Helsetilsynet

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene.

Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

  • Sosiale tjenester i form av økonomisk stønad
  • Sosiale tjenester i form av opplysning, råd og veiledning

Gjennom tilsynet ble det undersøkt om kommunen ved sine styringsaktiviteter (internkontroll) sikrer at tjenestene som ble revidert er tilgjengelig for aktuelle søkere, samt at tildelingen og oppfølgingen er forsvarlig. For å undersøke dette ble det tatt utgangspunkt i bestemmelsene om økonomisk stønad i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (stl.) §§ 18 og 19, samt § 17 omhandlende retten til opplysning, råd og veiledning. Det ble sett hen til de saksbehandlingskrav som er fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, og til kravet til internkontroll.

Det ble avdekket to avvik og gitt en merknad:

Avvik 1

Ved behandling av saker om økonomisk stønad og opplysning, råd og veiledning, sikrer ikke Sørreisa kommune at tjenestemottakers behov er tilstrekkelig kartlagt, at det foretas individuelle vurderinger og at beslutningene er forsvarlige.

Avvik 2

Sørreisa kommune sikrer ikke at det gis forsvarlig oppfølging av personer som mottar tjenestene økonomisk stønad og opplysning, råd og veiledning

Merknad

Det bør etableres rutiner som sikrer at det gis korrekt og tilstrekkelig informasjon om økonomisk stønad og opplysning, råd og veiledning

Dato: 02.07.2015

Marianne Pleym Arctander
revisjonsleder

Janne Irene Slemmen
rådgiver

 

Monica Solnes
fagansvarlig

 

Dokumentet er elektronisk godkjent og har ikke håndskrevne signaturer

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Sørreisa kommune i perioden 05.03.2015 – 02.07.2015. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens virksomhet etter lov om sosiale tjenester i NAV kapittel 4, og skal påse at kommunens virksomhet drives i samsvar med loven og tilhørende forskrifter, jf. stl. § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at kravene i lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler kun avvik som er avdekket under revisjonen og merknader som er gitt. Den gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknader forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Sørreisa kommune hadde pr. 1. januar 2015 3451 innbyggere.

NAV-kontoret er lokalisert i sentrum av Sørreisa, med umiddelbar nærhet til flere offentlige kontor. NAV Sørreisa har ansvar for kommunens tjenester og oppgaver etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen, jf. samarbeidsavtale mellom Sørreisa kommune og NAV Troms. NAV-leder er organisert direkte under rådmannen, som har det overordnede ansvaret for at den kommunale tjenesteytingen ved NAV Sørreisa er forsvarlig. NAV-leder er leder både for statlige og kommunalt tilsatte. NAV Sørreisa har 6 ansatte, inkludert NAV leder. To ansatte har et særskilt ansvar for den kommunale tjenesteytingen. Oppgavene er fordelt mellom mottak og saksbehandling og saksbehandling med oppfølging.

Sørreisa kommune hadde både i 2013 og 2014 en forholdsvis stor andel av langtidsmottakere av sosialhjelp jf. KOSTRA-tall for 2013 og 2014. I 2014 behandlet Fylkesmannen fem klagesaker fra NAV Sørreisa.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarselble utsendt 20.03.2015. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 19.05.2015.

Intervjuer

6 personer ble intervjuet. Grunnet varslet fravær til åpningsmøte og intervju den 19.05.2015 hos NAV-leder Oddny S. Vågen og veileder Turid S. Molund, ble disse intervjuene gjennomført per videokonferanse den 18.05.2015.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt per videokonferanse 21.05.2015.

4. Hva tilsynet omfattet

Opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad er en rettighet dersom vilkårene i henholdsvis sosialtjenesteloven §§ 17,18 og 19 er oppfylt. Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen er det siste sikkerhetsnettet i vårt velferdssystem, og skal blant annet bidra til å bedre levekårene for vanskeligstilte, samt bidra til sosial og økonomisk trygghet, jf. lovens § 1.

Tema for tilsynet var å undersøke om kommunen sikrer tilgjengelighet, forsvarlig tildeling og oppfølging av tjenestene økonomisk stønad og opplysning, råd og veiledning.

Målsettingen med tilsynet var derfor å undersøke om:

  • Kommunen sikrer at de sosiale tjenestene opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad er tilgjengelige for de som må antas å ha behov for tjenestene
  • Kommunen sikrer at tildeling av tjenestene opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad er forsvarlig. Herunder kommer at kravene til kartlegging, vurdering og beslutning er oppfylt, og at kravene til brukermedvirkning og individuell vurdering er ivaretatt
  • Kommunen sikrer at oppfølgingen av de som mottar tjenestene opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad er forsvarlig, herunder at kommunen ivaretar plikten til å legge til rette for brukermedvirkning og for samhandling og samarbeid med relevante tjenesteytere

5. Funn

Det ble avdekket to avvik og gitt en merknad ved tilsynet:

Avvik 1

Ved behandling av saker om økonomisk stønad og opplysning, råd og veiledning, sikrer ikke Sørreisa kommune at tjenestemottakers behov er tilstrekkelig kartlagt, at det foretas individuelle vurderinger og at beslutningene er forsvarlige.

Avvik fra følgende myndighetskrav:
Stl. §§ 17, 18 og 19 jf. §§ 1, 4, 5, 41, 42 og 43, jf. forvaltningsloven (fvl.) §§ 17 og 25, og forskrift om internkontroll i kommunalt NAV

Det rettslige grunnlaget for forsvarlig tildeling av de individuelle tjenestene utledes av flere bestemmelser i sosialtjenesteloven kap. 5 om saksbehandlingen. I sosialtjenesteloven § 41 går det frem at fvl. gjelder der annet ikke følger av stl. Det fremgår videre i § 41 at avgjørelser om tildeling av sosiale tjenester er enkeltvedtak. At avgjørelser om tjenestene er enkeltvedtak har betydning for hele søknadsprosessen fra informasjon og veiledning om tjenestene, søknad og kartlegging, til avgjørelsens innhold og form og muligheten til å klage. Det stilles følgelig

krav til håndtering av søknadsprosessen, både at det skal kartlegges slik at saken blir tilstrekkelig opplyst og at kartleggingen gjøres på en forsvarlig måte slik at brukers rettssikkerhet ivaretas, herunder at retten til å medvirke og retten til at taushetsplikten overholdes. Det stilles også krav til at behovet for andre tjenester kartlegges og evt. samordnes.

Det skal alltid foretas en individuell vurdering av tjenestene som ytes etter loven. Når det gjelder behandling av søknad om økonomisk stønad, skal det alltid foretas konkrete og individuelle vurderinger av hjelpebehov, stønadsbeløp og stønadsform. Ved tjenester etter § 17 gjelder den individuelle vurderingen blant annet tidspunkt for når hjelpen skal gis og omfanget av den. I alle vurderinger skal det legges vekt på lovens formål.

Det skal fattes vedtak, og beslutningen skal begrunnes. Begrunnelsen skal vise til reglene vedtaket bygger på og nevne de faktiske forhold ved tjenestemottakerens situasjon som har betydning for avgjørelsen. I tillegg bør de hovedhensyn som har vært avgjørende ved skjønnsutøvelsen nevnes. Begrunnelsen i vedtak er viktig for å sikre at det er tatt en riktig avgjørelse som er forståelig for brukeren, og for å gjøre det mulig å overprøve vedtaket.

Begrunnelsen skal dessuten vise at det er samsvar mellom tjenesten og behovet, og mellom tidspunktet for iverksettelsen og hjelpebehovets karakter.

Avviket bygger på følgende:

  • Det fremkommer av intervjuer at det ikke foregår en systematisk kartlegging av tjenestemottakers situasjon, herunder behovet for oppfølging og samarbeid/koordinerte tjenester.
  • Gjennomgang av saksmapper avdekket at det i liten grad foreligger dokumentasjon på kartleggingsarbeidet, herunder benyttes ikke NAV-kontorets eget skjema
  • «Karlegging til Kvalifiseringsprogrammet og sosialhjelpssøkere» systematisk.
  • Ved gjennomgang av saksmapper finner vi for øvrig at:
    – Statlige veiledende satser benyttes rutinemessig ved utmålingen av stønaden i saker der det ikke er søkt om stønad til spesifikke utgifter, uten at det foretas en individuell vurdering av hvorvidt denne er forsvarlig ut fra tjenestemottakers behov.
    – Det er ikke dokumentert at behovene til tjenestemottakers barn er kartlagt og vurdert, herunder benyttes ikke NAV-kontorets eget skjema
  • «Kartlegging av tjenestemottakers barn som har betydning for vurdering av retten til økonomisk stønad».
    – Aleneboende voksen tjenestemottaker er tildelt stønad i henhold til NAV- kontorets egen sats for hjemmeboende ungdom uten at dette er begrunnet individuelt. Denne satsen er for øvrig betydelig lavere enn den statlige veiledende satsen.
    – Det fremgår ikke at det ved reduksjon i stønaden foretas en vurdering opp mot forsvarlighetskravet, herunder tjenestemottakers reelle behov.
    – Deler av begrunnelsen for vedtaket, herunder hvilke faktiske forhold vedtaket bygger på, og hvilke momenter som er vektlagt i vurderingene, nedtegnes i eget dokument «opplysninger til saken». Det bekreftes for øvrig i intervju at dokumentet «opplysninger til saken» ikke sendes sammen med vedtaket til tjenestemottaker.
  • Det fremkommer av intervju at opplysning, råd og veiledning gis, men at det ikke fattes vedtak etter stl. § 17.
  • Det fremkommer under intervju og av saksdokumenter som ble gjennomgått, ulik kunnskap tilknyttet når det skal benyttes sats for hjemmeboende ungdom, hvor lenge korttidssats skal benyttes og i hvilke situasjoner.
  • Det fremkommer under intervju at § 19 vurderes der hvor det gis avslag etter § 18. Ved gjennomgang av saksmapper finner vi imidlertid at begrunnelsen etter § 19 i stor grad er standardisert, dvs. at det mangler en individuell begrunnelse for vedtaket.
  • Av intervju fremkommer det at saksbehandlingsverktøyet Standarden benyttes i mindre grad.
  • Det fremkommer ulik oppfatning under intervju hvilke uheldige hendelser/avvik som skal meldes, på hvilken måte og til hvem
  • Det foreligger ingen retningslinjer fra kommunens side på hvilke uheldige hendelser/avvik som skal meldes, hvordan og til hvem
  • Ledelsen etterspør ikke informasjon om uheldige hendelser/avvik
  • Det foretas ikke en systematisk gjennomgang av om opplæringstiltak har en effekt
  • Kommuneledelsen etterspør ikke kvaliteten på den kommunale tjenesteytingen i NAV
  • Det er ikke foretatt en systematisk analyse av hvilke områder i virksomheten det kan være fare for svikt
  • Leder gjennomgår rutinemessig vedtak før utsendelse, uten at dette kontrolltiltaket har medført en sikring av forsvarlig praksis.

Avvik 2

Sørreisa kommune sikrer ikke at det gis forsvarlig oppfølging av personer som mottar tjenestene økonomisk stønad og opplysning, råd og veiledning

Avvik fra følgende myndighetskrav:
Stl. §§ 17, 18 og 19, jf. §§ 1, 4, 5, samt forskrift om internkontroll i kommunalt NAV

Kommunen har plikt til å følge opp personer som er innvilget tjenestene opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad. Oppfølgingsansvaret går lenger enn å yte tjenesten som er innvilget. Kravet til at den innvilgede tjenesten ytes, følger forutsetningsvis av rettighetsbestemmelsene. Videre følger plikten til oppfølging utover at tjenesten ytes, av rettighetsbestemmelsene sammenholdt med kravet til forsvarlighet i stl. § 4.

Formålsbestemmelsen i stl. § 1 er retningsgivende for å angi innholdet i oppfølgingskravet.

Tilrettelegging for kontakt er en viktig forutsetning for forsvarlig oppfølging. Det betyr at tilbud om oppfølgingssamtale og kartleggingssamtale kan være viktige elementer i oppfølgingen, i tillegg til for eksempel å gjennomføre samtaler som ledd i å yte tjenesten opplysning, råd og veiledning

Forsvarlig oppfølging vil også ofte være betinget av at det samhandles og samarbeides med relevante tjenesteytere.

Det er et krav at det skriftlig dokumenteres hva som planlegges og hva som gjennomføres. Dokumentasjon av oppfølgingsarbeidet er nødvendig for at arbeidet skal kunne etterprøves, og for at det skal sikres forsvarlig oppfølging av den enkelte tjenestemottaker, eksempelvis ved fravær hos veileder som har oppfølgingsansvaret.

Avviket bygger på følgende:

  • Det framkommer av intervju at tjenestemottaker ved behov henvises videre, og at NAV-kontoret bistår tjenestemottaker i kontakt med andre instanser, herunder deltar på møter. Ved gjennomgang av mapper og stikkprøver i dataverktøyene Sosio og Arena finner tilsynet imidlertid lite dokumentasjon på slikt oppfølgingsarbeid:
    – NAV-kontorets eget skjema «Karlegging til Kvalifiseringsprogrammet og sosialhjelpssøkere» benyttes ikke systematisk.
    – Det foreligger ikke oppfølgingsplaner
    – Det foreligger svært få notat fra oppfølgingssamtaler
    – Det fremkommer ikke dokumentasjon på at man ved frafall til samtaler, søker å finne årsaken og innkaller til ny samtale
  • Det foreligger ikke retningslinjer/rutine/prosedyre for oppfølgingsarbeidet. Det fremkommer av intervju at det heller ikke er vurderte behovet for slike verktøy.
  • Det fremkommer av intervju at det er opp til hver enkelt veileder å vurdere hyppigheten og omfanget av veiledningen og oppfølgingsarbeidet, og behovet for samarbeid/samhandling med andre instanser.
  • Av intervju fremkommer det ulik praksis med hensyn til hvordan det tilrettelegges for kontakt mellom tjenestemottaker og veileder via e-post og telefon
  • Det fremkommer ulik oppfatning under intervju om hvilke uheldige hendelser/avvik som skal meldes, på hvilken måte og til hvem
  • Det foreligger ingen retningslinjer fra kommunens side på hvilke uheldige hendelser/avvik som skal meldes, hvordan og til hvem
  • Ledelsen etterspør ikke informasjon om uheldige hendelser/avvik
  • Det foretas ikke en systematisk gjennomgang av om opplæringstiltak har en effekt
  • Kommuneledelsen etterspør ikke kvaliteten på den kommunale tjenesteytingen i NAV
  • Det er ikke foretatt en systematisk analyse av hvilke områder i virksomheten det kan være fare for svikt

Merknad

Det bør etableres rutiner som sikrer at det gis korrekt og tilstrekkelig informasjon om økonomisk stønad og opplysning, råd og veiledning

Myndighetskravene fremkommer av:
Stl §§ 17, 18 og 19, jf § 4, fvl § 11 og stl § 5, jf. forskrift om internkontroll i kommunalt NAV.

Plikten til å gi informasjon innebærer å opplyse om tjenestene på relevante steder, som f.eks kommunens nettsider, i publikumsmottaket på informasjonsskjermer og/eller brosjyrer, gjennom tilgang til NAVs nettsider, på informasjonsmøter og i ulike former for gruppemøter.

Informasjonen som gis om tjenestene opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad må være korrekt og tilstrekkelig.

I Rundskriv 35 punkt 4.17.1 står det følgende til sosialtjenesteloven § 17:

I tillegg til å være en individuell tjeneste, innebærer bestemmelsen også en plikt til å gi generell informasjon ut til befolkningen og å drive oppsøkende informasjonsvirksomhet til særskilte grupper hvis det er i tråd med bestemmelsens hensikt.

Kommunen har relativt omfattende informasjon om de sosiale tjenestene på sine nettsider. Tilsynet avdekket imidlertid at en del av informasjonen ikke var oppdatert. Videre avdekket tilsynet at det ikke finnes søknadsskjema eller annet informasjonsmateriell som viste til retten til opplysning, råd og veiledning, utover at økonomisk råd og veiledning er nevnt. Dette gjelder både på hjemmesiden og i publikumsmottaket. Det fremkom imidlertid at det gis muntlig informasjon til de som henvender seg i publikumsmottaket om muligheten for å få opplysning, råd og veiledningen utover økonomisk rådgivning. Under intervju fremkom det dessuten at det er uklart hvem som har ansvaret for å sikre at informasjonen som ligger på kommunens hjemmeside og i skriftlig form i publikumsmottaket er korrekt og tilstrekkelig. På bakgrunn av disse funn, anbefaler tilsynet at kommunen etablerer rutiner/retningslinjer for informasjonsarbeidet, herunder rutiner for hvem som følger med på endringer i regelverk og andre rammer som har betydning, og som igjen sørger for at informasjonen om tjenestene opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad til enhver tid er korrekt og tilstrekkelig.

6. Vurdering av enhetens styringssystem

I henhold til sosialtjenesteloven § 5 skal kommunen kunne gjøre rede for hvordan plikten til internkontroll oppfylles. Forskrift om internkontroll for de kommunale tjenestene i NAV beskriver mer detaljert hvordan dette skal gjøres.

Det er ikke etablert et system for å melde fra om uheldige hendelser eller uforsvarlig praksis. Melding om avvik som tema ved NAV- kontoret, begrenser seg til å omhandle fokus på mulig vold og trusler rettet mot NAV-ansatte. Det er ikke etablert en felles forståelse av hva som representerer et avvik i tjenesteytingen. Eventuelle mangler ved tjenesten etterspørres heller ikke rutinemessig verken av NAV-leder eller kommunens ledelse forøvrig, og blir dermed ikke fanget opp systematisk.

Det fremkommer at leder og de ansatte deltar på kurs etc, uten at det foretas noen systematisk gjennomgang av om dette bidrar til forbedret praksis. Ledelsen har heller ikke vurdert behovet for ytterligere retningslinjer/prosedyrer/maler etc som kan bidra til at det sikres en forsvarlig tildeling og oppfølging av tjenestene opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad.

Dette til tross for at det er mangler ved tjenesteytingen.

Ledelsen har ikke gjennom styringen selv avdekket de mangler som er påpekt under dette tilsynet, herunder den mangelfulle individuelle vurderingen i saker om økonomisk stønad, samt den mangelfulle dokumentasjonen av arbeidet som gjøres på de reviderte områdene.

Tilsynsmyndigheten finner på denne bakgrunn at styringstiltakene fremstår som utilstrekkelige for å sikre forsvarlig praksis på de reviderte områdene. Kommunen må etter dette og ut fra de funn som er presentert i rapporten, vurdere hvilke styringstiltak som er nødvendige for å sikre en forsvarlig kartlegging, vurdering og beslutning i saker om økonomisk stønad og opplysning råd og veiledning, samt forsvarlig oppfølging av tjenestemottakere som er tildelt de nevnte tjenestene.

Når det gjelder styringen av tilgjengeligheten, har tilsynsmyndigheten ikke avdekket avvik. Det vises her til rapportens punkt 5.

7. Regelverk

  • LOV 2009-12-18 nr. 131: lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
  • LOV 1967-02-10 nr. 00: Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker
  • FOR 2010 nr. 1463: Internkontrollforskrift for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen
  • Rundskriv – Hovednr. 35 – Lov om sosiale tjenester i NAV

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Anbefaling av kommunale indikatorer i NAV-kontorenes målekort
  • Informasjon til sosialhjelpssøker
  • Økonomisk råd ved inntektsnedgang
  • E-post med rutinebeskrivelse for brukere som henvender seg i mottaket
  • Søknadsskjema for økonomisk sosialhjelp
  • «Kartleggingsskjema til Kvalifiseringsprogrammet og sosialhjelpssøkere»
  • Skjema «Kartlegging av tjenestemottakers barn som har betydning for vurdering av retten til økonomisk stønad»
  • «sjekkliste i forhold til vilkår for økonomisk stønad»
  • Standardbrev om dokumentasjon
  • Fullmaktsskjema
  • Oversikt over ansatte ved NAV Sørreisa
  • Målekort NAV Sørreisa mars-15
  • Samarbeidsavtale for NAV Sørreisa/Sørreisa kommune og NAV Troms
  • vedtak

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • 7 stikkprøver i dataverktøyene Sosio og Arena
  • Gjennomgang av 19 saksmapper
  • Perm for sosiale tjenester
  • Retningslinjer for sosialhjelp – Sørreisa kommune. Retningslinjene var ikke datert, men det ble informert om at disse skulle tas i bruk videre fremover
  • Liste over sosialhjelpsmottakere

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • Varsel om tilsyn datert 20.03.2015
  • Tilsynsdokumentasjon, mottatt 22.04.2015
  • Oversendelse av møteplan datert 29.04.2015 med etterfølgende e-postkorrespondanse om endringer av dato for enkelte intervju
  • Foreløpig tilsynsrapport datert 03.06.2015
  • Endelig tilsynsrapport datert 01.07.2015

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet
NavnFunksjon / stillingÅpningsmøteIntervjuSluttmøte

Ann-Kristin Evenstad

Kommunalsjef

X

X

X

Oddny Vågen

NAV leder

 

X

X

Solfrid Larsen

Nestleder

X

X

X

Turid O. Molund

Veileder mottak

 

X

X

Eli Brunes

Veileder mottak

X

X

X

Elin T. Blindheim

Veileder oppfølging

X

X

X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Marianne Pleym Arctander, revisjonsleder
Monica Solnes, fagansvarlig
Janne Irene Slemmen, rådgiver