Helsetilsynet

1.     Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Vi har undersøkt om kommunen, gjennom NAV- kontoret, sikrer forsvarlig kartlegging av behov for økonomisk stønad, og at det gjøres tilstrekkelig med individuelle vurderinger som grunnlag for beslutninger om økonomisk stønad.

Søknader om økonomisk stønad kan både være fremmet en tid forut for når behovet oppstår, og ved behov for akutthjelp i en nødsituasjon.

Fylkesmannen har undersøkt om tjenesten er ledet på en slik måte at søknader kartlegges og individuelt vurderes, herunder at barns behov kartlegges og vurderes, i alle saker der det er aktuelt. For å styre tjenesten må kommunens ledelse sikre at medarbeiderne har felles forståelse for hva som er forsvarlig praksis, og at de får nødvendig opplæring og veiledning. Vi har undersøkt om ledelsen har etablert styrings- og kontrolltiltak for å påse at søknader om økonomisk stønad blir behandlet forsvarlig hver gang. Vi har undersøkt om krav til internkontroll er oppfylt ved at kommunen gjennom NAV- kontoret skal arbeide systematisk for å unngå feil i behandlingen av søknadene. Systematisk arbeid for å unngå uheldige hendelser innebærer blant annet å bruke medarbeideres og brukeres erfaringer og kunnskap om tjenesten.

2.     Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosiale tjenester i NAV, etter sosialtjenesteloven § 9.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Forsvarlige tjenester

Forsvarlighetskravet etter § 4 i sosialtjenesteloven setter krav til tilgjengelighet til tjenesten, saksbehandlingen og tjenestens innhold. Forsvarlig tildeling av økonomisk stønad innebærer at tjenestens innhold og omfang holder et kvalitativt nivå som er i samsvar med samfunnsutviklingen og gjeldende normer for godt sosialt arbeid. Hva som regnes som forsvarlig tjenestenivå, kan ikke fastslås på generelt grunnlag, men vurderes konkret og individuelt ut fra den enkeltes behov i hvert enkelt tilfelle, jf. Arbeids- og velferdsdirektoratets rundskriv H35 punkt 2.4.1.

Sosialtjenesteloven §§ 18 og 19 gir retten til økonomisk stønad. Kapittel 5 i samme lov omhandler saksbehandlingsreglene. Kapittel 5 viser til forvaltningslovens bestemmelser, og § 17 i forvaltningsloven om forvaltningsorganets utrednings- og informasjonsplikt er sentral i dette tilsynet.

Arbeids- og velferdsdirektoratets rundskriv H35 til sosialtjenesteloven utdyper sosialtjenesteloven, herunder §§ 4, 18, 19 og kapittel 5.

Arbeids- og sosialdepartementet har gitt rundskriv til statlige veiledende retningslinjer for økonomisk stønad for 2018 i rundskriv A-1/2017 som erstatter A-3/2016.

Kartlegging

Forsvarlig kartlegging innebærer at:

  • NAV- kontoret vurderer hvilke forhold som er aktuelle å kartlegge i den enkelte sak
  • alle familiemedlemmers behov kartlegges
  • kartleggingen er nedtegnet slik at den kan etterprøves

jf. sosialtjenesteloven §§ 41, 42, Arbeids- og velferdsdirektoratets rundskriv punkt 5.41.2 og Helsetilsynets veileder, Internserie 4/2012 punkt 4.1. Søkerne skal involveres i kartleggingen, jf. sosialtjenesteloven § 43.

Når brukere søker om stønad til livsopphold, vil det ved førstegangssøknad ofte være behov for en omfattende kartlegging. For de som mottar stønad over lengre tid, vil det være behov for å gjenta omfattende kartlegging, jf. Helsetilsynets veileder 4/2012 punkt 4.1.1.

Vurdering og beslutning

Forsvarlig vurdering og beslutning innebærer at NAV- kontoret gjør individuelle vurderinger i hver sak om de behov det fremmes søknad om, og for alle som berøres av søknaden. NAV- kontoret må individuelt vurdere behovet for livsopphold, boutgifter og andre formål brukeren søker om hjelp til, jf. Arbeids- og velferdsdirektoratets rundskriv punkt 5.41.2.4. NAV- kontoret kan for eksempel ikke legge til grunn samme husleiesats for alle forsørgere med tilsvarende antall barn når behovet er forskjellig, eller unnlate å vurdere behovet for livsopphold til alle barn i barnerike familier, jf. Arbeids- og velferdsdirektoratets rundskriv punkt 4.18.1.5.

En søknad kan ikke avslås ved å vise til at tjenestemottaker har inntekter over statens eller kommunens satser for tilsvarende husholdningstype. Det er heller ikke adgang til å fastsette stønadsbeløpet i henhold til satser alene uten å ha foretatt individuelle vurderinger.

Internkontroll

Kravet til systematisk styring av tjenesten fremkommer i sosialtjenesteloven § 5 om internkontroll. Det er gitt forskrift om internkontroll i kommunalt NAV.

Kommunen gjennom NAV- kontoret er pålagt å sikre forsvarlige tjenester gjennom sin styring. Kravet til forsvarlighet som rettes mot virksomheter, omfatter flere forhold som sammenfaller med kravet til ledelse og kvalitetsforbedring, herunder kontinuerlig forbedring i NAV, jf. Arbeids- og velferdsdirektoratets rundskriv 2.4.1.

Kommunen og NAV-ledelsen skal skape rammebetingelser og organisatoriske løsninger som gir god kvalitet i tjenestene, og som reduserer sannsynligheten for menneskelig svikt, og begrenser eventuelle skadevirkninger. Kravene i forskriften skal sikre at daglige arbeidsoppgaver blir planlagt, organisert, utført og forbedret i samsvar med krav fastsatt i sosialtjenesteloven. Dette skal bidra til tjenester av rett kvalitet, også når rammebetingelsene ikke er optimale, eksempelvis ved mangel på kompetanse, fravær av personell eller i situasjoner med mange søknader og henvendelser.

Ledere på alle organisatoriske nivåer i kommunen og NAV- kontoret må legge til rette for, og følge opp at tjenestene er i tråd med gjeldende regelverk og av god nok kvalitet. Det innebærer at ledelsen må ha kunnskap om kvaliteten på virksomhetens tjenester inkludert oversikt over risiko og uønskede hendelser, for å kunne iverksette riktige tiltak som reduserer risiko og sikrer rett kvalitet.

3.     Beskrivelse av faktagrunnlaget

Halden kommune har i overkant av 30 000 innbyggere. Kommunen har flere barn i lavinntektsfamilier per innbygger enn gjennomsnittet i Østfold, og hadde 1099 brukere/ familier som mottok sosialhjelp i 2017.

NAV- kontoret er organisert med fire avdelinger. Det er en ny organisering av arbeidet fra 1. september 2018. Det fattes vedtak om økonomisk stønad i alle avdelingene. Vedtakene godkjennes av tre ansatte/ besluttere på tvers av avdelingene. Det er satt av fast tid daglig slik at veiledere kan diskutere saker og problemstillinger med beslutterne.

NAV- kontoret har fagmøter her 14 dag, og er i ferd med å starte saksverksted for å diskutere problemstillinger og saker på sosialområdet. I fagmøtene tas det opp aktuelle problemstillinger, nye rutiner, avgjørelser i klagesaker med videre. De skriver referat fra møtene som er tilgjengelige også for de som ikke kunne delta på møtene. Kontoret har en rutinegruppe som dekker alle områdene i NAV-kontoret. Avdelingslederne benytter tavlemøter ukentlig for å følge med på saksbehandlingsmengde og behandlingstider og har avdelingsmøter hver 14. dag. NAV- leder rapporterer direkte til rådmannen, og er i hans ledergruppe på linje med kommunalsjefer.

Kartlegging

NAV- kontoret opplyser at kartlegging som gjøres når det fremmes søknad om økonomisk stønad, skal skrives i journal og/ eller kartleggingsskjema, eller fremkomme som opplysninger i vedtak.

Vi har ved gjennomgang av vedtak, journal og søknader for 36 brukere/ familier kommet til at det i minst 23 saker er mangler i kartleggingen som kan ha følger for utmåling av stønad. Vi har gått tilbake opptil 6 måneder i dokumentene når vi ikke har funnet kartlegging tilhørende siste vedtak. Vi har i tillegg for 8 av sakene innhentet journalnotater fra andre journalsystemer i NAV- kontoret.

Vi har i vår klagebehandling i første halvår 2018 opphevet eller endret 7 av 10 vedtak fra NAV Halden.

Det var 21 familier med barn og/eller foreldre som har samvær med barn i materialet vi har gjennomgått. Vi finner ikke opplysninger om barna i 19 av disse familiene ut over opplysninger om alder, kjønn og om de går i barnehage eller skole og skolefritidsordning (SFO).

Det var journalnotater som har betydning for utmåling av stønad i 16 av 36 saker. Notatene inneholder ikke alle opplysninger som kan ha betydning for fastsettelse av stønadsbeløp.

I løpet av de siste 6 månedene har det vært samtaler med søker i 25 av 36 saker. De fleste samtalene er per telefon. Samtalene NAV tar initiativ til omhandler i hovedsak oppfølging i forbindelse med arbeid eller utdanning.

NAV- kontoret har avdekket at de ikke kartlegger tilstrekkelig søkers behov. Det fremkommer blant annet i referat fra fagmøte i juni 2018. Ansatte har utarbeidet kartleggingsskjema som delvis er tatt i bruk. Vi har funnet delvis utfylte skjema i 3 av de 36 sakene vi gjennomgikk.

Når NAV- kontoret mottar søknader som ikke er undertegnet, og hvor søker ikke nås per telefon i etterkant, returneres søknaden til søker. Søknaden behandles ikke hvis den ikke leveres på nytt i undertegnet form.

Vurdering og beslutning

NAV Halden har utarbeidet rutiner for vurdering av søknad om økonomisk stønad. Rutinene inneholder også kommunale satser som er vedtatt i kommunestyret. Satsene er vesentlig lavere enn statlige veiledende retningslinjer for sosialhjelp. Det gir størst forskjell fra statlige veiledende retningslinjer for familier med flere barn, slik rutinene praktiseres. I sakene vi har gjennomgått, er kommunens veiledende satser brukt tilsvarende med fastsatt livsoppholdsbeløp i 34 av 36 saker.

Når det gjelder begrunnelse for vedtakene, er det i 29 av 36 saker i hovedsak en standard begrunnelse som inneholder lovhenvisning og standardtekst om behov for hjelp, mens i 7 saker fremgår det til dels en individuell vurdering. I behandlingen av søknad om tilleggsytelser fremkommer det ikke i alle saker hvordan stønaden er utmålt, eller hva det er søkt om.

Vi er ikke forelagt rutiner som omhandler veiledende satser for akutthjelp, men av intervju og de 5 siste sakene fremkommer det at det beregnes 50 kroner dagen til mat for en voksen og 25 eller 30 kroner for barn. I 4 av 5 saker er sats benyttet. I en av sakene er det innvilget 50 kroner dagen i 17 dager, og i en sak er det utmålt en stønad lavere enn satsen vi får opplyst, uten begrunnelse (70 kroner dagen for et par i 12 dager). I 3 av vedtakene fremkommer det ikke hva stønaden skal dekke ut over at det er nødhjelp.

Internkontroll

Det mangler en systematisk risiko og sårbarhetsvurdering av sosiale tjenester i NAV- kontoret. Virksomheten kan ikke vise til en gjennomgang av internkontrollsystemet tilsvarende forskrift om internkontroll § 4 bokstav h krever.

Rutiner og praksis samsvarer ikke alltid. Dette gjelder rutine om livsopphold med tilhørende dokumentliste til søknad, veiledende retningslinjer følges ikke når det gjelder korttidssatser for unge, og vedtak om økonomisk stønad godkjennes selv om kravene i sjekkliste ved godkjenning ikke er oppfylt. Når det gjelder kartleggingsskjema, er det usikkerhet blant de ansatte om skjemaet skal brukes for alle eller bare barnefamilier. Det er også usikkerhet om når kartleggingen skal gjentas for de som har behov for hjelp over tid.

Brukernes systematiske medvirkning for å forbedre tjenestene er mangelfull. Eksempelvis systematiseres ikke tilbakemeldinger fra serviceklager og muntlige tilbakemeldinger i enkeltsaker.

Det er ikke tydelig for de ansatte hvilke feil i tjenesteytingen de oppdager i arbeidet med økonomisk stønad som skal meldes, og hvor eller hvem de skal meldes til.

Avvik i arbeidet med økonomisk stønad etterspørres ikke jevnlig fra ledelsen NAV- kontoret har ingen meldte avvik på området vi har undersøkt.

4.     Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I behandling av søknad om økonomisk stønad skal NAV- kontoret foreta konkrete og individuelle vurderinger av hjelpebehov, stønadsbeløp og stønadsform. NAV-kontoret har både rett og plikt til å foreta skjønnsmessige vurderinger i hver enkelt sak. I alle vurderinger skal det legges vekt på å fremme lovens formål best mulig, jf. sosialtjenesteloven § 1 og Arbeids- og velferdsdirektoratets rundskriv H 35 til sosialtjenesteloven kapittel 1 om lovens formål.

NAV-kontoret har plikt til å bistå de som trenger det, med å søke om økonomisk sosialhjelp. Dette omfatter å identifisere hjelpebehov, og å peke på omstendigheter som kan ha særlig betydning for resultatet i det konkrete tilfellet. Hvilke opplysninger som er nødvendige i den enkelte sak, må alltid vurderes i forhold til familiens situasjon og tjenesten det søkes om.

Den individuelle vurderingen skal foretas konkret i hver sak ut fra behov på søknadstidspunktet, tjenesten det er søkt om, og formålene i loven, og skal ligge til grunn for avgjørelsen som tas.

Tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med tjenestemottaker.

I undersøkelsen av sakene og gjennom intervjuene fremkommer det at det er mangler ved kartleggingen. NAV- kontoret har også avdekket at de ikke kartlegger tilstrekkelig behovene til den som søker, og til de som berøres av søknaden. Kartlegging av behovene til alle som omfattes av søknaden, og brukeres medvirkning i kartlegging og beslutning, er ikke systematisk dokumentert i vedtak eller journal.

NAV- kontorets rutine og praksis for bruk av veiledende sats ved utmåling av livsopphold ivaretar ikke kravet om individuell vurdering. Resultatet i de gjennomgåtte vedtakene er bruk av veiledende sats. Når det søkes om ekstra stønad, fremkommer det ikke alltid hvordan kontoret er kommet frem til utmålingen, eller hva søker mener er tilstrekkelig for å dekke behovet.Internkontrollen må innrettes slik at den ivaretar risikovurdering av om det er forhold som gjør at søkere og deres familier ikke blir tilstrekkelig kartlagt. Det må finnes meldingssystemer for å fange opp feil i kartlegging og vurdering av behov, og feilene som avdekkes, må sammenstilles og vurderes for å iverksette tiltak.

NAV-kontoret har i sine dokumenter til tilsynet oversendt kommunens rutine for bruk av Risk–manager. Det fremkommer i intervju at NAV- kontoret ikke melder sine avvik i tjenesteproduksjonen i Risk- manager, men i Asys, som er avvikssystemet som styringslinjen fra statlig side krever. Det foreligger ikke meldte faglige avvik knyttet til økonomisk stønad.

Vår vurdering er at usikkerheten om hva som skal meldes, til hvem eller hvor, systematisering av avvik, og manglende oppsummeringer av returnerte saker fra beslutter til veileder, gir en for stor risiko for at systematiske feil ikke avdekkes. Manglende etterfølgelse av rutiner, praksis for kartlegging og nedtegnelse i journal og vedtak, fører til at grunnlaget for å ta beslutninger om økonomisk stønad blir svak, og gjør at risikoen for feil blir for stor for svikt i tjenesten.

5.     Fylkesmannens konklusjon

Halden kommune sørger ikke for forsvarlig kartlegging, vurdering og beslutninger av søknader om økonomisk stønad.

Med hilsen

Elisabeth Lilleborge Markhus e.f.
fylkeslege

Nina Westby Evensen
revisjonsleder