Helsetilsynet

Fylkesmannen har ført tilsyn med Osterøy kommune 26. mars 2019. Vi undersøkte om kommunen fører tilsyn med barnehagar og skular i samsvar med aktuelle lovkrav slik at inne- og utemiljø fremjar helse og trivesle og førebyggjer sjukdom og skade hos barn i barnehagar og skuleelevar.

Tilsynet blei gjennomført som del av det landsomfattande tilsynet i 2019 initiert av Statens helsetilsyn.

Det blei ikkje avdekt lovbrot ved tilsynet.

Tilsynet er avslutta.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet skildrar vi kva som vart undersøkt i tilsynet.

Det landsomfattande tilsynet med folkehelselova i 2019 er retta mot kommunens arbeid med tilsyn med miljøretta helsevern i barnehagar og skular.

Føremålet med tilsynet er å medverke til at kommunen oppfyller plikta til å føre tilsyn med at inne- og utemiljø i barnehagar og skular fremjar helsa og førebyggjer sjukdom og skade hos barn i barnehagar og skular. Inne- og utemiljøet har mykje å seie for helse, trivsel og prestasjonar blant barn og unge. På landsbasis har det vist seg at mange barnehagar og skular til dømes har eit dårleg inneklima. Problema har hatt samanheng med svikt i drift og vedlikehald. Varierande og mangelfullt tilsyn kan også medverke til at barnehagar og skular utviklar eit dårleg inneklima og andre miljømessige problem over tid etter at barnehagen og skulen blei godkjent. Kartlegging av kommunane sine tilsyn med miljøretta helsevern i barnehagar og skular har avdekt store skilnader med omsyn omfanget av tilsyn og oppfølginga av tilsyn i dei tilfella det er konkludert med/funne lovbrot.

Fylkesmannen har ført tilsyn med om kommunen oppfyller plikta til å føre tilsyn ved å sørgje for:

  • klar fordeling av mynde og oppgåver, at tilsynet er tilstrekkeleg uavhengig og har naudsynt kompetanse
  • oversikt over godkjenningspliktige barnehagar og skular
  • at risikoforhold i miljøet i den enkelte barnehagen og skulen blir følgde opp og at det blir ført regelmessig tilsyn med barnehagar og skular i kommunen
  • at tilsyn blir følgd opp systematisk der det er avdekt lovbrot

Vi har undersøkt og vurdert om det er klart kven som har delegert mynde til å føre tilsyn med tilhøyrande oppgåver og at dei som skal føre tilsyn, er tilstrekkeleg uavhengig av verksemdene som det skal førast tilsyn med. Dette er særleg aktuelt ved tilsyn med kommunale barnehagar og skular. Vi har òg undersøkt om kommunen har sørgje for at den instansen i kommunen som skal føre tilsyn med barnehagar og skular, har naudsynt kompetanse om miljøretta helsevern, tilsynsmetode og sakshandsaming. Undersøkinga vår omfatta også korleis kommunen har dokumentert at desse forholda er tekne i vare.

Kommunens tilsyn er eit viktig tiltak for å sikre at barnehagar og skular ikkje blir drivne utan godkjenning. Å ha oversikt over godkjenningspliktige barnehagar og skular og godkjenningsstatus er naudsynt ved prioritering av kva barnehagar og skular det er aktuelt å føre tilsyn med. Vi har undersøkt om kommunen har naudsynt oversikt over og opplysningar som viser godkjennings- status.

I kommunens tilsyn inngår både å følgje opp risikoforhold i miljøet i den einskilde barnehagen og skulen og fører regelmessig tilsyn med barnehagar og skular i kommunen. Vi har undersøkt om kommunen sørgjer for at den instansen i kommunen som fører tilsyn, får tilstrekkeleg informasjon om risikoforhold ved miljøet i barnehagar og skular og at tilsynet er basert på risikovurderingar.

Dette er naudsynt i samband med oppfølging av forhold med mogeleg helserisiko i miljøet i den einskilde barnehagen og skulen og i samband med det regelmessige tilsynet. Vi har også undersøkt om kommunen følgjer med på at tilsynsoppgåva blir utført slik som føresett, under dette at det er dokumentert korleis tilsynsoppgåva er planlagt og utført.

For å oppnå føremålet med tilsyn, må lovbrot tilsynet avdekkjer, bli retta. Då kan tilsynet avsluttast. Vi har undersøkt om kommunen følgjer opp tilsyn på ein systematisk måte, under dette korleis denne delen av arbeidet er dokumentert.

Mynde til å føre tilsyn med kommunens tilsyn med miljøretta helsevern i barnehagar og skular

På fagfeltet miljøretta helsevern er Fylkesmannens tilsyn avgrensa til å føre tilsyn med om kommunen oppfyller sine plikter som tilsynsstyresmakt. Vi fører med andre ord «tilsyn med kommunens tilsyn». Dette tilsynet omfattar ikkje om kommunen som eigar sørgjer for å oppfylle krava til miljøretta helsevern i barnehagar og skular som kommunen eig.

Mange kommunar har delegert mynde og oppgåver til å føre tilsyn til eit interkommunalt selskap eller ein vertskommune. Kommunen kan også kjøpe tenester frå andre kommunar. Fylkesmannens tilsyn er retta mot kommunen, uavhengig av korleis miljøretta helseverntenesta er organisert.

Fylkesmannens tilsyn omfattar kommunens tilsyn med miljøretta helsevern i private og offentlege barnehagar, grunnskular og vidaregåande skular i kommunen, og som er omfatta av § 2 i forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler.

§ 2 Virkeområde
Forskriften kommer til anvendelse ved planlegging, tilrettelegging og drift av:

  1. barnehager og andre virksomheter som mot godtgjøring gir tilsyn med og omsorg for barn under skolepliktig alder når:
    a. virksomheten er regelmessig, og
    b. tilbyr en ukentlig oppholdstid på mer enn ti timer, og
    c. antall barn som er tilstede samtidig, er tre eller flere
  2. grunnskoler
  3. videregående skoler

Tilsynet er utført som systemrevisjon. Det inneber tilsyn med korleis korleis kommunen leier og styrer arbeidet med tilsyn og sørgjer for at aktuelle lovkrav blir oppfylte.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Fylkesmannen er gitt mynde til å føre tilsyn med kommunens folkehelsearbeid etter lov av 24. juni 2011 om folkehelsearbeid (folkehelselova) § 31.

Eit tilsyn er kontroll av om verksemda sin praksis er i samsvar med gjeldande reglar i lov- og forskrift. Vi gir derfor her ei oversikt over krava som vart lagt til grunn i tilsynet.

Fylkesmannens tilsyn er lovlegkontroll, jf. kommunelova kapittel 10 A og omfattar folkehelselova §§ 8 og 9 og § 30 om internkontroll

I følgje kapittel 3 Miljøretta helsevern i folkehelselova skal kommunen ha merksemd på heile befolkninga, uavhengig av sektor. Kommunen har verkemiddel overfor privat og offentleg verksemd og eigedom, og har blant anna som oppgåve å føre tilsyn med faktorar i miljøet som til ei kvar tid direkte eller indirekte kan ha innverknad på helsa. Kommunens ansvar for tilsyn med miljøretta helsevern går fram av folkehelselova § 9.

Forskrift om miljøretta helsevern i barnehagar og skular mv. stiller ei rekkje krav, mellom anna til internkontroll, uteområde, inneklima, reinhald, vedlikehald, smittevern, måltid mv., som er retta mot eigar/leiar av verksemda. Kommunen skal føre tilsyn med at forskrift om miljøretta helsevern i barnhagar og skular blir oppfylt, jf. presisering i forskrifta § 25.

Krav i lov og forskrift om gjeld ved tilsynet med kommunen

Kommunens plikt til internkontroll
Kommunen har plikt til å føre internkontroll for å sikre at krav i fastsett folkehelselova eller i medhald av folkehelselova blir oppfylte, jf. folkehelselova § 30. Det er ikkje gitt eiga forskrift som utdjupar krava til internkontroll. Kommunens plikt til internkontroll med tilsynsoppgåva byggjer på det alminnelege systemet for internkontroll i lov av 25. september 1992 nr. 107 om kommunar og fylkeskommunar (kommunelova ) § 23 nr. 2.

Plikt til å dokumentere tilsyn med miljøretta helsevern
Det følgjer av folkehelselova § 30 andre ledd at kommunens tilsyn etter § 9 skal dokumenterast særskilt. Det er presisert i folkehelselova § 30 andre ledd at uavhengigheit og likebehandling i tilsynet skal vere dokumentert. Det forsterka dokumentasjonskravet gjeld generelt for tilsynsoppgåva etter § 9.

Ansvar, oppgåver og mynde
Kravet til internkontroll i folkehelselova § 30 inneber at kommunen må ha klar fordeling av ansvar, oppgåver og mynde. Kommunen kan delegere oppgåver og mynde innan miljøretta helsevern internt i kommunen eller til vertskommune etter dei alminnelege reglane om delegering i kommunelova eller til eit interkommunalt selskap (IKS), jf. folkehelselova § 9 første ledd andre punktum.

Tilsynet skal vere uavhengig
Kommunen må organisere seg slik at dei personane eller eininga som fører tilsyn med miljøretta helsevern, er tilstrekkeleg uavhengig av underliggjande verksemd som det skal førast tilsyn med. Kommunen må dokumentere at tilsynet er uavhengig, jf. folkehelselova § 30.

Kompetanse
Kommunens plikt til å føre tilsyn med miljøretta helsevern etter folkehelselova §9, føreset at kommunen har naudsynt kompetanse til å utføre tilsynsoppgåva forsvarleg, jf. kravet til interkontroll i folkehelselova § 30. Kommunen må dokumentere at dei som har ansvar for å føre tilsyn med miljøretta helsevern, har naudsynte føresetnader, under dette kompetanse.

Oversikt over godkjenningsstatus
Det inngår i kommunens tilsynsansvar etter folkehelselova § 9 å ha oversikt over godkjenningspliktige barnehagar og skular i kommunen. Å ha ei oppdatert oversikt over godkjenningsstatus for barnehagar og skular, er å rekne som del av det løpande arbeidet med oversikt over folkehelseutfordringane i kommunen, òg som kommunen skal ha etter § 4 i forskrift om oversikt over folkehelsen.

Risikobasert tilsyn
Kommunens tilsyn etter folkehelselova § 9 skal vere basert på risikovurderingar. Kommunen må følgje opp forhold som kan innebere at miljøet i barnehagar og skular er uforsvarleg, og føre regelmessig tilsyn med barnehagar og skular i kommunen ut frå risikovurdering. Forskrift om miljøretta helsevern § 4 andre ledd presiserer at kommunen skal prioritere tilsyn ut frå vurdering av helserisiko. Kommunens risikovurderingar bør mellom anna byggje på kunnskap om folkehelseutfordringar som kommunen skal ha, jf. folkehelselova § 5.

Opplysnings- og informasjonsplikt
Kommunen må som del av kravet til internkontroll følgje med på at kommunens barnehagar og skular etterlever opplysningsplikta i forskrift om miljøretta helsevern i barnehagar og skular § 5 og sørgje for at dei som fører tilsyn, om myndet er delegert internt i kommunen eller til ekstern instans, får opplysningane.

Tilsynsmetode
Metodane som kommunen bruker ved tilsyn med miljøretta helsevern, må gi eit tilstrekkeleg faktagrunnlag til å kunne konkludere og sikre forsvarleg sakshandsaming. Når kommunen konkluderer med pålegg, må òg utgreiingsplikta i forvaltningslova § 17 bli halden.

Oppfølging og avslutting av tilsyn
Når kommunen har ført tilsyn med ein barnehage eller skule, uavhengig av utfall, skal tilsynet avsluttast, jf. forvaltningslova § 11 a. Kravet til internkontroll i folkehelselova § 30 inneber at kommunen systematisk må følgje opp det einskilde tilsynet og alle tilsyn som ikkje er avslutta. Kommunen skal ha oversikt over fristar, rutinar for purring og ha ein plan for vidare oppfølging.

Krav til saksbehandling
Kommunen er i sitt tilsyn bunden av lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningslova) og forvaltningsrettslege prinsipp. Kravet til internkontroll i folkehelselova § 30 inneber at kommunen ved si organisering og styring må sikre at krav til sakshandsaming i forvaltningslova blir oppfylte.

3. Framstilling av faktagrunnlaget

Her vert det gjort greie for korleis verksemdas aktuelle tenester fungerer, inkludert verksemdas tiltak for å sørgje for at krava til kvalitet og tryggleik for tenestemottakarane blir haldne.

Tilsyn med miljøretta helsevern – fordeling ansvar og mynde, naudsynt kompetanse og uavhengig av verksemder det blir ført tilsyn med

Kommuneoverlegen er organisert i stab til rådmannen og har delegert mynde frå rådmannen til å gjere vedtak innan kapittel 3 i folkehelselova.

Osterøy kommune har inngått avtale med Bergen kommune, Miljøretta helsevern, om kjøp av tenester til mellom anna tilsyn med barnehagar og skular.

Rutine for sakshandsaming mellom Osterøy kommune og Miljøretta helsevern, Bergen kommune skildrar korleis samarbeidet skal gå føre seg, vedlegg dokument nr. 15. Kommuneoverlegen prioriterer kva saker Miljøretta helsevern skal handsame. Miljøretta helsevern lagar framlegg til prioritering, fører oversikt over status ved barnehagar og skular, informerer kommuneoverlegen om status i sakene og sender årleg statusoversikt. Osterøy kommune har rutine for å handtere sak der kommuneoverlegen er inhabil.

Leiarar ved barnehagar og skular har ansvar for å melde frå til Miljøretta helsevern / kommuneoverlegen om forhold ved barnehagen eller skulen som kan ha negativ innverknad på helsa. I 2018 blei Miljøretta helsevern kontakta direkte frå sektorleiar for barnehage på vegne av styrar i barnehage og frå styrar i annan barnehage med ønskje om rettleiing i nokre saker.

Informasjonsskriv med døme på tilfelle som miljøretta helsevern/kommuneoverlegen skal ha opplysningar om, er nyleg sendt til barnehagestyrarar og rektorar, jf. vedlegg nr. 41.

I intervju fekk vi opplyst at styrar/rektor òg tek direkte kontakt med driftsleiar for kommunale bygg og kommuneoverlege som i aktuelle tilfelle utvekslar informasjon.

Barnehagar og skular i kommunen
Kommunen har åtte barnehagar. To av dei har ikkje helseverngodkjenning.

Fire av 11 skular er ikkje godkjent og ein skule som tidlegare er godkjent, skal ha nytt tilsyn og ny godkjenning.

Det går fram av oversikt over godkjenningspliktige verksemder at siste tilsyn med ein barnehage var i 2007. Barnehagen fekk helseverngodkjenning i 2008. Ved ein skule var siste tilsyn i 2010. Skulen fekk helseverngodkjenning i 2011. Frå 2013 til og med 2017 var det ingen tilsyn med barnehagar. I 2014 var det tilsyn med ein skule, med to skular i 2015 og eitt tilsyn i 2016 og 2017.

Risikovurdering som grunnlag for regelmessig tilsyn med barnehagar og skular
Det går fram av oversikta over barnehagar og skular om dei har helseverngodkjenning, når det sist var tilsyn, kva som er status og om verksemda er prioritert for tilsyn i 2019. Vi har også motteke risikokategoriar for barnehagar og skular i kommunen og rutine for tilsyn, jf. vedlegg dokument nr. 38 og 39. Kommunen har oversikt over godkjenningsstatus for barnehagane og skulane og kva verksemder som er prioriterte for tilsyn i 2019, jf. vedlegg 12. Ansvaret for å oppdatere oversikta går fram av rutinen for sakshandsaming mellom Osterøy kommune og Bergen kommune, jf. vedlegg 15. Våren 2019 er det planlagt tilsyn ved to barnehagar og fire skular. Tilsynet følgjer opp tre andre skular og tre barnehagar. I intervju gav medarbeidarar som deltek i tilsynet med barnehagar og skular òg informasjon om aktuell status i verksemdene.

Gjennomføring og oppfølging av tilsyn
Miljøretta helsevern har rutine for gjennomføring av tilsyn og oppfølging, mellom anna med kriterium for avslag på søknad om godkjenning, trekking av godkjenning, tvangsmulkt og stenging, jf. vedlegg 30. Ved tilsyn med kommunale barnehagar og skular deltek også kommuneoverlege, sektorleiar samfunnsutvikling, driftsleiar kommunale bygg og spesialrådgjevar barnehage/spesialrådgjevar skule.

Miljøretta helsevern sender rapport frå tilsyn til foreldreutval. Leiar for samarbeidsutval som vi snakka med før tilsynsbesøket, hadde fått tilsendt rapport frå Miljøretta helsevern.

Ved utsending av rapport blir det sendt førehandsvarsel om vedtak om retting.

Miljøretta helsevern og kommuneoverlege følgjer opp tilsyna. Det går fram av risikokategorisering av barnehagane og skulane at den vidare oppfølginga har teke lang tid.

Korleis leiinga i kommunen følgjer opp tilsynet med miljøretta helsevern i barnehagar og skular
Det går fram av rutinen for sakshandsaming mellom Osterøy kommune og Miljøretta helsevern at Osterøy kommune skal få ein årleg statusrapport og at det skal vere samarbeidsmøte årleg eller ved behov. Samarbeidsmøte blei gjennomført i 2017 og som telefonmøte i 2018.

Det går fram i brev av 14. februar 2019 og blei opplyst i intervju at kommuneoverlegen rapporterer årleg i leiargruppa til rådmannen om samarbeidet med Miljøretta helsevern og informerer ved behov om enkeltsaker.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovreglane i kapittel 2.

Kommunens tilsyn med miljøretta helsevern skal bidra til at miljøet i barnehagar og skular fremjar helse, trivsel, gode sosiale og miljømessige forhold og førebyggjer sjukdom og skade.

Delegering av mynde til å føre tilsyn med barnehagar og skular er avklart og kjent. Tilsynet blir utført av personell med relevant fagleg kompetanse og i samarbeid med kommuneoverlegen. Kommunen er merksam at tilsynet skal vere uavhengig. Det er ligg ikkje føre opplysningar om at dei som utfører tilsynet har bindingar til barnehagane og skulane.

Kommune har oversikt over om barnehagar og skular har helseverngodkjenning eller ikkje, risikovurdering av den enkelte verksemda, kva tid siste tilsyn blei gjennomført og korleis tilsyn blir følgde opp. Prioritering av tilsyn og oppfølging av verksemda er basert på vurdering av risiko. Det er lagt til rette for at barnehagestyrarar og rektorar skal kjenne til opplysningsplikta. Vi har ikkje haldepunkt for anna enn at rådmannen blir fortløpande informert om arbeidet med tilsyn med miljøretta helsevern i barnehagar og skular. Vi finn at kommunen har naudsynt styring med arbeidet med tilsyn med miljøretta helsevern i barnehagar og skular.

5. Fylkesmannens konklusjon

Her presenter vi konklusjonen av undersøkinga vår, basert på vurderingane i kapittel 4. Det blei ikkje avdekt lovbrot under tilsynet. Tilsynet er avslutta.

Med helsing

Helga Arianson
fylkeslege

Anne Grete Robøle
fagdirektør

 

Dokumentet er elektronisk godkjent

Kopi med vedlegg til:

Statens helsetilsyn Postboks 231 Skøyen 0213 OSLO

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi korleis tilsynet vart gjennomført, og kven som deltok. Varsel om tilsynet blei sendt 28.01.2019.

Tilsynet blei innleia med eit kort informasjonsmøte 26.03.2019. Oppsummerande møte med gjennomgang av funn vart halde 27.03.2019.

Ein del dokument blei tilsendt og gjennomgått på førehand, mens andre dokument vart overlevert og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgjande dokument vart gjennomgått og vurderte som relevante for tilsynet:

  1. Organisasjonskart Osterøy kommune
  2. Delegering av mynde frå heradsstyret til rådmannen
  3. Delegering av mynde frå heradsstyret til rådmannen
  4. Delegeringsvedtak for kommuneoverlege, datert februar 2019
  5. Stillingsomtale for kommuneoverlege, datert februar 2019
  6. Utfylt eigenvurderingsskjema
  7. Informasjon om oppgåvene til driftsleiar for kommunale bygg, datert februar 2019
  8. Internkontroll for kommunale bygg
  9. Tilsynsrapport og varsel om vedtak om retting av tilhøve i Mjøsdalen barnehage, datert august 2012
  10. Tilsynsrapport og varsel om vedtak om retting av tilhøve i Mjøsdalen barnehage, datert august 2012
  11. Vedtak om retting av tilhøve i Mjøsdalen barnehage
  12. Oversikt over godkjenningsstatus barnehagar og skular
  13. Oversikt over opplysningar oversende frå Miljøretta helsevern, Bergen kommune
  14. Miljøretta helsevern, Bergen – saksområde
  15. Rutinar for sakshandsaming mellom Osterøy kommune og Miljøretta helsevern, Bergen kommune
  16. Status - tilsynsobjekt
  17. Tilsynsrapport – synfaring av Hjellvik Montessoriskule i samsvar med forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv, datert juni 2016
  18. Hosanger Montessoriskule, tilsynsrapport etter forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv, datert januar 2017
  19. Lonevåg barnehage – tilsynsrapport og førehandsvarsel om vedtak om retting, datert november 2017
  20. Nytt førehandsvarsel om retting av tilhøve ved Lonevåg barnehage, datert januar 2019
  21. Valestrand barnehage, tilsynsrapport og varsel om vedtak, datert desember 2018
  22. Osterøy gårds- og friluftsbarnehage – varsel om vedtak – pålegg om retting, datert september 2016
  23. Osterøy gårds- og friluftsbarnehage – vedtak – pålegg om retting, datert november 2016
  24. Osterøy gårds- og friluftsbarnehage – tilsynsrapport og førehandsvarsel om vedtak om retting, datert november 2018
  25. Osterøy gårds- og friluftsbarnehage – vedtak om retting av tilhøve, datert januar 2019
  26. Osterøy integrerings- og læringssenter – inneklimarapport, datert desember 2018
  27. Osterøy vidaregåande skule – tilbakemeldings etter tilsyn ved hjelp av eigenmeldingsskjema, datert 6. juli 2017
  28. Miljøretta helsevern, Bergen kommune – arbeidsfordeling frå oktober 2018
  29. Miljøretta helsevern, Bergen kommune – subdelegasjon av fullmakter fra Enhetsleder Helsevernenheten til avdelingsleder Miljørettet helsevern
  30. Bergen kommune - fullmakter for byråd helse og omsorg
  31. Bergen kommune - delegasjon av fullmakter til byrådet 2016 – 2019
  32. Bergen kommune - delegasjon av fullmakter til byrådet 2016 – 2019
  33. Bergen kommune - delegasjon av fullmakter fra kommunaldirektør for helse og omsorg til Etat for helsetjenester
  34. Bergen kommune - fagfullmakter for Etat for helsetjenester
  35. Bergen kommune – kriterier for bruk av virkemidlene trekking, avslag, stenging og tvangsfullmakt
  36. Årlig møte/evaluering angående samarbeid/kjøp av tjenester innen MHV, oktober 2017
  37. Avtale om kjøp av miljørettet helseverntjenester fra Bergen kommune, mai 2013
  38. Risikokategorier skole og barnehage - Osterøy
  39. Rutine for tilsyn, revidert januar 2019
  40. Oppsummeringsrapport alle vidaregåande skular, under dette Osterøy vidaregåande skule, etter tilsynskampanje 2016/17
  41. Informasjon om rettleiing til barnehagar og skular om opplysningsplikt til kommuneoverlegen

I tabellen under gir vi eit oversyn over kven som vart intervjua, og kven som deltok på oppsummerande møte ved tilsynsbesøket:

Ikkje publisert her

I samband med tilsynet har vi hatt samtalar med leiarar i to FAU.

Frå Fylkesmannen i Vestland deltok:

  • fylkeslege, Kristin Cotta Schønberg, revisor
  • seniorrådgjevar, Arne Erstad, revisor
  • fagdirektør, Anne Grete Robøle, revisjonsleiar