Helsetilsynet

Sammendrag

Denne rapporten beskriver avvik som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

Kommunens beredskapsplanlegging, herunder om

  • planene for kriseledelse og forberedelser for krisehåndtering er tilfredsstillende
  • planene dekker de nødvendige områdene innen helsemessig og sosial beredskap
  • planene er samordnet
  • planene baserer seg på ROS-analyser i kommunen
  • planene dekker behovene som er avdekket i ROS-analyser
  • planene er implementert, kjent og øvet og at ansvarslinjer er klare
  • planene og ROS-analysene revideres og oppdateres i henhold til krav 

Det ble påvist følgende avvik:

Marnardal kommunes beredskapsplanlegging er ikke i henhold til alle krav nedfelt i sivilbeskyttelsesloven og lov om helsemessig og sosial beredskap med forskrifter.

Dato: 18.08.2015

Styrk Fjærtoft Vik
revisjonsleder, helsemessig og sosial beredskap

Yngve Årøy
revisjonsleder, kommunal beredskapsplikt

 

Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Marnardal kommune i perioden 27.03. – 18.08.2015. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i 2015.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunal beredskapsplikt etter sivilbeskyttelseslovens § 29, jf. forskrift om kommunal beredskapsplikt § 10.

Fylkesmannen er videre gitt myndighet til å føre tilsyn med helse- og omsorgstjenester etter lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten § 2.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avviket som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknader forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

Beskrivelse av virksomheten

Marnardal er en kommune med ca. 2200 innbyggere. Den er en innlandskommune og Mandalselva renner gjennom kommunen. Kommunens administrasjonssentrum er Heddeland.

Sørlandsbanen går gjennom kommunen med stopp på Marnardal stasjon. Det er over 400 gårds- og småbruk i Marnardal som omtaler seg selv som «den grønne kommunen».

Ut fra en beredskapsvurdering vil hendelser av mange slag kunne inntreffe i kommunen.

Kommunen har nylig gjennomført en total revisjon av sin helhetlige ROS-analyse og oppdatert sin overordnede kriseplan. Ny kommuneplan er på høring.

Kommunen har nylig tilsatt ny kommuneoverlege som har deltatt i et omfattende revisjonsarbeid av planverket. Blant annet er plan for helsemessig og sosial beredskap, smittevernplan og tuberkulosekontrollprogram revidert. Kommunen har infeksjonskontrollprogram i samarbeid med Sørlandet sykehus HF. Kommunehelsetjenesten i Lindesnesregionen har en egen kriseplan som ikke er trådt i kraft enda.

Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarselble utsendt 27.03.2015. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 26.05.2015.

Intervjuer
Seks personer ble intervjuet.
Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 26.05.2015.

Rapport ble utsendt 18.08.2015.

Hva tilsynet omfattet

Lov av 25. juni 2010 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (Sivilbeskyttelsesloven) fastslår i § 14 at kommunen plikter å utarbeide en helhetlig ROS-analyse. I denne skal kommunen kartlegge hvilke uønskede hendelser som kan inntreffe i kommunen, sannsynligheten for at de inntreffer og hvordan de kan påvirke kommunen.

I følge § 15 skal kommunen utarbeide en beredskapsplan basert på den helhetlige ROS- analysen.

Forskrift av 22. august 2011 om kommunal beredskapsplikt gir nærmere bestemmelser om den helhetlige ROS-analysen og om beredskapsplanen. § 2 gir minimumsbestemmelser om analysens innhold, om involvering av andre relevante aktører og om detaljanalyser der det er relevant.

§ 3 gir bestemmelser om helhetlig og systematisk samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid

på bakgrunn av helhetlig ROS-analyse, herunder at kommunen skal utarbeide langsiktige mål, strategier, prioriteringer og plan for oppfølging.

§ 4 gir detaljkrav til innholdet i kommunens overordnede beredskapsplan. Planen skal være basert på den helhetlige ROS-analysen, den skal samordne og integrere øvrige beredskapsplaner i kommunen og den skal være samordnet med andre relevante offentlige og private krise- og beredskapsplaner.

§ 6 gir bestemmelser om oppdatering og revisjon av helhetlig ROS-analyse og overordnet beredskapsplan.

§ 7 gir bestemmelser om at kommunen skal øve beredskapsplanen hvert annet år og at det skal være et system for opplæring som sikrer at alle som er tiltenkt en rolle i kommunens krisehåndtering har tilstrekkelige kvalifikasjoner.

§ 8 sier at kommunen skal evaluere krisehåndteringen etter øvelser og hendelser og implementere erfaringer i ROS-analysen og beredskapsplanene.

Det følger av § 9 at kommunen skal kunne dokumentere skriftlig at forskriftens krav er oppfylt.

Her beskrives krav som følger av helse- og beredskapslovgivningen og som benyttes som revisjonskriterier, det vil si hvilke normer kommunens systematiske tiltak og praksis vurderes opp mot:

I følge lov 24.06.2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven) § 5-2 og lov om helsemessig og sosial beredskap (helseberedskapsloven) § 2-2 plikter kommunen å utarbeide en plan for beredskapsarbeidet for helse- og sosialtjenestene. De nærmere krav til innhold i planverket er gitt i forskrift 23.07.2001 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid m.v. Det vises også til ”Rettleiar om helse- og sosialberedskap i kommunen» fra Helsedirektoratet (IS-1700/2009).

Plan for helsemessig og sosial beredskap skal samordnes med kommunens øvrige beredskapsplaner og med spesialisthelsetjenesten, og kommunestyret skal i følge forskriftens § 2 fastsette planen og hyppighet for revisjon og oppdatering. Slik revisjon av ROS-analyser og planer bør finne sted minst hvert 4. år og behandles i kommunestyret like ofte.

Planene skal utarbeides ut fra en risiko- og sårbarhetsanalyse innen området, jf. forskriften § 3. Det er ikke krav om at selve analysen skal inngå i planen, men forutsetningene for analysen skal dokumenteres. Analysen bidrar både til kunnskapsgrunnlaget for forebyggende tiltak og som grunnlag for utarbeidelse av nødvendige forebyggende og skadebegrensende tiltak.

Planene må i følge § 4 omfatte prosedyrer for ressursdisponering og omlegging av drift som sikrer nødvendig tjenesteytelse. Dette gjelder både personell og materiell. Her kreves det et minimum av dokumentasjon slik at for eksempel vikarer i ulike funksjoner lett kan finne frem.

Forskriften stiller i § 5 krav om operativ ledelse og informasjonsberedskap ved kriser og katastrofer. Det er nødvendig at man har sikret at beslutninger i en krisesituasjon kan treffes så raskt som mulig.

Planer for beredskap innen kommunen skal samordnes, jf. § 6.

Hvordan man skal samhandle med politi, lokal redningssentral, fylkesmann og andre samarbeidspartnere bør også fremgå av planen, også frivillige organisasjoner i den grad det er aktuelt.

Beredskapsforskriftens § 7 stiller også krav til at personell som er tiltenkt oppgaver i beredskapsplanen, er øvet og har nødvendig beskyttelsesutstyr og kompetanse.

Det er videre krav om sikkerhet for forsyning av viktig materiell og utstyr, jf. § 8, samt registrering av personell som kan beordres, jf. § 9.

Forskriften stiller i § 10 krav til kvalitetssikring av beredskapsforberedelsene og -arbeidet i kommunen.

Forskrift 20.12.2002 nr.1731 om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten stiller krav til hvordan kommunen systematisk skal sikre og forbedre sine tjenester.

Funn

Avvik :

Marnardal kommunes beredskapsplanlegging er ikke i henhold til alle krav nedfelt i lov om helsemessig og sosial beredskap og sivilbeskyttelsesloven med tilhørende forskrifter.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Lov 25.06.2010 nr. 45 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven) § 15
  • Forskrift 22.08.2011 om kommunal beredskapsplikt §§ 4 og 7
  • Lov 24.06.2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. § 5-2
  • Lov 23.6.2000 nr. 56 om helsemessig og sosial beredskap § 2-2
  • Forskrift 23.7.2001 nr. 881 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid §§ 2, 4, 5, 6, 7 og 9.
  • Forskrift 20.12.2002 om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten

Avviket bygger på følgende observasjoner:

  1. Det er ikke funnet systematiske planer for opplæring og øving i beredskap av personell. Det er ikke gjennomført øvelser innen helsemessig og sosial beredskap de siste fem årene, men det er gjort en evaluering av en praktisk hendelse innen smittevern.
  2. Det fremgår ikke av kriseplanen hvem som er stedfortreder for medlemmene i kriseledelsen.
  3. Plan for helsemessig og sosial beredskap er ikke fastsatt og oppdatert i kommunestyret.
  4. Varslingslister for personell i kriseplanen er ikke oppdatert, men arbeid med dette pågår.
  5. Tiltakskort/planer for EPS er i for liten grad konkretisert og sikrer ikke at funksjonen ivaretas i en aktuell situasjon. Ledelse og bemanning er ikke avklart.
  6. Beredskapsplanlegging for sosiale tjenester er lite til stede i planverket.
  7. Plan for helsemessig og sosial beredskap kan bedre samordnes med kriseplanen.
  8. Kommunen har ikke oversikt over personell som kan beordres etter helseberedskapsloven.

Hovedinntrykk

Innen kommunal beredskapsplikt har tilsynet avdekket mangler ved beredskapen i Marnardal kommune. Imidlertid ser Fylkesmannen at det er gjort mye konstruktivt arbeid i kommunen. Kommuneplanens samfunnsdel og den nye helhetlige risiko- og sårbarhetsanalysen er et godt grunnlag for videre risikoreduserende arbeid i kommunen.

Ny samfunnsdel og arealdel til kommuneplanen er til høring. I samfunnsdelen er det tatt inn et kapittel om samfunnssikkerhet og beredskap med strategi, mål og tiltak. Med dette er grunnlaget lagt for et helhetlig beredskapsarbeid i kommunen.

Kommuneplanens arealdel inneholder konsekvensvurdering av nye utbyggingsområder hvor risiko og sårbarhet er vurdert på et overordnet nivå. Kommunen har fokus på flomfaren i Mandalselva, men har ikke tilsvarende fokus på ras og skred. Dette er tatt opp gjennom ordinær planhøringsprosess.

Kommunens helhetlige risiko- og sårbarhetsanalyse er godkjent av kommunestyret i mars 2015. Analysen er basert på disposisjonen fra fylkes-ROS (ROS Agder), og derigjennom sikrer man seg bevissthet rundt kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner.

Kommunen har invitert eksterne deltakere til å gi innspill til analysen og internt har sektorene vært involvert. Analysen inneholder en oppsummering av må- og bør-tiltak, men det anbefales at det lages en strukturert og forpliktende handlingsplan for tiltakene. Kommunen er bevisst på risiko knyttet til svikt i kritisk infrastruktur som kraftforsyning og elektronisk kommunikasjon og vurderer anskaffelse av satellittelefon. Behovet for befolkningsvarsling er vurdert for noen hendelser. Det vurderes å anskaffe et SMS-varslingssystem. Plan for dambruddsvarsling, som er utarbeidet i samarbeid med Brannvesenet Sør, Åseral kommune og Audnedal kommune, skal revideres.

Kommunens overordnede beredskapsplan er sist oppdatert i april 2015. Planen ble første gang utarbeidet i mai 1995, og kommunen ser behovet for en vurdering av strukturen i planen. Det er 11 tiltakskort i planen, og de fleste av disse har en forbindelse til hendelser som er analysert i helhetlig ROS-analyse. Planen har ikke stedfortredere for kriseledelsen. Gitt at en hendelse eller krise kan oppstå når som helst på året, f. eks. midt i en ferieperiode, bør det være klart hvem som fungerer for de faste medlemmene i kriseledelsen. Varslingslisten er ikke oppdatert ift. eksterne aktører. Det er en omfattende liste, og kommunen bør for enkelhets skyld vurdere om denne heller bør være et vedlegg enn en integrert del av planen.

Kommunens tiltakskort for etablering av evakuerte- og pårørendesenter må revideres. For det første bør kommunen vurdere hensiktsmessigheten ved å etablere EPS i rådhuset og kommunestyresalen. For det andre bør kommunen vurdere personelldisponeringen ved etablering av EPS. Det bør angis så detaljert som mulig hvilket personell som skal gjøre det fysiske arbeidet med etablering av EPS. Leder bør navngis og tas inn i varslingslista. For «runde» bestemmelser i forhold til dette kan vanskeliggjøre øvelser og andre forberedelser. Kommunen har ingen plan for opplæring. Det er viktig å definere kompetansebehovet i kriseledelsen og å lage en plan for hvordan dette behovet kan fylles. Det kan være kompetanse innen kriseledelse, informasjon, DSB-CIM, kommuneberedskap generelt eller annet. Opplæringsplanen bør gi en oversikt over funksjonene i kriseorganisasjonen, kompetansebehov og status.

Regelverk

  • Lov 25.06.2010 nr. 45 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven)
  • Forskrift 22.08.2011 om kommunal beredskapsplikt
  • Lov 30.03.1984 nr. 15 om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten mm
  • Lov 24.06.2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven)
  • Lov 23.6.2000 nr. 56 om helsemessig og sosial beredskap (helseberedskapsloven)
  • Forskrift 23.7.2001 nr. 881 om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv etter lov om helsemessig og sosial beredskap
  • Lov 5.8.1994 om vern mot smittsomme sykdommer
  • Forskrift 17.6.2005 nr. 610 om smittevern i helsetjenesten
  • Forskrift 13.2.2009 nr. 205 om tuberkulosekontroll
  • Forskrift 20.12.2002 om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten (internkontrollforskriften)

Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Kriseplan for Marnardal kommune, sist revidert 19.03.2015
  • Risikovurdering samfunnssikkerhet overordnet nivå (ROS-analyse), vedtatt av kommunestyret mars 2015 (Vedtakstidspunkt opplyst i intervju)
  • Kvalitetssikringssystem for beredskapsarbeid i Marnardal kommune
  • Kommuneplan for Marnardal kommune (gjeldende og ny plan)
  • Plan for helsemessig og sosial beredskap, revidert april 2015 (Revisjonstidspunkt opplyst i intervju)
  • Smittevernplan
  • Tuberkulosekontrollprogram, revidert april 2015
  • Kontinuitetsplan for pandemisk influensa, utarbeidet juni 2009
  • Evaluering av håndtering av ekstremværet «Nina» 10-11 januar 2015

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • Smittevernplan revidert 18.05.2015

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • Varsel om tilsyn, datert 27.03.2015
  • Brev fra Marnardal kommune med oversendelse av dokumentasjon, datert 27.04.2015
  • Program og administrative bestemmelser for tilsynet, datert 06.05.2015

Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet
NavnFunksjon / stillingÅpningsmøteIntervjuSluttmøte

Hans Stusvik

Rådmann

X

X

X

Kjell Rune Olsen

Kommunalsjef helse- og omsorg

X

X

X

Rune Bruskeland

Oppvekst- og beredskapskoordinator

X

X

X

Ann-Margret Haaland

Kommuneoverlege

X

X

X

Unn Christin Melby

Enhetsleder omsorg

X

X

X

Joakim Damkås

Kommuneplanlegger

X

X

X

Teknisk sjef, Asbjørn Dale, møtte ikke til intervju.

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Styrk Fjærtoft Vik, Fylkesmannen i Vest-Agder, revisjonsleder,  helsemessig og sosial beredskap
Kristin Hagen Aarsland, Fylkesmannen i Vest-Agder, revisor
Yngve Årøy, Fylkesmannen i Vest-Agder, revisjonsleder, kommunal beredskapsplikt
Bjørg Tveiten, Fylkesmannen i Vest-Agder, revisor