Helsetilsynet

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med Sandnes kommune og besøkte i den forbindelse kommunen fra 09.09.2019 til 18.09.2019. Vi undersøkte om kommunen sørger for at unge som har behov for det får et forsvarlig ettervern fra barneverntjenesten og forsvarlige sosiale tjenester fra Nav. Det er lagt vekt på brukermedvirkning og samarbeidet mellom Nav og barneverntjenesten. Tilsynet er rettet mot unge til og med 24 år som har eller har hatt barneverntiltak og som har eller har hatt behov for sosiale tjenester i Nav.

Tilsynet ble gjennomført som del av et landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Fylkesmannens konklusjon:
Barneverntjenesten i Sandnes informerer ikke alle unge som har hatt frivillige hjelpetiltak før fylte 18 år om mulighet for ettervern. Barneverntjenesten gjør kun unntaksvis en konkret vurdering av disse ungdommenes behov for ettervern, og om hjelpetiltakene skal videreføres eller erstattes av nye etter fylte 18 år.
Dette er brudd på: Barnevernloven § 1-3, andre ledd, jf. § 1-4, § 1-6 og § 4-1.

Nav Sandnes har ikke dokumentert, gjennom vedtak eller på annen måte, at alle unge som har eller har hatt tiltak fra barneverntjenesten får opplysning, råd og veiledning ut ifra sitt konkrete behov.
Dette er brudd på: Sosialtjenesteloven § 17, jf. § 4.

Nav Sandnes foretar ikke en konkret og individuell vurdering ved utmåling av økonomisk stønad til unge som har eller har hatt tiltak fra barneverntjenesten.
Dette er brudd på: Sosialtjenesteloven § 18, jf. § 4

Tilsynsmyndigheten ber Sandnes kommune om å:

Utarbeide en plan for å rette lovbruddene. Planen skal inneholde:

  • Beskrivelse av tiltak som allerede er iverksatt for å rette lovbruddene
  • Beskrivelse av planlagte tiltak med tidsfrister
  • Beskrivelse av hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene er iverksatt
  • Beskrivelse av hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene har virket som planlagt etter at de har vært virksomme i noe tid

Vi ber om at en slik plan for å rette lovbruddene innen 06.01.2020.
Når Fylkesmannen har mottatt planen med oversikt over forbedringstiltakene vil vi ta stilling til om dette er tilstrekkelig for å anse lovbruddene for rettet og om tilsynet kan avsluttes.

1. Tilsynets tema og omfang

Fylkesmannen har undersøkt og vurdert om kommunen sikrer at unge som trenger det får et forsvarlig ettervern fra barneverntjenesten og forsvarlige sosiale tjenester fra Nav, med vekt på brukermedvirkning, samarbeid og koordinering.

I barneverntjenesten er det ført tilsyn med tilbud om ettervern fra 18 år, inkludert informasjon og veiledning om ettervern og overgangen til voksenlivet i god tid før fylte 18 år. I Nav-kontoret er det undersøkt om unge som har eller har hatt barneverntiltak blir tilstrekkelig ivaretatt og får de tjenestene de har behov for. I begge tjenestene er det fasen med informasjon, kartlegging/utredning og vurderinger om tiltak og tjenester som har vært tema.

Fylkesmannen har undersøkt om kommunen legger til rette for og følger opp at ungdommene mottar individuelt tilpassede, koordinerte og forsvarlige barneverntjenester og sosiale tjenester, ved at barneverntjenesten og sosiale tjenester i Nav:

  • innhenter informasjon om ungdommens helhetlige situasjon og mulige behov for tjenester
  • legger til rette for og gjennomfører løpende samarbeid mellom kommunale enheter som yter barneverntjenester og sosiale tjenester, og andre kommuner
  • koordinerer tjenestene ungdommen mottar fra kommunale enheter
  • tilbyr og yter individuelt tilpassede og forsvarlige barneverntjenester og sosiale tjenester i overgangen til voksenlivet
  • tilrettelegger for og følger opp at brukermedvirkning blir ivaretatt ved alle temaene som skal undersøkes

Fylkesmannens tilsyn er gjennomført som systemrevisjon. Det innebærer at Fylkesmannen har ført tilsyn med hvordan kommunen styrer og leder arbeidet med barneverntjenester og sosiale tjenester i Nav og oppfyller de aktuelle lovkravene.

Ungdommenes meninger om og erfaringer med tjenestetilbudet i kommunen er viktig informasjon for tilsynsmyndigheten, både når det gjelder kvaliteten på tjenestene og kommunens praksis når det gjelder brukermedvirkning. Det var ønskelig å intervjue et utvalg ungdommer ved dette tilsynet, men vi fikk kun gjennomført samtale med to ungdommer. Informasjonen som kom frem i samtalene er ikke lagt til grunn for våre vurderinger av kvalitet i tjenestene og praksis i forhold til brukermedvirkning.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunal barneverntjeneste, etter barnevernloven § 2-3 b og sosiale tjenester i Nav, etter sosialtjenesteloven § 9.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Barnevernloven og sosialtjenesteloven regulerer kravene til kommunens arbeid med ungdommene i dette tilsynet. I tillegg gjelder forvaltningsloven.

Rett til tiltak og tjenester
Barnevernloven
Tiltak etter barnevernloven kan treffes overfor barn under 18 år etter § 1-3 første ledd. Bestemmelsens andre ledd regulerer adgang til å videreføre tiltak også etter at barnet har fylt 18 år og inntil barnet har fylt 23 år. Barn har rett til tiltak etter loven når vilkårene for tiltaket er oppfylt, jf. § 1-5.

Bestemmelsen gir i utgangspunktet adgang til å opprettholde og/eller sette inn nye tiltak etter loven overfor ungdom som har mottatt barneverntiltak frem til fylte 18 år. Det er imidlertid i forarbeidene forutsatt at det ikke er noe i veien for å videre føre tiltak etter loven, selv om den enkelte ungdom i en kortere periode før fylte 18 år ikke har mottatt tiltak fra barneverntjenesten (Ot.prop. nr. 61 (1997-1998)). Videre fremgår at formålet med tiltak etter fylte 18 år er å bidra til at ungdommen opplever overgangen til en selvstendig voksentilværelse som trygg og forutsigbar. Dette innebærer at ungdommen må gjøres godt kjent med hva som kreves av dem etter fylte 18 år, og hvem som kan gi ungdommen støtte. Barneverntjenesten bør sørge for at ungdommen både gis tilstrekkelig tid før 18-årsdagen til å tenke hva overgangen vil medføre, og tid til å få større klarhet om sine egne ønsker. Det er viktig at barneverntjenesten, i god tid før ungdommen fyller 18 år, informerer ungdommen om adgangen til å opprettholde tiltak etter fylte 18 år, og avklarer med ungdommen hva han eller hun ønsker (Rundskriv Q-13/2011).

Prinsippet om barnets beste er nedfelt i § 4-1; det skal legges avgjørende vekt på å finne tiltak som er til det beste for barnet. Prinsippet følger også av Grunnlovens § 104 andre ledd og FNs barnekonvensjon artikkel 3, jf. menneskerettighetsloven § 3.

Hva som er barnets beste må sees i sammenheng med ungdommens rett til å bli hørt og medvirke, jf. § 1-6 om brukermedvirkning, § 1-7 om barnevernets plikt til å samarbeide med barn og foreldre, § 6-3 om barns rettigheter under saksbehandlingen og § 6-3 a om krav til begrunnelse.

Sosialtjenesteloven
Tjenesten opplysning, råd og veiledning følger av § 17 og skal tilpasses den enkeltes behov og baseres på aktiv involvering og deltakelse. For unge voksne med barnevernserfaring er overgangsfasen fra barn til voksen, bolig, utdanning, arbeid, helse, økonomihåndtering og støttepersoner og nettverk aktuelle temaer for veiledningen.

Rett til stønad til livsopphold reguleres av § 18. Et forsvarlig livsopphold skal gis etter en individuell behovsprøving.

Stønad i særlige tilfeller etter § 19 kan innvilges etter en konkret og individuell vurdering for å fange opp ulike behov som ikke dekkes gjennom § 18. For unge med barnevernserfaring kan det være aktuelt å dekke særskilte utgifter i en overgangsfase før annen inntekt er på plass.

Vilkår om aktivitet skal stilles med mindre tungtveiende grunner taler mot det, jf. § 20a. Nav-kontoret må foreta en konkret, individuell vurdering av hvilke aktiviteter som er hensiktsmessig for den enkelte. Den unges behov, synspunkter og ønsker skal tas med i vurderinger.

Brukermedvirkning er en forutsetning for individuelle vurderinger, jf. § 42.

Forsvarlighetskravet
Barnevernloven § 1-4 og sosialtjenesteloven § 4 slår fast at kommunen er forpliktet til å sørge for at tiltak og tjenester er forsvarlige. Tjenestene må ha tilfredsstillende kvalitet, ytes i tide og i et tilstrekkelig omfang.

Kravet er rettet mot både tjenester og tiltak, og innebærer krav til ledelse, organisering og styring. Det er en nær sammenheng mellom kravet til forsvarlighet og kravet om internkontroll for å sikre at oppgavene blir utført i samsvar med krav fastsatt i medhold av lov, jf. barnevernloven § 2-3 tredje ledd og sosialtjenesteloven § 5. Forsvarlighetskravet har et helhetlig utgangspunkt og innholdet må tolkes i sammenheng med de øvrige bestemmelsene i barnevernloven og sosialtjenesteloven.

Kommunen kan innenfor lovens rammer organisere virksomhetene og tjenestene ut fra lokale forutsetninger og behov, så lenge kravet til faglig forsvarlighet overholdes.

Samarbeid og koordinering
Barneverntjenesten og sosiale tjenester i Nav er forpliktet til å samarbeide med andre tjenesteenheter og sektorer. Samarbeid og koordinering av tjenester er avgjørende for at unge i målgruppa skal få et forsvarlig tjenestetilbud. Kommunens generelle plikt til å samarbeide er presisert i barnevernloven § 3-2 og sosialtjenesteloven § 13. Plikten til å samarbeide på individnivå følger av bestemmelsene om tiltak og tjenester, som i reglene om individuell plan i barnevernloven § 3-2 a. og sosialtjenesteloven § 28.

Taushetsplikten er i utgangspunktet til hinder for at opplysninger om en ungdom som ansatte i barneverntjenesten eller på Nav-kontoret får kjennskap til gjennom sitt arbeid, gis videre eller gjøres tilgjengelig for uvedkommende. Bestemmelsene som regulerer samarbeid gir ikke hjemmel til å fravike taushetspliktsreglene i barnevernloven § 6-7 og sosialtjenesteloven § § 43 og 44, jf. forvaltningsloven § 13 til § 13 e. Samtykke fra den unge er derfor nødvendig for at tjenestene skal kunne utveksle informasjon i enkeltsaker.

Krav til skriftlighet
Etter forvaltningsloven § 11 d skal muntlige opplysninger av betydning for saken så vidt mulig nedtegnes eller protokolleres. Videre forutsetter §§ 17 og 18 indirekte skriftlighet ved at partene skal kunne gjøre seg kjent med sakens opplysninger og sakens dokumenter.

Barneverntjenesten og Nav-kontoret skal dokumentere sentrale og relevante opplysninger om ungdommen i den løpende tjenesteytingen. Det skal være synlig hva tjenestene har gjort for den enkelte og hvorfor det er gjort. Dokumentasjonsplikten er en naturlig følge av forsvarlighetskravet og plikten til internkontroll.

Krav til enkeltvedtak
Avgjørelser som gjelder tiltak og tjenester etter barnevernloven skal regnes som enkeltvedtak etter forvaltningsloven, jf. barnevernloven § 6-1 andre ledd. Alle tildelinger, avslag og endringer av sosiale tjenester og fastsetting, endringer og konsekvenser av vilkår regnes for enkeltvedtak, jf. sosialtjenesteloven § 41 andre ledd og forvaltningsloven § 2.

I barnevernloven § 1-3 er det presisert at barneverntjenesten plikter å begrunne opphør av tiltak etter fylte 18 år eller avslag på søknad om tiltak etter fylte 18 år ut fra hensynet til barnets beste.

Styring og ledelse
Krav til ledelse, organisering og styring er viktige elementer i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlige tjenester. Kommunens plikt til å føre internkontroll følger av barnevernloven § 2-1 andre

ledd, med forskrift om internkontroll etter barnevernloven, og sosialtjenesteloven § 5, med forskrift om internkontroll i kommunalt Nav.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Sandnes kommune har ca. 76 800 innbyggere og er Norges sjuende største by. Sandnes har en ung befolkning sammenlignet med landet som helhet.

Kommunen sin administrasjon er organisert i fem kommunalavdelinger direkte underlagt rådmannen. Hver avdeling blir ledet av en kommunaldirektør.

Organisering av barneverntjenesten
Barneverntjenesten er organisert under Barne- og familieenheten, som en egen avdeling sammen med ressurssenter for barn og familie. Barne- og familieenheten (BFE) er organisert i kommunalavdelingen Oppvekst barn og unge, sammen med helsestasjoner, barnehager og PPT.

BFE blir ledet av en virksomhetsleder, som frem til 01.09.2019 har vært både faglig og administrativ leder for begge avdelingene. Fra 01.09.2019 er det konstituert egen barnevernleder med faglig og administrativt ansvar for tjenesten. Styringen fra rådmann går til kommunaldirektør og videre til virksomhetsleder (BFE) og frem til 01.09.2019 videre til seksjonslederne i de aktuelle seksjonene (SUO og SOE). Virksomhetsleder har inntil 01.09.2019 vært seksjonslederne sin nærmeste overordnet. Fra og med 01.09.2019 er konstituert barnevernleder seksjonslederne sin nærmeste overordnede.

Avdeling Barnevern er organisert i tre seksjoner, seksjon administrasjon mottak- og barnevernvakt, seksjon undersøkelse og oppfølging og seksjon omsorg og ettervern. I tillegg «deler» barneverntjenesten på seksjon fagutvikling og internkontroll med avdeling Ressurssenter for barn og familie. Fra 01.09.2019 er også seksjon tiltak organisert under avdeling for barnevern, denne var tidligere organisert under avdelingen Ressurssenter for barn og familie.

Hver av seksjonene blir ledet av en seksjonsleder, som har personalansvar for alle i seksjonen. Det er fagledere i seksjonene som har det faglige ansvaret.

Beslutningsmyndigheten til alle ansatte i barneverntjenesten er tydelig formulert i delegasjonsreglement for tjenesten. Intervjuene viser at ansatte er kjent med hvordan ansvar og beslutningsmyndighet er organisert i tjenesten.

Ansvaret for ettervern er i hovedsak lagt til seksjon omsorg og ettervern. Denne seksjonen har ansvar for barn som er under omsorg og barn som er frivillig plassert utenfor hjemmet, i tillegg til et eventuelt ettervern til disse ungdommene. Seksjonen er organisert i to team hvor sakene blir jevnt fordelt mellom dem. To fagledere leder hvert sitt team. Seksjonen undersøkelse og oppfølging er organisert i fire team, hvor alle teamene har ansvar for undersøkelser og oppfølging av hjelpetiltak. Ett av teamene har ansvar for ungdom fra 13 – 18 år, hvor det også innebærer ansvar for et eventuelt ettervern for ungdommer som ikke er plassert utenfor hjemmet før fylte 18 år. Dette betyr at både ansatte i seksjon omsorg og ettervern og seksjon undersøkelse og oppfølging skal følge opp ungdom som har rett til ettervern etter barnevernloven og ha ansvar for å etablere og koordinere samarbeid med Nav.

Organisering av Nav
Nav er organisert som en egen avdeling under kommunalavdelingen Helse og velferd, sammen med bl.a. mestringsenheten, boligtjenesten, flyktningenheten og samordningsenheten.

Nav-kontoret er organisert i syv avdelinger som blir ledet av hver sin avdelingsleder. Styringen av de sosiale tjenestene i Nav går fra rådmann til kommunaldirektør for Helse og velferd til Nav-leder og videre til de enkelte avdelingslederne.

Nav-leder har både det faglige og administrative ansvaret for enheten.

Ansvaret for de sosiale tjenestene overfor den aktuelle gruppen, ungdom som har eller har hatt tiltak fra barneverntjenesten, ligger til avdeling Unge voksne og enkelte veiledere i avdeling Økonomi som fatter vedtakene. Avdelingslederne har fag, personal og resultatansvar, og har delegert alle fullmakter fra Nav-leder.

Det er ansatt elleve faglige veiledere (ikke i fulle stillinger) i Nav-kontoret med ulikt fagansvar inn mot alle avdelingene. Faglig veileder er leders ressursperson på fagområdet og har sammen med avdelingsleder et ansvar for opplæring- og veiledningsoppgaver.

Avdeling økonomi har ansvar for å fatte alle vedtak for den aktuelle gruppen. Avdeling for unge voksne har ansvar for å informere, kartlegge, vurdere behov og følge opp den enkelte ungdom i forhold til de sosiale tjenestene.

Ansvar og beslutningsmyndighet til ansatte i Nav er beskrevet i stillingsbeskrivelser. Det går også frem i intervju at ansatte er kjent med hvordan ansvar- og beslutningsmyndighet er organisert i Nav- kontoret.

Samarbeid mellom barneverntjenesten og Nav:
Det ble ferdigstilt retningslinjer for samarbeid mellom barneverntjenesten og Nav i juni 2019. Retningslinjen skal klargjøre saksgang og ansvarsforholdet mellom Nav og barneverntjenesten for ungdom som har rettigheter etter barnevernloven, sosialtjenesteloven og folketrygdloven.

Retningslinjene har som formål at ungdom skal få nødvendig og riktig hjelp og at tjenestene skal være koordinerte.

Det går frem i intervju at arbeidet med å få på plass retningslinjene har vært en prosess som har pågått over flere år. Intervjuene viser at det er informert om retningslinjene i de aktuelle seksjonene og avdelingene i både barneverntjenesten og i Nav. Det fremgår av intervju at det likevel er ulik oppfatning av når barneverntjenesten skal ta kontakt. Flere ansatte i Nav sier at barneverntjenesten tar kontakt for seint slik at det blir søkt for seint om tjenester i Nav. Flere ansatte i barneverntjenesten sier derimot at «Nav» uttaler at det ikke skal søkes om sosiale tjenester før nærmest mulig opp mot 18 årsdagen.

Det skal være et årlig samarbeidsmøte mellom tjenestene på systemnivå for å evaluere samarbeidet og retningslinjen. I intervju går det frem at ansvaret for et overordnet samarbeid er lagt til aktuelle seksjonsledere i barneverntjenesten og avdelingsleder for Unge voksne i Nav.

Av intervjuene av både saksbehandlerne i barneverntjenesten og av veilederne i Nav, fremgikk at det etterlyses faste møtepunkt mellom tjenestene på saksbehandlernivå, hvor de kan utveksle kontaktinformasjon og få mer informasjon om hverandres tjenester til ungdommene. Det fremgikk av flere av intervjuene i barneverntjenesten at saksbehandlere opplever at det er vanskelig og tidkrevende å opprette kontakt med Nav. De må ringe fellesnummeret og kan oppleve lang ventetid.

Av intervjuene i Nav fremgikk det at ikke alle veilederne har fått informasjon om hva ettervern fra barneverntjenesten innebærer, hvilke tiltak barneverntjenesten kan tilby og hvordan de følger opp ungdom med ettervern. For de fleste veilederne i Nav var det kjent at ungdom som har takket nei til ettervern eller ikke har fått ettervern kan «angre seg», søke om og ev. ha rett på dette selv om barneverntjenesten har avsluttet saken. Av intervjuene i barneverntjenesten fremgikk det at saksbehandlerne kjente til at Nav kan gi økonomisk stønad, men hadde lite kjennskap til tjenesten opplysning, råd og veiledning og hva denne kunne inneholde. Det fremgikk av intervjuene i begge tjenestene at det var etablert samarbeid i enkeltsaker som fungerte greit.

Mappegjennomgangen viste at av de 24 gjennomgåtte sakene fra barneverntjenesten var det opprettet samarbeid med Nav i ni saker, hvorav syv var samarbeid med Nav Sandnes.

Ansvaret for koordinering av samarbeidet mellom tjenestene er lagt til barneverntjenesten. Mappegjennomgang og intervju bekreftet at dette også er praksis.

Av de syv sakene hvor det var kontakt og samarbeid mellom barneverntjenenesten og Nav Sandnes manglet det dokumentert samtykke til samarbeid i fire saker hos barneverntjenesten og i to saker hos Nav. I alle intervjuene i både barneverntjenesten og Nav ble det opplyst at samtykke alltid innhentes før kontakt og samarbeid opprettes.

Barneverntjenesten:
Fylkesmannen gjennomgikk 24 mapper i barneverntjenesten, hvorav 15 fra seksjon omsorg og ettervern og ni fra seksjon undersøkelse og oppfølging.

Seksjon omsorg og ettervern
Av mappegjennomgang og intervju går det frem at alle ungdommer som er under omsorg eller frivillig plassert utenfor hjemmet før 18 år og som samtykker, får ettervern i tråd med egen rutine om ettervern. Det fremkom i intervju at alle ansatte er kjent med at ungdommen skal få informasjon om ettervern i god tid før de fyller 18 år og at de ifølge intern rutine skal begynne å informere og kartlegge behovet for hvilke tiltak som er aktuelle to år før de fyller 18 år. Mappegjennomgang viste at det ikke er dokumentert at informasjon er gitt ved 16 år. Det fremkom av intervju at den interne rutinen ikke alltid blir fulgt og at det er ulik praksis for når ungdommen får informasjon om ettervern. Saksbehandlerne sier at de vurderer tidspunktet ut fra ungdommens situasjon og behov. Mappegjennomgangen viste at det i to av femten saker ikke er dokumentert at informasjon om ettervern er gitt før henholdsvis seks og tre måneder før 18 år. I en sak var det ikke dokumentert at ettervern har vært et tema med ungdommen før 18 år. Det var i liten grad dokumentert i mappene hvilken informasjon som er gitt til ungdommene om ettervern.

Saksbehandlere skal senest ett år før ungdommen fyller 18 år lage en plan for den videre oppfølgingen etter fylte 18 år . Mappegjennomgang viste at det foreligger en slik plan i syv saker. Det fremkom i intervju at dette ikke gjøres i alle saker. Av intervjuene fremgikk det at saksbehandlerne snakker med ungdommen om videre tiltak i oppfølgingsbesøk, og at det i referat fra disse besøkene kort går frem hva det er snakket med ungdommen om. Det fremgikk av intervjuene at det blir sendt kopi av referatet til ungdommene når de er over 15 år.

Det er utarbeidet kartleggingsverktøy for å utrede ungdommens behov for ettervern. Det fremkom i intervju at saksbehandlerne sjelden bruker disse verktøyene. De opplever at verktøyene ikke er tilpasset til slike kartlegginger av ungdommer. Behovet for ettervern blir vurdert utfra samtale med ungdommen om deres ferdigheter og behov, samt den informasjonen saksbehandlerne har fra den løpende oppfølgingen av iverksatte tiltak.

Det skal foreligge vedtak om ettervern etter 18 år. Mappegjennomgang viste at det i seks saker ikke var fattet vedtak om ettervern fra 18 årsdagen. I fire av disse sakene ble vedtak fattet fra tre uker til to måneder etter 18 årsdagen. I to saker manglet vedtak om ettervern. Disse ungdommene hadde aktive ettervernstiltak.

I de gjennomgåtte sakene var det fattet elleve vedtak om ettervern. I ni av vedtakene var det ikke dokumentert vurderinger av barnets beste. I to av vedtakene var ungdommens syn ikke dokumentert.

Mappegjennomgang viste at det i tre saker gikk frem at ungdommen muntlig og skriftlig hadde bedt om konkrete tiltak. Det var ikke fattet vedtak i noen av disse sakene. I intervju fremgikk det at muntlige henvendelser/ønsker fra ungdom ofte blir muntlig behandlet og ev. avslått, og at det kun unntaksvis fattes vedtak om dette.

Det foreligger en rutine som sier at alle barn skal ha en tiltaksplan for tiltakene som iverksettes. Det fremgikk av intervju og mappegjennomgang at det forelå tiltaksplaner i alle saker om ettervern, og evalueringer ble i hovedsak gjennomført som planlagt. I planene fremgår konkrete mål og målbare tiltak. Det var dokumentert at evaluering var foretatt i samarbeid med ungdommen. Det er i intervju beskrevet styringstiltak som sikrer at tiltaksplaner opprettes og evalueres i henhold til plan. Dette går også frem av tjenesten sine styringsdokumenter.

Det fremkom i intervju at etterverntiltak ikke avsluttes med mindre det er et uttrykt ønske fra ungdommen, eller at ungdommen fyller 23 år. Mappegjennomgang bekrefter denne praksisen.

Det fremgikk i intervju at alle saksbehandlerne var kjent med at de skal ta kontakt med ungdom som har takket nei til ettervern. Det er saksbehandler som er ansvarlig for at dette blir gjort, men seksjonsleder minner om og passer på at dette blir gjort. Mappegjennomgang bekreftet denne praksisen.

Seksjon undersøkelse og oppfølging
Det fremgår av rutine for ettervern at ungdom som har hatt frivillige hjelpetiltak før fylte 18 år kan følges opp videre med tiltak. Intervjuene av de ansatte i seksjon undersøkelse og oppfølging viser at det ikke foreligger en praksis for at ungdommene som mottar hjelpetiltak skal informeres om muligheten til å videreføre/opprette/søke om nye tiltak etter de er 18 år.

Det fremgår av intervjuene at det blir vurdert om ungdommen vil ha behov for tjenester fra andre kommunale enheter ut over 18-årsdagen. I samarbeid med ungdommen blir det etablert kontakt med disse, og unntaksvis gitt ettervern i en kort overgangsperiode. Målet er at kontakt med andre tjenester skal være etablert til 18-årsdagen og at barnevernet da skal avslutte sin oppfølging. Det blir unntaksvis foretatt en vurdering om ungdommen har behov for ettervern fra barneverntjenesten.

Mappegjennomgangen viste at det kun i en av ni saker er gitt informasjon om mulighet til ettervern, herunder også om «angreretten». Mappegjennomgangen viste at det i en av ni saker er gitt ettervern i en kort overgangsperiode, i påvente av at tjenester fra andre kommunale enheter skal kobles på.

Av intervju fremgikk det at det ikke blir tatt kontakt med ungdommen ett år etter at tiltak fra barneverntjenesten er avsluttet.

Det kom frem i intervju at det er usikkert hvordan nye henvendelser og søknader fra ungdommer over 18 år som har hatt hjelpetiltak før fylte 18 år vil bli saksbehandlet.

Kompetanse og internkontroll
Alle ansatte i fagstillinger i barneverntjenesten har minimum 3-årig sosialfaglig utdanning. I tjenesten sin kompetanseplan går det frem at alle nyansatte i barneverntjenesten deltar på en obligatorisk basisopplæring. For seksjonene omsorg og ettervern og undersøkelse og oppfølging gis det ukentlig saksveiledning i teammøte, som blir ledet av fagleder. Det gis også fast individuell veiledning fra faglederne, med ulik hyppighet etter behov og erfaring. Det kommer også frem i intervju at det er «åpen dør-kultur» i begge seksjonene, slik at problemstillinger som ikke kan vente til teammøte kan tas opp.

Det blir gjennomført seksjonsmøter månedlig hvor informasjon, endringer i rutiner, lovverk mm blir informert om og ulike samarbeidspartnere blir invitert inn for å gi informasjon om sine tjenester.

Det går frem i intervju at det er noen år siden Nav har vært invitert til seksjonsmøte, og det er bare de som har vært lenge ansatt som har deltatt.

Det er rutiner for at saksbehandlere daglig skal følge med på sin «huskeliste» i fagprogrammet, hvor ulike frister går frem. Faglederne og seksjonslederne har ansvar for å følge med nøkkeltallene, og disse gjennomgås i månedlige møter hvor fagledere og seksjonslederne i tjenesten møter.

Kvartalsvis gjennomføres det «Ryddedager i Familia» (interkontrolldager) hvor det er utarbeidet egne sjekklister for hva den enkelte skal sjekke er gjennomført, dokumentert og registrert i fagprogrammet.

Fylkesmannen har i tilsendt dokumentasjon fått beskrevet systemet for faste møter, veiledning av ansatte og hvordan en sikrer ansatte nødvendig informasjon, samt hvordan ledelsen følger med på at frister og krav blir overholdt. Informasjon som fremkom i intervju viste at dette er systemer som fast blir gjennomført i henhold til rutiner. Ettervern blir fulgt opp på lik linje som alle andre saker.

Det er ikke gjennomført en egen risikovurdering spesielt knyttet til ettervern, men det vises i intervju til mer generelle risikovurderinger som gjøres knyttet til fristrapporteringer, ferier, personalressurser mm.

Tjenesten har egne rutiner for ettervern, som det i intervju fremgikk at ansatte er kjent med. Sandnes kommune har Compilo som kvalitetssystem og hvor avvik skal meldes. Det går frem i intervju at alle ansatte er kjent med systemet, vet hvordan de skal melde avvik og hva de skal melde avvik på. Det er ikke meldt avvik knyttet til ettervernområdet.

Sosiale tjenester i Nav:
Fylkesmannen gjennomgikk mappene til ti ungdommer som har eller har mottatt sosiale tjenester fra Nav, og som har eller har hatt barneverntiltak. For to av ungdommene var «omsorgskommunen» en annen kommune enn Sandnes.

Det er utarbeidet maler for kartlegging av brukere som kommer til Nav. Det fremgikk av intervju at veilederne er kjent med malene og hva som skal kartlegges, herunder at det skal kartlegges om ungdom har hatt tjenester fra barnevernet. Det fremgikk i intervju at kartleggingen gjøres i samtale med ungdom. Nye ungdommer får alltid tilbud om samtale på kontoret. Mappegjennomgang bekrefter denne praksisen. Kartleggingen var dokumentert i ungdommens journal.

Mappegjennomgang viste at det ikke var fattet vedtak om opplysning, råd og veiledning (sostjl. §17). I intervju ble det bekreftet at det i liten grad fattes vedtak om denne tjenesten, med mindre den blir konkret søkt om. Det fremgikk i intervju at det ikke er en mal eller rutine for hva veileder skal informere ungdom om når han/hun kommer til Nav og den enkelte veileder vurderer om det er behov for å informere om tjenesten opplysning, råd og veiledning. Mappegjennomgang viste at det i liten grad er dokumentert om ungdommen har fått informasjon om tjenesten.

Det fremgikk av intervju at veilederne gir tjenesten. Mappegjennomgang viste imidlertid at det i liten grad er dokumentert om det er gitt råd og veiledning, utover på økonomi.

Det er avdeling Økonomi som fatter vedtak om sosiale tjenester. Det er utarbeidet en rutine for hvordan ansvaret er fordelt og som beskriver arbeidsprosessen mellom økonomiveileder og oppfølgingsveileder (for relevant målgruppe, veileder i Unge voksne). Det er to veiledere i avdeling Økonomi og en veileder i avdeling Unge voksne som fatter vedtakene for ungdom. Det fremgikk av intervju at det er veilederne i Unge voksne som informerer og kartlegger ungdommen, gjør vurderingene av ungdommens behov og har oppfølgingen/kontakten med ungdommen. Veilederne i økonomi fatter vedtak på bakgrunn av søknad, kartleggingen og dokumentasjon som foreligger i saken. Dersom saken er mangelfullt opplyst blir veileder i Unge voksne kontaktet av økonomiveileder, og må da foreta nødvendig kartlegging og vurdering.

Det fremgikk av intervju og mappegjennomgang at det fattes vedtak om innvilgelse eller avslag på søknad om økonomisk stønad. Det fremgikk av mappegjennomgang og intervju at det er egne kommunale satser for ungdom under 22 år, som rutinemessig følges. Det fremgikk ikke i noen av de gjennomgåtte vedtakene at det var gjort en konkret og individuell vurdering av ungdommens behov, knyttet til utmåling av stønaden til livsopphold. Denne praksisen ble bekreftet i intervju.

Av intervju gikk det frem at det kan gis og at det blir gitt tilleggsytelser. Mappegjennomgangen bekreftet denne praksisen. Det gikk frem av intervju at det ikke rutinemessig informeres om muligheten til å søke om tilleggsytelser, men at dette gjøres når veileder har avdekket behov for tilleggsytelser.

Det fremgikk av intervju at vilkår om aktivitet blir satt i samarbeid med ungdommen. Det kommunale tiltaket «Uka» er aktivitetstilbudet som i hovedsak blir tilbudt ungdom og aktiviteten blir individuelt tilpasset der. Det gikk frem i intervju at andre aktiviteter avtales med ungdommen når det er behov for det, og det vurderes om det er tungtveiende grunner til at det skal gjøres unntak fra aktivitetsplikten. Mappegjennomgang bekreftet denne praksisen.

Kompetanse og internkontroll
Det går frem i intervju at det er utarbeidet en «opplæringspakke» for nytilsatte, i tillegg til ekstern opplæring. Det er avdelingsleder som har hovedansvaret for opplæringen og faglederne har ansvar for ulike tema. De sosiale tjenestene i Nav er en del av opplæringen.

Det er utarbeidet et årshjul for kompetanse for hele Nav-kontoret og kvalitetsplaner på avdelingsnivå. Det fremgikk i intervju med avdelingslederne at de gjennomfører statussamtaler hver sjette til åttende uke med veilederne i avdelingen, og hvordan lederne følger med på produksjon, måloppnåelse og kompetansebehov til de enkelte. Det går frem av intervju at fire av fem veiledere ikke har fått opplæring i hvordan barneverntjenesten jobber med ettervern og hvilke tiltak de har ifht. denne gruppen.

Det er ikke gjennomført en egen risikovurdering på området som tilsynet omhandler, men det vises i intervju til mer generelle risikovurderinger som gjøres i kontoret.

Nav Sandnes har Compilo som kvalitetssystem og hvor avvik skal meldes. Det er gitt opplæring i systemet. Det fremgår i intervju at noen ansatte ikke benytter dette systemet, men melder avvik direkte til sin leder. Det er ikke meldt avvik knyttet til ettervernområdet.

Barneverntjenesten og Nav
Det går frem av styringsdokumenter at kommunen har strukturer på ledelse og kvalitetsarbeid i både kommunalavdeling for Helse og velferd og kommunalavdeling for Oppvekst, barn og unge. Intervju med kommunaldirektørene fra både Helse og velferd og Oppvekst barn og unge, og intervjuene med Nav-leder og virksomhetsleder for Barne- og familieenheten bekrefter at det er jevnlig kontakt i styringslinjene og kommunaldirektørene blir holdt orientert om situasjonen i virksomhetene.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

Samarbeid mellom barneverntjenesten og Nav:
Ungdom som har/har hatt tjenester fra barnevernet kan ha behov og rett til tjenester både fra barneverntjenesten og Nav-kontoret.

Fylkesmannen vurderer at kommunen gjennom sine retningslinjer for samarbeid mellom Nav og barneverntjenesten har lagt til rette for at ungdommer ikke skal bli stående uten nødvendige tjenester. Ansvarsfordelingen mellom tjenestene og saksgangen i saksoverføring fra barnevernet til Nav er tydelig beskrevet.

For samarbeid i enkeltsaker vises det til den nasjonale retningslinjen for samarbeid mellom barneverntjenesten og Nav. Det ble uttrykt av saksbehandlere i barneverntjenesten at det kan være vanskelig å opprette kontakt med Nav. Det fremkom også at det er ulik oppfatning om når barneverntjenesten skal opprette kontakt med Nav. En forutsetning for at ungdom skal få helhetlige og koordinerte tjenester er at de ansatte har nok opplæring/kompetanse i både sitt eget tjenestetilbud, men også i hverandres tjenestetilbud. Det er Fylkesmannen sin vurdering at de ansatte ikke har begrenset kunnskap om det nærmere innholdet i hverandres etterverntilbud, og at tilgjengeligheten mellom tjenestene kan forbedres.

Fylkesmannen vurderer at det ikke er et lovbrudd, men at samarbeid mellom tjenestene er et område for forbedring.

Fylkesmannen finner det tilstrekkelig sannsynliggjort at både barneverntjenesten og Nav innhenter samtykke fra ungdommen til kontakt og samarbeid med andre tjenester, selv om dette ikke er dokumentert i alle saker.

Barneverntjenesten
En forsvarlig forberedelse av ettervern innebærer blant annet at ungdom får informasjon om muligheten for ettervern i god tid, at ungdommens situasjon og behov er kartlagt tilstrekkelig for å vurdere hvorvidt ettervern skal innvilges og/eller om ungdom har behov for andre tjenester i kommunen, at det foretas en konkret vurdering av hvilke etterverntiltak ungdommen har behov for og at det lages en plan om fremtidige tiltak i samarbeid med ungdommen. Forberedelsene må dokumenteres.

Fylkesmannen vurderer at for ungdom som er under omsorg eller frivillig plassert utenfor hjemmet før fylte 18 år sikrer Sandnes kommune at ungdommen får informasjon om ettervern og det er en praksis for at alle som ønsker det får tilbud om ettervern.

Mappegjennomgang viste at det i referat fra oppfølgingsbesøk ikke er tilstrekkelig dokumentert hvilken kartlegging som er gjort i alle saker, men på bakgrunn av intervju finner Fylkesmannen at det sannsynliggjort at det foretas tilstrekkelig kartlegging. Mappegjennomgang viste at det ikke er dokumentert noen systematisk kartlegging av behov for ettervern. Fylkesmannen vil påpeke at dette er et område til forbedring.

Mappegjennomgang og intervju viser at det ikke fattes vedtak ved alle muntlige søknader om etterverntiltak, og at det i noen saker er gitt muntlige avslag. Fylkesmannen vurderer at de fleste ungdommene har fått de tjenestene de har krav på. Vi vil likevel påpeke at denne praksisen innebærer en risiko for at ungdommen ikke får de tjenestene de har rett på, samt at de ikke gis mulighet til å klage. Fylkesmannen vil påpeke at dette er et område til forbedring.

For at oppfølgingen av ungdom på ettervern skal være forsvarlig, skal barneverntjenesten når det er truffet vedtak følge nøye med på hvordan det går med ungdommen, vurdere om hjelpen er tjenelig, eventuelt om det er nødvendig med nye tiltak. Tiltaksplan skal sikre at en slik oppfølging skjer planmessig og målrettet. Avslutning av ettervern må skje etter en konkret vurdering av den unges behov, om det er til barnets beste, hvordan den unges syn er vektlagt og sikre at den unge er informert om avslutningen og har fått uttale seg. Fylkesmannen vurderer at Sandnes kommune sikrer at ungdom som mottar ettervern fra barneverntjenesten får en forsvarlig oppfølging og forsvarlig avslutning av etterverntiltakene.

Når det gjelder ungdom som har mottatt frivillige hjelpetiltak i hjemmet frem mot 18-årsdagen, vurderer Fylkesmannen at det i barneverntjenesten er praksis for å avslutte tiltakene for denne gruppen før 18-årsdagen. Det er i forarbeidene til barnevernloven presisert at det også for ungdom som i en kortere periode før fylte 18 år ikke har ønsket å motta tiltak fra barneverntjenesten, kan settes inn tiltak som ettervern. Fylkesmannens vurdering er at ungdommene som har mottatt hjelpetiltak ikke får informasjon om muligheten til å få ettervern. De får heller ikke informasjon om «angreretten» og blir ikke kontaktet av barneverntjenesten etter ett år. Fylkesmannen vurderer videre at barneverntjenesten kun unntaksvis gjør en konkret vurdering av disse ungdommenes behov for ettervern, og om hjelpetiltakene skal videreføres eller erstattes av nye etter fylte 18 år. Dette er brudd på barnevernloven § 1-3, jf. §§ 1-4, 1-6 og 4-1.

Nav:
Forsvarlighetskravet forutsetter at den unge får tilstrekkelig informasjon om sosiale tjenester og at den unges situasjon og behov blir kartlagt slik at Nav-kontoret kan fatte beslutning om tjenester.

Fylkesmannen vurderer at ungdom som oppsøker Nav Sandnes blir tilbudt samtale, den unges situasjon og behov blir kartlagt, inkludert om den unge har/har hatt tiltak fra barneverntjenesten. Dette er godt dokumentert i ungdommens journal.

Det er ikke fattet vedtak om tjenesten opplysning, råd og veiledning i noen av de gjennomgåtte sakene. Fylkesmannen fant at det var mangelfullt dokumentert i ungdommenes mapper om tjenesten var gitt og hva det eventuelt var gitt veiledning på. Det er Fylkesmannen sin vurdering at i minst fire av sakene viser kartleggingene behov for tjenesten råd og veiledning. Det er ikke fattet vedtak om tjenesten i disse sakene, og det fremgår ikke av mappene at tjenesten er gitt. Denne praksisen innebærer en fare for de unges rettsikkerhet. Muligheten til å påklage Nav-kontorets beslutning blir ikke ivaretatt. Det gir også en risiko for at unge som har rett på tjenesten ikke mottar denne, og at innholdet i tjenesten ikke blir tilpasset den unges behov. Unge som er i overgangen til voksenlivet og har erfaring fra barneverntjenesten er en spesielt sårbar gruppe, og det er derfor særlig viktig at deres rettsikkerhet styrkes gjennom at det blant annet fattes vedtak. Det er et krav til å fatte vedtak når det skal gis råd og veiledning som er mer individuell, mer konkret og mer omfattende enn det som følger av veiledningsplikten i forvaltningsloven, og det er Fylkesmannens vurdering at kommunen sin praksis på dette området er i strid med sosialtjenesteloven § 17, jf. § 4.

Ungdom som kontakter Nav-kontoret får behandlet søknad om økonomiske stønader, og det fastsettes vilkår om aktivitet. Ungdommene får som rutine økonomisk stønad etter kommunale ungdomssatser, som er lavere enn statens veiledende satser. I overgangen til voksenlivet får unge generelt støtte fra foreldre/familie etter at de har flyttet hjemmefra. Unge med erfaring fra barnevernet har ofte begrenset mulighet til slik støtte. Rutinemessig tildeles unge, også unge med bakgrunn i barnevernet, en vesentlig lavere sats for livsopphold, uten at det gjøres en individuell vurdering av om dette er tilstrekkelig, slik loven krever. Det er vår vurdering at denne praksisen medfører en risiko for at unge med erfaring fra barnevernet ikke får nødvendig stønad. Dette er et brudd på sosialtjenesteloven §18, jf. § 4.

5. Fylkesmannens konklusjon

  • Barneverntjenesten i Sandnes informerer ikke alle unge som har hatt frivillige hjelpetiltak før fylte 18 år om mulighet for ettervern. Barneverntjenesten gjør kun unntaksvis en konkret vurdering av disse ungdommenes behov for ettervern, og om hjelpetiltakene skal videreføres eller erstattes av nye etter fylte 18 år.

    Dette er brudd på: Barnevernloven § 1-3 andre ledd, jf. § 1-4, § 1-6 og § 4-1.
  • Nav Sandnes har ikke dokumentert, gjennom vedtak eller på annen måte, at alle unge som har eller har hatt tiltak fra barneverntjenesten får opplysning, råd og veiledning ut ifra sitt konkrete behov.

    Dette er brudd på: Sosialtjenesteloven § 17, jf. § 4.
  • Nav Sandnes sikrer ikke at det gjøres en konkret og individuell vurdering ved utmåling av økonomisk stønad til unge som har eller har hatt tiltak fra barneverntjenesten.

    Dette er brudd på: Sosialtjenesteloven § 18, jf. § 4

Ved påpekte lovbrudd vil endelig rapport inneholde forventninger til virksomheten oppfølging.

6. Oppfølging av påpekte lovbrudd

Fylkesmannen ber Sandnes kommune om å :
Utarbeide en plan for hvordan lovbruddene vil bli rettet. Det må gå frem av planen:

  • Beskrivelse av tiltak som allerede er iverksatt for å rette lovbruddene
  • Beskrivelse av planlagte tiltak med tidsfrister
  • Beskrivelse av hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene er iverksatt
  • Beskrivelse av hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene har virket som planlagt etter at de har vært virksomme i noe tid

Vi ber om en slik plan innen: 06.01.2020.

Med hilsen

Janne Dahle-Melhus
Fylkeslege/avdelingsdirektør

Brit Espeland Nedreaas
revisjonsleder

Dokumentet er elektronisk godkjent

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennomført, og hvem som deltok.

Varsel om tilsynet ble sendt 12.06.2019.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved barneverntjenesten og Nav-kontoret sine lokaler i Sandnes, 28.- og -12.09.2019. Det ble avholdt et kort informasjonsmøte 9.09.2019. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 18.09.2019.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

  • Organisasjonskart over Sandnes kommune
  • Organisasjonskart over Barne- og familieenheten i Sandnes kommune
  • Organisasjonskart over Nav Sandnes
  • Delegasjon av beslutningsmyndighet Barne- og familieenheten
  • Rolledokument for Nav Sandnes
  • Samarbeidsavtale mellom Sandnes kommune og Arbeids- og velferdsetaten i Rogaland
  • Årshjul for kompetanse (Nav)
  • Kompetanseplan for barneverntjenesten i Sandnes
  • Barneverntjenesten;
  • Rutine 7 Tiltaksplan og evaluering
  • Rutine 9 Omsorgstiltak § 4-12
  • Rutine 10 Omsorgstiltak, rutiner for oppfølging i fosterhjem
  • Rutine 16 Ettervern/Videreføring av tiltak
  • NAv
  • Mal; Kartleggingssamtale sosiale tjenester Mottakssamtale
  • Mal; Kartleggingssamtale etter infomøte
  • Intern arbeidsrutine Saksbehandling Økonomisk Sosialhjelp
  • Retningslinjer for samarbeid mellom NAV Sandnes og barneverntjenesten i Sandnes
  • Styringssystem for ledelse og kvalitetsarbeid i Helse og velferd
  • Kvalitetssikringssystemer Oppvekst barn og unge
  • Internkontroll Barneverntjenesten i Sandnes
  • Rutine 17 Internkontroll og rapporter i Familia
  • Sjekkliste Ryddedag i Familia
  • Nav Sandnes Risikovurdering av organisasjonsmodell
  • Helse og velferd; Avvik-rutine for melding og behandling av avvik relatert til tjenesteutøvelse/bruker
  • Rutine Helse og velferd; Kvalitetssystem i Helse og velferd
  • Resultatvurdering 2018 Nav Sandnes
  • Forvaltningsrevisjon av Sosiale tjenester Sandnes kommune April 2017
  • Tilbakemelding – oppfølging av forvaltningsrevisjon – sosiale tjenester 2017
  • Rogaland revisjon Undersøkelse av barnevernet Sandnes kommune Mars 2019
  • Liste over ansatte i barneverntjenesten og avdeling unge voksne i Nav

Det ble valgt 35 mapper, henholdsvis 25 fra barneverntjenesten og 10 fra Nav, etter følgende kriterier:

  • Barneverntjenesten; unge som har eller har hatt barneverntiltak det siste året
  • Nav: Unge under 25 år som mottar sosiale tjenester og som mottar/har mottatt barneverntiltak

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte etter tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

To ungdommer ble intervjuet i forbindelse med tilsynet.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

  • seniorrådgiver, Torunn Salte, Fylkesmannen i Rogaland, revisor
  • seniorrådgiver, Gunn Idland, Fylkesmannen i Rogaland, revisor
  • rådgiver, Guro Bakke Haga, Fylkesmannen i Rogaland, revisor
  • seniorrådgiver, Brit Espeland Nedreaas, Fylkesmannen i Rogaland, revisjonsleder

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2019 Barneverntjenestens tilbud om ettervern og samhandling med sosiale tjenester i Nav

Søk