Helsetilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen skal i 2014 undersøke den kommunale barneverntjenestens arbeid med barn som bor i kommunale fosterhjem. Barneverntjenesten skal nøye og jevnlig følge utviklingen til barn som er plassert i fosterhjem. Formålet med tilsynet er å undersøke om norske kommuner gjennom sine styringstiltak sikrer at deres oppfølging og kontroll av barnets situasjon i kommunale fosterhjem utføres i tråd med krav gitt i lov og forskrift, jf. Lov 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester, sist endret 1. januar 2014. Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

Kommunens arbeid med oppfølging av barn i fosterhjem, herunder:

  • Oppfølging og kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet
  • Barns medvirkning
  • Råd og veiledning til fosterforeldre

Resultat av tilsynet:

Det ble avdekket 2 avvik ved dette tilsynet. De aktuelle lovkrav fremkommer senere i rapporten.

Avvik 1:

Balsfjord kommune sikrer ikke oppfølging og kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet.

Avvik 2:

Balsfjord kommune sikrer ikke barns rett til medvirkning ved oppfølging av barn i fosterhjem. Dato: 09.04.2014

Eva Angell
revisjonsleder

Janne Pedersen
revisor

 

Merete Jenssen
revisor

 

Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Balsfjord kommune i perioden 20.01.14 –

09.04.14. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er en del av et landsomfattende tilsyn med kommunale barneverntjenester

i 2014, initiert av Statens helsetilsyn. Tema for tilsynet er en videreføring av tema fra fjorårets landsomfattende tilsyn med den kommunale barneverntjenesten.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med den kommunale barneverntjenesten, jf. Lov om barneverntjenester § 2-3 tredje ledd.

Det er Statens helsetilsyn som har gitt føringer om tema og tilsynsmetode for Fylkesmannens tilsyn, jf. lov om barneverntjenester § 2-3b.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved gjennomgang av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknader forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Balsfjord kommune er en kommune med ca. 5 500 innbyggere. Balsfjord kommune og Storfjord kommune besluttet i desember 2013 at det skal utredes muligheten for et interkommunalt barnevernssamarbeid. Dette arbeidet vil finne sted våren 2014 og planlegges lagt frem for kommunestyret i juni 2014. Barneverntjenesten i Balsfjord vurderer at et interkommunalt barnevernssamarbeid vil gi en sterkere og mer robust barneverntjeneste som vil kunne øke innsatsen i det forbyggende arbeidet.

Kommunen er organisert i en 2-nivå modell. Rådmannens stab er organisert med to kommunalsjefer. Kommunalsjef for helse og omsorg er nærmeste leder til enhetsleder for helse og barnevern. Barneverntjenesten er organisert i enheten helse og barnevern.

Barnevernleders nærmeste leder er enhetsleder for helse og barnevern.

Barneverntjenesten har totalt 4 fagstillinger knyttet til barnevern. Kommunen har i forbindelse med satsingen på kommunalt barnevern fått tildelt 1 stilling i 2011, og ytterligere 1 stilling nå i 2014. Dette medfører at barneverntjenesten vil bestå av 5 fagstillinger.

Barneverntjenesten hadde på tilsynstidspunktet 12 barn plassert i fosterhjem.

Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarselble utsendt 20.01.14.

Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 04.03.14.

Intervjuer

5 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 07.03.14.

Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet å avdekke hvorvidt kommunen gjennom sine styringstiltak sikrer at deres oppfølging og kontroll av barnets situasjon i kommunale fosterhjem utføres i tråd med myndighetskrav i barnevernloven. Tilsynet omfattet temaene:

  • Oppfølging og kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet
  • Barnets medvirkning
  • Råd og veiledning til fosterforeldre

Lovkrav for området:

  • Barnevernloven § 4-22 med tilhørende forskrift om fosterhjem
  • Barnevernloven § 4-5 og § 4-16 om planer for oppfølging av tiltak
  • Barnevernloven § 6-3 og FNs barnekonvensjon artikkel 12 om barns medvirkning
  • Barnevernloven § 2-1 om kommunens oppgaver

Funn

Det ble gitt til sammen 2 avvik.

Avvik 1:

Balsfjord kommune sikrer ikke oppfølging og kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet

Avvik fra følgende lovkrav:

  • Barnevernloven §§ 4-5 og 4-15, barnevernloven § 4-19, barnevernloven § 2-1, barnevernloven § 4-22 tredje ledd, jf. forskrift om fosterhjem §§ 6 og 7 og internkontrollforskriften § 4.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

Internkontroll:

  • Kommunen sørger ikke for at det er klart hvilke oppgaver som ligger i å følge opp og kontrollere barns situasjon i fosterhjem generelt, ved felles rutiner, retningslinjer, sjekklister eller lignende.
  • Det foreligger ikke et internkontrollsystem for kommunens oppfølging av barn i fosterhjem
  • Kommunen kontrollerer ikke at arbeid med barn i fosterhjem alltid gjennomføres i henhold til gjeldende regelverk.
  • Kommunen har ikke gjennomført vurdering av sårbare områder knyttet til oppfølging av barn i fosterhjem.
  • Kommunen følger ikke med på om prosedyrer og retningslinjer er iverksatt og at de virker etter sin hensikt.
  • Kommunen siker ikke systematisk opplæring og veiledning av ansatte vedrørende oppfølging av fosterhjem, herunder oppdatering på lovverk.
  • Saksmappene er ikke alltid oppdatert hva gjelder dokumentnummer og dato for dokumentet.

Planer:

  • Kommunen har ikke rutine for utarbeidelse av midlertidig omsorgsplan, varig omsorgsplan, eller tiltaksplan ved plassering og oppfølging av fosterhjem. Ved gjennomgang av 11 saker manglet det omsorgsplan i 8 av sakene.
  • I Balsfjord barneverntjenestes halvårsrapport til BLD pr. 31.12.13 fremkommer det av rapporten at det også på dette tidspunktet manglet omsorgsplan i 8 av 11 saker.
  • Kommunen bruker ikke planene aktivt.
  • Kommunen har ikke etablert et system for melding og håndtering av avvik som kan fange opp lovbrudd angående utarbeidelse av omsorgsplaner/tiltaksplaner.

Fosterhjemsavtaler:

  • Det fremgår ikke av kommunens skriftlige rutine at det skal inngås fosterhjemsavtale ved frivillige plasseringer.
  • Kommunen gjennomfører ikke årlig gjennomgang av fosterhjemsavtalen med fosterforeldrene.
  • Kommunen har ikke etablert et system for melding og håndtering av avvik som kan fange opp lovbrudd angående inngåelse av, og årlig gjennomgang av fosterhjemsavtalen.

Tilsynsrapporter:

  • Kommunen har ikke et system eller en rutine som sikrer at kommunen gjennomgår tilsendte tilsynsrapporter.
  • Kommunen dokumenterer ikke bruk av tilsendte tilsynsrapporter.

Samværsavtaler/samværsplaner:

  • Kommunen utarbeider ikke samværsplaner i alle saker. Ved gjennomgang av 12 saker manglet gyldig samværsplan i 1 av sakene.
  • Kommunen har ikke etablert et system for melding og håndtering av avvik som kan fange opp lovbrudd angående inngåelse av, og evaluering av samværsavtaler.

Fosterhjemsbesøk:

  • Kommunen oppfyller ikke kravet til lovpålagte besøk i fosterhjemmet. Kommunen opplyst den 07.03.14 at lovpålagte besøk var oppfylt i 5 av 12 saker i 2013.
  • Av kommunes halvårsrapport til BLD pr. 31.12.13 fremgår det at det ikke er gjennomført tilstrekkelige besøk i 2 av 7 saker hvor barnet hadde vært plassert i mer enn ett år.
  • Kommunen har ikke tilstrekkelig dokumentasjon for når disse besøkene har vært gjennomført, hva som har vært tema for besøket, og om det har vært snakket med barnet. Det foreligger heller ikke skriftlig referat fra besøkene.

Dokumentasjon:

  • Kommunen dokumenterer ikke fortløpende nødvendige og relevante opplysninger og vurderinger angående barnet i arbeidet med barn i fosterhjem.
  • Kommunen skriver ikke fortløpende referat fra besøk i fosterhjemmet, møter og samtaler med barn.
  • Ved gjennomgang av 12 saker, fremgår ikke dokumentasjon på at lovpålagte besøk er gjennomført. I 3 av sakene er det skrevet journalnotat fra ett besøk.
  • Kommunen dokumenterer ikke faglige vurderinger som ligger til grunn for barneverntjenestens beslutninger.
  • Kommunen har ikke etablert et system for melding og håndtering av avvik som kan fange opp lovbrudd angående dokumentasjon av fosterhjemsbesøk, samtaler med barn og barnevernfaglige vurderinger.

Kommentar: Når et barn flytter i fosterhjem etter vedtak av barneverntjenesten (§ 4-4, fjerde ledd) eller fylkesnemnda (§ 4-12), inntrer flere forpliktelser for den kommunale barneverntjenesten. Herunder nevnes:

Kommunen skal ha internkontroll for å sikre at kommunen utfører oppgavene sine i samsvar med krav fastsatt i lov eller i medhold av lov.

Ved vedtak om frivillige hjelpetiltak skal det utarbeides tidsavgrenset tiltaksplan, som skal evalueres regelmessig. Ved omsorgsovertakelse skal det utarbeides foreløpig omsorgsplan, og senest to år etter fylkesnemndas vedtak skal det utarbeides endelig plan for barnets fremtidige omsorgssituasjon. Barneverntjenesten må derfor bruke planene aktivt og være oppdatert i forhold til innholdet i planene.

Når barnet flytter i fosterhjem skal barneverntjenesten og fosterforeldrene inngå skriftlig avtale som regulerer forholdet mellom dem. Barneverntjenesten skal gjennomgå fosterhjemsavtalen minst en gang i året, for å sikre at det foretas en jevnlig vurdering av behovet for nye tiltak i fosterhjemmet.

Ved frivillige plasseringer kan foreldrene selv bestemme omfanget av samvær, barneverntjenesten har ikke anledning til å overprøve dette. Når barneverntjenesten har overtatt omsorgen for barnet og fylkesnemnda har tatt stilling til omfanget av samværet, skal barneverntjenesten opprette en samværsavtale om den praktiske gjennomføringen og tilretteleggingen av samværet.

En annen viktig forutsetning for å kunne følge opp barnet, er at barneverntjenesten besøker fosterhjemmet jevnlig. Det er fastsatt et minimumskrav i fosterhjemsforskriften om fire besøk i året. Dersom barnet har vært plassert i det samme fosterhjemmet i mer enn to år og barnets situasjon i fosterhjemmet vurderes som god, kan det treffes en beslutning om å redusere antallet besøk til to. Besøkshyppigheten må sikre en forsvarlig oppfølging og kontroll.

Hyppigheten vil således kunne variere fra sak til sak, alt etter som hvor godt plasseringen fungerer eller hvor stort behov barnet og fosterforeldrene har for oppfølging og veiledning.

Tjenester etter barnevernloven skal være forsvarlige. For å sikre at tjenester som ytes er forsvarlige, må barneverntjenesten fortløpende dokumentere hvilke faglige vurderinger som ligger til grunn for større og mindre beslutninger som tas. Det er viktig at barneverntjenesten har nedfelt det som kan ha betydning for videre utredning og tiltak. Skriftlig dokumentasjon vil også bidra til at partene kan ivareta sine rettigheter i saken. Kravet til god forvaltningsskikk tilsier at det skal være mulig å se i saksdokumentene hvilke faglige

vurderinger som ligger til grunn for barneverntjenestens beslutninger. Barneverntjenesten skal også skrive referat fra besøk i fosterhjemmet, møter, samtaler med barnet mv. Den har dessuten plikt til å skaffe seg kunnskap om hvordan tjenestene virker for å kunne drive forbedringsarbeid, jf. internkontrollforskriften. For å ha mulighet til å skaffe informasjon om hvordan tjenestene virker, eventuelt svikter, må barneverntjenesten i praksis dokumentere sitt arbeid.

Avvik 2:

Balsfjord kommune sikrer ikke barns rett til medvirkning ved oppfølging av barn i fosterhjem.

Avvik fra følgende lovkrav:

  • Lov om barneverntjenester § 6-3, FNs barnekonvensjon artikkel 12. forvaltningsloven § 17, barnevernloven § 2-1 og internkontrollforskriften § 4.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

  • Kommunen har ikke rutiner/retningslinjer for hvordan barn skal medvirke i egen sak.
  • Kommunen har ikke retningslinjer for når/på hvilket grunnlag det skal gjennomføres samtaler med barn alene.
  • Kommunen sørger ikke for at alle barn som har fylt 7 år og yngre barn som er i stand til å danne egne synspunkter, blir informert og gis anledning til å uttale seg før det tas avgjørelser som angår ham eller henne.
  • Kommunen sørger ikke for å informere og høre alle barn når det gjelder planer for barnets fremtid.
  • Kommunen dokumenterer ikke alltid informasjon fra samtalene med barn.

Kommentar: Barns rett til å bli hørt er et grunnleggende prinsipp nedfelt i FNs barnekonvensjon, som ble en del av norsk rett i 1999, og gjenspeiles i barnevernlovens § 6-3. Etter barnekonvensjonens artikkel 12 skal barnets synspunkter tillegges behørig vekt i samsvar med dets alder og modenhet. Barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, har rett til å bli hørt i alle forhold som det direkte berøres av, og det forutsettes at barneverntjenesten tilrettelegger for samtaler med barnet hvor barnet skal gis informasjon og kan uttale seg før beslutninger tas. Det er viktig at barnevernets samtaler har fokus rettet mot barnets medvirkning i beslutningsprosessen. I mal for fosterhjemsavtalen fremgår det i pkt. 4.4.2. at barn som er fylt 7 år og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter skal gis rett til å uttale seg om samværsavtalen.

Virksomhetens styringssystem

Fylkesmannen fikk i forbindelse med tilsynet fremlagt kommunens delegeringsreglement vedrørende barnevernområdet. I delegeringsreglementet fremgår det i pkt. 6.3.2.8 Lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100. at: «Administrasjonen delegeres myndighet i alle saker etter denne lov, der slik delegasjon etter loven er tillatt». Videre fremgår det av dokument Organisering av kommunen, at barnevernleder har myndighet til å delegere akuttfullmakten til en av de andre ansatte i tjenesten i forbindelse med ferieavvikling.

Kommunen har imidlertid ikke skriftliggjort delegasjon av myndighet etter Lov om barneverntjenester fra administrasjonen(rådmann) til barnevernleder. Slik Fylkesmannen ser det, bør dette skriftliggjøres.

Under tilsynet har vi avdekket brudd på lov- og forskriftskrav. Kommunen har opplyst at de har stor saksmengde på barnevernområdet i forhold til antall ansatte. Videre er en av de ansatte delvis sykemeldt, samt at barnevernleder er i et utdanningsløp som gir en del fravær. Avvikene knyttet til manglende fosterhjemsbesøk var kjent av barnevernleder, enhetsleder og rådmannsnivå.

Barneverntjenesten har faste møter med strategisk ledelse en gang i måneden. Hensikten med møtene er at strategisk ledelse skal være oppdatert på driften av barneverntjenesten.

Saksbehandlerne i barneverntjenesten har tett samarbeid og har saksbehandlermøte en gang i uka hvor de enkelte sakene drøftes. Det gis veiledning en til en, og den barnevernfaglige kompetansen og erfaringen som finnes i tjenesten utveksles mellom de ansatte.

Barnevernloven § 2-1 annet ledd pålegger kommunen en internkontrollplikt. Internkontroll er systematiske tiltak som skal sikre at kommunen, herunder barneverntjenesten, utfører oppgavene sine i samsvar med lovpålagte krav. I dette tilsynet innebærer det at barneverntjenesten må sikre at oppfølgingen av barn i fosterhjem blir kontinuerlig planlagt, utført, kontrollert og korrigert. Kommunen presenterte på sluttmøte den 7. mars 2014 en internkontrollrutine som skal sikre at planlegging, gjennomføring, evaluering og korrigering/avvikshåndtering av fosterhjemsbesøk blir ivaretatt etter lovens krav.

Balsfjord kommune har tatt i bruk kvalitetssystemet Kvalitetslosen. Kvalitetslosen samler all kvalitetsdokumentasjon og sikrer at organisasjonen har tilgjengelig oppdaterte lovpålagte prosedyrer og dokumentasjon. Systemet gir full historikk på dokumentasjon og prosedyrer. I følge kommunen arbeides det med å implementere barneverntjenestens prosedyrer og rutiner inn i dette kvalitetssystemet.

Fylkesmannen vil understreke at kommunen i utgangspunktet selv bestemmer hvilke prosedyrer og andre administrative tiltak som skal innarbeides i internkontrollen, men kommunen må konkret vurdere hva som er nødvendig og må i fremtiden ha et internkontrollsystem som fanger opp situasjoner/praksis som ikke er i samsvar med de myndighetskrav som gjelder, og bruke denne erfaringen til regelmessig å gjennomgå og forbedre tjenestene.

Regelverk

  • Lov om barneverntjenester
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker
  • Forskrift om fosterhjem
  • Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester
  • FNs barnekonvensjon om barns rettigheter

Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Organisasjonskart
  • Organisering av kommunen
  • Lederavtale
  • Delegasjonsreglement
  • Faste møter med strategisk ledelse
  • Oversikt over ansatte i barneverntjenesten
  • Årsmelding 2012, barnevernområdet
  • Handlingsplan HMS
  • Økonomiplan 2014-2017
  • Handlingsplan sammen mot vold
  • Kompetanseplan for helse- og omsorgstjenestene
  • 12 saker (utvalgte dokumenter)

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • 12 saksmapper
  • Rutiner for arbeid med fosterhjem
  • Oversikt over planlagte fosterhjemsbesøk 2014
  • Oversikt over gjennomførte tilsynsbesøk i 2013
  • Kvalitetsperm for Balsfjord kommune

I tillegg har Fylkesmannen mottatt kommunenes halvårsrapporter til BLD hhv. for 30.06.13 og 31.12.13.

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • Varsel om tilsyn datert 20.0.14
  • Dokumenter levert Fylkesmannen 11.02.14
  • Øvrig e-post korrespondanse og telefonsamtaler

Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet
Navn Funksjon / stilling Åpningsmøte Intervju Sluttmøte

Hogne Eidissen

rådmann

X

X

X

Lisa Friborg

enhetsleder

X

X

X

Monica Olsen

barnevernkonsulent

X

X

 

Marita L. Rognmo

barnevernkonsulent

X

X

X

Elisabeth H. Andersen

barnevernleder

X

X

X

Karin Friborg Berger

kommunalsjef

X

 

X

Lisa Maria I. Føre

barnevernkonsulent

X

 

X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Ingrid Hernes
Janne Pedersen
Merete Jenssen
Eva Angell (revisjonsleder)

 


Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet

2013-14 Oppfølging av barn i fosterhjem

Søk