Helsetilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen i Oslo og Akershus og Fylkesmannen i Østfold har gjennomført tilsyn med Unicare Små Enheter AS i perioden 14. desember 2015 til 26. mai 2016. Tilsynet ble utført som systemrevisjon. Denne rapporten beskriver avvik som ble påpekt innen de reviderte områdene.

I tilsynet undersøkte vi hvordan institusjonen gjennom sin styring og ledelse sikrer at alle institusjonens avdelinger til en hver tid har forsvarlig bemanning og kompetanse, samt system for opplæring og faglig veiledning som sikrer at beboerne får forsvarlig omsorg og behandling.

Det ble gitt følgende avvik under tilsynet:

  • Unicare Små Enheter AS har en praksis på enkelte av avdelingene der ansatte tidvis jobber alene med beboere med særlig utfordrende problematikk. Dette medfører uakseptabelt stor risiko for at beboerne ikke får forsvarlig omsorg og behandling til en hver tid.

Dato: 30. mai 2016

Hilde Håland
revisjonsleder

Nina Opland
revisor

 

Kristin Andersen
revisor

Atle Grønstøl
revisor

 

Innledning

Rapporten er utarbeidet etter tilsyn med Unicare Små Enheter AS som ble varslet i brev datert  14. desember 2015.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med barneverninstitusjoner i barnevernloven §§ 2-3 b og 5-7. Tilsynsansvaret er presisert i tilsynsforskriften §§ 2, 7 og 8 hvor det blant annet fremgår at tilsynets formål er å påse at barna får forsvarlig omsorg og behandling.

Tilsynet ble utført som systemrevisjon. Systemrevisjon er å forstå som en systematisk undersøkelse av institusjonen for å fastslå om aktiviteter og resultater er i samsvar med krav fastsatt i lov eller i medhold av lov. Fylkesmannen skal som del av systemrevisjonen sammen med institusjonen avklare om virksomheten planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav i regelverket. Revisjonen skal undersøke:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • om tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • om tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

Institusjonens egen dokumentasjon av driften blir gransket og personer på ulikt nivå blir intervjuet. Institusjonens praksis blir målt opp mot myndighetskravene på området som blir revidert.

Revisjonen er gjennomført etter en risiko- og sårbarhetsanalyse hvor grunnlaget for konklusjonen om å foreta en systemrevisjon er basert på

  • Informasjon fra tidligere tilsynsvirksomhet, herunder pålegg om retting av forhold knyttet til bemanning/kompetanse
  • Samtaler med beboere
  • Klager fra beboere

Fylkesmennene i Østfold og i Oslo og Akershus har utført tilsynet i fellesskap basert på en vurdering av at dette er hensiktsmessig, fordi institusjonen har avdelinger i alle tre fylkene.

Rapporten omhandler avvik som er avdekket under tilsynet og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områdene som tilsynet omfattet. Avvik defineres som mangel på oppfyllelse av krav som er gitt i eller i medhold av lov eller forskrift.

Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Unicare Små Enheter AS er en institusjon som består av 7 avdelinger i Akershus, Oslo og Østfold. Målgruppen er ungdom i alderen 13 – 18 (20) år som er utsatt for omsorgssvikt og traumer, og som har utviklet relasjonsskader, atferdsproblematikk og symptomer på psykisk lidelse. Institusjonen er godkjent for til sammen 24 beboere: bvl. §§ 4-4 fjerde ledd, 4-6, 4-12, 4-24, 4-25 og 4-26.

Avdelingene har ulik fysisk utforming. I noen av avdelingene bor beboerne i samme enhet, i andre avdelinger har beboerne egne separate boenheter (leiligheter).

Institusjonens faste ansatte, inklusive ledelsen, innehar tverrfaglig kompetanse med spesiell vekt på fagkompetanse innen psykiatri. Personalet går i langturnus. I grunnturnusen er det fast ansatte, alle med godkjent fagkompetanse, unntatt to. I tillegg har institusjonen et ambulant team med i all hovedsak ufaglært arbeidskraft. Personene i det ambulante teamet er fast ansatt og tilhører i praksis en av avdelingene, men benyttes også på andre avdelinger ved behov. I tillegg benyttes ringevikarer.

Institusjonen ledes av daglig leder. I tillegg til daglig leder består institusjonens ledelse av en faglig leder, fagkoordinator, 4 avdelingsledere, en psykiater og en psykolog (ansatt, men ikke tiltrådt på tilsynstidspunktet).  Den enkelte avdeling har en avdelingsleder og en ledende miljøterapeut i tillegg til miljøterapeuter og miljøarbeidere.

Unicare Små Enheter har landsomfattende rammeavtale med inntaksavdelingene i Barne-, ungdoms og familieetaten.

Gjennomføring

Tilsynet omfattet følgende aktiviteter:

Melding om tilsyn ble sendt 14. desember 2015.

Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapittel 8 Dokumentunderlag.

Det ble gjennomført åpningsmøte 1. mars.

Intervjuer av ansatte ble gjennomført 1. og 2. mars. Til sammen 16 ansatte ble intervjuet disse to dagene.

Sluttmøte ble avholdt 4. mars.

Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet undersøkelse av hvorvidt institusjonen gjennom systematisk styring og kontroll sikrer at alle avdelinger, til en hver tid, har:

  • Forsvarlig bemanning og kompetanse, tilpasset institusjonens metodikk, målgruppe og målsetting
    - Personellet er en avgjørende ressurs for å kunne yte forsvarlige tjenester. Forsvarlig bemanning, herunder relatert til kompetanse og antall ansatte, er en nødvendig forutsetning for at beboerne skal få forsvarlig omsorg og behandling. Tilsynet undersøkte om institusjonsledelsen styrer virksomheten slik at den sikrer at bemanningen til en hver tid er forsvarlig med tanke på å skulle ivareta den enkelte beboers omsorgs- og behandlingsbehov. I denne forbindelse har vi blant annet sett på institusjonens stillingsplan, samt på hvem som faktisk har jobbet på det enkelte skift i en periode på 1,5 mnd. Vi har videre hatt fokus på hvordan institusjonsledelsen styrer virksomheten for å sikre forsvarlighet ved vikarbruk.
  • System for opplæring og faglig veiledning som sikrer at de ansatte til en hver tid har tilstrekkelig kompetanse (om de ansatte får nødvendig veiledning),
    - Ansatte ved institusjonen står til stadighet i krevende situasjoner, og veiledning og opplæring er derfor også et sentralt element for å gi forsvarlig omsorg.
    Det å sørge for forsvarlige tjenester er en kontinuerlig prosess som krever systematisk arbeid og kvalitetsforbedring. Det kan for eksempel komme nye faglige retningslinjer eller ny fagkunnskap som må vurderes og implementeres. Det vil også regelmessig oppstå endringer i brukernes behov som institusjonen må ta høyde for i arbeidet med å sikre forsvarlige tjenester. Det er viktig med styringssystemer for opplæring og veiledning som sikrer at de ansatte til en hver tid har tilstrekkelig kompetanse. Det er viktig at institusjonen sørger for at ansatte vedlikeholder og utvikler sin kompetanse og kunnskap, ved undervisning og veiledning. Det er også viktig at de ansatte gis nødvendig veiledning og oppfølging i den vanskelige oppgaven det er å arbeide relasjonelt med ungdom med store belastninger.
  • Som en del av tilsynet undersøkte vi videre om institusjonen ivaretar barnevernlovens overordnede krav til å sikre beboernes medvirkning, foreta fortløpende vurderinger av barnets beste, og sikre forsvarlige tjenester knyttet til temaet bemanning og kompetanse.
    - Barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger som berører beboere, jf. rettighetsforskriften § 1 og barnevernloven § 4-1. Barnets beste skal også være et bærende hensyn i tilknytning til avgjørelser om bemanning, kompetanse, veiledning og opplæring. Alle instanser som har oppgaver etter barnevernloven omfattes videre av den overordnede bestemmelsen om plikt til å sikre barn og unge god informasjon og medvirkning. Denne retten for barnet gjelder i alle forhold som vedrører barnet. Den er av vesentlig betydning for at barnets perspektiv og meninger inkluderes i vurderingen av hva som er barnets beste.

Funn

Ved dette tilsynet ble det gjort funn som ga grunn til å fastslå ett avvik:

  • Unicare Små Enheter AS har en praksis på enkelte avdelinger der ansatte tidvis jobber alene med beboere med særlig utfordrende problematikk. Dette medfører uakseptabelt stor risiko for at beboerne ikke får forsvarlig omsorg og behandling til en hver tid.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Lov om barneverntjenester § 4-1 og § 1-4, jf. FNs Barnekonvensjon artikkel 3, og forskrift om krav til kvalitet og internkontroll i institusjoner § 1, 5 og 10. 

Avviket bygger på:

  • Institusjonens målgruppe er barn/ungdom med svært omfattende og sammensatte behov, de fleste med store psykiske problemer.
  • Strukturen på enkelte avdelinger, hvor beboere bor i egne boenheter (leiligheter), medfører at ansatte er alene sammen med beboere over tid. Det er et eget personal knyttet til hver beboer. De ansatte jobber i team med personal knyttet til andre ungdommer enn de som de selv jobber med, men i praksis er de store deler av vakten alene med ungdommen
  • Flere av de ansatte som er alene med beboere over tid, er ufaglærte
  • Flere ansatte, på flere avdelinger, har ikke gjennomgått alle elementene i den opplæringen som institusjonsledelsen gjennom opplæringsplanen har skissert at alle ansatte skal delta på
  • Flere av avdelingslederne har ikke oversikt over om de ansatte faktisk har deltatt på den obligatoriske opplæringen, herunder hvem som har deltatt på hva. Institusjonen har et system for nedtegning/rapportering av hvilken opplæring den enkelte har deltatt på, men alle avdelingslederne har ikke systematisk fulgt opp dette.
  • Institusjonen foretar fortløpende risikovurderinger knyttet opp mot vold og trusler, samt psykisk helse og overgrep. Det foreligger imidlertid ikke systematiske risikovurderinger knyttet til risiko for svikt i kvaliteten i det miljøterapeutiske arbeidet som kan forekomme ved at ansatte jobber alene med beboere over tid

Tilsynsmyndigheten har for øvrig merket seg:

Unicare Behandlingssenteret små enheter har gjennomført store endringer i organisasjonen det siste året, herunder endringer knyttet til ledelse, arbeid med rutiner og målstyringsplaner. Ledelsen har den siste tiden hatt stadig økende bevissthet knyttet til bemanning og kompetanse. Institusjonen har en grunnbemanning som oppfyller kravet til godkjent faglig kompetanse, og det er utviklet en omfattende opplæringsplan og system for veiledning. Institusjonen fremstår som styrket og robust ved at den har ansatt egen psykiater og psykolog. Institusjonen har videre utarbeidet en omfattende institusjonsplan som beskriver verdier, visjoner, metode, målgruppe, system for opplæringstiltak, veiledningssystem, rutiner for daglig drift og faglig arbeid. Institusjonen har videre en ledelse som følger tett opp avdelingsledere og de øvrige ansatte, og som jevnlig og ved uttrykte behov deltar i faglige drøftinger. Det er kort vei mellom beslutningsleddene i organisasjonen, både mellom de ansatte i miljøet og avdelingsledelsen og mellom avdelingsledelsen og hovedadministrasjonens øverste ledelse. Ledelsen på de ulike nivå, inklusive støttefunksjonene, fremstår som svært tilgjengelige for de øvrige ansatte, og de ansatte opplever å få god faglig støtte derfra. De ansatte fremstår som engasjerte og bekrefter at de trives godt i jobben sin. Institusjonens ledelse har selv avdekket at enkelte avdelinger ikke har optimal utforming og har besluttet endringer i så henseende. Institusjonen har et system for å foreta risikovurderinger knyttet opp mot vold, psykisk helse og overgrep, ved inntak og fortløpende etter inntak.

Vurdering av enhetens styringssystem

Styring og ledelse av en virksomhet, her en institusjon, forutsetter at ledelsen overvåker egen virksomhet og setter i verk nødvendige forebyggende og korrigerende tiltak ved behov. Ledelsen har ansvaret for rammer og organisatoriske løsninger som gjør det mulig å oppfylle krav i barnevernlovgivningen. Ledelsen skal gjennomgå driften for å kontrollere at iverksatte tiltak fungerer som forutsatt.

Unicare Små Enheter AS har et gjennomgående kvalitetssystem i hele organisasjonen. Fylkesmannen finner i dette tilsynet at dette systemet stort sett gjennomgående er implementert i institusjonens arbeid. Institusjonen har i stor grad oversikt og kontroll med det arbeidet de gjør.

Ledelsen har etter tilsynsmyndighetens oppfatning et godt system for å foreta risikovurderinger knyttet opp mot vold, psykisk helse og overgrep, men vi finner ikke at det har blitt foretatt risikovurderinger av alenearbeid slik det praktiseres på de avdelinger som har egne boenheter for den enkelte beboer. Alenearbeid sett i lys av en utfordrende målgruppe, kombinert med relativt omfattende bruk av ufaglært arbeidskraft, innebærer etter vår vurdering en uakseptabelt stor risiko for at de aktuelle beboerne ikke får forsvarlig omsorg og behandling.

Regelverk

FNs konvensjon om barnets rettigheter
Lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100
Forskrift om krav til kvalitet og internkontroll i institusjoner (kvalitetsforskriften)

Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Institusjonsplan
  • Delegasjonsreglement/funksjoner
  • Virksomhetsplan
  • Organisasjonskart
  • Årsrapport
  • Oversikt over ansatte
  • Institusjonens prosedyrer
  • Veiledning og opplæring 2015
  • Kompetanseplan 2016
  • Beboeroversikt
  • Beboermapper begrenset til dokumenter fra de to siste år (herunder barneverntjenestens og/eller Fylkesnemndas vedtak og planer for den enkelte beboer, institusjonens målstyringsplan, referat fra interne møter og fra møter med samarbeidspartnere i 2015). Gjelder beboerne som er plassert på institusjonen pr. 1. desember 2015, og eventuelle plasseringer etter dette tidspunkt.
  • Møteoversikt med referater/logg
  • Kvartalsrapporter med siste målstyringsplan
  • Vaktrapporter
  • Epikriser/sakkyndigvurderinger
  • Risikovurdering eventuelt sikkerhetsplan
  • Inntaksdokumenter/tilbudsbrev
  • Avdelingsledermøter (ref.)
  • Vaktlister 1. oktober – 15. desember 2015
  • Referat fra avdelingsledermøte 02.02.16

Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet
NavnFunksjon / stillingÅpningsmøteIntervjuSluttmøte

Morten Gohn

Strategidirektør, Unicare Holding

X

X

X

Joakim Solum

Konstituert daglig leder

X

X

X

Tor E. S. Thorvaldsen

Avdelingsoverlege/psykiater

X

X

X

Dag Skådinn

Faglig leder

X

X

X

Andreas Rommel

Miljøarbeider

X

X

 

Roy Holmboe

Miljøarbeider

X

X

 

Jo Elster

Miljøterapeut

X

X

 

Pål Borg Grønnerud

Enhetsleder

X

X

X

Ragnhild Hjerkinn Jonsson

Miljøterapeut

X

X

X

Pernille Fjæstad Simensen

Miljøterapeut

X

X

X

Solveig Therese Zetterstrøm

Ledende miljøterapeut

X

X

X

Eirik Fundingsrud

Miljøterapeut

X

X

 

Francine Louise R. Røed

Miljøarbeider

X

X

X

Hanne Dalen

Avdelingsleder

X

X

X

Elisabeth Roald

Avdelingsleder

X

X

X

Monica Evensgaard

Enhetsleder

X

X

X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Kristin Andersen, Atle Grønstøl, Nina Opland og Hilde Håland, revisjonsleder