Helsetilsynet

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med kommunane Sogndal, Leikanger og Balestrand frå 01.10.2019 til 04.10.2019. Vi undersøkte om kommunane sikrar at unge som treng det får forsvarleg ettervern frå barnevernstenesta og forsvarlege sosiale tenester frå Nav. Vi har lagt vekt på brukarmedverknad, samarbeid og koordinering av tenester. Tilsynet er retta mot kommunens tenester til unge til og med 24 år, som har eller har hatt barnevernstiltak og som har eller kan ha behov for sosiale tenester frå Nav.

Tilsynet vart gjennomført som del av eit landsomfattande tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Denne delrapporten gjeld Nav Leikanger.

Kommunen sikrar ikkje at alle ungdomar som treng det, får nødvendige, individuelt tilpassa sosiale tenester frå Nav, eller at Nav hjelper ungdomar som treng det, til å få nødvendig hjelp frå barnevernstenesta.

Dette er brot på: Sosialtenestelova §§ 17, 18, 19, 20a og 42, jf. § 4, jf. § 5 og internkontrollforskrifta for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltninga.

Tilsynet har avdekt at verken Nav-leiaren eller rådmannen har hatt god nok styring og kontroll med kva oppfølging og hjelp ungdomar får av Nav.

Kommunens styringstiltak sikrar ikkje at alle ungdomar får medverke i spørsmål som gjeld kva hjelp dei treng og korleis dei skal få hjelpa frå Nav. Styringstiltaka sikrar heller ikkje at Nav opplyser alle saker godt nok til å vurdere ungdomens hjelpebehov og aktuelle tiltak, eller at Nav samarbeider med barnevernstenesta i eigen kommune eller andre kommunar om å få til heilskaplege, individuelt tilpassa tenester til ungdom som har eller har hatt tenester frå barnevernet. Styringstiltaka fangar ikkje opp at det manglar dokumentasjon av medverknad, faglege vurderingar og utmåling av stønad i Nav.

Manglande dokumentasjon av medverknad, faglege vurderingar og utmåling av stønad, gjer at verken Nav-leiaren eller rådmannen kan vite sikkert om ungdomane har fått nødvendig hjelp av Nav. Kommunen har ikkje nok opplysningar om kvar enkelt ungdom til å kontrollere dette. Manglane ved kommunens styring kan føre til at ungdomar ikkje får den hjelpa dei treng og har rett til etter sosialtenestelova og/eller barnevernlova. Kommunen sikrar ikkje at ungdom som har eller har hatt tenester frå barnevernstenesta får den hjelpa dei treng frå Nav og/eller barnevernstenesta.

Vi ber om tilbakemelding om kommunens årsaksforklaring og plan for retting av lovbrotet innan 12.12.2019, sjå kapittel 6 om kva planen skal innehalde. Ta kontakt om de treng lenger tid.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet skildrar vi kva som vart undersøkt i tilsynet.

Fylkesmannen har undersøkt og vurdert om kommunen ved si styring og leiing sikrar ungdomens medverknad i saker som gjeld sosiale tenester frå Nav, samarbeid mellom Nav og barnevernet i kommunen eller i andre kommunar der det er nødvendig, og koordinering av dei tenestene som vert ytt, slik at ungdom som treng det, får forsvarleg ettervern frå barneverntenesta og forsvarlege sosiale tenester frå Nav.

Fylkesmannen har undersøkt om kommunen legg til rette for og følgjer opp at ungdommane mottar individuelt tilpassa, koordinerte og forsvarlege barneverntenester og sosiale tenester, ved at barneverntenesta og Nav:

  • innhentar informasjon om ungdomens heilskaplege situasjon og moglege behov for tenester
  • legg til rette for og gjennomfører kontinuerleg samarbeid mellom kommunale einingar som yter barneverntenester og sosiale tenester, og andre kommunar
  • koordinerer tenestene ungdomen mottar frå kommunale einingar
  • tilbyr og yter individuelt tilpassa og forsvarlege barneverntenester og sosiale tenester i overgangen til vaksenlivet
  • legg til rette for og følgjer opp at brukarmedverknad blir ivaretatt ved alle tema som skal undersøkast

Fylkesmannens tilsyn er gjennomført som systemrevisjon. Det inneber at Fylkesmannen har ført tilsyn med korleis kommunen styrer og leier arbeidet med sosiale tenester i Nav og oppfyller dei aktuelle lovkrava.

Ungdomane sine meiningar om, og erfaringar med, tenestetilbodet i kommunen, er viktig informasjon for oss som tilsynsorgan, både med tanke på kvaliteten på tenestene og korleis kommunen praktiserer brukarmedverknad. Vi har i samband med dette tilsynet hatt samtalar med eit utval ungdomar som har eller har hatt tenester frå Sogn barnevern. Ingen av desse har tenester frå Nav Leikanger. Vi har derfor ikkje informasjon om Nav Leikanger frå dei ungdomane vi har snakka med.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Eit tilsyn er kontroll av om verksemda sin praksis er i samsvar med gjeldande reglar i lov- og forskrift. Vi gir derfor her ei oversikt over krava som vart lagt til grunn i tilsynet.

Sosialtenestelova regulerer den delen av kommunens arbeid som er tema i dette tilsynet med Nav. Saksbehandlingsreglane i forvaltningslova gjeld så langt det ikkje i sosialtenestelova er eigne reglar om saksbehandlinga.

Fylkesmannen fører tilsyn med Nav med heimel i sosialtenestelova § 9.

Rett til tiltak og tenester
Prinsippet om barnets beste gjeld ved behandling av søknader om sosiale tenester til alle under 18 år, jf. Grunnlova § 104 andre ledd og FNs barnekonvensjon artikkel 3, som er gjort til norsk rett ved menneskerettslova § 3.

Det er nær samanheng mellom prinsippet om barnets beste og barnets rett til å bli høyrt og medverke. Brukarmedverknad er ein føresetnad for individuelle vurderingar, jf. sosialtenestelova § 42.

Tenesta opplysning, råd og rettleiing følgjer av sosialtenestelova § 17. Tenesta skal vere tilpassa behovet til tenestemottakaren og basere seg på aktiv involvering og deltaking. For ungdom med barnevernserfaring vil overgangsfasen frå barn til vaksen, bustad, utdanning, arbeid, helse, økonomihandtering, støttepersonar og nettverk vere aktuelle tema for rettleiinga.

Rett til stønad til livsopphald er slått fast i § 18. Utmåling av stønad til forsvarleg livsopphald skal skje på bakgrunn av ei individuell behovsprøving. Dersom stønad vert gjeve etter sats, må det grunngjevast konkret for den aktuelle saka kvifor stønad etter sats er forsvarleg.

Kommunen kan i særlege tilfelle gje stønad etter § 19, for å fange opp ulike behov som ikkje blir dekt gjennom stønad etter § 18. For unge med barnevernserfaring kan det til dømes vere aktuelt å dekkje bestemte utgifter i ein overgangsfase før anna inntekt er på plass.

Ved stønad til livsopphald til unge under 30 år, skal Nav stille vilkår om aktivitet, med mindre tungtvegande grunnar taler mot det, jf. § 20 a. Nav-kontoret må vurdere konkret og individuelt kva aktivitet som er formålstenleg. Nav skal ta ungdomens behov, synspunkt og ønske med i denne vurderinga.

Krav om forsvarlege tiltak og tenester
Sosialtenestelova § 4 slår fast at kommunen pliktar å syte for at tiltak og tenester er forsvarlege. Tenestene må vere av tilfredsstillande kvalitet, og kommunen må yte tenestene til rett tid og i rett omfang. Kva som vert rekna som forsvarlege tenester og tiltak, kan endre seg over tid.

Forsvarlegkravet inneber òg krav til leiing, organisering og styring. Det er nær samanheng mellom forsvarlegkravet og kravet om internkontroll, jf. sosialtenestelova § 5. Forsvarlegkravet vert tolka i samanheng med dei andre lovkrava som gjeld for tenestene.

Kommunen kan innafor lova organisere verksemda og tenestene ut frå lokale føresetnader og behov, så lenge tenester og tiltak er forsvarlege.

Krav om samarbeid og koordinering av tenester
Sosialtenesta i Nav pliktar å samarbeide med andre einingar og sektorar. Samarbeid og koordinering av tenester er avgjerande for at ungdom i målgruppa skal få eit forsvarleg tenestetilbod. Kommunens generelle plikt til å sikre samarbeide mellom dei sosiale tenestene i Nav og andre sektorar og forvaltningsnivå er presisert i sosialtenestelova § 13. Plikta til å samarbeide på individnivå følgjer av reglane om tiltak og tenester, som til dømes i reglane om individuell plan i sosialtenestelova § 28.

Teieplikta er i utgangspunktet til hinder for at dei tilsette i tenestene kan vidareformidle opplysningar om ein ungdom. Reglane som regulerer samarbeid gjev ikkje heimel til å fråvike reglane om teieplikt i sosialtenestelova § § 43 og 44, jf. forvaltningslova § 13 til § 13 e. Tenestene kan derfor berre utveksle informasjon i enkeltsaker etter samtykke frå den saka gjeld.

Krav til dokumentasjon
Etter forvaltningslova § 11 d skal den som tek i mot munnlege opplysningar av betydning for saka, så langt det er mogleg, skrive dei ned. Forvaltningslova §§ 17 og 18 slår fast at den som er part har rett til innsyn i saksopplysningar og dokument. Nav-kontoret skal dokumentere sentrale og relevante opplysningar om ungdomen. Det skal være synleg kva tenestene har gjort for den enkelte og kvifor det er gjort. Dokumentasjonsplikta har nær samanheng med kravet til forsvarlege tenester og tiltak og plikta til internkontroll.

Alle tildelingar, avslag og endringar av sosiale tenester, og fastsetting, endringar og konsekvensar av vilkår, er rekna som enkeltvedtak, jf. sosialtenestelova § 41 andre ledd.

Styring og leiing
Krav til leiing, organisering og styring er viktige element i kommunens ansvar for å tilby og yte forsvarlege tenester. Kommunens plikt til å ha internkontroll, følgjer av sosialtenestelova § 5, med forskrift om internkontroll i kommunalt Nav.

Internkontrollplikta inneber at kommunen gjennom systematiske tiltak skal sikre at aktiviteten i tenestene vert planlagt, organisert, utført og vedlikehalden i samsvar med gjeldande lovkrav. Styringssystemet skal vere tilpassa storleiken på verksemda, eigenarten til verksemda, og aktivitetane og risikoforholda i verksemda, og styringssystemet skal ha det omfanget som er nødvendig for å sikre etterleving av lovkrava.

Det følgjer av sosialtenestelova § 6 at kommunen skal syte for at tilsette som yter tenester etter lova har tilstrekkeleg kompetanse til å utføre arbeidet på ein forsvarleg måte. Kommunen har ansvaret for å gje nødvendig opplæring ved behov.

Kontaktpersonar/rettleiarar som jobbar med ungdom må ha kunnskap om dei særlege utfordringane ungdom som har eller har hatt tenester etter barnevernlova kan ha. Dei tilsette vil òg ha behov for kunnskap om andre tenester som det vil være naturleg å samarbeide med ved bistand og oppfølging av unge.

3. Framstilling av faktagrunnlaget

Leikanger kommune har om lag 2200 innbyggjarar. Under rådmannen er det to kommunalsjefar. Nav er ei eiga eining direkte under rådmannen.

Kommunen er på tidspunktet for tilsynet i ein prosess prega av omstilling, sidan kommunane Sogndal, Leikanger og Balestrand skal bli ein kommune frå 01.01.2020. Dette inneber og at det blir eit felles Nav-kontor.

Nav er på tidspunktet for tilsyn i fleire prosessar prega av omstilling. Frå august 2016 har Nav Sogndal og Nav Leikanger hatt samarbeid med felles leiing og bruk av personalressursar på tvers av kontora. Frå 01.01.2019 vart Nav Sogn og Fjordane og Nav Hordaland slått saman til Nav Vestland. Nav Vestland vart delt i ni regionar. Nav Sogndal er regionkontor for region Sogn, og Nav-leiaren i Sogndal er leiar av region Sogn. Det betyr at Nav-leiaren i Sogndal og Leikanger, òg er næraste leiar for Nav-leiarane i kommunane Vik, Balestrand, Luster, Årdal, Aurland og Lærdal.

Under Nav-leiaren er det åtte rådgjevarar som behandlar søknader om sosiale tenester og gjer vedtak om det. Dei er organiserte i team, utan formell teamleiar. Teamkoordinators ansvar er å kalla teamet inn til teammøte og sjå til at møta vert gjennomførde. Nav-leiaren har delegert vedtaksmynde til tre av rådgjevarane i sosialteamet. Det er rådgjevarane som har kontakt med ungdomane fram til vedtak og gjennomfører kartlegging i saker der ein ungdom har søkt om sosiale tenester.

Navs generelle informasjon til kvar enkelt ungdom
Ungdomen får informasjon om sosiale tenester av sin rådgjevar. Det vert ikkje dokumentert i mappene kva informasjon ungdomen har fått om dei sosiale tenestene. Vi har i intervjua fått vite at barnevern og ettervern frå barnevernstenesta er tema i dei samtalane der dette er aktuelt.

Navs kartlegging av ungdomens situasjon og behov for tenester
Vi har ved intervju og mappegjennomgang fått vite at Nav Sogndal/Leikanger tilbyr og gjennomfører kartleggingssamtale. Rådgjevarane seier at dei samarbeider med ungdomen i kartlegginga og legg vekt på kva ungdomen vil, men dette går ikkje alltid tydeleg fram i dokumentasjonen i mappene. Dei spør om ungdomen har eller har hatt kontakt med barnevernstenesta. Vi har sett eitt døme på at Nav har fanga opp at ungdomen har hatt barnevernstenester, og at dei har følgt opp med å undersøkje om det kan vere aktuelt med ettervern frå barnevernstenesta. Vi har utover dette ikkje sett døme på at Nav har brukt opplysningar frå barnevernstenesta vidare ved kartlegginga av ungdomens situasjon og behov for tenester.

Tenesta opplysning, råd og rettleiing
Vi har i intervju høyrt at Nav Sogndal/Leikanger yter denne tenesta, men sett lite dokumentasjon av tenesteytinga i mappene. Vi fann ikkje vedtak om tenesta, eller dokument som tydeleggjer kva som er bakgrunnen for eller formålet med at tenesta vert ytt. Vi fann heller ikkje planar for korleis Nav skal yte tenesta og ikkje kva opplysning, råd og rettleiing som er gitt til den enkelte ungdom.

Utmåling av økonomisk stønad
Vi har ved mappegjennomgangen ikkje funne grunnlaget for utmåling av stønad eller utrekningar som viser korleis Nav har kome fram til storleiken på stønaden. Det går ikkje fram i sakene at stønad er tildelt etter konkrete, individuelle vurderingar. Vi har tvert om sett døme på at stønaden kan variere, sjølv om faktumet er uendra frå førre søknad, utan at det går fram kvifor. Det går ikkje fram av dokumentasjonen at opplysningar om tidlegare hjelp frå barnevernet er teke med i vurderinga av stønadsbehovet. Nav-kontoret har ikkje kontrollrutinar som fangar opp at det manglar konkrete, individuelle vurderingar i sakene.

Vilkår om aktivitet
Det går ikkje fram at vilkåra alltid vert stilt i samarbeid med ungdomen, at det har vore dialog med ungdomen om dette før vilkåret vert bestemt og i kva grad Nav har teke omsyn til ungdomens synspunkt. Vi har ikkje sett døme på at Nav samarbeider med barnevernstenesta, eller innhentar opplysningar frå dei, før det vert fastsett vilkår i saker der slik saksopplysning eller samarbeid kunne vore aktuelt. . Vi har sett eitt døme på at ungdomen er i «Jobblyst», utan at det går fram av vedtaket om økonomisk stønad kva som er bakgrunnen for dette. Vi forstår det slik at han kan ha «Jobblyst» som eit tiltak etter andre reglar, men vi kan ikkje utelukke at saka er eit døme på at det er stilt vilkår for økonomisk stønad utan at det er gjort skriftleg vedtak om dette. Det går fram av saka at han har fått informasjon om at det er vanleg at Nav stiller vilkår om at ungdomen må møte på «Jobblyst», og det går fram at han møter der.

Samarbeid mellom barnevernstenesta og Nav
Kommunen har ulike samarbeidsforum som gjev tenestene tilbod om kontakt med kvarandre. Eitt døme er eit tverrfagleg samarbeidsteam, der både barnevernstenesta og Nav er med, saman med andre instansar.

Retningslinjene frå Bufdir og AV-dir for samarbeid mellom Nav og barnevernstenesta er kjende i tenestene, men kommunen har ikkje klare rutinar for samarbeid mellom barneverntenesta og Nav. Det var på tidspunktet for tilsynet kontakt mellom fungerande barnevernleiar og Nav-leiar om å få på plass ein samarbeidsavtale mellom dei to tenestene. Dei to tenesteleiarane har identifisert konkrete problemstillingar som dei meiner det er behov for å avklare, og dei har planlagt eit møte om dette 05.11.2019.

Nav har ikkje ein skriftleg rutine for samarbeidet med barnevernstenesta. Det er samarbeid mellom barnevernstenesta og Nav om enkeltsaker, men vi har ikkje høyrt om eller sett døme på at Nav og barnevernstenesta samarbeider om å koordinere tenestetilbod. Det er anten berre ei av tenestene som yter hjelp til ungdomen, eller tenestene jobbar parallelt utan at vi kan sjå spor av samarbeid og koordinering. Vi har ikkje sett saker der det er brukt IP eller anna verktøy for å koordinere tenester frå Nav og barnevernet.

Vi har sett eitt døme på at Nav har kontakta barnevernstenesta for avklaring av om det er aktuelt med ettervern (dette gjaldt barnevernstenesta i ein annan kommune, ikkje Sogn barnevern), men vi kan ikkje sjå at Nav har ein fast praksis som i alle saker der det kan vere aktuelt, sikrar avklaring av behov for ettervern og kontakt med barnevernstenesta om dette.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovreglane i kapittel 2.

Spørsmålet ved dette tilsynet er om kommunen sikrar at unge som treng det får forsvarlege sosiale tenester frå Nav, med vekt på brukarmedverknad, samarbeid og koordinering av tenester frå Nav og barnevernet.

Vi har fått vite at det ikkje er nokon avtale om samarbeid mellom Sogn barnevern og Nav Leikanger på systemnivå, men at det er kontakt mellom tenesteleiarane om å få på plass ein slik avtale. Vidare har vi høyrt og sett at Nav og barnevernstenesta har samarbeid i enkeltsaker.

Vi har i den delen av tilsynet som gjeld Nav Leikanger høyrt og sett at Nav kan ha informasjon om at ein ungdom har eller har hatt kontakt med barnevernet, utan at det går fram at dette er undersøkt nærare med tanke på ungdomens situasjon og behov for tenester på søknadstidspunktet, eller ved vurderinga av om det er formålstenleg å stille vilkår om aktivitet ved økonomisk stønad.

Manglande dokumentasjon av tenesta opplysning, råd og rettleiing, fører til at det ikkje er mogleg å sjå om ungdomen har fått tilbod om denne tenesta, har teke i mot tenesta og eventuelt om behovet for denne typen hjelp er dekt. Manglande dokumentasjon av grunnlaget for utmåling av stønad, fører til at det ikkje er mogleg å sjå om ungdomen har fått nødvendig økonomisk stønad. Variasjonar i storleiken på stønaden utan at det går fram kva som er grunnen til variasjonen, svekkar tilliten til det skjønet som er utøvd. Vi kan ikkje sjå at ungdomen får medverke ved fastsetting av vilkår om aktivitet, eller at det er vurdert samarbeid med barnevernstenesta ved fastsetting av vilkår om aktivitet i saker der dette kunne vore aktuelt. Nav-leiar har ikkje fanga opp desse manglane ved det faglege arbeidet. Det er på bakgrunn av dette vår vurdering at det er stor risiko for at ungdomar som har eller har hatt kontakt med barnevernstenesta ikkje får forsvarlege sosiale tenester frå Nav.

Vi har på bakgrunn av dette slått fast lovbrot i Nav Leikangers behandling av saker som gjeld sosiale tenester til ungdom har eller har hatt kontakt med barnevernet.

5. Fylkesmannens konklusjon

Her presenter vi konklusjonen av undersøkinga vår, basert på vurderingane i kapittel 4.

Kommunen sikrar ikkje at alle ungdomar som treng det, får nødvendige, individuelt tilpassa sosiale tenester frå Nav, eller at Nav hjelper ungdomar som treng det, til å få nødvendig hjelp frå barnevernstenesta.

Dette er brot på: Sosialtenestelova §§ 17, 18, 19, 20a og 42, jf. § 4, jf. § 5 og internkontrollforskrifta for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltninga.

Ved påpeikte lovbrot vil endeleg rapport innehalde forventningar til verksemdas oppfølging, sjå kapittel 6.

6. Oppfølging av påpeikte lovbrot

I dette kapittelet gjer vi greie for kva vi ventar at verksemda skal gjere i prosessen med å rette påpeikte lovbrot, slik at tenesta ivaretek krava til kvalitet og rettstryggleik for tenestemottakarane.

Fylkesmannen ber Leikanger kommune om å vurdere kva forhold som har ført til det påpeikte lovbrotet, og på bakgrunn av dette lage ein plan for retting.

Planen må innehalde opplysningar om

  • Kva tiltak kommunen vil setje i verk for å rette lovbrotet
  • Korleis leiinga vil følgje med på og kontrollere at tiltaka er sett i verk
  • Korleis leiinga vil gjennomgå om tiltaka har verka som planlagt etter at dei har fått verke ei stund
  • Kommunens eigne fristar for å sikre framdrift

Frist 12.12.2019

Med helsing

Helga Arianson
fylkeslege

Turid Måseide
seniorrådgjevar

Dokumentet er elektronisk godkjent.

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi korleis tilsynet vart gjennomført, og kven som deltok.

Varsel om tilsynet vart sendt 08.07.2019.

Før tilsynet hadde vi samtalar med seks ungdomar om deira erfaringar med Sogn barnevern. Ingen av dei hadde erfaring med Nav Leikanger.

Tilsynet vart gjennomført ved Sogn barnevern og Nav Sogndal/Leikanger, og innleia med eit kort informasjonsmøte 01.10.2019. Oppsummerande møte med gjennomgang av funn vart halde 04.10.2019.

Ein del dokument vart tilsendt og gjennomgått på førehand, mens andre dokument vart overlevert og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgjande dokument vart gjennomgått og vurderte som relevante for tilsynet med Nav Leikanger:

  • Overordna organisasjonskart Leikanger kommune
  • Organisasjonskart Nav Vestland
  • Oversikt over rådgjevarar i team sosial
  • Administrativt delegeringsreglement Leikanger kommune
  • Delegering av mynde til rådgjevarar ved Nav Sogndal/Leikanger, datert 18.06.2019
  • Verksemdplan 2019 Nav
  • Kartleggingsskjema for sosial hjelp i Sogndal kommune, sist endra 01.06.2013
  • Dokumentasjonskrav ved søknad om økonomisk sosialhjelp i Sogndal kommune
  • Rutinar ved behandling av økonomisk sosialhjelp
  • Sjekkliste internkontroll av økonomiske sosialsaker
  • Modell for organisering av ungdomsteam

Vi gjekk gjennom 7 mapper (>20 vedtak) i Nav Leikanger.

I tabellen under gir vi eit oversyn over kven som vart intervjua, og kven som deltok på oppsummerande møte ved tilsynsbesøket:

Desse deltok frå tilsynsmyndigheita:

  • Rådgjevar, Inga Henjum Halsnes, Fylkesmannen i Vestland revisor
  • Seniorrådgjevar, Elisabeth Lund-Iversen, Fylkesmannen i Vestland, revisor
  • Seniorrådgjevar, Turid Måseide, Fylkesmannen i Vestland, revisjonsleiar

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2019 Barneverntjenestens tilbud om ettervern og samhandling med sosiale tjenester i Nav

Søk