Helsetilsynet

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med Voss kommune frå 7.05.2019 til 9.05. 2019. Vi undersøkte om kommunen sikrar at unge som treng det får eit forsvarleg ettervern frå barnevernstenesta og forsvarlege sosiale tenester frå Nav. Vi har lagt vekt på brukarmedverknad, samarbeid og koordinering. Tilsynet er retta mot kommunens tenester til unge til og med 24 år som har eller har hatt barnevernstiltak og som har eller kan ha behov for sosiale tenester frå Nav.

Tilsynet vart gjennomført som del av eit landsomfattande tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Fylkesmannens konklusjon:

  • Unge som har eller har hatt kontakt med barnevernstenesta får ikkje alltid sin situasjon og sitt behov kartlagt slik at Nav-kontoret kan yte forsvarlege sosiale tenester.

    Detter er brot på: Sosialtenestelova §§ 17, 18 og 19, jamfør § 4 jamfør § 5 og forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltninga.
  • Unge som har som eller har hatt tiltak frå barneverntenesta får ikkje alltid medverke i kartlegginga av eigen situasjon og behov for tenester.

    Detter er brot på: Sosialtenestelova § 42, jamfør § 5, jamfør forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltninga.
  • Unge som har eller har hatt tiltak frå barnevernstenesta får ikkje alltid opplysning, råd og rettleiing ut frå sitt konkrete behov. Ettervern frå barnevernstenesta er ein del av det de skal gi opplysning og rettleiing om.

    Dette er brot på: Sosialtenestelova § 17, jamfør § 4, jamfør § 5, jamfør forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltninga.
  • Unge som har eller har hatt tiltak frå barnevernstenesta får ikkje alltid handsama søknader om økonomisk stønad etter ein konkret og individuell vurdering. Dette gjeld også fastsetting av vilkår om aktivitet.

    Dette er brot på: Sosialtenestelova §§ 18,19, og 20a, jamfør § 4, jamfør § 5, jamfør forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltninga.

Det vart ikkje avdekka brot på barnevernstenesta sitt arbeid med å sikre barn og unge forsvarleg ettervern.

Vurdering av kommunen si styring av arbeidet med å sikre at unge som treng det får eit forsvarleg ettervern frå barnevernstenesta og forsvarlege sosiale tenester frå Nav.

Leiinga i kommunen har ikkje oversikt over korleis dei sikrar at Nav samarbeider med barnevernstenesta i kommunen og andre kommunar i dei tilfella der den unge har eller har hatt barnevernstenester. Leiinga har ikkje sett i verk systematiske tiltak for å gjennomgå kvaliteten på tenestene for ettervern. Leiinga har ikkje sikra seg nødvendig kunnskap eller informasjon om korleis arbeidet vert handtert i tenesta verken gjennom fast rapportering eller på annan måte.

Tilsynet har avdekt svikt i Navs arbeid med å sikre at unge som treng det får forsvarlege sosiale tenester. Leiinga i Nav har ikkje sett i verk tiltak for å sikre at unge som har eller har hatt barnevernstiltak blir tilstrekkeleg ivareteke og får dei tenestene dei har behov for. Dette gjeld både plikta til å gi og innhente informasjon, kartlegge behovet og vurdere tiltak. Tilsvarande for sikring av de unge sin rett til medverknad. Manglande dokumentasjon i sakene fører til at det ikkje går fram om tenestene er individuelt tilpassa og forsvarlege. Korleis brukarane har fått medverke går berre fram i nokre få saker.

Vi ber om at tilbakemelding om kva kommunen vil iverksette for å rette opp i grunnlaget for avvik innan 1. september 2019.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet skildrar vi kva som vart undersøkt i tilsynet.

Fylkesmannen har undersøkt og vurdert om kommunen gjennom si styring og leiing sikrar samarbeid og koordinering av tenester slik at unge som treng det får eit forsvarleg ettervern frå barneverntenesta og forsvarlege sosiale tenester frå Nav. Ein vesentleg del av dette er om kommunen sikrar retten dei har til å medverke.

I barneverntenesta er det ført tilsyn med tilbod om ettervern frå 18 år, inkludert informasjon og rettleiing om overgangen til vaksenlivet i god tid før fylte 18 år. I Nav-kontoret er det undersøkt om dei som har eller har hatt barneverntiltak blir tilstrekkeleg ivaretatt og får dei tenestene dei har behov for. I begge tenestene er det fasen med informasjon, kartlegging/utgreiing og vurderingar om tiltak og tenester som har vore tema.

Fylkesmannen har undersøkt om kommunen legg til rette for og følger opp at ungdommane mottar individuelt tilpassa, koordinerte og forsvarlege barneverntenester og sosiale tenester, ved at barneverntenesta og sosiale tenester i Nav:

  • innhentar informasjon om ungdommens heilskaplege situasjon og moglege behov for tenester
  • legg til rette for og gjennomfører kontinuerleg samarbeid mellom kommunale einingar som yter barneverntenester og sosiale tenester, og andre kommunar
  • koordinerer tenestene ungdommen mottar frå kommunale einingar
  • tilbyr og yter individuelt tilpassa og forsvarlege barneverntenester og sosiale tenester i overgangen til vaksenlivet
  • legg til rette for og følger opp at brukarmedverknad blir ivaretatt ved alle tema som skal undersøkast

Fylkesmannens tilsyn er gjennomført som systemrevisjon. Det inneber at Fylkesmannen har ført tilsyn med korleis kommunen styrer og leder arbeidet med barneverntenester og sosiale tenester i Nav og oppfyller dei aktuelle lovkrava.

Ungdommanes meningar om og erfaringar med tenestetilbodet i kommunen er viktig informasjon for tilsynsorganet, både når det gjeld kvaliteten på tenestene og kommunens praksis når det gjeld brukarmedverknad. Eit utval ungdomar har derfor blitt intervjua ved dette tilsynet.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Eit tilsyn er kontroll av om verksemda sin praksis er i samsvar med gjeldande reglar i lov- og forskrift. Vi gir derfor her ei oversikt over krava som vart lagt til grunn i tilsynet.

Barnevernlova og sosialtenestelova regulerer krava til kommunens arbeid som er tema i dette tilsynet. I tillegg gjeld forvaltningslova.

Fylkesmannens tilsynsansvar følger av barnevernloven § 2-3 b og sosialtenestelova § 9.

Rett til tiltak og tenester

Barnevernloven
Tiltak etter barnevernloven kan treffest overfor barn under 18 år etter § 1-3 første ledd. Betennelsens andre ledd regulerer åtgang til å vidareføra tiltak også etter at barnet har fylt 18 år og inntil barnet har fylt 23 år. Barn har rett til tiltak etter loven når vilkåra for tiltaket er oppfylt, jf. § 1-5.

Prinsippet om barnets beste er nedfelt i § 4-1; der ein skal legge avgjerande vekt på å finne tiltak som er til det beste for barnet. Prinsippet følger også av Grunnlovens § 104 andre ledd og FNs barnekonvensjon artikkel 3, jf. lov om menneskerettar § 3.

Kva som er barnets beste må sjå i samanheng med ungdommens rett til å bli høyrt og medverke, jf. § 1-6 om brukarmedverknad, § 1-7 om barnevernets plikt til å samarbeide med barn og foreldre, § 6-3 om barns rettigheiter unders saksbehandlinga og § 6-3 a. om krav til grunngjeving.

Sosialtenestelova
Tenesta opplysning, råd og rettleiing følger av § 17 og skal tilpassast den einskilde sitt behov og basere seg på aktiv involvering og deltaking. For unge vaksne med barnevernserfaring er overgangsfasen frå barn til vaksen, bustad, utdanning, arbeid, helse, økonomihandtering og støttepersonar og nettverk aktuelle tema for rettleiinga.

Rett til stønad til livsopphald blir regulert av § 18. Eit forsvarleg livsopphald skal gis etter ei individuell behovsprøving. Dersom stønad blir innvilga i samsvar med ein sats, må det grunngjevast individuelt i det enkelte tilfellet kvifor stønad etter sats er forsvarleg.

Stønad i særlege tilfelle etter § 19 kan innvilgast etter ein konkret og individuell vurdering for å fange opp ulike behov som ikkje blir dekka gjennom stønad etter § 18. For unge med barnevernserfaring kan det være aktuelt å dekke særskilte utgifter i ein overgangsfase før anna inntekt er på plass.

Når stønad til livsopphald blir innvilga skal Nav stille vilkår om aktivitet med mindre tungtvegande grunnar taler mot det, jf. § 20a. Nav-kontoret må vurdere konkret og individuelt kva for aktivitetar som er hensiktsmessig for den enkelte. Den unges behov, synspunkt og ønsker skal taskast med i vurderinga.

Brukarmedverknad er ein føresetnad for at Nav kan gjere individuelle vurderingar, jf. § 42.

Kravet til forsvarlege tiltak og tenester
Barnevernloven § 1-4 og sosialtenestelova § 4 slår fast at kommunen er forplikta til å sørge for at tiltak og tenester er forsvarlege. Tenestene må ha tilfredsstillande kvalitet, ytast i tide og i eit tilstrekkeleg omfang.

Kravet er retta mot både tenester og tiltak, og inneber krav til leiing, organisering og styring. Det er nær samanheng mellom kravet til forsvarlege tenester og tiltak og kravet om internkontroll for å sikre at oppgåvene blir utført i samsvar med krav fastsett i medhald av lov, jf. barnevernloven § 2-3 tredje ledd og sosialtenestelova § 5. Innhaldet i kravet til forsvarlege tiltak og tenester må ein tolke i samanheng med de andre reglane i barnevernloven og sosialtenestelova.

Kommunen kan innanfor lovas rammer organisere verksemda og tenestene ut frå lokale forhold og behov, så lenge kravet til fagleg forsvarlege tenester og tiltak blir overhalde.

Samarbeid og koordinerin
Barneverntenesta og sosialtenesta i Nav har plikt til å samarbeide med andre einingar og sektorar. Samarbeid og koordinering av tenester er avgjerande for at unge i målgruppa skal få et forsvarleg tenestetilbod. Kommunens generelle plikt til å samarbeide er presisert i barnevernloven § 3-2 og sosialtenestelova § 13. Plikten til å samarbeide på individnivå følger av reglane om tiltak og tenester, som i reglane om individuell plan i barnevernloven § 3-2 a. og sosialtenestelova § 28.

Teieplikta er i utgangspunktet til hinder for at opplysningar om ein ungdom som tilsette i barneverntenesta eller på Nav-kontoret får kjennskap til gjennom sitt arbeid, blir gitt vidare eller gjort tilgjengeleg for uvedkommande. Reglane som regulerer samarbeid gir ikkje heimel til å fråvike reglane om teieplikt i barnevernloven § 6-7 og sosialtenestelova § § 43 og 44, jf. forvaltningslova § 13 til § 13 e. Samtykke frå den unge er derfor nødvendig for at tenestene skal kunne utveksle informasjon i enkeltsaker.

Krav til dokumentasjon
Etter forvaltningslova § 11 d skal munnlege opplysningar av betydning for saka så vidt mogleg teiknast ned eller protokollførast. Videre føreset §§ 17 og 18 indirekte krav til å teikna ned opplysningar ved at partane skal kunne gjera seg kjent med sakas opplysningar og dokument. Barneverntenesta og Nav-kontoret skal dokumentere sentrale og relevante opplysningar om ungdommen. Det skal være synleg kva tenestene har gjort for den enkelte og kvifor det er gjort. Dokumentasjonsplikta er ei naturlig følge av kravet til forsvarlege tenester og tiltak og plikta til internkontroll.

Krav til enkeltvedtak
Avgjerder om tiltak og tenester etter barnevernlova er å rekna som enkeltvedtak etter forvaltningslova, jf. barnevernlova § 6-1 andre ledd. Alle tildelingar, avslag og endringar av sosiale tenester og fastsetting, endringar og konsekvensar av vilkår er å rekna for enkeltvedtak, jf. sosialtenestelova § 41 andre ledd.

I barnevernlova § 1-3 er det presisert at barnevernstenesta plikter å grunngje opphøyr av tiltak etter fylte 18 år eller avslag på søknad om tiltak etter fylte 18 år ut i frå omsynet til barnets beste.

Styring og leiing
Krav til leiing, organisering og styring er viktige element i kommunen sitt ansvar for å tilby og yte forsvarlege tenester. Kommunens plikt til å føre internkontroll følger av barnevernloven § 2-1 andre ledd, med forskrift om internkontroll etter barnevernloven, og sosialtenestelova § 5, med forskrift om internkontroll i kommunalt Nav.

Internkontrollplikta inneber at kommunen skal ha systematiske tiltak som sikrar at aktivitetar knytt til å tilby og yte tiltak og tenester til unge blir planlagt, organisert, utført og halde ved like i samsvar med dei lov- og forskriftskrav som regulerer aktivitetane. Styringssystemet skal tilpassast verksemda si størrelse, eigenart, aktivitetar og risikoforhold og ha det omfang som er nødvendig.

Det følger av barnevernloven § 2-1 sjuande ledd og sosialtenestelova § 6 at kommunen skal sørge for at tilsette som yter tenester etter lova har tilstrekkeleg kompetanse til å utføre arbeidet på ein forsvarleg måte. Kommunen har ansvaret for å gi nødvendig opplæring ved behov. Kontaktpersonar/rettleiarar som jobbar med ungdom må ha kunnskap om dei særlege utfordringane unge som har ettervern eller har hatt barneverntiltak kan ha. Dei tilsette vil også ha behov for kunnskap om det hjelpeapparatet som det vil være naturleg å samarbeide med ved bistand og oppfølging av unge.

3. Framstilling av faktagrunnlaget

Voss kommune har 14 168 innbyggarar. Kommunen sin administrasjon er organisert i fire kommunalavdelingar direkte underlagt rådmannen. Kvar avdeling er leia av ein kommunalsjef, som saman utgjer leiargruppa til rådmannen.

Om barnevernstenesta
Barnevernstenesta er organisert under avdeling for oppvekst, og høyrer til kommunen sine støttetenester saman med PPT, helsestasjon og kommunepsykolog. Barnevernsleiar har både fagleg og administrativt ansvar. Barnevernsleiar rapporterer til einingsleiar for støttetenestene, som igjen rapporterer til kommunalsjefen for oppvekst.

Barnevernstenesta på Voss fekk ny leiar 1. mai 2019. I perioden juli 2018 til 1. mai 2019 har ein av dei tilsette vore konstituert barnevernsleiar. Barnevernstenesta har på tilsynstidspunktet 12 årsverk fagstillingar i tillegg til stillinga som leiar og ein merkantilt tilsett. Sakshandsamarane er fordelt i to team, mottaksteamet med fire sakshandsamarar, og tiltaksteamet med åtte sakshandsamarar. Mottaksteamet har ansvar for å gjennomføre undersøkingar. Tiltaksteamet har ansvar for å følgje opp hjelpetiltak og omsorgstiltak. Grunna kapasitetsutfordringar har det over tid vore slik at mottaksteamet også har hatt ansvar for tiltakssaker. Det betyr at tilsette frå både mottaksteamet og tiltaksteamet har følgt opp ungdom som har rett til ettervern etter barnevernslova og hatt ansvar for å etablere og koordinere samarbeid med Nav.

Kommunen har ikkje lagt fram dokument som syner ansvar, mynde og oppgåve for barnevernsleiar, men det er likevel klart for alle nivå i organisasjonen at leiar har det faglege og administrative ansvaret for tenesta. Mynde er ikkje delegert til andre i tenesta.

Fylkesmannen er kjent med at det over tid har vore ustabilitet i leiinga, og at det over ein lengre periode har vore fleire sjukemeldte sakshandsamarar i barnevernstenesta. På tilsynstidspunktet var ny leiar tilsett og talet på sjukemeldte var redusert.

Intervju med tilsette og leiing
Under intervjua med tilsette, barnevernsleiar og einingsleiar fekk vi samsvarande informasjon om praksis og korleis ettervernet er organisert og følgt opp. Ettervernet blir i stor grad planlagt, etablert og følgt opp av den enkelte sakshandsamar. Det er få føringar frå kommuneleiinga knytt til arbeidet. Det er opp til sakshandsamar å tilby tiltak til den unge. Vi fekk informasjon om at det var få ungdommar som hadde takka nei til ettervern det siste året, og tenesta hadde etablert ein praksis med å ta kontakt med desse etter seks månader til eit halvt år etter avslutta tiltak. Vi fekk ikkje eksempel på saker der sakshandsamar ikkje kunne sette inn tiltak som blei vurdert som nødvendig for ungdommen.

Konstituert barnevernsleiar følger opp arbeidet med kvar sakshandsamar om lag kvar 14. dag. I desse møta blir sakslista til den tilsette gjennomgått, og det blir laga prioriteringar for arbeidet vidare. Ut frå den informasjonen vi fekk var det ikkje særlege føringar eller oppfølgingspunkt for saker om ettervern, men desse sakane blei følgt opp på same måte som dei andre sakane ved gjennomgangen av sakslista. På grunn av mangel på kapasitet var ikkje alle oppfølgingsmøta blitt gjennomført etter oppsett plan.

Barnevernstenesta har få skriftlege rutinar for sentrale område av det tilsynet gjeld, men under tilsynet fekk vi lagt fram skriftleg rutine for oppfølging av barn etter fylte 18 år. Tilsette er i ulik grad kjent med at rutinen ligg føre elektronisk, men er godt kjent med innhaldet i denne. Barnevernstenesta har ikkje lagt fram skriftleg risikoanalyse, men viser til at dei tilbyr ulike og individuelt tilpassa hjelpetiltak som ettervern til ungdom som har tiltak frå barnevernstenesta før fylte 18 år.

Gjennomgang av saksmapper
Vi gjekk igjennom 11 saksmapper for ungdom fødd mellom 1996 og 2002. I 9 av mappene fant vi at barnevernstenesta hadde førebudd ungdom på ettervern, og at ettervern var etablert. I dei fleste sakene hadde ungdom ettervern til dei var 23 år, eller til dei sjølve ønska å avslutte tiltaka. Typisk for desse sakane var at ungdommen var i lønna arbeid og hadde etablert seg, eller hadde flytta frå kommunen.

I alle sakene vi undersøkte, var det vedtak og tiltaksplanar. Det var dokumentert at ungdommen blei følgt opp av barnevernstenesta, og at tiltaka blei evaluert og endra i samarbeid med ungdommen. Vi fant òg at det var etablert samarbeid med NAV og andre tenester i fleire saker, og at barnevernstenesta i stor grad koordinerte dette samarbeidet. Vi fant ikkje eksempel på at ungdom som ønskte ettervern fekk avslag på dette. Tilbodet om ettervern varierte frå økonomisk støtte til aktivitetar til omfattande hjelpetiltak om økonomi, oppfølging, miljøarbeidarar og koordinering av oppfølging og samarbeid med andre tenester.

Avslutting av ettervern blei gjort i samarbeid med ungdommen og var grunngjeve i journal eller avslutta med vedtak. I to av mappene hadde ungdommen hjelpetiltak frå barnevernstenesta, men desse var knytt til tiltak i heimen og var ikkje direkte retta mot overgangen til vaksenlivet. I desse sakane fant vi ikkje at ungdommane var blitt orientert om tilbodet om ettervern. Vi fant heller ikkje ei skriftleg grunngjeving for dette.

Leiinga sin oppfølging og kontroll
Barnevernsleiar har rapportert til einingsleiar og kommunalsjef om manglande kapasitet på grunn av vakante stillingar og sjukemeldingar. Dette har ført til at fleire undersøkingar ikkje har blitt følgt opp i samsvar med lovkrav. Utfordringane tenesta har hatt over tid har ikkje ført til at oppgåver knytt til ettervern er lagt vekk.

På tilsynstidspunktet var ny barnevernsleiar tilsett og ny sakshandsamar i full stilling. Vi fekk òg informasjon om at tenesta vurderer om det er behov for å etablere ein stilling som fagleiar eller nestleiar for å avlaste barnevernsleiar.

Samtalar med ungdom under tilsynet
I samband med tilsynet snakka vi med tre ungdomar som høyrer til Voss kommune, og med ein ungdom som kjem frå ein annan kommune. Samtalen med ungdommen som ikkje høyrer til Voss blei gjort før dei andre intervjua for å få innspel til intervjuguiden vi brukte.

Ungdommane frå Voss var nøgde med ettervernet frå kommunen. Dei fortalte at barnevernstenesta hadde snakka med dei om ettervern på ulike tidspunkt før dei fylte 18 år, avhengig av kva for situasjon dei var i. Alle ungdommane fortalde at ettervernstiltaka var etablert i samarbeid med dei, og at tiltaka var endra og tilpassa etter deira behova. Alle var samde i at ettervernet frå barnevernstenesta fungerte godt, og at det var, eller hadde vore, viktig i overgangen til vaksenlivet.

To av ungdommane hadde kontakt med Nav i ein annan kommune. Ein av dei opplevde at kontakten med Nav var krevjande. Han meinte at barnevernstenesta kompenserte for at Nav ikkje følgde godt nok opp. Begge formidla at oppfølginga frå barnevernstenesta var tettare og meir personleg enn oppfølginga frå Nav.

Om NAV
Nav Voss er organisert under kommunalavdeling for helse- og omsorg. Kommunalsjefen for helse og omsorg har ansvar for helseavdelinga, førebygging og rehabilitering, rus og psykiatri, menneske med nedsett funksjonsevne og Nav. Leiinga ved Nav Voss består av Nav-leiar og to avdelingsleiarar. Nav-leiar er også regionsleiar for ni Nav kontor. Nav-leiar rapporterer til kommunalsjefen.

Nav har to avdelingsleiarar, og begge har ansvar både for statlege og kommunale tenester. Avdelingsleiar for mottak og forvaltning har ansvar for tenestene Nav Voss yter etter sosialtenestelova. I tillegg har kontoret ein fagansvarleg. Den andre avdelingsleiaren har ansvaret for oppfølgingsteamet og arbeidsavklaringspengar. I tillegg har han ansvar for det kommunale tiltaket Aktiv. Totalt er det 27 tilsette i Nav fordelt på 22 stillingsheimlar. Dei tilsette er fordelt likt mellom statlege og kommunale tenester. To personar er fylkeskommunalt tilsette.

Nav er organisert slik at tilsette arbeider på tvers av skilje mellom statleg og kommunal tenesteyting. Føremålet er at brukarar skal ha ei dør inn, og at Nav møter brukarar som ei teneste. Det er òg eit føremål at tilsette kan drøfte faglege problemstillingar på tvers av skilje mellom stat og kommune.

Det kommunale tiltaket Aktiv er eit aktivitetstilbod fire dagar i veka frå kl. 9.00-12.00. Tiltaket følger opp personar som får økonomisk stønad, og det blir gjort vurdering knytt til om ungdom kan klare skule, arbeid, eller har rett til andre tenester. Oppfølginga har som føremål at brukarane skal få anna inntekt enn sosialhjelp. På Aktiv får ein til dømes tilbod om å lære å skrive søknadar, CV, øve på intervju, og ein kan få hjelp til personleg økonomi. Aktiv blir brukt som ei avklaring av behov for hjelp og oppfølging for både ungdom, flyktningar og andre. Personar i aktiv rus kan ikkje nytte seg av tilbodet. For ungdom er det ofte eit mål at dei skal tilbake til skulen, og gjennom Aktiv blir det kartlagt kva for tilrettelegging eller skuletilbod som vil vere nyttig, om det er behov for lærlingplass eller anna. Aktiv kan òg vere referanse for ungdom når dei søker arbeid.

Aktivitetskravet knytt til økonomisk stønad blir ofte knytt til oppmøte hjå Aktiv. Dersom ungdom ikkje møter på Aktiv får han eller ho trekk i stønaden.

Informasjon frå intervju med tilsette og leiing
Ungdom som tek kontakt med Nav vil møte tilsette som jobbar i mottak. Tilsette i mottak vil slusa ungdommen vidare i Nav-systemet, avhengig av kva han eller ho søkjer om. Til dømes vil søknader om økonomisk stønad bli vist vidare til forvaltningsteamet. Forvaltningsteamet kartlegg i utgangspunktet berre økonomiske forhold og gjer alle vedtak om stønad, inkludert fastsetjing av vilkår om aktivitet. Det er avdelingsleiar og/eller fagansvarleg som godkjenner vedtaka. I nokre saker blir det etablert kontakt med andre tenester, som til dømes rus og psykiatri. Ungdom fekk tilbod om samtale ved første kontakt med Nav, og dei tilbyr deretter samtalar ved behov. Kontakten kan også skje per telefon, og var i hovudsak knytt til innhenting av informasjon om økonomiske forhold. Gjennom intervju har vi fått informasjon om at tenesta har fast praksis for å tilby og snakke med den unge. Det er ikkje opplyst at tenesta nyttar ein mal for samtalar, og gjennom intervju gjekk det fram at sakshandsamar har fokus på å innhente informasjon om økonomiske tilhøve, og ikkje hennar/hans synspunkt.

Dersom ungdommen har behov for tenester ut over økonomisk stønad, får han eller ho tilbod om oppfølging. Det er opp til kvar sakshandsamar om dette blir gjort, men vi får informasjon om at dei tilsette samarbeider tett og saker blir som oftast drøfta med kollegar. Kvar veke har fagansvarleg i forvaltningsteamet møte med dei tilsette. Der blir ulike saker og problemstillingar drøfta. Avdelingsleiar er med på møta.

Brukarar hos Nav Voss har ofte to sakshandsamarar. Dette inneber at vedtak om økonomisk stønad blir gjort av ein sakshandsamar, medan all anna oppfølging og kartlegging blir gjort av ein annan sakshandsamar. Oppfølgingsteamet har ikkje innverknad på vedtaket om stønad, ut over at dei formidlar behova dei meiner brukarane har. Tilsette som følger opp ungdom har ikkje særskild kompetanse på dette, saker blir fordelt ut frå fødselsdato. Det er ikkje systematikk i at tilsette orienterer ungdom om retten til ettervern hos barnevernstenesta, men tilsette vi snakka med seier dei er kjent med at ungdom har denne retten.

Gjennomgang av saksmapper
Vi gjekk igjennom 11 saksmapper for ungdom fødd mellom 1996 og 2000. Vi søkte etter informasjon om kvar ungdom i fire ulike fagsystem; Arena, Gosys og Modia som er statlege system og Socio som er kommunalt system. I dei 11 sakene fann vi at fem ungdommar har, eller har hatt kontakt med barnevernstenesta, men det er berre i ei sak dokumentasjon på at det er etablert samarbeid med barnevernstenesta. I ei sak går det fram at Nav har forsøkt å få kontakt med barnevernstenesta i ei anna kommune, men at dei ikkje har oppnådd kontakt. Det går ikkje fram av saksdokumenta om det er gjort fleire forsøk på å oppnå kontakt ut over to telefonar. I fire av sakene fann vi at Nav har informasjon frå ungdommen sjølv om at dei har oppfølging frå barnevernstenesta, utan at det går fram av saksdokumenta til Nav om dei har kontakta barnevernstenesta for å få til eit samarbeid kring ungdommen, eller om dette er vurdert. Vi fann heller ikkje dokumentasjon på at Nav har bedt om samtykke frå ungdommen til samarbeid med barnevernstenesta, eller samtykke til å innhente dokumentasjon i samband med vurdering av ungdommens søknad eller vurdering av kva tenester Nav skal tilby. Vi fann likevel at det i nokre av vedtaka går fram at Nav har hatt kontakt med ungdommen, men vi fann ikkje at denne kontakten er journalført, eller om kontakten har vore i møte eller per telefon. Det er med andre ord ikkje spor av kontakten mellom ungdom og sakshandsamar ut over det som går fram i nokre av vedtaka.

I ei sak fann vi at ungdommen hadde med skriftleg informasjon frå barnevernstenesta som skildra ungdommen sin situasjon, utan at det går fram i journalnotat eller av vedtak at Nav har nytta seg av denne informasjonen, eller vurdert å etablere samarbeid med barnevernstenesta.

Vi fann ikkje at Nav dokumenterer korleis dei sikrar brukarmedverknad. Vi fann ikkje informasjon om samarbeid eller kontakten med ungdom ut over at Nav ber ungdommen om å framvise dokumentasjon på økonomisk situasjon. Ut frå dokumentasjonen i sakssystema, skjer kontakten med ungdom i oppstartsfasen i stor grad per telefon, og er knytt til innhenting av informasjon om økonomiske forhold.

Vi fann ikkje dokumentasjon på at det blir gjennomført individuell kartlegging av ungdommanes behov for sosiale tenester når dei tek kontakt med Nav. Vi fann at det blir gjort ei arbeidsevnekartlegging i enkelte saker, men det blir ikkje vurdert behov for hjelp og oppfølging ut over dette. Ut frå den dokumentasjonen som ligg føre er det ungdommen sin søknad om økonomisk stønad som i stor grad blir førande for korleis Nav startar arbeidet med saka. Det går ikkje fram av dokumenta at Nav orienterer ungdom om retten til ettervern frå barnevernstenesta.

I saker der ungdom får økonomisk stønad, fann vi at det blir stilt vilkår om aktivitet. Vi fann ikkje døme på at vilkåra byggjer på individuelle eller konkrete vurderingar av den einskilde ungdom sine behov, men at dei same vilkåra i stor grad blir satt for alle ved at dei blir vist til Aktiv dersom dei ikkje har anna dagtilbod.

I ei sak fann vi at det er etablert samarbeid med barnevernstenesta. I denne saka er det òg dokumentert kven som følger opp ungdommen og korleis samarbeidet mellom barnevernstenesta, Nav og ungdom skal vere og korleis arbeidsoppgåver er fordelt.

Leiinga si oppfølging og kontroll
Leiinga i Voss kommune har gitt klare føringar på at Nav skal ha eit særleg fokus på dei under 30 år, men det er ikkje klart kva konkret dette inneber for kontakta og oppfølginga av ungdom. Kartlegging som gjerast er i stor grad knytt til vurdering av arbeidsevne. Nav har ikkje rutinar for korleis tilsette skal kartleggje eller følgje opp ungdom som har hatt eller har kontakt med barnevernsteneste, eller rutinar for å fange opp om ungdom har eller har hatt slik oppfølging. Nav har ikkje etablert rutinar for samarbeid med barnevernstenesta.

Kommuneleiinga har ikkje oversikt over korleis dei tilsette arbeidar med ungdom. Det ligg ikkje føre klare rapporteringskrav frå kommuneleiinga til Nav knytt til oppfølging og samarbeid kring ungdom som får ettervern frå barnevernstenesta.

Under intervjua med tilsette, avdelingsleiar og kommuneleiing, kom det fram at kommunen ikkje har oversikt over korleis ettervern for ungdom er organisert eller følgt opp.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

Dette tilsynet handlar om korleis kommunane sikrar at unge som treng det får forsvarleg ettervern og oppfølging frå barnevernstenesta og Nav, med vekt på brukarmedverknad, samarbeid og koordinering. Tilsynet retter seg mot unge som har eller har hatt barnevernstiltak og som har eller kan ha behov for sosiale tenester frå Nav.

I det følgande vil vi vurdere barnevernstenesta og NAV kvar for seg og deretter gjere ei vurdering av korleis Voss kommune følger opp ungdom i overgangen frå barnevernstenester til sosiale tenester.

Barnevernstenesta sitt arbeid med ettervern
Under tilsynet fant vi at barnevernstenesta i Voss kommune gir informasjon til ungdom om ettervern og kva dette inneber. Informasjonen blir gitt på ulike tidspunkt avhengig av individuelle behov. For nokon startar planlegginga i 16- års alderen. For andre begynner ikkje planlegginga før dei nærmar seg 18 år. Vi finn at ungdom får informasjon om kva barnevernstenesta kan hjelpe med, og kva det betyr å takke nei til vidare tiltak frå barnevernstenesta. Vi finn òg at ungdom får informasjon om retten til å ombestemme seg og å få vurdert ettervern på eit seinare tidspunkt. Vi finn det dokumentert at tilsette følger opp ungdom som takkar nei til ettervern når dei blir 18 år med å kontakte dei innan eit år etter avslutta tiltak. På bakgrunn av dette meiner vi at barnevernstenesta gir informasjon til ungdom om ettervern og at tenesta, så langt ungdom samtykker, følger opp dei som takkar nei til ettervern.

Vidare meiner vi at barnevernstenesta sørger for at tilbodet til den enkelte er tilpassa individuelle behov, og at oppfølginga frå barnevernstenesta blir justert og endra i samarbeid med den unge. Vi finn at barnevernstenesta legg til rette for brukarmedverknad gjennom tett kontakt med ungdommane, og at oppfølginga og samarbeidet med andre instansar skjer i samarbeid med ungdommen. Det er vår vurdering at barnevernstenesta sitt tilbod om ettervern og oppfølginga tek vare på den unges behov både med omsyn til å tilpasse tiltaka, og at dei får ettervern fram til 23 år om dei ønsker dette. Vi meiner tenesta sitt tilbod og oppfølging og ettervern er i samsvar med lovkrava.

Ut frå den informasjonen som kom fram under tilsynet så tek barnevernstenesta ansvar for å etablere kontakt med Nav og andre tenester i samarbeid med den unge. Vi finn dokumentasjon på at barnevernstenesta koordinerer kontakten og arbeidet i dei fleste sakene der fleire tenester er inne. På bakgrunn av dette er det vår vurdering at tenesta gjer konkrete vurderingar av den enkelte sine behov og at det blir etablert kontakt med andre tenester der dette blir vurdert som nødvendig og hensiktsmessig. På bakgrunn av dette er det vår vurdering at barnevernstenesta følger opp ungdom knytt til å ta etablere kontakt og koordinere samarbeid med andre tenester, og at dette arbeidet samsvarer med krava i lov og forskrift.

Barnevernstenesta har ikkje lagt fram skriftleg risikoanalyse for arbeidet med ettervern, men viser til at dei tilbyr ulike og individuelt tilpassa hjelpetiltak til ungdom som har tiltak frå barnevernstenesta før fylte 18 år. Barnevernstenesta har få skriftlege rutinar for arbeid med ettervern, og leiinga har ikkje rutinar for å følgje med på om ungdom får den oppfølginga dei skal ha ut over den faste gjennomgangen av sakslister som leiar gjennomfører med dei tilsette kvar 14. dag. Samla sett er det vår vurdering at ungdom får eit tilpassa ettervern fordi sakshandsamarar i tenesta har gode rutinar for dette, og fordi dei tek ansvar for å følgje opp ungdommane. Vi meiner arbeidet som blir gjort har fagleg kvalitet, men meiner det er sårbart at oppfølginga ikkje er forankra i leiinga og følgt systematisk opp. Vår vurdering er at det er fare for svikt i situasjonar der sakshandsamarar sluttar i stillinga, bli sjuke, eller av andre grunner har lange fråvær. Til tross for at dette er eit sårbart område, finn vi ikkje grunnlag for å si at tilbodet om ettervern på tilsynstidspunktet er i strid med lovkrava.

Navs arbeid med sosiale tenester til ungdom som har eller har hatt barnevernstenester
Nav er organisert slik at alle tilsette arbeider på tvers av skilje mellom statleg og kommunal tenesteyting. Føremålet er at brukarar skal ha ei dør inn, og at Nav møter brukarar som ei teneste. Det er òg eit føremål at tilsette kan drøfte faglege problemstillingar på tvers av skilje mellom stat og kommune. Fylkesmannen tek ikkje stilling til om denne organiseringa er hensiktsmessig eller ikkje, men meiner at det er ei sårbarheit at informasjon om ein ungdom kan ligge i fire ulike fagsystem. Vår vurdering er at dette kan føre til at vesentleg informasjon i ei sak ikkje er tilgjengeleg for alle som arbeidar med ungdommen, eller at informasjonen om ungdommen er så oppstykka at det er vanskeleg å få eit heilskapleg bilete av kva den enkelte treng.

Under tilsynet kunne vi ikkje finne dokumentasjon på at Nav sørga for at ungdom, når dei kom i kontakt med Nav, blei kartlagt tilstrekkeleg slik at dei sosiale tenestene som er tema i dette tilsynet blir individuelt tilpassa. Vi fann at vurderingane i stor grad var knytt til den unge sin søknad om økonomisk stønad, og at Nav i liten grad innhentar informasjon eller kartlegg ungdom for å finne ut om det er aktuelt å tilby tenesta opplysning, råd og rettleiing.

Nav tilbyr samtale med dei unge som tek kontakt, men vi fann lite dokumentasjon på gjennomføringa av samtalane, eller referat frå samtalane.

Ved dokumentgjennomgang og intervju fann vi at Nav ikkje systematisk sørger for at ungdom får informasjon om dei sosiale tenestene i Nav, eller om retten til ettervern frå barnevernstenesta. Vi fann heller ikkje at Nav systematisk undersøker om unge har hatt eller har tiltak frå barnevernet, eller om ungdom har oppfølging frå andre tenester. Vi fann ikkje at Nav kartlegg ungdommane sine behov, ut over å få avklart konkrete søknader om økonomisk hjelp eller at det blei gjort ei arbeidsevnevurdering.

Føremålet med kartlegging av den unge sin situasjon, er å sørge for å få god oversikt over hjelpebehovet så tidleg som mogeleg, og sørge for å tilby forsvarlege og individuelt tilpassa tenester, samordna og egna for den enkelte. Det er vår vurdering at manglande kartlegging kan føre til at ungdom som har rett til ettervern frå barnevernstenesta, og som eventuelt kunne trengt koordinerte og samansette tenester, ikkje blir fanga tidleg nok opp hos Nav. Det er òg vår vurdering at Nav i for liten grad sørger for å ha tilstrekkeleg informasjon om den enkelte ungdom, og at sosiale tenester som den unge kan ha rett til ikkje blir gitt på grunn av manglande kartlegging og informasjon om ungdommen.

Under tilsynet undersøkte vi òg om Nav legg til rette for samarbeid og medverknad med den unge. Gjennom dokumentgjennomgang og intervju fann vi at samarbeidet med den unge i liten grad blei dokumentert, og at kontakten i stor grad var retta mot å hente inn dokumentasjon om ulike økonomiske forhold for å kunne avgjere søknadar om økonomisk stønad. Vi fann likevel at ungdom blei breiare kartlagt gjennom tiltaket Aktiv, men at dette tiltaket ofte blei sett som eit vilkår/aktivitetskrav for å få økonomisk stønad, utan at det var vurdert på om tiltaket ville være rett for den enkelte. Vår vurdering er at Nav i for liten grad sikrar seg tilstrekkeleg informasjon om den unge før slike avgjerder blir tatt. Vidare meiner vi at Nav ikkje dokumenterer kva for informasjon som ligg til grunn for vurderingar av tiltak for dei unge. Vi meiner på bakgrunn av dette at Nav ikkje sørger for at sakene er tilstrekkeleg opplyst før det blir teke avgjerd. Tenesta opplyser at dei tilbyr samtale og snakkar med dei unge, men at innhaldet i samtale i hovudsak er knytt til innhenting av informasjon om økonomiske forhold. Vi vil understreke at det å snakke med den unge både handlar om å få deira meining, men det handlar like mykje om at de unge har sentral informasjon som kan vera avgjerande for å forstå situasjonen rett, og er den viktigaste kjelda til informasjon i saka. I sakene vi undersøkte fann vi lite informasjon på gjennomføring av samtalane, eller referat frå samtalane. Vår vurdering er at Nav ikkje sikrar den unge medverknad i kartlegginga av ev eigen situasjon.

Leiinga i Nav har ikkje sett i verk tiltak for å sikre at unge som har eller har hatt barnevernstiltak blir tilstrekkeleg ivareteke og får dei tenestene dei har behov for. Dette gjeld både plikta til å gi og innhente informasjon, kartlegge og vurdere. Leiinga har ikkje lagt føringar for at tilsette skal gi informasjon om ettervern, eller innhente informasjon om ungdommens heilskaplege situasjon og mogelege behov for sosiale tenester ut over økonomisk stønad.

Voss kommunen si styring av arbeidet med å sikre at unge får forsvarleg ettervern
Overgangen frå ung til vaksen kan vere ein sårbar livsfase for unge som har eller har hatt tiltak frå barnevernet. Svikt i oppfølging og hjelp kan få store konsekvensar for den unge sin tilpassing til vaksenlivet. Manglande ettervern og/eller sosiale tenester kan til dømes påverke korleis den unge klarar seg gjennom skulegang og tilpassar seg arbeidslivet. Dette inneber at den øvste leiinga i kommunen må følgje med på at dette skjer.

Leiinga i Voss kommune har ikkje oversikt over kven som følger opp og sikrar retten til ettervern for ungdom med barnevernstiltak. Tilsynet har avdekt svikt i Navs arbeid med å sikre at unge som treng det får forsvarlege sosiale tenester frå Nav, og kommuneleiinga har ikkje hatt god nok oversikt og kontroll med kva for oppfølging og hjelp dei unge får. Øvste leiing i kommunen har ikkje etablert ein struktur for å følgje med på at dei unge får den informasjonen dei treng. Dei har heller ikkje sikra at Nav gjennomfører den kartlegginga som er nødvendig for å legge til rette for heilskaplege, individuelle tilpassa sosiale tenester til denne gruppa.

Vår vurdering er at Voss kommune manglar systematikk i arbeidet med ungdom som treng koordinerte og samansette tenester i overgangen til vaksenlivet, og at det er kommuneleiinga sitt ansvar å sørge for denne gruppa får eit fagleg forsvarleg og tilpassa tenestetilbod hos både barnevernstenesta og Nav.

5. Fylkesmannens konklusjon

Her presenter vi konklusjonen av undersøkinga vår, basert på vurderingane i kapittel 4.

  • Unge som har eller har hatt kontakt med barnevernstenesta får ikkje alltid sin situasjon og sitt behov kartlagt slik at Nav-kontoret kan yte forsvarlege sosiale tenester.

    Detter er brot på: Sosialtenestelova §§ 17, 18 og 19, jamfør § 4 jamfør § 5 og forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltninga.
  • Unge som har som eller har hatt tiltak frå barneverntenesta får ikkje alltid medverke i kartlegginga av eigen situasjon og behov for tenester.

    Detter er brot på: Sosialtenestelova § 42, jamfør § 5, jamfør forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltninga.
  • Unge som har eller har hatt tiltak frå barnevernstenesta får ikkje alltid opplysning, råd og rettleiing ut frå sitt konkrete behov. Ettervern frå barnevernstenesta er ein del av det de skal gi opplysning og rettleiing om.

    Dette er brot på: Sosialtenestelova § 17, jamfør § 4, jamfør § 5, jamfør forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltninga.
  • Unge som har eller har hatt tiltak frå barnevernstenesta får ikkje alltid handsama søknader om økonomisk stønad etter ein konkret og individuell vurdering. Dette gjeld også fastsetting av vilkår om aktivitet.

    Dette er brot på: Sosialtenestelova §§ 18,19, og 20a, jamfør § 4, jamfør § 5, jamfør forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltninga.

Det vart ikkje avdekka brot på barnevernstenesta sitt arbeid med å sikre barne og unge forsvarleg ettervern.

Med helsing

Helga Arianson
Fylkeslege

Vibeke Herskedal
seniorrådgjevar

 

Dokumentet er elektronisk godkjent

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi korleis tilsynet vart gjennomført, og kven som deltok.

Varsel om tilsynet blei sendt 11.02.2019.

Tilsynet vart gjennomført ved barnevernstenesta på Voss og NAV Voss kommune. Vi innleia med eit kort informasjonsmøte 07.05.2019. Oppsummerande møte med gjennomgang av funn vart halde 09.05.2019.

Ein del dokument vart tilsendt og gjennomgått på førehand, mens andre dokument vart overlevert og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgjande dokument vart gjennomgått og vurderte som relevante for tilsynet:

  • Organisasjonskart over Voss kommune
  • Organisasjonskart over Voss kommune, Oppvekst
  • Organisasjonskart Voss kommune, Helse- og omsorg
  • Stillingsomtalar for barnevernsleiar, einingsleiar støttetenestene og barnevernskonsulent,
  • Rutine for oppfølging etter fylte 18 år
  • Prosjektmandat for heilskapleg tilbod til personar med utfordringar innan rus og psykiatri
  • Sjekkliste NAV for gjennomgang av kontorets rutinar
  • Rutineskriv for saksflyt NAV Voss datert 29.1.2015
  • Rutine NAV Voss – opplæring av nytilsette og vikarar datert mai 2015
  • Rutine NAV Voss – økonomisk sosialhjelp datert 1.2015
  • Søknadsskjema NAV Voss – økonomisk sosialhjelp
  • Liste over tilsette i barnevernstenesta og NAV Voss

Vi gjekk gjennom til saman 22 saksmapper. 11 saker/mapper i sakssystemet til Nav og 11 saker/mapper i fagsystemet til barnevernstenesta etter følgjande kriteria:

  • Barnevernstenesta: Unge opp til 22 år som har eller har hatt tiltak frå barnevernstenesta dei siste to år.
  • Nav Voss: Unge opp til 24 år som har eller har hatt tiltak frå barnevernstenesta i 2018 og 2019.
  • Vi fekk i forkant av tilsynet lister med namn på personar i alderen 17-22 år som har eller har hatt tiltak frå barnevernstenesta de to siste åra. Type tiltak og periode for tiltak gjekk fram. Samarbeid med NAV Voss gjekk fram av lista.
  • Vi fekk lagt fram liste frå NAV Voss der vi fekk oversikt over alle unge opp til 24 år.

Av lista skulle det gå fram om den unge har eller har hatt tenester frå barnevernstenesta i Voss kommune eller andre kommunar. Dette hadde ikkje Nav oversikt over.

Vi samhelt listene for å få oversikt og velje ut aktuelle saksmapper. Vi undersøkte om det var gitt informasjon om ettervern og om Nav og når. Om det det var ein plan for ettervern og om denne var utarbeida saman med den unge, om det var gjort enkeltvedtak etter gjennomført kartlegging, om vedtaka var grunngjevne og om det var utarbeida tiltaksplan. Om det var eit samarbeid med Nav eller andre kommunar, og om tiltaka er koordinerte. Vi undersøkte også om det var utarbeida IP, og om det var gjeve informasjon og fatta vedtak der ettervern vart avslutta, og om det blei gjeve informasjon om den unge sin rett til å ombestemme seg.

I tabellen under gir vi eit oversyn over kven som vart intervjua, og kven som deltok på oppsummerande møte ved tilsynsbesøket:

Ikkje publisert her

4 unge vart intervjua i samband med tilsynet.

Desse deltok frå Fylkesmannen:

  • seniorrådgjevar, Eva Ekblom, revisor
  • seniorrådgjevar, Turid Måseide, revisor
  • seniorrådgjevar, Elisabeth Lund-Iversen, revisor
  • seniorrådgjevar, Vibeke Herskedal, revisjonsleiar

Kopi til:

Statens helsetilsyn

 


Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

2019 Barneverntjenestens tilbud om ettervern og samhandling med sosiale tjenester i Nav

Søk