Helsetilsynet

Samandrag

Denne rapporten gjer greie for avviket som blei avdekt på det reviderte området.

Systemrevisjonen gjaldt dei sosiale tenestene opplysning, råd og rettleiing og økonomisk stønad. Fylkesmannen undersøkte om kommunen gjennom systematiske styringstiltak sikrar at tilgjenge, tildeling og oppfølging av desse tenestene til personar mellom 17 og 23 år er forsvarleg. Kommunens plikt til å gjere individuelle vurderingar, legge til rette for brukarmedverknad og samhandling med andre relevante tenesteytarar var del av tilsynstema.

Fylkesmannen avdekte eitt avvik under systemrevisjonen i Flora kommune. Det blei ikkje gitt merknad.

Avvik:

Flora kommune sikrar ikkje ei forsvarleg kartlegging og vurdering i tildelinga av tenesta økonomisk stønad til personar mellom 17 og 23 år.

25.01.2016

Elisabeth Lund-Iversen
revisjonsleiar

Tom Nesvåg
revisor

 

1. Innleiing

Rapporten er utarbeidd etter systemrevisjon ved Flora kommune i perioden 21.08.2015 – 25.01.2016. Revisjonen går inn som ein del av den planlagde tilsynsverksemda hos Fylkesmannen inneverande år og er del av det landsomfattande tilsyn på området.

Fylkesmannen har fullmakt til å føre tilsyn med dei sosiale tenestene i NAV-kontora etter sosialtenestelova § 9.

Føremålet med systemrevisjonen er å vurdere om kommunen tek hand om ulike krav i lovgivinga gjennom internkontrollen sin. Revisjonen omfatta å undersøkje:

  • kva tiltak kommunen har for å avdekke, rette opp og førebyggje brot på lovgivinga innanfor dei tema tilsynet omfattar
  • om tiltaka blir følgde opp i praksis og om nødvendig korrigerte
  • om tiltaka er gode nok for å sikre at lovgivinga blir følgd

Ein systemrevisjon blir gjennomført ved å granske dokument, ved intervju og andre undersøkingar.

Rapporten handlar om avvik og merknader som er avdekte under revisjonen og gir derfor inga fullstendig tilstandsvurdering av det arbeidet kommunen har gjort innanfor dei områda som tilsynet omfatta.

  • Avvikdreier seg om at krav som er gitt i eller i tråd med lov eller forskrift, ikkje er oppfylte
  • Merknader forhold som ikkje er i strid med krav som er fastsette i eller i tråd med lov eller forskrift, men der tilsynsorganet finn grunn til å påpeike betringspotensial

2. Omtale av kommunen - spesielle forhold

Flora kommune hadde pr. 01.01.2015 11 862 innbyggjarar. NAV-kontoret i kommunen har 25 tilsette som er delt mellom ei mottaksavdeling og oppfølgingsavdeling. Kvar avdeling har ein avdelingsleiar med fag- og produksjonsansvar. Desse er del av leiarteamet i kontoret saman med NAV-leiar. Leiar rapporterer til kommunalsjef og deltek i kommunens nettverk for Helse, Omsorg, Barn og Unge og NAV.

Pr. 28.09.2015 hadde NAV-kontoret innvilga tenester omfatta av tilsynsområdet til 25 personar i alderen 17 – 23 år i 2015. Dei aller fleste ungdommane som kontoret følgjer opp, får oppfølging av oppfølgingsavdelinga ved ein av dei tre rådgjevarane som arbeider med denne gruppa.

Nokre får oppfølging av mottaksavdelinga. Kontoret har samarbeid om ungdom med fleire instansar, både på generelt nivå og i enkeltsaker, og har nyleg komme i gang med eit prosjekt med NAV-rettleiar i vidaregåande skule.

Alle tilsette i kontoret har ansvar for å gjere vedtak om tenesta opplysning, råd og rettleiing etter sosialtenestelova § 17. Vedtaka skal kvalitetssikrast og underskrivast av leiar. I leiar sitt fråvær er det avdelingsleiar for mottaksavdelinga som gjer dette. Om begge er fråverande, peikar leiar ut ein tilsett til arbeidet.

Ved behandling av kvar søknad om økonomisk stønad er det alltid tre tilsette involvert. Kontaktpersonen til den aktuelle søkaren kartlegger søkarens situasjon på søknadstidspunktet. Deretter blir saka overført til ein av fem tilsette som arbeider med å vurdere søknader og gjere vedtak. Vurderingar kan likevel gjerast i samarbeid mellom den som kartlegger og den som avgjer. Vedtaka blir kvalitetssikra og underskrive av leiar. I leiar sitt fråvær er det avdelingsleiar for mottaksavdelinga som gjer dette. Om begge er fråverande, peikar leiar ut ein tilsett til arbeidet.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfatta følgjande aktivitetar:

Revisjonsvarsel blei sendt 21.08.2015.

Oversikt over dokument som kommunen har sendt Fylkesmannen i samband med tilsynet, er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Opningsmøte blei halde 25.11.2015.

Intervju
Sju personar blei intervjua.

Oversikt over dokumentasjon som blei gjennomgått under revisjonsbesøket, er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Det blei gjennomført synfaring ved jobbsenteret (mottaket) i NAV-kontoret 26.11.2015.

Sluttmøteblei halde 26.11.2015.

Førebels rapport blei sendt 15.12.2015.

I forkant av tilsynsbesøket tok Fylkesmannen telefonkontakt med tre av samarbeidspartane til NAV-kontoret når det gjeld ungdom. Dette var avklara med NAV-leiar på førehand. Vi snakka med barnevernstenesta i kommunen og Oppfølgingstenesta ved Flora vidaregåande skule, og stilte dei spørsmål om samarbeid med NAV-kontoret om ungdom. Svara som blei gitt nytta vi i førebuingane til tilsynet, t.d. når det gjaldt kva vi skulle spørje om på intervjua og kva vi skulle sjå etter ved gjennomgangen av brukarmappene. Vi forsøkte også å få samtale med Tiltakstenesta (psykiatritenesta) i kommunen, men fekk ikkje gjennomført samtale med dei.

4. Kva tilsynet omfatta

Tema for tilsynet var dei sosiale tenestene opplysning, råd og rettleiing (sosialtenestelova § 17) og økonomisk stønad (sosialtenestelova §§ 18 og 19) til personar mellom 17 og 23 år.

Fylkesmannen undersøkte om kommunen har eit system som systematisk sikrar at dei nemnde tenestene er tilgjengelege for målgruppa, at tildelinga skjer i tråd med lov- og forskriftskrav og at oppfølginga av dei unge som mottar tenestene er forsvarleg.

Vi kontrollerte t.d. om det er informasjon om tenestene på kommunen si nettside og i jobbsenteret på NAV-kontoret, og om det blir informert om tenestene i NAV-kontorets direktekontakt med ungdom og samarbeidspartar. Vi undersøkte også om NAV-kontorets behandling av søknader om tenestene er forsvarleg og om ungdom blir følgt opp på ein forsvarleg måte når tenestene er innvilga.

Kommunens plikt til å gjere individuelle vurderingar og legge til rette for brukarmedverknad, var også del av undersøkinga.

Vi har sett på kommunens internkontroll, for å undersøke om den fungerer etter intensjonen slik at kommunen t.d. sikrar kvalitet i tenestene og fangar opp eventuelle feil.

Tilsynet omhandlar berre ein utvald del av NAV Flora si verksemd på tilsynstidspunktet, og gir difor ikkje ei samla vurdering av dei sosiale tenestene som ytast ved NAV Flora.

5. Funn

Avvik:

Flora kommune sikrar ikkje ei forsvarleg kartlegging og vurdering i tildelinga av tenesta økonomisk stønad til personar mellom 17 og 23 år.

Avvik frå følgjande krav: sosialtenestelova §§ 4, 5, 18 og 19, jf. sosialtenestelova § 43, forvaltningslova § 17 og internkontrollforskrifta § 4.

Avviket byggjer på følgjande:

a) Kontoret har ein rutine for behandling av søknader om økonomisk stønad. Kva som kan vere aktuelt å kartlegge er ikkje omtalt i denne. Mappegjennomgangen avdekka at det ikkje alltid er gjort ei individuell vurdering av kva som er nødvendig å kartlegge i den enkelte saka. Det kjem ikkje alltid fram at det individuelle behovet til den enkelte er kartlagt. Dette synte seg i behandlinga av 17 av 25 søknader.

b) Kontoret har eit kartleggingsskjema for økonomisk stønad. Dette ligg inni søknadsskjema om tenesta og gjennom intervju går det fram at søkaren skal fylle dette ut og at det kan gjevast hjelp ved behov. Kontoret har ikkje hjelpeverktøy for deira eige arbeid med kartlegging av søknader, og det går ikkje fram av rutinen for sakshandsaminga korleis brukarens kartleggingsskjema skal nyttast av saksbehandlaren. Av intervju går det fram at det er ulik oppfatning av korleis brukarens kartleggingsskjema skal nyttast i kontorets kartlegging av søkarens situasjon. Mappegjennomgangen syner også dette til dømes ved at det kjem fram at skjema i ulik grad er utfylt i dei ulike sakene, og det ligg ikkje føre skjema i alle sakene. Det er heller ikkje dokumentert at søkjaren er kartlagt på anna måte.

c) Mappegjennomgangen avdekka at personar i introduksjonsprogrammet som får introduksjonsstønad etter sats for dei under 25 år blir innvilga økonomisk stønad etter § 18 utan at behovet til den enkelte er kartlagt og individuelt vurdert. Dette etter avtale mellom NAV-kontoret og Innvandrarsenteret.

d) I innsendt dokumentasjon ved skjema «Dokumentasjon i forbindelse med søknad om sosialhjelp» går det fram at eit dokumentasjonskrav er «Utskrift av bankkonti siste 3 mnd.» Mappegjennomgangen viste at Nav-kontoret ved nokre høve krev dette framlagt før behandling av søknaden.

e) Mappegjennomgangen avdekte at vurderinga av stønadsbehov og storleiken på stønaden i hovudsak knyter seg til om søkar har disponibel inntekt som ligg over eller under statleg rettleiande sats. For personar under 25 år med redusert introduksjonsstønad er utmålinga gjort slik at dei automatisk får inntekt tilsvarande full introduksjonsstønad. Satsar er lagt til grunn i alle vedtak om innvilging som Fylkesmannen såg på under mappegjennomgangen (21 vedtak). Det er ikkje dokumentert at det er gjennomført ei individuell vurdering av om utmålinga sikrar forsvarleg livsopphald for søkaren. Det går ikkje fram om opplysningar som er komme fram gjennom kartlegging, er nytta ved vurdering og fastsetting av stønadsnivå.

f) Mappegjennomgangen viste at når stønad blir avslått etter § 18, blir det ikkje gjort ei individuell vurdering av om det skal ytast stønad etter § 19. Det går ikkje fram av vedtaket kvifor vilkåra for å yte slik stønad ikkje er oppfylt og kva vurderingar som ligg til grunn for dette. Dette gjaldt alle fire avslaga om stønad etter § 18 som Fylkesmannen såg på under mappegjennomgangen.

g) Leiinga har ikkje avdekka svikt i kartlegging og vurdering gjennom kvalitetssikring av vedtak eller gjennom andre systematiske tiltak, og det er dermed ikkje sett i verk korrigerande tiltak.

h) Gjennom intervju gjekk det fram at avviksmeldingar er grunnlag for kvalitetsarbeid i kontoret. Kontoret har eit system for å melde avvik som er kjent for dei tilsette. Av avviksrutinen går det fram at eksempel på avvik kan vere: «sak er ikkje høveleg belyst/kartlagt». Det er likevel ikkje meldt avvik på dette, og det blir sjeldan meldt avvik på tilsynsområdet i det heile. Kommunen har ikkje avdekka manglande kartlegging og vurdering gjennom internkontrolltiltak og har dermed ikkje sett i verk korrigerande tiltak.

i) Gjennom intervju og tilsendt dokumentasjon går det fram at kommunen ikkje gjer systematiske risiko- og sårbarheitsvurderingar på tilsynsområdet.

Kommentar:

Det følgjer av sosialtenestelova § 41 at forvaltningslova gjeld med dei særreglar som går fram av lova.

Avgjerder om økonomisk stønad (sosialtenestelova §§ 18 og 19) er enkeltvedtak, slik at saksbehandlingsreglane i forvaltningslova kapittel IV og V gjeld. Forvaltningslova § 17 lovfestar eit grunnleggande forvaltningsrettsleg prinsipp om at ei sak skal vere forsvarleg opplyst («så godt opplyst som mulig») før det blir tatt avgjerd. Kommunen har eit sjølvstendig ansvar for aktivt å opplyse saka. Føresegna § 17 inneber at alle forhold som er relevante for søknaden skal klarleggast før kommunen tek avgjerd.

Kartlegging av faktisk situasjon, gjennom innhenting av opplysningar/informasjon, hjå søkjar, må avgrensast mot retten som NAV-kontoret har til å krevje at søkaren dokumenterer opplysningar og informasjon, i den utstrekning det er relevant og rimeleg i den enkelte sak.

Kor omfattande kartlegging som er nødvendig og kva type informasjon som skal innhentast for at saka skal vere forsvarleg opplyst, må vurderast konkret, og vil variere frå søknad til søknad. Kommunen må også syte for å dokumentere opplysningar som blir innhenta, t.d. gjennom journalnotat frå møte/brukarsamtale, jf. forvaltningslova § 11d.

Etter at kommunen har sikra at det ligg føre tilstrekkelege opplysningar, skal søknaden avgjerast etter ein konkret individuell vurdering, jf. sosialtenestelova §§ 18 og 19 og rundskriv Hovednr. 35. Kravet til konkret individuell vurdering inneber at kommunen, i kvar enkelt sak, skal ta stilling til kva som skal leggast til grunn som inntekter for denne søkaren, kva utgifter søkaren har til nødvendig livsopphald (for seg sjølv og dei han/ho eventuelt har forsytingsansvar for), om denne søkaren er i ein spesiell livssituasjon som omtalt i § 19, og storleiken på stønaden dersom det blir innvilga stønad (utmålinga).

6. Vurdering av styringssystemet i kommunen

Dei unge som NAV-kontoret møter er gjerne i ein kritisk overgangsfase i livet frå born til vaksen, og det er viktig at NAV tilbyr og yter forsvarlege sosiale tenester til denne gruppa, jf. føremålet med sosialtenestelova som er heimla i § 1.

Tilsynet avdekte at kommunens styringssystem ikkje i tilstrekkeleg grad er eigna til å fange opp og avdekke svikt i tenesta til personar mellom 17 og 23 år. Behandling av søknader om økonomisk stønad blir ikkje behandla på ein forsvarleg måte sidan det er manglar både i kartleggingsprosessen og vurderingsprosessen, og svikten er ikkje fanga opp og korrigert av kommunen. Konsekvensen for ungdommane det gjeld kan vere at dei ikkje får den økonomiske stønaden dei kan ha krav på.

7. Regelverk

  • Lov om sosiale tenester i arbeids- og velferdsforvaltninga (sosialtenestelova)
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningslova)
  • Forskrift til forvaltningslova
  • Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltninga
  • Rundskriv til sosialtenestelova, Hovednr. 35
  • Rundskriv A-1/2004 – statlige retningslinjer for økonomisk stønad 2015

8. Dokumentunderlag

Dokumentasjon frå kommunen knytt til den daglege drifta og andre viktige forhold som blei send over da revisjonen blei førebudd:

  • Brev med informasjon om t.d. samarbeidspartar, NAV-rettleiar i vidaregåande skule,
  • «Snu i døra»/Nærtenesten, opplæringsplanar, brukarundersøking og tal personar mellom 17 og 23 år som i 2015 har fått tenester innanfor tilsynsområdet
  • Organisasjonskart Flora kommune
  • Møte- og delegeringsreglement for Flora kommune
  • Samarbeidsavtale mellom Flora kommune og Arbeids- og velferdsetaten i Sogn og Fjordane
  • Oversikt over tilsette som arbeider innanfor tilsynstema
  • Fordeling av arbeidsoppgåver i NAV-kontoret pr. 01.09.2015
  • Samarbeidsavtale mellom NAV Flora og Tenesta for barn og unge
  • Samarbeidsavtale mellom NAV Flora og Tiltakstenesta
  • Samarbeidsavtale mellom Sogn og Fjordane Fylkeskommune og NAV Sogn og Fjordane
  • Rutine for samarbeid mellom fylkeskommunen og NAV rundt elevar i vidaregåande skule med behov for oppfølging
  • Samarbeidsavtale om introduksjonsordninga og økonomisk rådgjeving mellom NAV Flora og Innvandrarsenteret i Flora
  • Samarbeidsavtale mellom Kriminalomsorga region vest og Flora kommune
  • Prosedyre ved oppstart «Snu i Døra»
  • Oversikt over faste møter i NAV-kontoret og andre møter pr. 28.09.2015
  • Rollebeskrivelse – Interne Matchemøter i NAV
  • Opplæringsplan/kompetanseplan 2015 for nettverket Helse, Tiltakstenesta, Omsorg, Barn og unge, NAV
  • Status, mål og handlingsplan for NAV Flora for 2016
  • Rutine for handsaming av søknader om økonomisk sosialhjelp
  • Kartleggingsskjema – økonomisk sosialhjelp
  • Dokumentasjon i forbindelse med søknad om sosialhjelp
  • Avvik – rutine
  • Skjema for melding om avvik, uønska hending og forbetringsforslag
  • Tilskotsbrev «Forsøk med NAV-veileder i videregående skole»
  • Skjema for samtykkeerklæring

Dokumentasjon som blei gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • Rutine § 17 Opplysning, råd og rettleiing etter Lov om sosiale tjenester i NAV
  • Punkt til faste møte med tenesteleiarane
  • Dokumentasjon i forbindelse med søknad om sosialhjelp (ein litt annan versjon enn den vi fekk tilsendt)
  • Stikkprøver frå 20 brukarmapper

Korrespondanse mellom kommunen og Fylkesmannen:

  • Revisjonsvarsel, 21.08.2015
  • Tilbakemelding frå kommunen om kontaktperson for tilsynet, 01.09.2015
  • Endring av dato for tilsynet, 09.09.2015
  • Dokumentasjon frå kommunen, 28.09.2015
  • Dagsorden for tilsynet 09.11.2015
  • Endring av dagsorden for tilsynet 18.11.2015

9. Deltakarar ved tilsynet

Tabellen under gir ei oversikt over deltakarane på opningsmøte og sluttmøte, og over kva personar som blei intervjua.

Deltakere ved tilsynet
Navn Funksjon / stilling Åpningsmøte Intervju Sluttmøte

Norunn Stavø

Kommunalsjef

X

X

X

Unni Furnes

NAV-leiar

X

X

X

Rachel Nygård

Avdelingsleiar

X

X

X

Venke E. Olafsson

Avdelingsleiar

X

X

X

Gunn Helen Hanssen

Konsulent

X

   

Siv Dyrnes

Rådgjevar

X

   

Kari Orheim

Rådgjevar

X

   

Marie Y. Barsnes

Rådgjevar

X

X

X

Elisabeth Slinde

Rådgjevar

X

 

X

Siv Solheim

Rådgjevar

X

 

X

Agathe O. Hellesen

Rådgjevar

X

   

Hilde Ellingsund

Rådgjevar

X

   

Ina T. Trengereid

Rådgjevar

X

 

X

Siv Våge

Rådgjevar

X

 

X

Gjermund Veka

Rådgjevar

X

   

Lene U. Veka

Rådgjevar

X

X

x

Elizabeth Notø

NAV-rettl. vidareåande skule

 

X

x

Rita Janne Ryland

Rådgjevar

   

x

Adrianna P. Sobczak

Rådgjevar

   

X

Liv B. Skåre

Rådgjevar

   

X

Leni Nekkøy

Rådgjevar

   

X

Frå tilsynsorganet deltok:
Tom Nesvåg (revisor), Siren Rørgård Skjerven (revisor), Elisabeth Lund-Iversen (revisjonsleiar) og Jens Fredrik Selmer (observatør frå Statens helsetilsyn)

 


Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet

Tilsynsrapporter fra hvert enkelt tilsyn

Søk