessig måte må vurdere barnets behov. Det handler om å planlegge oppfølgingen, innhente informasjon og følge opp fosterhjemmet, vurdere, konkludere og iverksette beslutninger slik at barnet får den omsorgen og hjelpen det har behov for. Gjennomgående skal barnet medvirke og arbeidsprosessene skal understøttes av en systematisk internkontroll.

Forskrift om fosterhjem § 7 gir en nærmere utdyping av hva som ligger i barneverntjenestens plikt til kontroll og oppfølging av det enkelte barns situasjon i fosterhjemmet.

Barnevernstjenestens oppfølging av fosterhjemmet skal være helhetlig og tilpasset den enkelte fosterfamilie jf. Forskrift om fosterhjem § 7 annet ledd. Oppfølgingsansvaret inkluderer nødvendig råd, veiledning og støtte til fosterforeldrene og gjelder så lenge barnet er i fosterhjemmet.

Fosterforeldrenes egne biologiske barn er også en del av fosterfamilien og må inkluderes i barneverntjenestens oppfølging av hvilke behov fosterhjemmet har.

Barneverntjenesten skal besøke fosterhjemmet så ofte som nødvendig, men minst fire ganger i året jf. fosterhjemsforskriften § 7 tredje ledd. For barn som har vært plassert i fosterhjemmet i mer enn to år, kan barneverntjenesten vedta at antall besøk skal reduseres til minimum to ganger i året.

Den delen av fosterhjemsarbeidet som handler om veiledning, oppfølging og kontroll av det enkelte barns situasjon i fosterhjemmet, er den delen av fosterhjemsarbeidet som er aller viktigst for å få fosterhjemsplasseringen til å fungere etter sitt formål. Ansvaret for kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet innebærer et ansvar for å foreta en jevnlig kontroll med at barnet får den omsorg det trenger og at fosterhjemsplasseringen fungerer etter sitt formål. Det vil hele tiden være barneverntjenesten som har ansvaret for å vurdere hva som er nødvendig og forsvarlig oppfølging av det enkelte barn, om vilkårene for omsorgsovertakelse fortsatt er til stede og om det konkrete fosterhjemmet er et egnet tiltak for barnet. Barneverntjenesten vil også ha et ansvar for å foreta endringer i barnets omsorgssituasjon som viser seg å være nødvendige.

Barn som er under barnevernets omsorg, vil ofte ha særlige behov som må imøtekommes gjennom systematisk innsats. Å utarbeide planer er en skriftliggjøring av en systematisk arbeidsform.

Barneverntjenesten har ansvar for å utarbeide ulike planer som for eksempel omsorgsplan jf. barnevernsloven § 8-3 fjerde ledd (bvl. § 4-15 tredje ledd), fosterhjemsavtale jf. Forskrift om fosterhjem § 6, samværsavtaler/samværsplaner jf. barnevernsloven § 7-6 (bvl. § 4-19), og individuell plan for barn som har behov for langvarige og koordinerte tiltak eller tjenester jf. barnevernsloven § 15-9 (bvl. § 3-2 a).

Ved all oppfølging og utarbeidelse av planverk er det viktig at barneverntjenesten involverer og samarbeider både med barn og foreldre jf. barnevernsloven § 1-4 og § 1-9. Det er viktig at dette gjøres på en systematisk måte.

Internkontroll

Det er nær sammenheng mellom styring av tjenesten og at tjenestene er forsvarlige. Kommuneledelsen skal gjennom sin internkontroll følge med på å understøtte arbeidsprosessene i barnevernstjenesten.

Kommuneloven § 25-1 jf. barnevernsloven § 15-2 regulerer de krav som stilles til kommunene når det gjelder internkontroll. Internkontrollen skal være systematisk, og at den må ha et omfang og innhold som er tilpasset barnevernstjenestens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold. Det er kommunedirektøren i kommunen som er ansvarlig for internkontrollen. Bestemmelsens tredje ledd bokstav a til e stiller videre krav til innholdet i internkontrollen. Kommunen skal skaffe seg oversikt over, og følge med på, områder hvor det er fare for svikt i tjenesteenhetene eller at tjenestene ikke følger lov- og forskriftskravene. Hvilke styringsaktiviteter som er nødvendige for å få oversikt vil variere avhengig av blant annet organisering og størrelse på tjenestene.

God internkontroll kan bidra til at oppfølgingen av barn og fosterhjem foregår på en forsvarlig og kvalitativt god måte. Noen sentrale forutsetninger er imidlertid at den er risikobasert, tilstrekkelig formalisert og innbefatter ulike kontroll- og forbedringstiltak.

På barnevernsområdet må kravene til internkontroll ses i sammenheng med såkalte pliktbestemmelser i barnevernloven som har betydning for hvordan tjenesten skal sikre forsvarlige tjenester. I henhold til barnevernsloven § 15-2 annet ledd (bvl. § 2-1 syvende ledd) skal kommunen sørge for at de ansatte i barneverntjenesten får nødvendig opplæring og veiledning. I sitt internkontrollarbeid må kommunen indentifisere behov for opplæring og/eller veiledning av de ansatte, iverksette kvalifikasjonshevende tiltak ved behov og følge opp at de iverksatte tiltakene virker etter sitt formål.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

3.1 Virksomheten

3.1.1 Kommunens organisering

Nes kommune har i overkant av 24 000 innbyggere, hvorav 7151 er barn og unge i alderen 0-25 år (SSB).

Ledergruppen i kommunen består av kommunedirektør, kommunalsjef for oppvekst og utdanning i tillegg til tre andre kommunalsjefer, kommuneoverlege, kommunikasjonssjef, økonomisjef, HR-sjef og avdelingsleder for Fellestjenester². Fra 01. januar 2022 fungerer kommunalsjef for oppvekst og utdanning også som assisterende kommunedirektør. Assisterende kommunedirektør har det overordnete ansvaret for virksomhetsleder innenfor kommunalområdet oppvekst og utdanning, hvor deriblant barneverntjenesten er organisert innunder.

3.1.2 Barneverntjenestens organisering

Totalt teller barneverntjenesten 25.5 årsverk³ og 25 ansatte. Lederteamet i barneverntjenesten består av barnevernleder, teamleder for mottak og undersøkelse, teamleder for tiltak og ressursteam og teamleder for omsorg.

Kommunen har ifølge Barne-, ungdoms- og familiedirektoratets kommunemonitor 4.8 fagstillinger per 1000 barn i befolkning 0-17 år i 2021. Gjennomsnittet for tilhørende fylke Viken var 5.4 stillinger. Andel barn som bodde utenfor hjemmet i aldergruppen 0-17 år var 0,8%, noe lavere enn landsgjennomsnittet. Av halvårsrapporteringen til Statsforvalteren fremgår det at barneverntjenesten hadde 39 barn i fosterhjem siste kvartal i 2022⁴.

3.1.3 Systematisk og tilpasset internkontroll

Etter kommuneloven § 25-1 andre ledd bokstav a og d skal kommunen utarbeide en beskrivelse av virksomhetens hovedoppgaver, samt mål og organisering. Kommunen skal ha en tilpasset internkontroll etter kommunens størrelse og art. Videre skal internkontrollen være dokumentert.

Rapporteringssystem og møtestruktur

Virksomhetsleder møter barnevernleder ukentlig der tema er status i tjenesten, økonomi, fag, personal, avvik, rapportering, drift og avvik. Virksomhetsleder har månedlige møter med assisterende kommunedirektør/ansvar oppvekst og utdanning der tema er rapportering, tilstand i barneverntjenesten, fristbrudd og arbeid knyttet til kvalitetsmeldingen (omtales også som tilstandsrapport). Barnevernleder møter virksomhetsleder og assisterende kommunedirektør en gang i kvartalet. Møte med kommunedirektøren gjennomføres en gang i semesteret.

Internt i barneverntjenesten avholdes det ukentlige ledermøter der tema er saksavklaring, planer og rapportering av tall og drift. I tillegg har barnevernleder ledersamtaler med hver enkelt teamleder etter behov. Utover dette gjennomføres det månedlige driftsmøter og personalmøter der hele barneverntjenesten deltar. Team omsorg har ukentlige teammøter med fokus på faglig innhold og informasjon fra ledelsen, samt muligheter for saksdrøft. Saksoppfølging gjennomføres annenhver uke mellom kontaktperson og teamleder. Alle sakene gjennomgås. I tillegg er det lav terskel for å diskutere saker utover faste møter⁵.

Delegering og ansvar

Barnevernleder tar beslutninger knyttet til tilbakeføring, reduksjon/økning av samvær og reduksjon av oppfølgingsbesøk. Utover dette har barnevernleder personal- og økonomiansvar og det overordnede faglige ansvaret i tjenesten⁶. Teamleder har det faglige ansvaret i enkeltsaker⁷.

Kontaktpersonen har forvaltningsansvar i enkeltsaker samt ansvar for drift av tiltak og veiledning til fosterhjem⁸.

Nødvendige rutiner og prosedyrer

Av relevante prosedyrer har barneverntjenesten en egen prosedyre for internkontroll som definerer internkontroll, formålet med internkontroll, ansvar- og innhold i roller i tjenesten, medvirkningsarenaer i tjenesten, kompetanseplan, risikoområder (manglende brukermedvirkning, fristbrudd, økonomi, faglige vurderinger i enkeltsaker), tiltak for å forebygge, avdekke og rettet opp svikt (ukentlige ledermøter, dokumentasjon fra drøft i fagsystemet, veiledning hver 2. uke, rapportering til Statsforvalter, oppfølging av tilsynssaker, årshjul, årlig gjennomgang av prosedyrer og internkontrollrutine i TQM, oppfølging av avviksmelding av leder, årlig kvalitetsmelding).

Barneverntjenesten har også eget rapporteringsskjema for oppfølgingsbesøk. Dette følges opp av teamleder. Skjemaet gjennomgås 14 dager før rapportering for å kvalitetssikre antall oppfølgingsbesøk.

Andre relevante styringsdokumenter er mal for plan for neste års oppfølgingsbesøk og mal for referat fra oppfølgingsbesøk, en prosedyre for oppfølging av besøk i fosterhjem, prosedyre for ettervern, prosedyre for tiltaksplaner og omsorgsplaner, prosedyre for tilsyn i fosterhjem (følger opp manglende tilsynsrapporter).

Prosedyre for oppfølgingsbesøk inneholder punkt om vurderinger/beslutninger i oppfølgingen, samtaler med barnet og fosterforeldre, vurderinger av barnets situasjon, beslutning om reduksjon av oppfølgingsbesøk, tilpasninger knyttet til første året i plassering, plan for oppfølgingsbesøk, gjennomføring av besøket, informasjon til barnet, dokumentasjon, med henvisning til årshjul på fosterhjemsområdet. Vi ser også at malen er revidert og oppdatert nylig. De ulike punktene er knyttet opp mot konkrete ansvarspersoner (kontaktperson, teamleder og barnevernleder).

Barneverntjenesten har et årshjul som beskriver fokusområder i fosterhjemsoppfølgingen, blant annet samtaler med barnet, muligheter for tillitsperson, fosterfamiliens biologiske barn, relevante informasjonskanaler, relevante temaer som julefeiring og kontakt med biologisk familie. Informasjon om tillitsperson er også et punkt i plan for oppfølgingsbesøk. Planen sendes ut en gang i året.

Videre har barneverntjenesten en klientsjekkliste med punkt om tilbakeføringsplan, samværsplan jf. § 5-1, oppfølgingsbesøk og tilsyn og omsorgsplan.

Mal for oppfølgingsplan har hjelpetekst med ulike punkter som er relevante for oppfølgingen, slik som fosterforeldrenes beskrivelser av barnets situasjon, barnets opplevelse av egen situasjon og barneverntjenestens vurderinger av barnets situasjon og behov.

Majoriteten av rutinene som foreligger er ikke oppdatert etter nytt lovverk.

Avdekke og følge opp avvik og risiko for avvik

En viktig del av internkontrollen er at kommunens ledelse avdekker og følger opp avvik og risiko for avvik jf. kommuneloven § 25-1 andre ledd bokstav c.

Kommunen benytter kvalitetssystemet TQM. Systemet gjør det mulig å melde avvik samtidig som ledere i kommunen har tilgang til systemet og kan følge med på avvik. Det gis opplæring i hvordan ansatte skal melde avvik og det meldes avvik i tjenesten⁹. I barneverntjenesten rapporteres det avvik fra kontaktperson til teamleder, til barnevernleder og videre oppover innad i kommunen.

Teamleder gjennomgår rapportering kontinuerlig. Kontaktpersonene har ansvar for å registrere gjennomførte oppfølgingsbesøk 2 uker før rapportering. Dette for å sikre at eventuelle avvik kan fanges opp og følges opp.

Kompetanse og opplæring

Barneverntjenesten har en kompetanseoversikt over sine ansatte. Oversikten er oppdatert per april 2023. Videre er det utarbeidet en kompetanseplan som er felles for hele Familiens hus.

Barneverntjenesten har to ansatte i videreutdanning hvert år.

Fra intervjuene fremkom det at barneverntjenesten har egne opplæringsplaner samt en fadder for nyansatte. I tjenesten er det en praksis på å følge nyansatte tett opp så lenge behovet foreligger. I forbindelse med saksbehandlerbytte er tidligere saksbehandler med i overlapp. Det er muligheter for å være to kontaktpersoner i sakene.

3.1 Egenrapport

Kommunen rapporterte på at det forelå overordnet styring knyttet til ansvar og organisering. Kommunen arbeider ellers med risikovurdering i forbindelse med arbeid tilknyttet den årlige kvalitetsmeldingen, nøkkeltall og halvårsrapporteringen. Kommunen forebygger faglig avvik gjennom tilstrekkelig opplæring i rutiner og prosedyrer samt gjennom avvikssystemet. Videre følges avvik opp i de ukentlige møtene mellom barnevernleder og virksomhetsleder. Statistikk i TQM følges opp i de månedlige møtene mellom ass. kommunaldirektør og kommunalsjef på virksomhetsnivå.

Kvalitetssikring i tjenesten sikres gjennom veiledning hver andre uke, internkontrollskjemaer, nøkkeltall, huskelister og avviksregister. Tjenesten sikrer videre dokumentasjon av viktig informasjon i tjenestens fagsystem. Barneverntjenesten jobber med kompetanseheving knyttet til nytt kompetansekrav.

4. Kommunens arbeid med oppfølging av barn og ungdom i fosterhjem

Statsforvalteren har gjennomgått 12 saksmapper der barn eller ungdom bor i Vi har valgt de ulike mappene på bakgrunn av alder, antall år i fosterhjem og eventuelle spesielle hensyn.

Saksdokumentasjonen strekker seg to år tilbake i tid. Vi har ikke fått oversendt interne dokumenter. Det er gjennomført intervju med 3 fosterbarn og 3 fosterforeldre, i tillegg til intervjuer av barneverntjenestens ansatte.

4.1. Barneverntjenesten tilrettelegger for og gir barnet mulighet til å medvirke i oppfølgingen, og medvirkningen er dokumentert

Saksgjennomgang

I saksdokumentasjonen ser vi at det alltid blir gjennomført samtaler med barna. Dersom barnet ikke ønsker å snakke med barneverntjenesten alene, deltar fostermor/fosterfar i samtalen. I forbindelse med besøk hos yngre barn/små barn kommuniseres det gjennom lek/observasjon av samspill i fosterfamilien. Barnets stemme er dokumentert i sakene. Kontaktpersonene gjør konkrete vurderinger knyttet til barnas ønsker og behov etter hvert oppfølgingsbesøk. Det kan for eksempel være vurderinger knyttet til barnas ønsker om reduksjon eller økning av samvær eller oppfølgingsbesøk. Utover samtalene barneverntjenesten har med fosterbarn i forbindelse med oppfølgingsbesøk, kommuniserer barneverntjenesten via SMS, telefon og e-post.

Vi finner det ikke dokumentert i sakene at barnet har fått tilbud om å ha med seg en tillitsperson. Alle barna har tilsynsfører.

Intervjuer

I intervjuene fremgår det at kontaktpersonene besøker barna når de er hjemme, og tilbyr alltid samtale med barnet. Kontaktpersonene har gjennomgående stort fokus på relasjonsbygging og tillitsbygging. Eksempelvis gjennomføres det hyppige besøk i startfasen av en plassering, blant annet for å tilrettelegge for god relasjon med barna. Kontaktpersonene tilpasser oppfølgingen etter barnets alder og ønsker, og er fleksible på hvor oppfølgingen skal finne sted, eksempelvis ta en kjøretur eller gå en tur.

Fosterbarna som ble intervjuet formidler at de opplever at barneverntjenesten er tilgjengelig og følger opp spørsmål og ønsker. Fosterbarna ga uttrykk for at de opplevde at de alltid kunne ringe kontaktpersonen sin ved behov. De opplevde også å være orientert om sin livshistorie og bakgrunn for plassering, og forstår det kontaktpersonene formidler. Videre formidles det at det gis informasjon om eksempelvis ettervern/planer for dette i god tid før fylte 18 år og at besøkene tilpasses fosterbarna. Fosterforeldrene opplevde å få tilstrekkelig informasjon om barnets situasjon, eksempelvis i forbindelse med samvær og behov i oppfølgingen.

4.2. Barneverntjenestens planlegging av oppfølging av barnet

Saksgjennomgang

I saksdokumentasjonen foreligger det omsorgsplaner (i alle saker), samværsplaner og årsplan med avsatt dato for oppfølgingsbesøk. Samværsplanene oppdatertes i tråd med endringer som vedtas/besluttes. Det er dokumentert at barn/ungdom/fosterforeldre blir involvert i utarbeidelsen av samværsplanene. Omsorgsplanene blir lite justert i henhold til endringer i barnets liv, eksempelvis kunne vi se at barnas behov endret seg underveis i oppfølgingen uten at omsorgsplanene ble oppdatert/endret.

Nye plasseringer følges opp med hyppigere besøk. Det fremgikk også at det foretas en evaluering av plasseringen, først etter seks måneder, deretter etter ett år med fokus på barnets omsorgssituasjon i fosterhjemmet der blant annet fosterforelder og barneverntjenesten deltar. I saksdokumentene fremgikk det at ettervern planlegges i god tid før fylte 18 år. Det ble også bekreftet i intervju med de ansatte og av fosterungdom.

Intervjuer

I intervjuene ble det bekreftet at tjenesten har en felles praksis på å gjennomgå plan for oppfølgingsbesøk for kommende år sammen med fosterfamilien. Endelig plan for oppfølgingsbesøk ble sendt ut før årsskiftet/starten av året. Når det gjelder planlegging utover dette ble det formidlet at fosterbarn/fosterforeldre gjennom kontakt i forkant av hvert oppfølgingsbesøk ble minnet på å forberede eventuelle spørsmål/ønsker til kontaktperson. Kontaktpersonene leser gjennom referat fra tidligere oppfølgingsbesøk, tilsynsrapporter og eventuelle samværsrapporter i forkant av hvert besøk. I intervjuene ble det formidlet at barneverntjenesten en gang i året tar en større evaluering av barnas omsorgssituasjon. Utover dette gjennomgås hver sak annenhver uke med teamleder knyttet til status og tilsynsbesøk.

4.3. Barneverntjenesten tilegner seg tilstrekkelig informasjon om barnets utvikling, omsorgssituasjon og behov for endringer eller ytterligere tiltak

Saksgjennomgang

Barneverntjenesten dokumenterer at de tilegner seg informasjon om barnets utvikling, behov og forhold i fosterhjemmet. Informasjon om barnet innhentes i forbindelse med oppfølgingsbesøk, fra rapporter som er skrevet etter samvær, fra tilsynsførerrapporter og fra referater fra samarbeidsmøter. Mal for oppfølgingsbesøk benyttes og fylles ut. Det er videre dokumentert kontakt med fosterforeldre gjennom mailutveksling, SMS og telefonsamtaler utover gjennomførte oppfølgingsbesøk.

Intervjuer

I intervjuene bekreftes det som dokumenteres i sakene. I intervjuene med fosterbarn og fosterforeldrene formildes det at barnverntjenesten følger opp i kontakt med andre instanser, eksempelvis i forbindelse med samarbeidsmøter med skole og BUP.

4.4. Oppfølgingsbesøk- helhetlig, tilpasset den enkelte fosterfamilie og så ofte som nødvendig

Saksgjennomgang

Barneverntjenesten dokumenterer at de gjennomfører alle lovpålagte oppfølgingsbesøk. Det fremgår i saksgjennomgangen at det gjennomføres ytterligere besøk, eksempelvis i starten av plassering og ved utfordringer i fosterhjemmet. Barneverntjenesten dokumenterer kontakt med fosterfamilien utover oppfølgingsbesøk. Det fremgår av saksmappene at barneverntjenesten sender henvisninger til BUP samt oppretter og deltar på samarbeidsmøter der det er behov.

Barneverntjenesten veileder fosterforeldre i utfordringer som oppstår og følger dette opp videre i neste oppfølgingsbesøk eller på telefon i etterkant av oppfølgingsbesøk.

Intervjuer

Barneverntjenesten følger opp med tiltak dersom det oppstår utfordringer, eksempelvis negative samvær. Dette bekreftes i intervju med fosterforeldre. Kontaktpersonene gjennomfører hyppigere besøk i forbindelse med ettervern. Behov for ytterligere besøk drøftes i saksgjennomgang eller i saksdrøft. Teamleder er involvert i vurderinger knyttet til ytterligere besøk. Videre formidles det at barneverntjenesten er med på overføringsmøter, eksempelvis i overganger fra barnehage til barneskole og fra barneskole til ungdomsskole der det er behov.

I samtale med fosterforeldre og fosterungdom fikk vi tilbakemeldinger om at de opplevde kontakten som god. Barneverntjenesten er tilgjengelige og følger opp fosterbarnas behov.

4.5. Vurderinger av barnets utvikling og omsorgsbehov, og konklusjon knyttet til behov for endringer eller ytterligere tiltak

Saksgjennomgang

Vurderinger knyttet opp mot informasjon barneverntjenesten får i oppfølgingsbesøkene er godt dokumentert i referatene fra oppfølgingsbesøk. Vurderingene bygger på barnets ønsker og behov samt fosterforeldres inntrykk og tilbakemeldinger. Det dokumenteres barnevernfaglige vurderinger knyttet opp mot barnets omsorgsbehov og hensynet til barnets beste, samt en vurdering knyttet opp mot hver enkelt fosterfamilie. Vurderingene som gjøres tas i lys av barnets behov og utfordringer knyttet opp mot omsorgssituasjonen i fosterhjemmet.

Det er ikke dokumentert vurderinger knyttet til barnets omsorgssituasjon utover de vurderingene som gjøres i forbindelse med oppfølgingsbesøk.

Intervjuer

I intervjuene blir det formidlet at det gjennomføres drøft utover de barnevernfaglige vurderingene som er dokumentert i oppfølgingsbesøkene. Statsforvalteren får oppgitt at de fleste dokumenterer disse vurderingene på intern journal, mens det også oppgis at det blir dokumentert andre steder.

Hver sak tas opp med teamleder annenhver uke i saksoppfølging. Status i sak og hva kontaktpersonen skal følge opp er tema i saksoppfølging.

4.6. Iverksetting av nødvendige beslutninger

Saksmapper

Av saksdokumentasjonen fremgår det at barneverntjenesten iverksetter tiltak og tilpasninger i lys av den informasjonen barneverntjenesten mottar fra sine informasjonskilder. Vi finner det også dokumentert at barneverntjenesten iverksetter endringer i etterkant av vurderinger som er gjort i etterkant av oppfølgingsbesøk. Eksempelvis leser vi at samvær endres, det reduseres antall oppfølgingsbesøk, og det sendes henvisninger til BUP. Vi ser også eksempler på at barneverntjenesten følger opp ytterligere dersom andre tjenester ikke innvilger omsøkte tjenester, med klageveiledning og oversending av nye henvisninger. Det er som tidligere påpekt få dokumenterte saksdrøft eller vurderinger i sakene. Det er derfor vanskelig å vite hva barneverntjenesten har vurdert og konkludert med utover det som fremgår av referat fra oppfølgingsbesøk.

Intervjuer

De ansatte forteller at de følger opp endringer på bakgrunn av det som er konkludert i forrige oppfølgingsbesøk, på bakgrunn av det som blir konkludert i saksdrøft eller i veiledning med teamleder, eller bakgrunn av det som er besluttet av leder i konkrete saker. Kontaktpersonene har en praksis på å følge raskt opp og herunder orientere involverte fosterbarn/fosterforeldre. Når det gjelder større beslutninger som tas av barneverntjenesten, eksempelvis knyttet til fosterhjemsavtalen eller beslutninger som tas i mer betente saker, er også leder/teamleder med.

I intervju med fosterforeldre blir det også formidlet at barneverntjenesten følger opp beslutninger som tas og at barneverntjenesten raskt kommer med tilbakemelding dersom kontaktperson må drøfte spørsmål videre med sine kollegaer.

5. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 4 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 3. Barneverntjenestens egenrapportering gir et godt innblikk i status i tjenesten. Statsforvalteren vurderer at kommunen har hatt et objektivt blikk på egen tjeneste og hvilke utfordringer og mangler det må arbeides videre med. Egenrapporteringen samsvarer også med funnene Statsforvalteren har gjort i tilsynet knyttet til møtestruktur, organisering og internkontroll.

Vi vurderer at kommunen legger godt til rette for og gir barna mulighet til å medvirke i sin oppfølging av barn i fosterhjem jf. barnevernsloven § 1-4. Barneverntjenesten gir barna mulighet til å snakke med kontaktperson alene, og planlegger oppfølgingen der det er hensiktsmessig sammen med barna. Barneverntjenesten dokumenterer barnets stemme, vurderer og vekter barnets stemme opp mot andre hensyn, eksempelvis ved reduksjon/økning av samvær. Statsforvalteren vurderer at tjenestens fokus på relasjonsbygging legger til rette for god kontakt mellom kontaktperson og fosterbarna og at fosterbarna i stor grad får medvirke i egen sak. Barneverntjenesten har et forbedringspotensial når det gjelder å dokumentere evt. informasjon om tillitsperson og partsrettigheter. Vi ser at dette er tema i barneverntjenestens årshjul, men vi påpeker at samtaler om dette også skal dokumenteres i saksmappene.

Videre vurderer vi at barneverntjenesten planlegger oppfølgingen med utgangspunkt i barnets og fosterfamiliens behov. Det vises herunder til at det tilrettelegges for hyppigere kontakt og besøk i startfasen, i overgangsfaser og i utfordrende perioder. Når det gjelder gjennomgåtte omsorgsplaner ser vi at det er behov for oppdatering av disse knyttet opp mot nytt lovverk og der større endering er gjennomført, eksempelvis ved økning/reduksjon av samvær eller barnet får andre behov som må følges opp. Det er behov for å oppdatere rutinene, særlig prosedyre for omsorgsplan slik at kontaktpersonene kan bruke disse aktivt i sitt oppfølgingsarbeid.

Statsforvalteren vurderer på bakgrunn av gjennomgåtte mapper at barnverntjenesten er oppdatert om relevante områder i barnets liv. Det vises herunder til at det er opprettet samarbeidsmøter der det er nødvendig for å få tilstrekkelig informasjon om barnets fungering og behov.

Barneverntjenestens mal for oppfølging sikrer informasjon knyttet til relevante temaer, og vi ser også at malene benyttes og fylles ut i saksoppfølgingen hvilket bidrar til lik praksis i tjenesten.

Barneverntjenesten viser i sine referater fra oppfølgingsbesøk hvordan den bruker informasjon fra barnet og fosterforeldre knyttet til hvordan barnet skal ivaretas i lys av sine behov. Eksempler på dette kan være hvilke utfordringer barnet har og på hvilken måte fosterforeldrene kan følge opp barnets behov. Barneverntjenesten tilpasser også oppfølgingen med kontakt, tiltak og besøk i lys av informasjon fra samarbeidsgrupper, tilsynsrapporter, fra fosterforeldre og biologiske foreldre.

Barneverntjenesten iverksetter beslutninger og vurderinger som tas i saken, eksempelvis ved at det oversendes henvisninger til BUP der det er aktuelt, og samvær endres i tråd med de vurderingene som er tatt.

Når det gjelder krav til dokumentasjon av skriftlige vurderinger i barnets journal, har vi funnet mangler i barnevernstjenestens saksmapper og styringsdokumenter.

Barneverntjenesten skal dokumentere de barnevernfaglige vurderingene som gjøres. Dette er et krav som er lovfestet i den nye barnevernsloven § 12-4 og er en videreføring av dokumentasjonskravet som inngikk i tidligere barnevernloven § 1-4 (forsvarlighetskravet). I sakene ser vi at barneverntjenesten foretar gode og konkrete barnevernfaglige vurderinger fra oppfølgingsbesøk, knyttet til barnets omsorgsituasjon i fosterhjemmet og opp mot plasseringens formål. Under tilsynet fremkom det at tjenesten jevnlig vurderer barnets omsorgsbehov, og plassering utover de dokumenterte vurderingene fra oppfølgingsbesøk. Statsforvalteren finner det ikke dokumentert i sakene hva som er vurdert av barneverntjenesten imellom hvert oppfølgingsbesøk. Dokumentasjonskravet skal sikre at relevant informasjon er nedskrevet i saken og ligger tilgjengelig for andre ansatte, ledere, parter i saken og tilsynsorganer. Manglende funn av dokumenterte vurderinger i barnets journal gjør det vanskelig å etterprøve barneverntjenestens vurderinger. Videre kan manglende dokumentasjon i saken gjøre det utfordrende å vurdere den helhetlige oppfølgingen av barnet eksempelvis ved saksbehandlerskifte eller sykdom.

Statsforvalteren vurderer at barneverntjenestens dokumentasjonspraksis ikke er i tråd med lovens krav til dokumentasjon. Lovens forarbeider er tydelig på at saksrelevante drøftinger skal dokumenteres i barnets journal.

I forlengelsen av dette påpekes det fra barneverntjenestens side at vurderingene fra saksdrøft dokumenteres internt i barnets mappe. Samtidig ble det i tilsynet avdekket ulik forståelse knyttet til hvor og hvordan vurderinger skulle dokumenteres. Gjennom tilsynet fremgikk det at tjenesten ikke har styringsdokumenter/rutiner for hvor og hvordan dokumentasjonskravet skal ivaretas.

Statsforvalteren vurderer i forlengelsen av dette at det er en sammenheng mellom manglende rutiner, ulik dokumentasjonspraksis og manglende dokumentasjon i sakene vi har gjennomgått. Ettersom dokumentering er et lovkrav, vurderer vi at det stilles krav til at dette er regulert i tjenestens system for å sikre en rettmessig praksis knyttet til dokumentering. Våre funn belyser konsekvensen av manglende styringsdokumenter og praksis i saksmappene. Statsforvalteren vurderer på bakgrunn av dette at tjenesten i dag drives med en for høy risiko for svikt, som kan, ved større endringer (utskifting/sykemelding) i ytterste konsekvens føre til mangelfull oppfølging av barna. Statsforvalteren konkluderer med at oppfølgingen som gis ikke er i tråd med lovkravene etter barnevernsloven § 8-3 jf. §12-4.

6. Statsforvalterens konklusjon

Barneverntjenesten dokumenterer ikke de barnevernfaglige vurderingene som gjøres i forbindelse med saksdrøft slik at de er synlige i barnets journal.

Vi vurderer at dette er brudd på barnevernsloven § 12-4 jf. barnevernsloven § 8-3 jf. kommuneloven § 25-1 jf. barnevernsloven § 15-2 fjerde ledd.

Barneverntjenesten har under tilsynet tatt opp med Statsforvalteren hvor og på hvilken måte saksrelevante vurderinger skal dokumenteres. I denne sammenheng har Statsforvalteren vist til at vurderinger som handler om barnets omsorgssituasjon, barnets utvikling og behov skal fremgå av barnets mappe. Hvor barneverntjenesten skal dokumentere disse har vi ikke kommentert utover at vurderingene skal være synlige i barnets mappe.

7. Oppfølging av påpekte lovbrudd

Vi ber kommunen utarbeide en plan med nødvendige tiltak for å rette lovbruddet, og sende den til Statsforvalteren innen 15.11.23. Planen bør inneholde følgende:

Konkrete målformuleringer for hva som skal forbedres.
Tiltak som skal gjennomføres for å skape forbedring.
Frister for iverksetting og evaluering av om tiltakene har virket som planlagt.
Beskrivelse av hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene blir iverksatt og gjennomført.
Beskrivelse av hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene har virket som planlagt.

Kort tid etter at planen er mottatt, vil Statsforvalteren ta kontakt med kommunen for å avtale tidspunkt for møte. Det er kommunens plan som vil være tema på møtet, i tillegg til at det planlegges for videre dialog. Antall dialogmøter vil avhenge av omfang og alvorlighet av lovbrudd. For å undersøke om tiltakene har ført til forsvarlig praksis, vil kommunen bli bedt om å utføre en egenkontroll. I egenkontrollen skal kommunen gjennomgå saker ved å fylle ut et skjema med spørsmål. Tidspunkt for gjennomføring av egenkontroll avtales i dialogmøte.

Statsforvalteren kan i tillegg utføre en stikkprøvekontroll dersom det er nødvendig.

¹ Prop 133 L side 585

² Årsberetning 2021 Nes kommune side 9.

³ Vårt risikoskjema

⁴ Statsforvalterens risikoanalyse høst 2022.

⁵ Intervjuinformanter

⁶ Prosedyre for internkontroll

⁷ Prosedyre for internkontroll side 5

⁸ Prosedyre for internkontroll side 5

⁹ Bekreftet av flere intervjuobjekt

Med hilsen

Mari Hagve
avdelingsdirektør
Sosial- og barnevernavdelingen

Atle Grønstøl
seksjonssjef

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2022–23 Barneverntjenestens ansvar for oppfølging av barn plassert i fosterhjem

Søk etter tilsynsrapporter

Søk